La protection de la biodiversité à Madagascar

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Partant principalement du constat du supposé échec des politiques participatives et des incitations indirectes à la conservation, les paiements pour services environnementaux (PSE) sont aujourd'hui promus à Madagascar pour la protection de la biodiversité. Ils y prennent la forme de "contrats de conservation" ou de contrats de "suivi écologique participatif".

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Date de parution 01 octobre 2011
Nombre de visites sur la page 107
EAN13 9782296469501
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005 €. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

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LA PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ
ÀMADAGASCAR

© L’Harmattan, 2011
5-7, rue de l’École polytechnique, 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-296-55281-4
EAN : 9782296552814

Mino Randrianarison

LA PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ
ÀMADAGASCAR

Les paiements pour services environnementaux (PSE)

Préface par Alain KARSENTY
Postface par Philippe KARPE

L’Harmattan

Études Africaines
Collection dirigée parDenisPryen etFrançoisManga Akoa

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Congo-Brazzaville, 2011.
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2011.
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pratiques, 2011.
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Mohamed Lemine Ould Meymoun,La Mauritanie entre le pouvoircivil
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2011.
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politiques industrielles.Des défisaux stratégies desTélécoms d’État
africains, 2011.
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2011.
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Afrique.Lecas de la Guinée, 2011.
KomiDJADE,L’économie informelle enAfrique subsaharienne, 2011.

Sommaire

SOMMAIRE ................................................................................................................7
PRÉF9ACE ................................................................................................................
INTRODUCTION........................................................................................................ 13
PARTIE 1.LA PROBLÉMATIQUE DE LAGESTIONDE
L'ENVIRONNEMENTÀMADAGASCAR ............................................. 19
CHAPITRE1. LES GRANDES ÉTAPES DE LA POLITIQUE ENVIRONNEMENTALE
MALGACHE............................................................................................................ 21
Section 1Lapériode royale,coloniale et la PremièreRépublique...................... 23
Section 2Lapériodecouvrant la SecondeRépublique ........................................ 27
Section 3De la SecondeRépubliqueànos jours................................................. 29
Section 4Les débatsactuels sur laprotection des ressources naturelles ............ 37
Section 5Lecadre juridiqueactuel de lagestion des ressources naturelles ....... 45
CHAPITRE2. LES OUTILS DE GESTION DES RESSOURCES NATURELLES..................... 55
Section 1Loi et réglementation............................................................................ 57
Section 2Les instruments économiques ............................................................... 63
Section 3Laplace descontrats dans lagestion des ressources naturelles.......... 67
CHAPITRE3. L'ÉTAT DE LA DÉFORESTATION ÀMADAGASCAR................................. 71
Section 1Problème de définition de laforêt ........................................................ 73
Section 2Évolution de ladéforestationà Madagascar........................................ 75
Section 3Discussion sur les pertes en forêts et enbiodiversitéà Madagascar ... 79
CHAPITRE4. LES ACTEURS DE LA POLITIQUE ENVIRONNEMENTALE ET LEURS
STRATÉGIES RESPECTIVES............................................................................................ 83
Section 1Lescommunautés locales ..................................................................... 83
Section 2L’État.................................................................................................... 85
Section 3Lesacteurs d’environnement : les organisations internationales et
nationa87les ..............................................................................................................
Section 4Relation entre les différentsacteurs locaux œuvrant dans le domaine de
l’environnement ....................................................................................................... 91
PARTIE2. LES PSE: UN NOUVEL INSTRUMENTDE GESTIONDE
L'ENVIRONNEMENT ............................................................................... 93
CHAPITRE1. LES SERVICES ÉCOSYSTÉMIQUES......................................................... 95
CHAPITRE2. LES SERVICES ENVIRONNEMENTAUX................................................... 99
Sec"tion 1Internalisation" des services environnementa101ux ..............................
Section 2L'évaluation monétaire des services environnementaux ....................105
Section 3Un exempleà Madagascar : lesbiens et services environnementaux de
Masoala............................................................................................................ 109
CHAPITRE3. LES PAIEMENTS POUR SERVICES ENVIRONNEMENTAUX..................... 113
Section 1Leconcept dePSE.............................................................................. 113
Section 2Potentialités desPSE.......................................................................... 119
Section 3Efficacité et équité desPSE................................................................ 123

7

Section 4Expansion desPSE............................................................................. 129
Section 5Les débatsautour desPSE................................................................. 137
PARTIE 3.LES PSE EN PRATIQUE À MADAGASCAR.............................. 141
CHAPITRE1. LE CONTEXTE DE L'ÉTUDE................................................................. 143
Section 1Description des milieux d'évolution descontratsPSE....................... 145
Section 2Description etanalyse descontratsPSE.......................... 189en vigueur
CHAPITRE2. MÉTHODOLOGIE DE RECHERCHE....................................................... 229
CHAPITRE3. ÉVALUATION DES CONTRATSPSEMALGACHES................................ 233
Section 1Définition de l'efficac235ité et de l'équité ................................................
Section 2Lescritères et indicateurs d'évaluation descontratsPSE.................. 241
Section 3Évaluation descontratsPSE.............................................................. 253
CHAPITRE4. UNE CONCEPTION ÉLARGIE DESPSEÀMADAGASCAR...................... 351
Section 1Au-delàducoût d'opportunité............................................................ 351
Section 2Le respect desconditions de réussite descontratsPSE..................... 361
CONCLUSION........................................................................................................... 367
POSTFACE ............................................................................................................379
BIBLIOGRAPHIE ..................................................................................................... 385
LISTE DES TEXTESDELOI UTILISÉS .............................................................. 417
TABLE DES MATIÈRES ......................................................................................... 421
LISTE DES TABLEAUX .......................................................................................... 426
LISTE DESENCADRÉS .......................................................................................... 427
LISTE DESFIGURES ..............................................................................................427
LISTE DESPHOTOS................................................................................................ 428
LISTE DESCARTES ................................................................................................ 428
LISTE DES SIGLESETACRONYME429S ................................................................
GLOSSAIRE............................................................................................................ 432
ANNEXE435S ............................................................................................................

8

Préface

Payer pour des services environnementaux.Le propos est presque devenu une
évidence.Pourtant, ce ne l’est guère.D’abord, ce n’est, bien sûr, pas lanature qu’il
s’agit de rétribuer, mais des hommes.Lesquels rendent des services (le mot se suffit à
lui-même) à d’autres hommes en s’abstenant de détruire ou modifier certaines
composantes des écosystèmes, en en restaurant d’autres, ou en entretenant un paysage.
Rendre service à d’autres, ses voisins tout d’abord, est une vieille habitude rurale.On
s’entraide pendant les récoltes, on se garde les bêtes à tour de rôle…Que vient donc
faire l’argent dans cet univers d’entraide domestique ?L’impossibilité de rendre à son
tour le service à son voisin crée uneasymétrie, laquelle est comblée par la
monétarisation du service.Ainsi ont pu naître certaines formes de salariat rural.

Est-on pourautant,avec lesPSE, dans "le marché" ?Si par "marché", on entend
transaction financière maisaussi concurrence des offreurs et indifférence du vendeur
envers l’acheteur, il n’est guère évident que les paiements pour services
environnementaux soient un instrument "de marché", même si certains ont voulu créer
un "ecosystems marketplace" virtuel.

Les "services environnementaux" ne sont d’ailleurs pas des biens privés mais, en
général, des biens collectifs (dans le cas de laqualité de l’eau partagée par les usagers
d’un bassin versant) ou des biens publics (dans le cas de labiodiversité ou de lafixation
du carbone).S’il existe des marchés de service d’assurance ou de banque, on voit que
ces services constituent des biens privés pour ceux qui payentafin d’en bénéficier.On
peutaussiarguer que laqualité préservée d’une eau minérale est un bien privé pour
l’entreprise qui commercialise sous samarque cette ressource et qui paye les
agriculteursalentour pour qu’ils renoncent à utiliser pesticides et engraisazotés.Ceci
indique ladifférence qui existe entre les transactions effectuéesautour de laqualité de
l’eau, bien privé ou collectif, et celles effectuéesautour des biens publics que sont la
diversité biologique, laprotection d’espèces menacées, labeauté d’un paysage ou la
contribution à lalutte contre les changements climatiques à travers lafixation du
carbone.Il est pourtant paradoxal que ce soit à propos de biens publics que l’on voie les
tentatives les plusacharnées pour créer des marchés, notamment celui du carbone !
Comme il paraît difficile d’envisager un marché sans biens privés qui soient l’objet des
transactions, on voit fleurir l’expression de "droits (de propriété) sur le carbone" dans la
littérature comme dans les discours militants qui défendent lacause des
"communautés".Les meilleures intentions ne s’accompagnent pas toujours de bonnes
conceptions : le discourssur lapropriété du service environnemental "carbone" oublie
qu’il s’agit,avec lesPSE, de rémunérer desactions ou desabstentions volontairesainsi
que des modifications de comportement, pas de verser des rentes à desagents, que ce
soient des communautés ou des gouvernements, en vertu de leurs hypothétiques "droits
de propriété".

9

Clarifierces points est essentiel pour comprendre ce à quoi nousavonsaffaire.Il ne
s’agit pas d’une étape de plus dans lamarchandisation du monde, et de lanature en
particulier, mais d’un instrument fondé sur l’incitation pour changer un certain nombre
de pratiques.Et comme tout instrument, celui-ci n’est pas dépourvu d’effets pervers.
Comme nous l’avons soulignéavec l’auteure de cet ouvrage, à l’occasion d’une
"disputation" sur ce thème jouée en public en 2010 àMontpellier, on supposeavec les
PSEque les individus et les groupes ne conservent lanature que s’ils y ont un intérêt, et
cet intérêt est implicitement économique ou financier.Lesautres raisons (pour éviter le
langage utilitariste de l’intérêt) de conserver lanature sont exclues du champ :
conceptionanimiste (au sens dePhilippeDescola) du monde, rapport patrimonial
(obligations de transmettre un legs constitué en partie d’une nature conservée), sens
civique (responsabilité envers lanature, respect des lois laprotégeant)…On incite
d’une certaine manière lesacteurs à endosser le raisonnement suivas’il n’ynt :apas
d’autre motif que l’intérêt (pécuniaire) pour conserver lanature,alors nous sommes
fondés à être "irresponsables" dès lors que ceci nous coûte quelque chose.Ce qui
légitime un "droitau paiement", véritable créance émise sur lasociété, dès lors que les
coûts de laconservation l’emportent sur les bénéfices.LesPSEtransforment lesacteurs
ruraux en créanciers menaçants, en les incitant à formuler leur "droit" en ces termes : "si
vous ne me payez pas, je détruis".LesPSErendront-ilsainsi improbables touteaction
désintéressée de conservation de lanature ?Seule lapratique et les usages politiques qui
seront faits de l’instrument dans l’avenir nous le diront.

