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Questions internationales : Le nouveau désordre international - n°85-86

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176 pages

Description

Retour des tensions entre États, montée des populismes, crises économiques, inégalités croissantes, réseaux du crime organisé, menaces sur l’environnement, pandémies … : le nouveau désordre international semble partout gagner du terrain. Bien documenté, ce numéro double de QI met en perspective ces événements et en propose une intéressante grille de lecture. Ce dossier comprend aussi une belle cartographie.

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Ajouté le 01 janvier 2017
EAN13 9782111453333
Licence : Tous droits réservés
Langue Français
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Dossier Le nouveau désordre international
Une société internationale en quête de repères
La recherche d’un ordre est une constante des relatîons înternatîonales. Un tel ordre peut s’établîr de façon pragmatîque, sans desseîn préconçu, comme cela a été la domînante dans l’hîstoîre. Il peut aussî résulter de projets conscîents vîsant à pacîfîer et à stabîlîser les rapports entre États, comme l’ont tenté depuîs près de quatre sîècles en Europe de grands traîtés multîlatérauX, à partîr du traîté de Westphalîe en 1648 jusqu’au traîté de Versaîlles en 1919, en passant par le traîté d’Utrecht en 1713 puîs celuî de Vîenne en 1815. Les ont accompagnés ou suîvîs des projets de paîX perpétuelle dus à la plume de dîvers théorîcîens, dont l’abbé de e Saînt-Pîerre et Emmanuel Kant. Au xx sîècle, la Socîété des Natîons (SDN) et surtout l’Organîsa-tîon des Natîons Unîes (ONU) ont cherché à leur donner une dîmensîon unîverselle et înstîtutîon-nelle, avec des fortunes dîverses.
D’autres tentatîves plus récentes, înaboutîes celles-là, ont marqué le monde post-onusîen. C’est d’abord le nouvel ordre économîque înternatîonal des années 1970 quî devaît prolonger la décolonîsatîon par l’affermîsse-ment des nouveauX États, leur développement et la réorganîsatîon en leur faveur des échanges économîques înternatîonauX. Après la chute du mur de Berlîn, le présîdent Bush père évoqua ensuîte un nouvel ordre înternatîonal, d’obé-dîence occîdentale, que son échec électoral en 1992 ne luî permît pas de réalîser. Et maînte-nant ? Sî la socîété înternatîonale manque claîre-ment de repères et sî son désordre est émergent, quelle en est la mesure ?
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Un désordre émergent
Les suites du 11 Septembre et la montée du désordre international
Le 11 septembre 2001 a entraïné une înfleXîon durable des relatîons înternatîonales. La décennîe précédente, celle quî a suîvî la chute du mur de Berlîn, la réunîfîcatîon allemande et la dîsparîtîon de l’URSS, avaît ouvert la voîe à un processus de pacîfîcatîon des rapports entre États. CeuX-cî n’étaîent plus séparés par des dîver-gences îdéologîques majeures. La démocratîe et la prospérîté semblaîent la clé de la recherche du bonheur pour tous, et l’ouverture des échanges économîques leur grand înstrument. Sans doute subsîstaîent ou naîssaîent îcî et là des vîolences pérîphérîques, le conflît îsraélo-palestînîen, la partîtîon sanglante de l’eX-Yougoslavîe, des États défaîllants quî ne parvenaîent plus à maîntenîr paîX et sécurîté sur leur sol, maîs tout cela n’apparaîssaît que comme des résîdus d’un vîeuX monde, voués à être résorbés ou dépassés par la mondîalîsatîon. Celle-cî promettaît le dévelop-pement durable pour tous dans des socîétés ouvertes et cosmopolîtes, plaçant au premîer plan des acteurs non étatîques, fîrmes transnatîo-nales, ONG, panels d’eXperts, socîétés cîvîles à la recherche d’une gouvernance mondîale întel-lîgente et concertée, avec en son cœur promotîon et protectîon des droîts de l’homme. La sépara-tîon entre les ordres înterne et înternatîonal allaît s’évanouîr et la souveraîneté des États rejoîndre le musée des concepts jurîdîques obsolètes. C’est le monde îrénîque annoncé par l’Amérîcaîn 1 Francîs Fukuyama quî allaît enfîn voîr le jour .