MinoRandrianarison s’est particulièrement intéresséeaux problèmes de l’efficacité
et de l’équité dans lesactions pouvant être considérées comme desPSEàMadagascar.
Tenter de déterminer l’efficacité est parfois ma: les instruments économiques,l perçu
tout comme le droit, ne sont-ils pas ce qu’en font lesacteurs ?Est-il légitime d’invoquer
une raison étrangèreauxacteurs – qui plus est une raison économique – pour "évaluer"
(terme lui-même controversé!) lesPSE?Ne peut-onattribuer d’autres objectifsaux
instruments, comme lalutte contre lapauvreté ou lapédagogie environnementale ?Oui.
Mais c’estaussi oublier deux choses: lapremière, c’est qu’il existe une logique
intrinsèque des instruments, contenue dans leurarchitecture même ; laseconde, est qu’il
yades payeurs (usagers gênés, bailleurs de fonds concernés par une thématique
environnementale spécifique…) qui veulent "enavoir pour leurargent".Lalutte contre
lapauvreté peut sansaucun doute être menée plus efficacementavec des politiques
conçues à cet effet, et qui s’attaquent notammentaux inégalités et à leurs causes, ce que
ne font pas lesPSE.Ce qui ne veut pas dire que les problèmes de justice sontabsents
desPSE, loin de là.MinoRandrianarisonavoulu regarder lesPSEmalgaches à travers
le prisme de l’équité.Dans une société rurale d’une extrême pauvreté, toute privation
d’usage, même consentie et "compensée",ainévitablement des effets sociaux.La
conclusion d’un contrat ne garantit pas l’équité de latransaction, comme l’imaginent les
lecteurs trop pressés deRonaldCoase.Les enquêtes de terrainauxquelles j’ai pu
participeraux côtés deMinoRandrianarison nous ont confirmé ce qui devrait être
connu et reconnu de toutes les organisations internationales et ne plus faire débat entre
les chercheurs: les "communautés" rurales ne sont ni égalitaires ni démocratiques.
Dans ces communautés, les plus pauvres, les plus dépendants de l’accèsaux ressources
naturelles, sont souvent les perdants des contratsPSEconclusavec les intervenants
extérieurs.MinoRandrianarisonaenvisagé plusieurs conceptions de l’équité, dont une
notion propre à lapensée malgache (et communément connue sous les termes de "rariny

10

ethitsiny") qui accorde laprioritéau respect de lahiérarchie sociale et à laprévention et
l’aplanissement des conflits.Cette conception de l’équité est donc distincte de celle à
laquelle nous nous référons couramment enEurope, et quiaccorde une place plus
importante à l’égalité, quitte à contester l’autorité.Néanmoins, et à l’instar de la
question de l’efficacité évoquée plus haut, les bailleurs qui soutiennent ces initiatives ne
peuvent manquer d’être profondément troublés quand leur reviennent les échos des
effets non voulus des paiements "à lacommunauté" sur les inégalités sociales.

Cet ouvrageaborde donc quelques questions fondamentales dans un pays tout à la
fois d’une extrême pauvreté et d’une incroyable richesse quant à sabiodiversité.Dans
cetÉtat fragile, en crise profonde, l’action des organisations privées et notamment celles
dédiées à laconservation ont pris une part considérable dans lavie des populations
rurales, en particulierautour desaires protégées.De fait, lesPSEsont l’un des
instruments de politiques privées de laconservation, dont l’autre volet, complémentaire,
est celui de lagestionautoritaireau sein de ces mêmesaires protégées.Ces dernières
ont vu leur importance géographique s’accroître ces dernièresannées et l’ambition des
grandes organisations de conservation est de les renforcer en les entourant de zones
couvertes par des contrats dePSE.

Avec les initiatives et les mécanismes internationaux qui sont en cours d’élaboration
pour lutter contre ladéforestation et limiter les émissions de carbone, nul doute que les
PSEvont devenir des instruments majeurs des politiques privées et publiques dans les
pays en développement.Le livre deMinoRandrianarison contribue à lacompréhension
de ce nouvel enjeu.

11

AlainKarsenty

Introduction

Plus de 85% de laflore, 39% des oiseaux, 91% des reptiles, 99% desamphibiens et
100% des lémuriens sont endémiques àMadagascar, connu par samégadiversité.Mais
les pertes en forêts y sont préjudiciables pour labiodiversité.

En effet plusieurs milliers d’hectares de forêt disparaissent chaqueannée dans le
pays.De nombreuses espèces dans les écosystèmes existants tendentaussi à disparaître
avec ces dégradation et déforestation.Ces disparitions sont irréversibles.Les principales
causes sont l’accroissement de lapopulation rurale, le recours à laculture sur brûlis par
les paysans sur des forêts originelles, le tout dans un contexte de très grande pauvreté
qui limite les possibilités d’évolution technique.En outre, plus du tiers de lapopulation
deMadagascar vit dans le milieu rural (BanqueMondiale, 2009).L’agriculture
aménagéeainsi que lariziculture des bas-fonds irriguée ne peuvent plusassurer la
survie de cette population d’où laconquête de nouvelles terresafin de pouvoir étendre
les superficies cultivées (Green etSusman, 1990;Ministère de l'environnement, des
Eaux etF;orêts, 2004Ramamonjisoa;, 2004Raharinirina, 2005).Cette perception
d’une déforestation et d’une dégradationaccélérée de lanature àMadagascar est-elle
1
une vision déformée ou réelle de lasituationactuelle ?Dans tous les cas, telles sont les
images perçues à travers labibliographie sur l’état de l’environnement àMadagascar.

Plusieurs outils de gestion des ressources naturelles sontactuellement en vigueur à
Madagascar, dont principalement les transferts de gestion des ressources naturelles
renouvelablesaux communautés locales, plus connus sous le nom de la Gelose ou
GestionLocaleSécurisée et les paiements pour services environnementaux (lesPSE).
Le pays est même considéré comme un laboratoire d’expérimentation en matière de
politique environnementale ou forestière, depuis l’avènement de lapolitique de gestion
des ressources intégrant les communautés locales mise en placeau cours du plan
national d'action environnementale de 1990.

Le concept de "paiements pour services environnementaux" constitue une
thématique émergente, qui recueille une largeaudience sur lascène internationale
(Wunder, 2005).Elleaété initiée par les grands organismes de conservation,

1
Sur cette discussion, voir entreautresAubertetal., (2003),Serpantiéetal., 2007.
Les ressources naturelles malgaches disparaissent progressivement.Ceci peut être observé dans certaines
régions de l’Est où les forêts disparaissentaprès leur mise en culture.Les données sur ladéforestation et
le taux de déboisement confirmentaussi cette situation.Mais laplupart du temps, les données disponibles
ne sont pas uniformes.Parfois, le taux de déforestation est exagéré (200 000 haparan de perte en forêt),
et parfois, d’uneannée à uneautre, les superficies forestièresaugmentent.Ceci est surtout dû à un
problème de manque d’uniformisation des méthodologies utilisées et de données sur certaines zones.

13

2
notamment ConservationInternational (Niesten etRice,2004) qui a insisté sur les
incitations directes pour laconservation del’environnement par opposition à
l’aménagement forestier, jugé inefficace et non durable sous les tropiques
(contrairement à d’autres organisations environnementales).ConservationInternational
(CI)avance que le développement de lapopulation locale s’appuierasur les revenus
issus des paiements réguliers pour laconservation, "revenus durables" réguliers
provenant des organismes d’appui.

Comme mentionnéantérieurement, le principe et les résultats de lapolitique de
gestion des ressources naturelles renouvelables basée sur l'aménagement forestier sont
contestés par des organisations de conservation (Riceetal., 2001 ;Gullisonetal., 2001)
qui proposent commealternative des "incitations directes à laconservation", lesquelles
peuvent être rattachées à lafamille des paiements pour services environnementaux
(PSE).On retrouve dans ces propositions une idéologie de stricte conservation de
grandesONGcommeConservationInternational (Niesten etRice, 2004) qui s’oppose
explicitementau concept de gestion durable, notamment en ce qui concerne les forêts
(Rice etal, 2001).Madagascar ne constitue pas une exception : certains organismes de
conservation présentent lesPSEcomme unealternative à lapolitique participative et
3
concertée des ressources naturelles mise en œuvre dans le cadre de laloiGelose , en
arguant du fait que le taux de déforestation ne semble pas baisser dans le pays (malgré
les incertitudes sur le taux réel de déforestation –Moreau, 2005).Les enjeux sont
d’autant plus importants queMadagascar devait montrer devant lacommunauté
internationale savolonté de bien gérer sabiodiversité, (exceptionnelle par son
endémicité) découlant de laratification de plusieurs conventions et protocoles
internationaux.Le mécanisme desPSErepose sur l’idée que laforêt offre des services
globaux pour lesquels certaines institutions sont prêtes à payer,afin d’enassurer le
maintien, tout en fournissant des revenusaux populations locales.Ces services incluent
le maintien de l’équilibre hydrologique, le piégeage des gaz à effet de serre
(séquestration de carbone), laprotection de labiodiversité et l’entretien de labeauté du
paysage (Landell-Mills etPorras, 2002 ;Mayrand etPaquin, 2004 ;Wunder, 2005).

Se basant sur le concept de valorisation des services environnementaux et de
paiement des habitants des zones riches en biodiversité, lesPSEsont des "accordsaux
termes desquels un service environnementalbien défini ou une pratiqueagricole ou
foncière susceptible de pérenniserces services, estacheté parau moins unacheteur de
service externeauprès d'au moins un prestataire de service local, etceà condition que
le prestataire de servicecontinue de fournir le service en question toutau long d'une
4
période déterminée" .

2
ConservationInternational est une grandeONGde conservation basée àWashington, oeuvrant dans le
domaine de laconservation de l’environnement, et surtout de labiodiversité mondiale.L’organisme est
présent àMadagascar, etaune influence certaine dans les politiques de conservation de l’environnement
adoptées dans le pays.
3
Le principal objectif de laGelose est de transférer lagestion de ces ressources, de l’État vers les
communautés locales, et ceci dans le but de les protéger plus efficacement.
4
“A PESisavoluntary transaction whereawell-definedES(oraland-use likely to secure that service) is
being ‘bought’bya(minimum one)ES buyer froma(minimum one)ESprovider ifand only if theES
provider securesESprovision (conditionality)”, p. 3.

14

Quatrecatégories dePSEsontactuellement observées: lesPSEvisant la
séquestration du carbone, ceux visant laprotection de labiodiversité, ceux qui visent à
protéger laqualité de l'eau et ceux relatifs à labeauté du paysage.

Actuellement, plusieurs cas dePSEexistent àMadagascar.Ces cas sont bien des
paiements pour services environnementaux, même s'ils ne sont pas considérés comme
tel par leurs précurseurs.En effet, comme lagrande majorité des cas de paiements pour
services environnementaux recensés dans le monde, les cas malgaches ne satisfont pas
aux conditions énumérées par Wunder (2005).Ils peuvent ainsi être requalifiés de
"quasi-PSE" (si on emprunte les termes utilisés par Wertz et Wunder en2007). De plus,
certains cas de contrats locaux sont des PSEmêmes’ils n’en portent pas
obligatoirement le nom.On les connait par exemple sous le nom de "contrats de
conservation", de "pactes de conservation", ou de "suivi écologique participatif"
lorsqu’ils visent laprotection de labiodiversité.

Les cas dePSEpour lapréservation de labiodiversité sontassez rares à
Madagascar.Ceux pour laconservation de labiodiversité et les plus représentatifs sont
les contrats de conservation dans larégion deDidy,deMaroseranana–Ambohimanana
et deVondrozo, le "système suivi écologique participatif" développé parDurrell
WildlifeConservationTrust et repris par plusieurs organismes œuvrant dans le domaine
de laconservation ou lalocation virtuelle de parcelles forestières développée par l'ONG
5
L'Homme et l'Environnement .

Certainesapplications du concept dePSE, notamment les "concessions de
conservation", suscitent des débats sur leur efficacitéainsi que leur équité (Bulkan,
2004 ;Karsenty, 2004 et 2007;Romero etAndrade, 2004).Sont mentionnés en
particulier les niveaux des compensations financières proposés, latentation de
transformer les paysans en "rentiers de laconservation" et, plus généralement, le fait
que plusieurs de ces propositions tournent le dosau développement durableau profit
d’une conservation plus stricte.Karsenty (2007) met l’accent sur l’importance de
l’échelle d’application desPSE, établissant une distinction entrePSEd’échelle locale
(petit bassin versant) etPSEà grande échelle comme le sont généralement les
concessions de conservation.À Madagascar, lesPSEsont également locaux.Ils sont
mis en place pour laprotection d’uneaire riche en biodiversité (forêt, marais, etc.) mais
sur une superficie réduite.

Lamise en place des contrats de conservation fait ressurgir laquestion de la
différence entre lanotion de développement durable et celle de laconservation des
ressources naturelles, qui, de plus, est rémunérée.Même si les cas de contrats de
conservation sont encore minoritaires sur le territoire national, leuradoption illustre
bien ce paradigme.Étudier les cas des contrats de conservation estainsi primordial :
estce que ce système peut se développer ou rester marginal ?Quelles seraient les
coordinations possibles entre l'échelle locale, nationale et internationale ?Laquestion
du degré de mise en œuvre de cet outil se trouvealorsau cœur du problème.

5
http://www.mate.mg/fr/frames/mate_frame.html

15

La mise en place desPSEfait également ressurgir laproblématique de l'utilisation
de l'outil contractuel dans le cadre de laprotection des ressources naturelles à
Madagascar.Le contrat devient de plus en plus prépondérant depuis quelquesannées.
Ladélégation de gestion du domaine privé de l'État est mise en œuvre par
l'intermédiaire de l'outil contractuelavec les communautés locales de base (Horning,
1995),avec les opérateurs privés (de simplesaccords contractuels entre les personnes
privées et l'administration forestière) ouavec lesONGde conservation (cas de la
gestion desaires protégées par lesONG).LesPSEévoluentaussi de lamême manière
étant donné que larelation entre l'utilisateur des services environnementaux et leur
gestionnaire se fait par l'intermédiaire de contrat.Mais le contrat est-il perçu d'une
manière égale entre les différentes partiesau contrat, surtout lorsque ces partiesau
contrat n'évoluent pas dans les mêmes milieux ?

Les travaux de recherche pourrontaider à lamise en place d'outils nouveaux pour la
gestion des ressources naturelles renouvelables selon l'évolution du contexte mondial et
des politiques de gestion des ressourcesactuellement en vigueur dans le monde, et dont
les principaux objectifs seront laconservation de labiodiversitéainsi que de
l'écosystème forestier et l'amélioration des conditions sociales de lapopulation locale.
Ils pourront parailleursaider àl’identification des conditions nécessaires à respecter
pour que tous les outils de protection des ressourcesactuellement en vigueur puissent
être efficaces et équitables, et ceci d’une manière intégrée.

Outre le fait d'identifier les conditions d'efficacité et d'équité des contratsPSEpour
laprotection de labiodiversité àMadagascar et les critères d'évaluationapplicables dans
le contexte local et régional malgache, cette rechercheapporterades éléments
d’information sur lacompensation pour les communautés locales et pour les décideurs.
L'introduction des valeurs correspondantaux pertes causées par les interdictions
d’utilisation des ressources naturelles (le coût d'opportunité) pourrait permettre une
meilleure négociation selon des bases précises, même si elles ne peuvent pas être
considérées indépendamment des paramètres sociaux caractéristiques des régions.

D'un premierabord, lamise en place des contratsPSEàMadagascar peut susciter
des interrogations.Ces dernières peuvent porter sur lanature et l’applicabilité même de
l’outil contractuel étant donné que les représentations que se font les communautés
locales des contrats ne sont pas obligatoirement identiques à celles que se font les
initiateurs de l’outil.Ceci pourraitainsi remettre en cause l’efficacité des différentes
formes de contractualisation, notamment celles des contrats de conservation.La
différence ne s’arrête pas sur l’application des contrats.Elle peut intervenir également
sur les priorités de chacune des partiesau contrat : qu'en est-il de l’équité vis-à-vis des
populations locales et de l’État malgache en général ?Cette équité ne semblerait pas,
d’un premierabord, constituer une priorité pour les organismes de conservation
internationaux, qui privilégient plutôt un objectif de préservationau moindre coût,alors
qu'elle estactuellement un déterminant essentiel pour le choix d'adoption d'un outil de
gestion des ressources naturelles.Néanmoins, les organismes de conservation
commencent progressivement à prendre en compte lapopulation locale dans leurs
activités.Et enfin, l’échelle d’application et le contenu socio-économique des contrats,

16

qu’il soit desPSEou d'autres
acceptabilité sociale

constituent deux facteurs-clés de leur éventuelle

Mais ces hypothèses sont-elles fondées?Pour pouvoir répondre à cette
interrogation, les contratsPSElocaux vont être évalués.Le présent travail permettra
ainsi de s’interroger sur l’efficacité et l’équité des contratsPSE actuellement en cours à
Madagascar.

Les contratsPSEn’ont pas encore fait l’objet d’une quelconque évaluation à
Madagascar.Cette évaluation permettrait de voir si les contrats sont pertinents pour le
contexte malgache, s’ils sont concluants ou s’ils ne le sont pas, et par lasuite
d’identifier les conditions dans lesquelles les contratsPSEpeuvent à lafois être
efficaces et équitables dans le pays, et mêmeau delà.

Les résultatsattendus peuventainsi être classés en deux catégories :

- les conditions de fonds ou thématiques : elles concernent l'identification des conditions
d'efficacité et d'équité des contratsPSE.Dans cette optique, seront entreautres étudiés
etanalysés les effets des contrats sur labiodiversité, les identités des bénéficiaires des
contratsPSE, les montants jugés équitables et efficaces des contratsPSE, les formes et
les contenus utiles des contrats, leur échelle d’application, ou les mesures
d’accompagnement nécessaires (antérieures et postérieures à lasignature du contrat) des
contratsPSE.

- les conditions méthodologiques: elles portent notamment sur les différentes
appréhensions des concepts d'efficacité et d'équité et sur l'enrichissement des critères et
des indicateurs d'évaluation des contratsPSE.Les critères et indicateurs utilisés pour
cette recherche sont identifiés en effet à partir de critères et indicateurs existant et
utilisés àMadagascar et dans le monde.Servirontalors de base à ces critères et
indicateurs propresauxPSElocaux malgaches les critères et indicateurs pour
l'évaluation des contrats de transfert de gestion et d'autres types de contrats pouvant
toucher le domaine de laprotection des ressources naturelles, et ceux pour les contrats
PSEdans le monde.

Pour pouvoir y parvenir, des contratsPSErépartis dans trois régions de l'île sont
analysés.Ces contrats évoluent dans larégion deDidy et de
Maroseranana/Ambohimananapour les écosystèmes forestiers humides de moyenne
altitude, et dans larégion duLacAlaotrapour l'écosystème marais.Deux paramètres
ont permis laréalisation du choix de ces zones: l'existence de contratsPSEen cours
dans ces régions et le type d'écosystème protégé par les contrats.Le fait que les trois
sites ne présentent pas les mêmes types d’écosystèmes ne nous permet pas de comparer
les résultats.Chaque zoneases spécificités.Mais ces spécificités nous permettront
d’identifier le plus de paramètres possible influençant l’efficacité et l’équité des contrats
PSE.Sans laprise en compte d'un grand nombre de paramètres, toutaussi pertinents les
uns que lesautres, il ne serait pas possible de tirer des conclusions sur les conceptions
possibles des contratsPSE applicables àMadagascar.

17

Les travaux de recherche ont été menés en deux phases.Lapremière concerne la
collecte de documents traitant le thème desPSEà lafois dans le monde et surtout à
Madagascar.Laseconde porte sur des travaux réalisés localement.Plusieurs périodes de
recherche sur le terrain ont été effectuées lors de laréalisation des travaux.Ces périodes
n'ont pas été étalées toutau long de l'année, étant donné queDidy etMaroserananasont
inaccessibles en période pluvieuse.Les pistes y menant sont en très mauvais état et les
transports vers ces zones sont interrompus durant cette période.

Pas moins de300 enquêtes ont été réaliséesdans le cadre del’étude.Les enquêtes
ont été principalement individuelles.Ce choixaété motivé par lanécessité de collecter
des informations de nature à lafois qualitative, quantitative et monétaire.Seules les
enquêtes individuelles ont permis de faire ressortir les souhaits des ménages.Elles ont
aussi permis de connaître les priorités des ménages, les relations qu’ils ontavec les
ménages qui leur sont riverains, ou leurs logiques de chiffrement des "coûts" relatifs à la
préservation des services environnementaux.L’approche utilisée estainsi celle de
l’approche holistico-inductive utilisée en sciences sociales, c’est-à-dire privilégiant
l’étude du particulier, et cherchant par lasuite lagénéralisation, et ceci dans un objectif
de construction.