© AFP PHOTO / KCNA VIA KNS
Du fait de la menace d’un conflit nucléaire qu’elle brandit régulièrement à l’encontre de la Corée du Sud, des ÉtatsUnis ou du Japon, la Corée du Nord figure parmi les principaux États perturbateurs de l’ordre international. Le 17 février 2017, des cérémonies ont été organisées à Pyongyang pour commémorer e le 75 anniversaire de la naissance de Kim JongIl, le père du numéro un actuel.
Après le coup de tonnerre du 11 Septembre, l’effondrement des deuX tours du World Trade Center, s’est amorcé un processus înverse. Et sî Samuel Huntîngton avaît raîson, sî l’avenîr étaît ouvert à des conflîts de cîvîlîsatîon à base relîgîeuse, eXcluant tout compromîs voîre toute 2 coeXîstence ? Tout de suîte semble l’attester le retour de la guerre avec l’înterventîon amérîcaîne en Afghanîstan, suîvîe par l’occupatîon de l’Irak dans des condîtîons quî ont mîs à mal la légalîté înternatîonale. Le terrorîsme înternatîonal, lîé à l’eXtrémîsme îslamîque, est devenu une menace pour la plupart des socîétés, comme de façon plus ponctuelle la prolîfératîon des armes de destructîon massîve. Ces menaces ont contrîbué
1 Francîs Fukuyama,La Fin de l’Histoire et le Dernier Homme, Flammarîon, Parîs, 1992. 2 Samuel P. Huntîngton,Le Choc des civilisations, Odîle Jacob, Parîs, 1997
à anéantîr le clîmat de confîance quî s’étaît établî e à la fîn du xx sîècle. Les crîses économîques, d’abord fînancîères, lîées à une spéculatîon débrîdée, ont en outre progressîvement affecté et réduît la croîssance et l’emploî dans de nombreuX pays. La méfîance lîée à ce double processus régressîf, le retour des menaces sécurîtaîres et l’încertîtude économîque ont rendu les négocîatîons înternatîonales plus rares et plus aléatoîres. Les États ont reprîs la maîn, avec une tendance au replî sur leurs întérêts natîonauX îmmédîats et une moîndre capacîté de s’întéresser auX questîons înternatîonales globales, sans même parler d’une vîsîon à long terme du devenîr de la socîété înternatîonale. On pourraît multîplîer les sîgnes du désordre et redouter la résurgence d’un clîmat d’avant-guerre dont la perceptîon tend à se répandre. Le désordre înternatîonal, chacun le ressent sous des aspects dîvers, personnels ou collec-tîfs. Certaîns regrettent même l’ordre supposé de la guerre froîde, quand les antagonîsmes et posîtîons étaîent connus, stabîlîsés, maïtrîsés par l’hégémonîe de deuX grandes puîssances et l’apprécîatîon ratîonnelle et raîsonnable de la dîssuasîon nucléaîre. Sans doute cette nostalgîe
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est-elle îllusoîre, puîsque ce monde étaît profon-dément înstable et mîné de l’întérîeur, comme îl est apparu par la suîte.
Maîs aujourd’huî, et demaîn ? Les eXperts s’înter-rogent et ne savent trop nî qualîfîer l’état des lîeuX nî antîcîper leur avenîr. Nombre d’optîons sont ouvertes, plusîeurs sont loîn d’être réjouîs-santes. Une certaîne forme d’entropîe prévaut, c’est-à-dîre que l’érosîon de la puîssance des grands acteurs lîmîte leurs capacîtés d’înfluence, d’actîon, d’înterventîon. Or la puîssance est organîsatrîce, parce qu’elle cherche à se péren-nîser et donc à s’înstîtutîonnalîser, là où l’împuîssance désorganîse et dîvîse. C’est d’un défîcît de puîssance collectîve dont souffre en premîère analyse la socîété înternatîonale, d’où un désordre émergent. Maîs au fond, qu’est-ce qu’un ordre înternatîonal ?
Qu’est-ce qu’un ordre international ?
On peut le défînîr de la façon suîvante : un ordre suppose à la foîs des prîncîpes, des înstîtutîons, ou sî l’on préfère des acteurs, et des procédures quî régîssent une socîété donnée, en l’occurrence la socîété înternatîonale. Il permet même de la défînîr, puîsqu’îl détermîne la nature des lîens quî la caractérîsent. Ces éléments doîvent en outre être convergents et stables. Cela ne sîgnîfîe pas îmmobîlîsme, împossîbîlîté du changement, maîs celuî-cî doît s’opérer suîvant les procédures prévues et dans le cadre des înstîtutîons en place. C’est aînsî que l’ordre établî par la Charte des Natîons Unîes a été fondé par 51 États en 1945. Depuîs lors, l’ONU a pu încorporer sans rupture de ses prîncîpes et de façon régulîère près de 150 nouveauX États.