Le présent document est composé de trois parties

Lapremière partie est consacrée à l'analyse de l'histoire et du contexte des politiques
environnementales àMadagascar.L'objectif de ce chapitre est de comprendre comment
ont évolué les différentes politiques de gestion environnementale àMadagascar et
comment lesPSEse sont insérés dans cette continuité.

Ladeuxième partie développe lanotion de paiements pour services
environnementaux.L'objectif de cette partie est d'expliquer l'origine du concept, son
fonctionnement et les conditions que lesPSE, qui ne peuvent pas satisfaire à tous les
critères requis pour être de vraisPSE, doivent remplir pour être considérés comme tels
(ou comme des quasi-PSE).Pour pouvoir y parvenir, des exemples dePSE actuellement
en vigueur sont développés dans cette partie.

Ladernière partie est consacrée à des études de contratsPSE actuellement en
vigueur àMadagascar : les contrats de conservation deDidy, ceux deMaroserananaet
le suivi écologique participatif duLacAlaotra.Les contratsPSEseront évaluésau
regard de leur efficacité et de leur équité, selon une grille de critères et indicateurs qui
leur sontadaptés.L'objectif de cette partie étant de définir une conception desPSEà
Madagascar, conception qui illustre jusqu'à quelle mesure lesPSEsont pertinents, utiles
et efficaces pour laprotection de labiodiversité àMadagascar, et pourquoi pas pour
atteindre d'autres objectifs comme le développement.

18

Partie 1.
Laproblématique de lagestion
de l'environnement à
Madagascar

Chapitre 1.

Les grandes étapes de la politique
environnementale malgache

Différentes politiques environnementales et forestières se sont succedées à
Madagascar,alternant larépression, lapréservation et lavalorisation de ressources
naturelles (Thébault,; Ramamonjisoa, 2004; Ra1960 ;Kull, 1996kotondrainibe et
Montagne,2007). Leurconnaissance et les périodesauxquelles elles correspondent ne
sont pas toujours bienacquises et peuvent donc faire l'objet d'interprétations erronées
non sans conséquences sur les modalités présentes (proposées ou établies) de gestion
des forêts (Valette, 1964 ;ONE, 1995).

On peut néanmoins distinguer trois périodes bien distinctes de gestion
environnementale et forestière àMadagascar : une période couvrant lapériode royale, la
période coloniale et le début de l'indépendance malgache, une périodeallant de 1972
jusqu'au début desannées1990 et une périodeallant du début desannées1990 jusqu'à
aujourd'hui.

Lapremière correspond à une période durant laquelle lagestion des ressources
naturelles et des forêtsaété particulièrement centralisée.Elle étaitaux mains, soit des
pouvoirs royaux, soit des colonisateurs, soit des dirigeants des régimes en place.La
seconde périodeaété fortement influencée par l'évolution du contexte international.
L'extension et lapropagation de lanotion de développement durable ont impulsé des
changements progressifs dans ladéfinition de lapolitique malgache.Et latroisième et
dernière période se distingue par un changement profond de philosophie par rapportaux
deux précédentes périodes : lagestion communautaire et décentralisée des ressources y
atoute saplace.

Les grandes étapes de lapolitique environnementale malgache ont toutes été
délimitées par des réformes ou par lapromulgation de nouvelles règlementations.Les
trois périodes composant l'histoire de lapolitique environnementale et forestière
malgache sont donc ponctuées par des lois qui leur sont spécifiques.

21

Sectionpériode royale, coloniale et la Première1 La
République

La premièrepériode, comprise entre lapériode royale et lafin de la Première
République malgache,apermis de voir les premières lois sur laprotection des forêts à
Madagascar.En effet, les premières lois officielles réglementant lagestion de laforêt et
des ressources naturelles àMadagascar remontent à lapériode de laroyauté durant
laquelle le royaume deMadagascar possédait ses propres institutions.En 1868 parurent
les premières lois écrites, le code des101 articles sousRanavalona I, puis en 1881, le
Code des305 articles, législation novatrice touchant à lafois le droit civil, le droit pénal
et laprocédure.

Dans l'histoire deMadagascar, laprotection de laforêtaété une des préoccupations
des pouvoirs royaux en place.Plusieurs raisons ont poussé les souverains respectifs à
protéger laforêt malgache :(1) laforêt constitue une source de production des
matéria; (2) dux diversans un souci de garantir lasécurité intérieure du pays, pour
éviter par exemple lafabrication clandestine d'armes en forêt et pour que laforêt ne
puisse pas constituer un lieu de refuge pour les gens fuyant l'administration et les
corvées, et enfin (3) pour garantir lasécurité extérieure de l'État, préoccupation
développée à mesure que se sont multipliés, depuis le règne deRanavalona I, les
problèmes diplomatiquesavec les européens, notamment lesFrançais.Le gouvernement
merinaestimaitainsi que les expéditions militaires seraient contenues par lesarbres et la
fièvre (Dez, 1968 ;Deschamps, 1972 ;Rakotoetal., 1975).

Latendance pendant laroyauté, mais également durant lapériode coloniale, était la
répression contre touteatteinteaux ressources.Le "Code des305 articles" promulgué le
29 mars 1881 par la ReineRanavalona IImentionnait par exemple lanécessité de
préserver l'intégrité et lapérennité du domaine forestier en interdisant ladestruction des
forêts par les feux (article101) et lesdéfrichements (article105), la fabrication de
charbon et le séchage des bambous (articles102 et 103) et laconstruction de maisons en
forêt (article104), etceci s'étendaitaux forêts situées sur les bords de lamer (article
106). Toutedestruction ou même un simple prélèvement des ressources pouvait
entraîner des peinesallant du paiementd’uneamende déterminée (en bœufs ou en
argent) à des emprisonnementsaux fers pour leurauteur.Les feux de forêt pouvaient
par exemple entraîner une peine de 10ans d’emprisonnement ferme pour le
contrevenant (article 101).

Néanmoins, même si cette législation était répressive, les roisayant régné durant
cette période reconnaissaient lanécessité de conserver les ressources car elles
constituaient un recours important pour les ménages les plus pauvres (Sourdat, 1998;
Raveloarinoro, 2006).

Cette période royale s'estarrêtéeavec le début de lacolonisation deMadagascar par
la France en 1896.Les lois régissant le domaine forestier et environnemental ontalors

23

évolué.Se sontainsi succédé plusieurs lois touchant le domaine forestierayant comme
finalité lasauvegarde rigoureuse des forêts tout en favorisant lamise en place
d'exploitations forestières par les concessions coloniales (Gamon,1906). Cestextes
régissaient entreautres les incendies de forêts, les feux de brousse et lestavy(par le
décret de1900), lesexploitations des produits principaux et des produitsaccessoires de
laforêt, etavaient des mentions spéciales pour les sanctions àappliquer en cas
6
d'infraction (Colonies deMadagascar etDépendance, 1926).Mais le constat d'échec de
l'application de ces lois, plus répressives les unes que lesautres, commence à être
flagrantavec les travaux réalisés parPerrier de la Bathie entre1900 et ledébut des
7 8
annéesPar la suite, le1920 .décret demis en pla1930 futce.SelonHumbert et
Leandri en 1954, ce décretaété institué principalement à cause des constats de
dégradation des forêts, imputéeauxactions des hommes, doncaux pressions
anthropiques.

Bien que répressive et interdisant touteatteinteaux ressources forestières, le décret
de 1930 présente la particularité de prendre en compte les collectivités locales (Parrot,
1925 cité parBertrandetal.,2006). L'article 5 du décret de 1930précise par exemple la
situa: "tion des contrôles forestiersles forêts domaniales sont soumisesà
l’aménagement etàl’exploitation parcoupes régulières (…) mais dans tous lescas où
les disponibilités en personnel technique le permettent".Larépression n'était pas, dans
cette optique, effective, étant donné que lesagents forestiers n'étaient pas suffisants en
nombre à cette période (Buttoud, 1995 ;Montagne etRamamonjisoa,2006). De plus, la
mise en place de cette politique n'apas engendré les effets escomptés: les ressources
forestières continuaient à se dégrader et le pouvoir de policeattribuéauxagents
forestiersafait refleurir les utilisations illicites et clandestines des ressources forestières
(Bertrand,2004). Certes,cette politique n'était pas totalement efficace mais l'Étatatenté
de réagir par l'intermédiaire de lamise en place des forêts classées et des réserves
naturelles intégrales (RNI).Pour ce faire, l'administration centrale chargée de lagestion
des forêtsabénéficié de l'aide de chercheurs de l'AcadémieMalgache.

LesRNIont un double objectif:assurer laconservation des espèces et des
formations naturelles en les laissant évoluer sous laseuleaction de laforêt et constituer
un champ d'étude scientifique et de recherche pour les naturalistes et les biologistes.
Outre ces deux objectifs, leur mise en place sert également à pallier le manque
d'effectifs de l'administration forestière.LesRNI, lors de leur création, ont été placées
sous le contrôle scientifique duMuséumNational d'HistoireNaturelle deParis.Mais
leur gestion revenait à une section spéciale du service forestierappeléeConservation
DesRessourcesNaturelles etParcsNationaux (Razafimahaleo,1990).

Les premières RNI ontvu le jour par le décret du 31 décembre 1928.Dix réserves
ont été créées officiellement, couvrant une superficie tota579 hle de 353a.En 1939,
deuxautres réserves ont été mises en place pouratteindre le total de 597000hectares
(Guichon, 1953).

6
Voir par exemple le décret du 28août 1913 établissant le régime forestierapplicable àMadagascar
7
Dont principalement :Perrier de la Bathie,H., 1921,Lavégétation malgache.Annales du muséecolonial de
Marseille, 3è série,Vol.9,Challamel, 266p.
8
Décret du 15 janvier1930 réorganisant le régime forestier en Madagascar etDépendances.

24

Outre les forêts ayantacquis le statut deRNI, d'autres statuts de forêts ont vu le jour.
9
Ce sont lesaires protégéeset les forêts classées.Ces zones ont un "statut spécial".Ces
statuts spéciaux des forêts seront développés dans lasection 2 du présent chapitre.

9
LesRéservesNaturellesIntégrales font partie intégrante desaires protégées depuis lamise en place du code
desaires protégées àMadagascar.

25

Section2

La période couvrant la Seconde République

10
Sedégageant de toutes les contraintes du "néocolonialisme", Madagascarachoisi
en 1972,au travers de ses dirigeants, de nationaliser toutes lesactivités économiques du
pays.Ceci fut interprété par les utilisateurs des ressources comme étant une ouverture
pour uneappropriation de ces ressources et leur utilisation sans contrainte et sans
règlementation.C'est durant cette période qu'ont eu lieu les grandes destructions des
ressources : les défrichements de forêt et lapratique de laculture sur brûlis ont connu
leur essor. "Les installations sont dans un état général d'abandon etce service ne
dispose que d'environ 250 gardes forestiers.Lesbrûlis et les exploitationsclandestines
11
d'essences debois rares dans les zones protégées se multiplient" (Huftyetal.., 1997)

12 13
Maisaprès une décennie de "socia(de 1972 à 1982)lisme fermé",Madagascar,
encore sous la DeuxièmeRépublique, se sentit plus concerné par ladégradation des
ressources forestières de l'île, car cette dégradation se répercutait sur le niveau de
pauvreté de lapopulation riveraine de ces ressources.C'estainsi qu'en 1984 fut rédigée
etadoptée àMadagascar la StratégieNationale de la Conservation et leDéveloppement
Durable (SNCDD).Les prises de conscience àMadagascar coïncidaientainsiavec
14
celles des pays de laplanète entièrede lanécessité de protéger les ressources
naturelles en relationavec ladégradation de l'économie nationale.Le facteur humain est
alors progressivement reconnu et mis enavant dans les documents traitant le problème
de ladégradation des ressources naturelles.Dans un rapport établi en1980(Repoblika
Demokratika Malagasy,1980, p.83-84),cette prise en compte du facteur humain n'est
pas des moindres.Ilaété mentionné dans ledit rapport que :

"Lapolitique forestière nationale reflète nettement l'attitude du
gouvernementàl'égard de larépression des feux debrousse tout en
tenantcompte des facteurs humains quicréent le problème des incendies.
Elle ne dissimule pas que les mesures de défensescontre les feux de
végétation et le défrichement vontàl'encontre des méthodes
traditionnelles d'utilisation des terres, telle que la culture itinérante, et
heurtent les traditions en honneur en matière d'exploitation des
pâturages.

Laréglementation en vigueur,
deuxaspects :

maniéecependantavecsubtilité, revêt

10
Voir Saura, 2006.
11
Lespériodes de crise politique et de changement de régimeau pouvoir ont toujours été des périodes à risque
pour les ressources naturelles.En effet, les populations localesassocientaux crises uneabsence totale de
l'État et de l'administration, rendantainsi plus faciles lesaccès à ces ressources.
12
Expression faisant référence à laterminologie utilisée parRandrianarisoaetRazafimahefa, 1991.
13
Il est à noter que la"charte de larévolution socialiste malagasy" (Anonyme, 1975) ne mentionne dans
aucune de ses parties laprotection de laforêt ou des ressources naturelles malgaches.Lors de
l'élaboration du document, l'environnement ne constitue pas encore une des priorités du régime en place.
14
Avec l'intérêt de plus en plus grandissant de lanotion de "développement durable" sur le plan international.

27

-un aspect répressif
-unaspectconstructif, éducatif et préventif.
L'aspect répressif,bien qu'apparemment désagréable, estabsolument
nécessaire.
Mais s'avérant insuffisant, il est doublé du second, tenantau fait que
l'élaboration, l'application et l'adoption de lapolitique forestière sont
nécessairement difficiles puisqu'il s'agit non seulement d'appliquer des
textes répressifs, mais dechercher l'adhésion des populationsàdes
méthodes et techniquesappropriées pour transformer descoutumes
ancestrales néfastes en des pratiques organisées,contrôlées,acceptées
par tous (…)".

L'importance de l'implication de lapopulation locale dans lagestion et laprotection
des ressources naturelles est progressivement reconnue par les dirigeants.Les mesures
appliquées le démontrent : le domaine environnemental prend une place de plus en plus
grande dans lapolitique de l'État.Cette prise de position ne se fait pas sans
connaissance des réalités locales.

28

Section 3

De la Seconde République à nos jours

N'ayant pasatteint ses objectifs de protection des ressources naturelles, lapolitique
forestière malgacheaété réformée.Les causes constatées de cet "échec" desanciennes
politiques forestières sont : lavision essentiellement naturaliste de laprise en compte de
l’économie et des sociétés; lavision étatique et centralisatrice tendant vers la
reconnaissance du rôle des populations et de laréhabilitation du niveau de décision
local ;et l'approche strictement "conservationniste" voire "préservationniste" évoluant
progressivement vers une vision "aménagiste" plus dynamique, privilégiant
l’implication de tous lesacteurs concernés (Bertrandetal., 2006).

Le cadre réglementaire général dans lequel s’inscrit lanouvelle politique
environnementale malgache est celui posé par la Charte de l’EnvironnementMalgache
(loi n° 90-033 du 21Octobre 1990 modifiée et complétée par laloi n° 97-012 du 06 juin
1997), mise en placeau début duPlanNational d'ActionEnvironnementale (PNAE).Ce
dernieraété le cadre institutionnelayant permis laréalisation de laréforme de la
politique forestière malgache.Lacharte fixe le cadre général d’exécution de lapolitique
nationale de l’environnement et constitue le fondement de touteaction dans le domaine
de l’environnement àMadagascar.Ce texteaété le seulappliqué jusqu'à ce que la
nouvelle politique forestière malgache ne soit écrite etadoptée.Ce n'est qu'en 1997
qu'elleaétéadoptée.Il s'agit de laloi n° 97-017 du 8août 1997 portant révision de la
législation forestière.Le mot d'ordre de cette politique est devenu l’implication de la
population locale dans toutes lesactivités de conservation de labiodiversité.

Lapolitique forestière malgache s'articule depuis lorsautour de quatre grandes
orientations : enrayer le processus de dégradation forestière ; mieux gérer les ressources
forestières en recherchant, dans une optique de développement durable, lameilleure
adéquation possible entre les ressources et les besoins;augmenter lasuperficie et le
potentiel forestiers pour que laforêt puisse mieux remplir sur le long terme ses
fonctions économique, écologique et sociaet enfinle ;accroître laperformance
économique du secteur forestier pour qu'il contribue davantageau développement
économique du pays (POLFOR, 1997).

29

A.

Le Plan Nationale d'ActionEnvironnementale (PNAE)

Avec le constat de ladisparition rapide des ressources naturelles et surtout des
15
forêts etde l'augmentation, durant cette même période, de lapauvreté àMadagascar,
le gouvernement malgacheapris l'initiative de mettre en place unPNAEsous
l'impulsion de la BanqueMondiale.Cette mise en place d'unPNAEmalgachea
commencé en 1987, lors d'une réunionavec la BanqueMondiale à Washington, lorsque
Madagascar a clairement affiché sa position sur l'indispensable recherche d'alternatives
contre la dégradation accrue de l'environnement pour pouvoir aboutir à un
développement durable (Falloux etTalbot, 1992).Cette volonté politique de
Madagascaraété traduite politiquement par lapromulgation de la Charte de
l'environnement en1990.

Le PNAEdeMadagascaraofficiellement débuté en1990. Il acomme base juridique
16
la Charte de l'Environnement .Cette dernière fixe le cadre générald’exécution de la
politique environnementale malgache.Prévu lors de saconception pour une période de
15ans, lePNAEest divisé en trois phases de cinqans chacune.Chaque phase constitue
un programme.

Le "ProgrammeEnvironnemental 1 ouPE1" (1991- 1996)aeu comme principaux
objectifs lamise en place des fondations institutionnelles et lesactions de conservation
les plus urgentes; ona ainsi pu voir lacréation de l'OfficeNational pour
l'Environnement (ONE) chargé du suivi en général de lapolitique de gestion
environnementale, l'AssociationNationale pour la Gestion desAiresProtégées
(ANGAP,actuellement leMadagascarNationalParks ouMNP) chargée de lagestion
desaires protégées déjà en place ou à créer, et l'AgenceNationale d'Actions
Environnementales (ANAE) chargée de lagestion des bassins versants àMadagascar.

Le "ProgrammeEnvironnemental 2 ouPE2" (1997-2002/2003)aconsisté à
intensifier les démarches menées lors du programme précédent et à rendre
opérationnelle ladécentralisation de lagestion des ressources naturelles ; le point fort de
cette période fut lamise en place d’une gestion décentralisée des ressources naturelles
par l'intermédiaire de l'adoption de laloiGelose qui vise une implication de la
population locale dans lagestion de l'environnement, non seulement lors de la
planification desactivités à entreprendre maisaussi pour leur mise en œuvreau niveau
local.Lagestion de l'environnement ne devaitainsi plus émaner principalement de la
volonté et de laplanification étatiques, mais également de laparticipation de la
population locale.

15
Le couvert forestier malgache est passé de 25% de lasuperficie en 1950 à 16% en 1995 (Ministère de
l'environnement, des eaux et des forêts, 2004).
16
Loi n° 90-033 du 21 décembre 1990 portantCharte de l'Environnement malagasy et modifiée par laloi n°
97-012 du 06 juin 1997.

30

Enfin, le "Programme Environnemental 3 ouPE3" (2004-2008) a eu pourobjectif de
17
rendreautomatique la"gestion durable" desressources et del’environnement,
c'est-àdire de "développer le réflexe environnemental chez tous lesacteurs" (Ministère de
l’Environnement etOffice national de l’environnement, 2002, p.5).Le maintien de la
gestion de l'environnement par les populations localesainsi que le développement de
18
ces modes de gestion devaientainsi perdurer.Avec la"VisionDurba2003,n" de
Madagascara aussi beaucoup investi dans lacréation de nouvellesaires protégées,
délaissant quelque peu le développement de cette politique décentralisée de gestion de
l'environnement.En effet, devant se mettre en conformitéavec les objectifs qu'il s'est
donnés devant lacommunauté internationale,Madagascar ne peut plus reculer dans la
19
mise en place desaires protégées même s'il lui est difficile d'honorer cet engagement .

L’implication des institutions malgaches s’estaccrueau gré des phases de lamise en
œuvre du plan.Les bailleurs ont été trèsactifs dans larédaction et lamise en œuvre du
PNAEmalgache.Si lePE1aété essentiellement conçu par les bailleurs (WorldBank,
1996), lePE2 est le résultat d’une plus grande concertation entre lesagences d’aide et la
partie malgache (Andriamahefazafy, 2004;Huftyetal., 1997).Laparticipation de la
partie malgache dans le processus de préparation duPE3 s’estaccentuée.L’existence du
"document stratégique duPE3" - préparé par l'ONEet leMinistère de l’Environnement
en 2002 - est significative.En effet, il constitue le "cadre logique" duPE3 et sert de
document de référence lors des négociations entre lapartie malgache et les bailleurs.