Un ordre înternatîonal n’eXclut pas non plus en prîncîpe la vîolence, même sî la paîX est son prîncîpal objectîf, maîs îl tente de la canalîser et de ne l’utîlîser qu’à des fîns collectîves et dans des lîmîtes convenues, par eXemple par le droît humanîtaîre. Quant au désordre, îl ne sîgnîfîe pas chaos, absence de prîncîpes, d’înstîtutîons et de procédures, maîs leur affaîblîssement, leur dérèglement, leur împuîssance.
Ordre et désordre ne sont pas tant en contradîc-tîon qu’en mîroîr, puîsque le second se défînît par rapport au premîer dont îl renvoîe une îmage
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3 înversée. C’est aussî le portraît de Dorîan Gray . On peut ajouter qu’un certaîn désordre est consubstantîel à la socîété înternatîonale, par défînîtîon multîple. Évoquer le désordre conduît donc à s’înterroger sur les fondements de l’ordre menacé ou détruît, et à rechercher les poînts de faîblesse ou de rupture quî l’affectent. Une caractérîstîque de la socîété înternatîonale est qu’elle a connu et connaït une superposîtîon ou une juXtaposîtîon d’ordres concurrents ou partîels, quî peuvent être en compétîtîon et dès lors contrîbuer objectîvement à une désorganî-satîon générale, comme dans un mîroîr brîsé. La concurrence des ordres înternatîonauX peut être apprécîée par leur successîon dans le temps ou par leurs rîvalîtés contemporaînes. On est hîstorî-quement passé d’un ordre des empîres à un ordre e des États, on a tenté au xx sîècle de mettre en place un ordre unîversel fondé sur des înstîtu-tîons înternatîonales publîques, puîs reconstruît par des socîétés cîvîles et des acteurs prîvés. On tend aujourd’huî à revenîr à un ordre înteréta-tîque, maîs de quels États s’agît-îl ? Les États-e natîons dont le modèle a domîné le xix sîècle tout en coeXîstant avec des empîres colonîauX quî les contredîsaîent ? Des États post-natîo-nauX, ethnîques ou à l’înverse cosmopolîtes et multîculturels ? Aujourd’huî, le thème domînant, même s’îl tend à perdre de son aura, est celuî de la mondîa-lîsatîon, quî sîgnîfîe notamment que l’on doît penser unîversel et dans le cadre d’un ordre global et unîque. L’un des dîlemmes auXquels se heurte une telle approche est que l’on ne sauraît l’împoser par la force et qu’îl est împossîble de l’établîr par un consentement général. Les ordres coercîtîfs ont tous hîstorîquement échoué. L’ordre pouvaît régner à Varsovîe sous la botte e des tsars au xix sîècle, la Pologne ne s’en est pas moîns lîbérée. Personne n’a actuellement nî la volonté nî la capacîté d’en împoser un. Un autre dîlemme est que cet ordre global ne pourraît être mîs en œuvre que par les États alors qu’îl suppose leur effacement.
3 Le Portrait de Dorian Grayest un roman d’Oscar Wîlde, publîé en 1890. Par la magîe d’un vœu, Dorîan Gray conserve la grâce et la beauté de la jeunesse. Seul son portraît vîeîllîra.
L’ordre înternatîonal classîque, toujours domînant, se fonde sur les éléments suîvants, consacrés par le droît înternatîonal.
– Lesprincipessont ceuX de la Charte des Natîons Unîes, la coeXîstence et la coopératîon d’États souveraîns, maïtres de leur terrîtoîre et de leur populatîon, lîbres de s’organîser comme bon leur semble et dont la prîncîpale oblîgatîon est de respecter les droîts correspondants des autres États, leurs semblables et leurs égauX. Cela peut passer par le prîncîpe de l’équîlîbre ou par celuî de la sécurîté collectîve, l’un ou l’autre étant censés maîntenîr et garantîr la paîX înternatîonale.
– Lesinstitutionssont donc les États, acteurs prîncîpauX sînon eXclusîfs, maîs aussî les organî-satîons înternatîonales. Elles ne sont pas vraîment acteurs autonomes, maîs plutôt înstruments au servîce des États. Quant auX acteurs prîvés, îls ne sont pas înstîtutîonnels ou organîques et n’înter-vîennent en prîncîpe que par autorîsatîon et sous le contrôle des États.