Les résultats duPNAE

Les résultats duPNAEsont mitigés.

Au regard de certains critères, lePNAEest une réussite.Le rapport sur l'état de la
déforestation des forêts naturelles àMadagascar par exemple en témoigne. "Au vu des
résultats de cette évaluation, on peutaffirmer que lamise en œuvre du programme
environnementalaeu un impact très positif pour lapréservation de nos ressources
naturelles et ce, malgré les pressions qui sont toujours exercées sur nos forêts.Le taux
annuel de déforestation entre 1990 - 2000 est de 0,83%.Ilabaissé à 0,53% paran
pendant 2000 - 2005 (MEFTetal.,2009).De plus,au niveau provincial et régional,
chaque région deMadagascar est dotée d'un tableau de bord environnemental détaillé.
Ces tableaux de bord sont des outils d’aide à ladécision produits dans le cadre du

17
Lagestion durable des forêts signifie lagestion et l'utilisation des forêts et des terrainsboisés d'une
manière etàune intensité telle qu'elles maintiennent leur diversitébiologique, leur productivité, leur
capacité de régénération, leur vitalité et leurcapacitéàsatisfaire,actuellement et pour le futur, les
fonctions écologiques, économiques et sociales pertinentesaux niveaux local, national et mondial, et
qu'elles necausent pas de préjudicesàd'autres écosystèmes(Wilkieetal., 2003).
18
Lors de laconférence internationale qui s'est tenue àDurban en 2003, le présidentRavalomanana apris
l'engagement de tripler les superficies de sesaires protégées àMadagascar.Ces dernières doiventainsi
atteindre 6 millions d'hectares en 5ans.
19
Au terme de ladurée que s'est donné le présidentRavalomananapour mettre en place les 6 millions d'aires
protégées sur le territoire national, l'objectif n'est pasatteint.Près de 1,3 millions d'hectares d'aires
protégées restent à identifier et à mettre en place.Le seul recours jusqu'àaujourd'hui envisageable est
celui de l'intensification desaires protégées marines.

31

Programme Environnement malgache.Il est le rassemblement et ladissémination de
données etd’informations relatives à l’environnement, synthétisées en un ensemble
d’indicateurs environnementaux et donnant unaperçu global de l’état de
l’environnement.Depuis lors, les données sur l'environnement àMadagascar ont pu être
répertoriées etaccessibles pour toute personne voulant les utiliser.

Par contre, d'autresauteurs commeMaldidier (2001) sont sceptiques sur laréussite
duPNAE.Les indicateurs de réussite pris en compte dans ce cas sont les résultats de la
politique de décentralisation de gestion des ressources naturelles dans le pays.

Si laréussite duPNAEest liée à lamise en place des contrats de transfert de gestion,
les résultats ne sont pas positifs.Le nombre de contratGELOSEdevait croître
exponentiellement dans les 5 premièresannées, pouratteindre le nombre de 400 à lafin
duPE2 (2002) et se prolonger ensuiteau rythme de croisière de 120 contrats paran
(Ma;don, 1996Maldidier, 2001).Mais en 2005, seulement 453 contrats ont pu être
recensésau niveau national.

Desalternatives et compléments doiventainsi être trouvés pour pallier cette lacune.
20
Les plus citésactuellement sont l'extension de lasuperficie desaet lesires protégées
paiements pour services environnementaux.

B.

Le cadre général de la gestion des ressources naturelles à Madagascar

Le cadre réglementaire général dans lequel s’inscrit lapolitique forestière malgache
est celui posé par la Charte de l’environnement malgache (loi n° 90-033 du 21 octobre
1990 modifiée et complétée par les lois n° 97-012 du 06 juin 1997 et n° 2004-015 du 19
août 2004).Elle fixe le cadre général d’exécution de lapolitique nationale de
l’environnement et constitue le fondement de touteaction dans le domaine de
l’environnement àMadagascar.

En 1997,Madagascara adopté une nouvelle politique forestière.Laloi n° 97-017 du
8août 1997 portant révision de lalégislation forestière.Suite à une longue politique
depuis 1980 sous le slogan "Protéger et produire, développer sans détruire" et dont les
deux grands principes généraux étaient l'autosuffisancealimentaire et l'amélioration de
labalance des paiements, ladégradationalarmante des ressources forestières était
constatée.Elle était due surtoutaux prélèvements exercés par l’hommeainsi que par le
défrichement.Lapression démographique, lapaupérisation croissante du monde rural,
ainsi que les pratiquesagricoles inadaptées,avaient contribué à renforcer ce processus
de dégradation.Face à cet environnement de plus en plus fragilisé, les moyens humains
et financiers,ainsi que les modes d'approche mis en œuvre par l'administration
forestière n’étaient plusadaptés.Lanouvelle politique forestière devrait permettre de
faire face à l’évolution préoccupante de lasituation forestière tout en s'inscrivant de

20
Lastructuration du système d’aires protégées àMadagascar n’étant pas également conformesaux standards
internationaux, ilafallu revoir le système malgache et instaurer les six catégories d’aires protégées de
l’UICN.

32

façon cohérente dans lamise en œuvre des orientations générales et sectorielles retenues
par lapolitique nationale de développement.

Lapolitique forestière malgache s'articuleautour de quatre grandes orientations
(PolitiqueForestière, 1997) :
tEnrayer le processus de dégradation forestière,
tMieux gérer les ressources forestières en recherchant, dans une optique de
développement durable, lameilleureadéquation possible entre les
ressources et les besoins,
tAugmenter lasuperficie et le potentiel forestiers pour que laforêt puisse
mieux remplir sur le long terme ses fonctions économique, écologique et
sociale,
tAccroître laperformance économique du secteur forestier pour qu'il
contribue davantageau développement économique du pays.

Troisaxes opérationnels majeurs permettentactuellement lamise en œuvre de ces
orientations : le zonage forestier, lamise en place de sites "Koloala", et le transfert de
gestion.

1. Lezonage forestier

Pour mieux gérer les ressources forestières dans le cadre de lapolitique forestière,
un processus de zonage forestieraété lancé àMadagascar.L’objectif est d’ailleurs plus
large que laseule gestion des ressources forestières, et doitaboutir à uneaffectation
concertée des terres sur l’ensemble du territoire national.Cet exercice doit être menéau
niveau de chaque région, en concertationavec toutes les parties prenantes.

Acet effet, ladirection générale des eaux et forêts (DGEF),avec l’appui du projet
Jariala,aproduit un manuel identifiant 5 classes de zonage correspondant à de grands
objectifs d’aména1. lgement :a Zone deProtection (ZPT) dont l’objectif est la
conservation de labiodiversité à travers lamise en place d’AiresProtégées ; 2. la Zone
d’AménagementForestier durable (ZAF) :avec comme objectif laproduction durable
de services et de produits ligneux et non ligneux.Différentes modalités de gestion
peuvent êtreappliquées dans cette zone comme dans celle deKoloala; 3. la Zone de
Restauration (ZRT) :L’objectif est de réhabiliter ou de restaurer les fonctions de la
forêt ; 4. la Zone deReboisement (ZRB) : l’objectif est lareforestation et l’afforestation
soitavec des espècesaussi biena; et 5. lutochtones qu’exotiquesa Zone d’utilisation
Agro-Sylvo-Pastorale (ZASP) dont l’objectif d’aménagement peut être multiple et
orienté à l’agriculture, sylviculture et l’élevage.Le type de gestion le plusapproprié à
cette zone est lagestion locale (exemple à travers le transfert de gestion).
Il est à souligner que ce zonage est un outil de gestionau niveau politique, mais que
pour être mis en œuvre, il doit êtreappuyé par une phase de validationadministrative (à
priori unarrêté régional), et par un processus technique (produire un plan
d’aménagement par exemple).

33

2.

Les sites Koloala

Leprincipal objectif du conceptKoloAlaest de participer à laconservation des
ressources forestières à travers lamise en place de systèmes de gestion forestière
rationnels et durables, permettantd’assurer une production soutenue en produits
forestiers ligneux et non ligneux et d’améliorer laparticipation du secteur forestierau
développement rural (MINENVEF, 2008).

3.

La gestion communautaire des ressources : La Gelose

Laprogressive reconnaissance du rôle des populations locales et laréhabilitation du
niveau localadonné naissance à une politique nationale de décentralisation de la
gestion des ressources naturelles renouvelables (RNR)au milieu desannées 1990,
21
inspirée par les théories de lagestion patrimonialeet communautaire développées
dans les milieux de larecherche enFrance et par le potentiel de gestion durable des
ressources en propriété commune (CommonPropertyResources)inspiré par les thèses
d’E.Ostrom (1990).Ces courants de pensée partagent les mêmes objectifs de
développement durable et sont fondés sur l’idée que lesRNRpeuvent être exploitées de
manière soutenable si les populations locales se voient reconnaître des droits et de
responsabilités de gestion, dont le droit de conserver laplus grande partie des bénéfices
de l’exploitation (celle-ci pouvant se faire sous lasupervision contractuelle de
l'administration).

Le contexte malgache est plus particulier, dans le sens où lagestion locale des
ressources renouvelables, plonge ses racinesau plus profond de l'histoire.Elle ne date
pas seulement de lapromulgation de laloiGelose ou des réflexions qui ont conduit à
l’élaboration du décret n° 97-1200 portantadoption de lapolitique forestière malagasy,
lui même suivi de lapromulgation de laloi spéciale forestière n° 97-017.Il existe une
continuité profonde entre lagestion locale du temps de laroyauté et celle instituée à la
suite de l'atelier international d'Antsirabe en mai 1995.Cette référence commune à des
valeurs coutumières remonteauXIXsiècle :"Al'exception de quelquesconcessionsà
long termeaccordées suivantcontratàdes européens ouàdescréoles installés dans la

21
Théorie développée parH.Ollagnon dans lesannées 1980, et reprise sous le nom de “médiation
patrimoniale” parJacquesWeber, quiaparticipé à laconception de laloiGelose àMadagascar,avec
d’autres chercheurs malgaches (MamyRazafindrabe) ouaméricains (JamesThomson).
Lagestion patrimoniale "suppose deconsidérer laqualité (et par extension lanature)comme un objet de
négociation sociale qui secentre sur lanécessaire réactualisationcontinue des règles et objectifs de la
gestion, dans lebut de maintenir lavitalité du lien social et le renouvellement de laforce de
l’engagement" (OllagonH. cité parLeRoyE., "L’apport des chercheurs duLAJPà lagestion
patrimoniale",Bulletin de liaison duLAJP,n°23,Paris, juillet 1998, p. 51)
Lagestion patrimonialeavu le jour à partir du travail fait parJ.Bertier,J. deMontgolfier et deH.
Ollagon en 1975 sur laquestion de lagestion d'une nappe phréatique enFrance.Cesauteurs étaient partis
du postulat suivant: "aucentre de ladifficultéàgérer lebiencommun qu'est lanappe phréatique se
trouve d'une part un problème de décision et d'organisation sociale, d'autre part une question
d'engagement desacteurs pour un patrimoine partagé".Le mode de gestion qui constitue lasolutionaété
ainsi nommé "gestion patrimoniale".SelonLa Branche etWarin (2003), lagestion patrimonialeapermis
de mettre en place une nouvelle façon de penser.Ce paradigmeaété largement diffusé durant lesannées
1980 et 1990 dans le monde scientifique et professionnel.