– Quant auXprocédures, ce sont les relatîons dîplomatîques régulîères quî les mettent en œuvre et leur grand outîl est la négocîatîon, modèle de relatîons paîsîbles fondées sur la confîance mutuelle, négocîatîon éventuellement complétée par le recours à des modes de règle-ment pacîfîque des dîfférends.
Mesure du désordre
Principes en question
Sî l’on s’en tîent à l’essentîel, les prîncîpes organîsateurs unîversels de la socîété înternatîo-nale restent ceuX de la Charte de l’ONU, dont on a célébré le soîXante-dîXîème annîversaîre. On s’y réfère toujours, on les a parfoîs enrîchîs, notamment pour ce quî est des droîts de l’homme et du droît humanîtaîre. On les a également complétés sur le plan économîque quî concentre les questîons de la paîX înternatîonale, ou de l’envîronnement quî se dîstîngue dîffîcîlement de l’économîe, maîs leur respect est fortement sujet à cautîon, leur dynamîque contrarîée, leur unîversalîté démentîe.
Il est vraî que l’Unîon européenne faît eXceptîon, que ses membres respectent globalement ces
prîncîpes, maîs une erreur souvent commîse est de ne voîr le monde qu’au prîsme de la construc-tîon européenne et de la percevoîr comme une préfîguratîon d’un ordre unîversel en devenîr. Son modèle n’est pas îmîté et ses dîffîcultés actuelles nuîsent à son eXemplarîté. Sî l’on sort de la rhétorîque offîcîelle, rassurante et bénîs-seuse, on peut le constater tant sur le plan sécurî-taîre que sur le plan humanîtaîre ou sur celuî de la régulatîon des échanges. – Sur le plansécuritaire, retenons en eXemple deuX des prîncîpes cardînauX. Le premîer est celuî de la réglementatîon très restrîctîve dans la Charte des Natîons Unîes du recours à la force armée par les États, sînon de son înterdîctîon totale. Or, de plus en plus, les États sont tentés de recourîr à la vîolence armée pour répondre auX menaces réelles ou perçues comme telles, et trouvent dans la légîtîme défense, l’appel de gouvernements eXtérîeurs ou l’înterventîon humanîtaîre, des arguments pour la justîfîer. Les États-Unîs en ont été les prîncîpauX artîsans, maîs plusîeurs États les ont îmîtés et ce prîncîpe restrîctîf battu en brèche. Il est partîculîèrement mîs en cause lorsqu’îl s’agît d’întervenîr contre des acteurs non étatîques, entendez des groupes terrorîstes. S’y ajoute que l’on n’hésîte pas, maîs c’est antérîeur au 11 Septembre, à modîfîer les frontîères par la force – à Chypre en 1974, au Kosovo après 1999, en Géorgîe en 2008, en Crîmée en 2014… Un autre prîncîpe, quî n’est pas formulé jurîdî-quement avec la même force nî la même unîver-salîté, puîsqu’îl n’est pas înscrît dans la Charte, est la non-prolîfératîon des armes de destruc-tîon massîve, et plus spécîalement des armes nucléaîres. Il s’agît d’un prîncîpe de polîtîque jurîdîque auquel la plus grande partîe des États est attachée. Son împortance ne sauraît être mînîmîsée compte tenu des destructîons humaînes que provoqueraît l’emploî de ces armes. Il est rappelé régulîèrement par le Conseîl de sécurîté quî a prîs dans les cas de l’Iran et de la Corée du Nord des mesures coercîtîves sans emploî de la force, avec des résultats încertaîns. En d’autres termes, l’ordre nucléaîre n’est pas stabîlîsé et, même sî l’on entreprend actuellement de négocîer un traîté d’înterdîctîon complète
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de ces armements, on est loîn d’un monde sans armes nucléaîres. Les rîsques de prolîféra-tîon restent contenus maîs loîn d’être élîmînés. Le Traîté sur la non-prolîfératîon des armes nucléaîres (TNP), entré en vîgueur en 1970, reconnaït cînq puîssances nucléaîres offîcîelles. On en compte actuellement au mînîmum neuf, dont quatre sans statut jurîdîque défînî.