34

région de la baie d'Antongil, il semble que lamonarchieHovan'ait tiréaucun revenu
du vaste domaineboisé dont elle se reconnaissait l'entière propriété et qu'elle enait
abandonné lajouissanceaux indigènes. ..."(Thiry,1903). C’est en partie sur cette base
que le transfert de gestion devait se développer, concrétisant laréappropriation par les
communautés locales de base (COBAouVOIpourVondron'Olona Ifotonyen
malgache) de lalégitimité de leuraction dans lagestion locale des ressources.

LaloiGelose répondaitaussi à une demande sociale vigoureuse des communautés
22
locales de base qui se sont exprimées lors de l'atelier international d'Antsirabe .Cet
atelieravait pour objet de discuter et de valider un document publié par l’ONE
(Rajaonsonetal., 1995) et qui proposait lalégalisation de lagestion communautaire des
ressources naturelles.Fruit d’un consensus politique (volonté et nécessité de
décentralisation de l’État), mais surtout d’une forte volonté populaire et soutenue par
des experts malgaches conduits par feuMaminiaina Razafindrabe,alors professeur à
l’École supérieure des sciencesagronomiques, laloiGelose pouvait dès lors être
élaborée et promulguée.AinsiMadon (1996), rassemblant des contributions de
RamanantenasoaetRajaonson, devait proposer un cadre opérationnel pour l’application
de lanouvelle loi et le développement des contrats de transfert de gestion dans une
perspective à long terme.

Laremise en cause desanciennes politiques de gestion des ressources naturelles
concerne l’ensemble des écosystèmes quel que soit leur statut.Les recommandations et
in fineles nouvelles politiques de gestion retenaient toutes, comme principe de base,
23
l’importance d’associer les populations riveraines, lesfokonolona, à toute volonté de
conservation des écosystèmes.Assimilée à une "tragédie des communaux" (Hardin,
1968) du fait de "l'absence" ou de la"défaillance" de l'État dans certaines zones, la
solution trouvée à lasurexploitation des ressources forestières fut lagestion
communautaire de ces ressources.Cette situation n'empêche nullement la
reconnaissance des rôles des règles coutumières dans lagestion des ressources
(Ralalarimanga, 2005 ;Karpe, 2006).

Encadré 1 :La tragédie des communaux

Latragédie des communaux ou latragédie des biens communs deHardin (1968) décrit
comment l'accès libre à une ressource limitée pour laquelle lademande est forte mène
inévitablement à la"surexploitation de cette ressource" et finalement à sadisparition.

Chaque individuaun intérêt personnel à utiliser laressource commune de façon à
maximiser son usage individuel.

Prenant l’exemple d’une prairie en libreaccès, régime de propriété fréquent en
AngleterreauMoyenÂge, l’auteuravance que chaque éleveur, pour maximiser son

22
L'atelier s'est tenu àAntsirabe du 8 maiau 12 mai1995.
23
Lefokonolonaest une instance traditionnelle àMadagascar,au moins sur lesHautes terres.Elle peut être
définie comme étant"unclan (ou parfois un lignage) de type patrilinéaire et patrilocal unissant sur un
même territoire (fokontany) les descendants d'un mêmeancêtre (razana) dont le tombeauconstitue le
pôle mystique où le groupe vient trouver sa cohésion"(Condominas, 1960).

35

profit, a intérêtàaccroître son troupeau jusqu’à épuisement complet du pâturage.Sa
conclusion est que l’homme perçoit les ressources naturelles comme infinies et qu’il
sous-estime les conséquences de saponction individuelle.PourHardin, seule une
autorité extérieure ou laprivatisation des terres est susceptible de limiter cette logique
de destruction.

Les idées qui ont prévalu à l'élaboration de cette nouvelle politique étaient
principalement les suivantes (Bertrandetal., 2007) :
-Il existe des capacités locales de gestion durable des ressources renouvelables sur la
majorité du territoire deMadagascar et les communautés locales de base expriment une
forte demande sociale dans ce sens,au moment où se met en place ladécentralisation ;
-Concevoir une loi cadre d'application souple pour l'ensemble des ressources
renouvelables, des forêtsaux ressources marines, sur tout le territoire deMadagascar
(1 100 communes et 13 000 communautés de base environ) ;
-Organiser et préparer lamise en œuvre sur plusieurs décennies d'une politique
nationale à long terme ;
-Inscrire le transfert de gestionaux communautés locales de base dans une
contractualisation basée sur une négociation patrimoniale ;
-S'inscrire d'emblée en cohérence et en complémentaritéavec ladécentralisation et
avec lamise en place des communes ;
-Répartir laréalisation desactions de façon cohérente entre les différentsacteurs
complémentaires publics et privés:administrations, médiateurs environnementaux,
bureaux d'études, etc ;
- (Re)Mettre en cohérence les pratiques coutumières et les textes réglementaires pour
réduire laséparation et l'opposition du "légal et du légitime".

L'objectif de laloiGelose, tel qu’ilapparaît dans sonarticle 1, représente le défi
essentiel du transfert de gestion des ressources naturelles renouvelables (Cooke et
Montagne, 2007).Il comprend plusieurs éléments, à savoir :
-permettre… (dans le sens de rendre possible, faciliter, encourager,assurer etc.)
-laparticipation effective(laparticipation doit être réelle…)
-des populations rurales(c’est à dire les paysans ruraux,acteurs de base …)
-àla conservation(il faut que lagestionaboutisse à conserver les ressources …)
-durable(il faut que le système de gestion et ses impacts recherchés perdurent
…)
…des ressources naturelles renouvelables(il faut que les ressources concernées
relèvent de cette catégorie …)

Les contrats de transfert de gestion sont basés sur des textes législatifs qui leur sont
spécifiques.Ces textes doivent permettre à lapopulation locale d'exploiter et de
valoriser les ressources naturelles renouvelables qui sont sous saresponsabilité
(Bertrand etMontagne, 2006 ;Karpe, 2006 ;Bertrandetal., 2009).

36

Section4 Lesdébats actuels sur la protection des
ressources naturelles

Tous les acteurs dans le domaine de l'environnement, et même l'État, sont
actuellement d'accord pouraffirmer que laméthode répressive et centralisatrice de
gestion des ressources naturelles n'apas été, pendant longtemps, efficace.

"Ces politiques,basées sur une législation réglementant les tavy et
réprimant les exploitations frauduleuses, n’ont pas étécouronnées de
succès puisque les éléments de justification des différents programmes
environnementaux des quinze dernièresannées prennentappui sur la
dégradation deces écosystèmes" (Montagne etRamamonjisoa,2006).

Dece constat découlent les propositions de mise en place desPCDIet des politiques
de gestion communautaire et participative des ressources naturelles.Lagestion
participative se traduit parl’adoption de nouveaux outils de gestion des ressources dont
principalement la GestionLocaleSécurisée (Gelose) et la GestionContractualisée des
Forêts (GCF) àMadagascar.

Àlafin de l'année 2003, 453 contrats de transfert de gestion ont été recensés à
Madagascar.Ces contrats couvrent une superficie estimée à 500 000 ha, impliquant près
de 44000 membres sur le territoire national.Les ressources transférées par
l'intermédiaire des contrats sont principalement les forêts, à hauteur de 86% (Collas,
2007).

Mais cette gestion participative des espaces, recouvrant de forts enjeux de
conservation, fait l’objetactuellement de nombreuses critiques de lapart de certains
milieux "écologistes", dont surtout lesONGde conservation.Ces dernières estiment de
plus en plus que les objectifs de conservation de labiodiversité et de développement
sont difficilement conciliables.La Gelose et la GCFen font partie.Son supposé succès
ou son supposé échec sont relatés dans diverses études, qui sont locales dans lagrande
majorité des cas.

Laprésente partie fera ainsi état des différentes discussions sur les outils de gestion
des ressources naturellesactuellement en cours.Ceci est faitafin de pouvoir constater
quelle est réellement lasituation de ces outils et leuravenir dans le paysage de la
protection de l’environnement àMadagascar.

37

A.

Le discours des bailleurs de fonds sur les politiques de gestion des
ressources naturelles

A la findesannées 1990, les organisations internationales, et plusspécifiquement la
Banque mondiale, visaient à prendre en compte explicitementl’environnement dans le
cadre de laplanification desactivités de développement.Ladimension
environnementale doit êtrealors intégréeau travers des différents documents
d’orientation politique dont leDocumentStratégique deRéduction de la Pauvreté
(DSRP) qui place lalutte contre lapauvretéau centre des politiques de développement
(WorldBank, 1999).

Depuis lors, les stratégies environnementales développées dans le monde mettent en
exergue les liens existant entre l’environnement, lapauvreté et le développement, tout
en mettant l’accent sur les moyens d’améliorer laqualité de vie et de favoriser la
croissance.

Pour laBanqueMondiale (2007) par exemple, "laprotection de l’environnement
doit faire partie intégrante de lapromotion de l’objectif de croissance économique dans
les pays en développement".Il s'agitalors pour eux de "travailleravec leurs clients en
vue d’élaborer etappliquer des politiques et programmes, et d'exécuter des projets qui, à
lafois, continuent à favoriser le développement économique, en répartissent les gains de
façon plus équitable en privilégiant lalutte contre lapauvreté, évitent de sacrifier les
intérêts des futures générationsau profit de lagénérationactuelle, et s'appuient sur le
consensus à l’échelle mondialeautour d’une gestion plus durable des ressources
naturelles et desautres éléments essentiels du patrimoine écologique".