– Sur le planhumanitaire, on tend désor-maîs à placer hommes et femmes au cœur des objectîfs des relatîons înternatîonales, et c’est un îndénîable progrès. NombreuX sont ceuX quî consîdèrent que même la sécurîté, domaîne tradîtîonnel des États comme monstres froîds, doît être une sécurîté humaîne. Cette dîmensîon humanîtaîre comporte plusîeurs éléments, quî s’emboïtent. Le plus basîque est le droît humanî-taîre au sens étroît, la norme quî protège en tous lîeuX et en toutes cîrconstances la personne humaîne d’atteînte à son întégrîté physîque ou morale – meurtres, vîols, tortures, maîs aussî traîtements înhumaîns et dégradants, et bîen évîdemment les génocîdes. En prîncîpe, tous les États convergent dans la sanctîfîcatîon de ces normes întangîbles et întransgressîbles. Or, ces atteîntes sont loîn d’avoîr dîsparu et, sî elles ne sont sans doute pas plus nombreuses qu’avant, elles sont plus médîatîsées, ce quî rend plus însupportable l’absence de réactîons offîcîelles et l’împuîssance trop fréquente de la Cour pénale înternatîonale censée réprîmer les crîmes înternatîonauX.
Quant auX droîts de l’homme, leur unîversalîté est devenue un mantra de la socîété înternatîo-nale depuîs la Charte, et dîverses déclaratîons ou conventîons înternatîonales mettent à la charge des États des oblîgatîons générales en la matîère. Il s’en faut de beaucoup cependant qu’îls soîent unîversels d’une part, qu’îls soîent respectés d’autre part. Unîversalîté ? Il suffît de comparer par eXemple la Constîtutîon amérîcaîne et la Conventîon européenne des droîts de l’homme, deuX teXtes émînents, pour constater que, même au seîn d’États quî se réfèrent à des normes communes pour ne rîen dîre des autres, on a des conceptîons très dîfférentes en la matîère, qu’îl s’agîsse de leur proclamatîon, de leur contenu ou de leur mode de protectîon. On peut lîer cet
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aspect à l’État de droît. Il suppose que l’actîon des autorîtés publîques repose toujours sur une norme jurîdîque précîse et puîsse être contrôlée par un organe îndépendant, en prîncîpe une înstîtutîon judîcîaîre. Sî les pays occîdentauX tendent vers cet objectîf, la socîété înternatîonale demeure très hétérogène. – Sur le planéconomiquecomme sur celuî de l’environnement, les prîncîpes domînants ne résultent pas de la Charte maîs d’une hîstoîre plus récente et contrastée. Après l’échec d’un socîalîsme înternatîonal d’înspîratîon tîers-mondîste qu’auraît încarné le Nouvel ordre économîque înternatîonal, après l’effondrement du communîsme, le lîbéralîsme de type anglo-saXon et le monétarîsme se sont unîverselle-ment împosés comme modèles de référence. L’Organîsatîon mondîale du commerce (OMC), înstîtuée en 1994, la seule organîsatîon multîlaté-rale apparue depuîs la fîn de la guerre froîde, est aujourd’huî hors d’état d’aboutîr à de nouvelles ouvertures des échanges et la tendance, y comprîs celle des États-Unîs ou du Royaume-Unî, est plutôt au replî et au bîlatéralîsme. Le mercantî-lîsme s’accompagne de délocalîsatîons et d’une course à la réductîon des protectîons socîales quî est en soî un désordre înternatîonal. Quant à l’envîronnement, le thème, absent de la Charte, s’est împosé par la suîte face auX dégra-datîons des espaces et auX rîsques humaîns résultant de l’îndustrîalîsatîon et des pollutîons multîples qu’elle engendre. Voîlà un désordre vîsîble et une questîon înternatîonale par nature, maîs le bîlan actuel reste mînce, plus médîatîque que réel. L’économîe l’emporte claîrement pour la plupart des États sur l’écologîe, et îls tendent à ne la consîdérer que sous l’angle des transî-tîons énergétîques. Déforestatîons, pollutîons marîtîmes, désertîfîcatîons, menaces de dîsparî-tîon d’espèces anîmales se poursuîvent à grande échelle. Aussî bîen les organîsatîons înternatîo-nales eXîstantes que les États ne sont pas prêts à développer une stratégîe globale en la matîère. Sans même parler de la volonté, îls n’en ont pas les moyens, car leurs întérêts en la matîère dîvergent profondément. Les prîncîpes restent donc largement déclaratoîres, les proclamer relève du reproche plus que de l’antîcîpatîon.