Dans le domaine de l’environnement, les interventions de ces institutions se
caractérisent par un soutien à l’égard de lamise en place de plans sectoriels, de projets
juxtaposés, et de programmes de privatisations commealternatives à lagestion
centralisée des ressources naturelles :"lesactivités de gestion de l’environnement et des
ressources naturelles font de plus en plus partie intégrante des projets sectoriels
(agriculture,assainissement de l’eau,aménagement urbain, etc.)"(Froger et
Andriamahefazafy, 2003 ;Banque mondiale, 2009).

Ces éléments, considérés ensemble, ont contribué entreautres à l'adoption de la
politique de gestion des ressources basée sur sagestion communautaire.ÀMadagascar,
c'est de ces considérations qu'est née laGelose (Montagneetal.,2007).

Étant donné que lamise en place de lanouvelle politique environnementale à
Madagascar est caractérisée par l’ampleur des financementsaccordés par les bailleurs
de fonds (à hauteur de 85% du financement total duPNAE), les politiques mises en
place dans le pays sont donc influencées par les bailleurs.En exemple, lesactivités
menées lors duPE1 reflètent en grande partie lesattentes de ces bailleurs de fonds.La
gestion participative étant lapolitique développée par les bailleursau début desannées

38

90, les politiquesdéveloppées àMadagascar ne dérogent pas à cette tendance (Balletet
al.,2009). La gestiondes ressources naturelles, comme voulue par ces bailleurs de
fonds, ne peutalors se faire indépendamment des communautés locales.

B.

Le discours des chercheurs sur les politiques de gestion des ressources
naturelles

Les deux principaux instruments de gestion des ressources naturelles mis en place à
Madagascar à cette période étaient les projets de conservation et de développement
intégrés (PCDI) et les transferts de gestion.

LesPCDIont été mis en place àMadagascarau milieu desannées80. Ils sont
considérés comme "le moyen de réduire les pressions humaines sur les ressources
naturelles.Cetteapproche considère lapauvreté, "à l'origine des pressions exercés sur
l'environnement", comme un facteur essentiel de ladégradation" (Schmidt-Soltau2003 ;
KaimowitzandSheil 2007).Ils ont de ce fait été surtout instituésautour desaires
protégées (Rakotoarivony etRatrimoarivony, 2006).L’objectif desPCDIconsistait à
mobiliser les communautés locales pour laconservation en offrant des revenus
monétaires ou des petits projets de développement locaux contre l’abandon du droit
d’accès à l’espace etaux ressources protégées (Hufty etMuttenzer, 2002 cité parFroger
etAndriamahefazafy, 2003).Mais cet outil n’est pas couronné de succès àMadagascar,
comme dans de nombreux cas dans le monde (Chapin, 2004 ;McShane etWells 2004 ;
Sayer etCampbell 2004).SelonBlanc-Pamard etRakoto (2007), "Les résultats des
PCDIsont (…) euxaussi de portée limitée.Ladégradation de l'environnement n'est pas
enrayée et laquestion reste trèsactuelle.LesPDCIont mal fonctionné et ont eu des
effets contraires".

Quantaux transferts de gestion, de nombreuses évaluations des contrats en
24 25
cours ont été faites.Nationalocles ouales ,elles montrent que les impacts des
transferts de gestion sur le développement durable àMadagascar sont variables.

24
PierreMontagne,ZoRazanamaharo etAndrewCooke, dir.,Le transfert de gestion àMadagascar, dixans
d’efforts:Tanteza(tantananambahateza: gestion durable),Montpellier,CIRAD, 2007.
25Voir :SophieMoreau, "Le développement durableauSud : l'exemple deMadagascar" inYvetteVeyret,
dir.,Le développement durable :approches plurielles,Paris,Hatier, 2005 ;Grazia Borrini-Feyerabend et
NigelDudley,Union internationale pour laconservation de lanature (UICN),Commission des politiques
environnementales, économiques et sociales (CEESP) etCommission mondiale desaires protégées
(WCPA),LesAiresProtégées àMadagascar : bâtir le système à partir de labase.Rapport de laseconde
missionUICN(version finale),Antananarivo,UICN;, 2005FrankMuttenzer,Déforestation et droit
coutumier àMadagascal'historicité d'une politique foncière,r :Genève,Université deGenève,Institut
universitaire d'études du développement, 2006 ;PierreMontagne, "Transfert de gestion, gestion locale et
décentralisation àMadagascar" inAlainBertrand,PierreMontagne etAlainKarsenty, dir.,L’état et la
gestion locale durable des forêts enAfrique francophone et àMadagascar,Paris,L’Harmata;n, 2006
SigridAubert,Production normative et modalités d’application des normes de gestion intégrée de la
biodiversité dans un contexte de recherches interdisciplinaires.Habilitation à diriger des recherches,
Université deParisI,UFR7EtudesInternationales etE;uropéennes, 2006FondsFrançais pour
l'EnvironnementMondiale (FFEM),Evaluation du projetFFEM(Rapport) parRakotobeHenri,
Antananarivo,FFEM, 2007;JacquesPollini,Slash-and-Burn cultivationand deforestation in the
Malagasy rain forests: representationsand realities, thèse de doctorat enanthropologie,Cornell

39

Lesdifficultés rencontrées par la Gelose ne devraient pas conduire à sasuppression.
SelonMontagne etRamamonjisoa (2006), lescontratsGelose :
"participent de façon significativeàl’améliora:tion de l’environnement
réduction des feux debrousse, protection effectivecontre des pressions
excessives sur les ressources, organisation des prélèvements jugés
supportables par le milieu.Ilsapportent de plus uncadre organisé pour
des réalisationsaméliorantes telles que des reboisements ou des
utilisations plus économes des ressources (rendementamélioré de
carbonisation par exemple).
On note également uneamélioration de la capacité desbénéficiairesà
contrôler età agir plus raisonnablement sur leurs ressources, même s’il
s’agit simplement de l’exercice des droits d’usage.Les personnes se
sentent, en quelque sorte, sécurisées dans lapratique desactivités
autorisées dans lecadre ducontrat etadoptent dece fait des
comportements plus respectueux dece qu’ils pensent être leur milieu".

Certes des échecs existent également.Ils sont dus à diverses difficultés.Celles les
plus évoquées, pour expliquer les résultats négatifs, sont ladéstructuration des sociétés
locales par une perte du pouvoir desaînés, l'isolement de la COBA, lacommunauté
locale de base, un faible niveau de représentativité d'usage, identitaire ou spatialeau
sein de la COBA,l’élaboration de stratégies de contournement par les principaux
acteurs impliqués dans laprocédure de transfert de gestion, l'inadéquation de l'échelle
socio-spatiale du transfert de gestion, et les conflits d'usage entreautochtones et
nonautochtones.Mais ces difficultés rencontrées par la Gelose sont souvent localisées et
discutables (Montagneetal., 2007 ;Toillier, 2007 ;Bertrandetal.,2008),Mais elles ne
signifient pas que lapolitique de transfert de gestion soit elle-même un échec, ni même
que lapolitique forestière et environnementale réformée en 1997, et dont laphilosophie
se fonde sur lagestion participative le soitaussi.Elles découlent en effet des modalités

U;niversity, 2007ChantalBlanc-Pamard etHervéRakotoRamiarantsoa, "Normes environnementales,
transferts de gestion et recompositions territoriales en pays betsileo (Madagascar)" (2007) 15Natures
SciencesS;ociétés 253PhilippeCollas deChatelperron etNorbertRazafindrianilana, "Impacts
environnementaux des transferts de gestion" inPierreMontagne,ZoRazanamaharo etAndrewCooke,
dir.,Le transfert de gestion àMadagascar, dixans d'efforts :Tanteza(tantananambahateza: gestion
durable),Montpellier,CIRAD, 2007, 129 ;AurélieToillier, "Stratégies spatiales des paysans en réponse à
laconservation des forêts" inGeorgesSerpantié,Rasolofoharinoro etStéphanieCarrière, dir.,Transitions
agraires, dynamiques écologiques et conservation.Le "corridor"Ranomafana-Andringitra.Actes du
SéminaireGEREMtenues du 9au 10 juillet 2006 àAntananarivo,Madagascar,CITE, 2007;Aurélie
Toillier, "Pour une recherche-action sur l'aménagement des territoires ruraux dans le cadre de lagestion
contractualisée des forêts" inGeorgesSerpantié,Rasolofoharinoro etStéphanieCarrière, dir.,Transitions
agraires, dynamiques écologiques et conservation.Le "corridor"Ranomafana-Andringitra.Actes du
SéminaireGEREMtenues du 9au 10 juillet 2006 àAntananarivo,Madagascar,A.I.,CITE;, 2007
ChantalBlanc-Pamard etHervéRakotoRamiarantsoa, "Lagestion contractualisée des forêts en pays
betsileo et tanala(Madagascar)", en ligne: (2008)Cybergeo,Environnement,Nature,Paysage, 426
<http://www.cybergeo.eu/index19323.html> ;BenjaminPascal,De la"Terre desancêtres"aux territoires
des vivants:Les enjeux locaux de lagouvernance sur le littoral sud-ouest deMadagascar, thèse de
doctorat en histoire,MuséumNational d’HistoireNaturelle, 2008 ;Joshua E.Cinner etal., "Toward
institutions for community-based management of inshore marine resources in theWesternIndianOcean"
(2009) 33MarinePolicy 489;PhilippeKarpe etMinoRandrianarison,Larégulation des ressources
naturelles àMadagascar.Théorie et pratique du régime de lasanction dans laloiGelose (2009) n°3
RevueJuridique de l'Environnement 301.

40

différentes de mise en œuvre des contrats de transfert de gestion par les divers projets,
programmes ou organismes de développement durable (Bertrandetal.,2008). Les
résultatsdes contrats ne sont donc pas uniformes et ne peuvent pas être généralisés.

RakotoRamiarantsoa (2008)"révèle que l'initiative de transfert se trouve détournée
de son objectif de conservation initial, car les sociétés localesattendent désormais de
l’engagement contractuel des perspectives de nature économique; le souci
environnemental seul n'assure pas le développement".
Localement, "des pratiques de contournement, d’évitement, parfois de transgression
plutôt que de recompositions par un zonage territorial, tel que le propose le contrat, se
développent".RakotoRamiarantsoaprécise même par lasuite que "cette dynamique
révèle un sentiment de populations qui se considèrent comme spoliées de leurs
ressources habituelles".Mais force est de constater, et l’auteur le précise lui-même, que
les études qu’ilaeffectuées sont seulement de portée locale.L’auteur dit en effet que
ces cas "méritent d'être relativisés par d'autres situations où de tels dysfonctionnements
sont secondaires par rapport à l'amélioration de l'état des ressources naturelles et de la
qualité de vie locale".

Belvaux etRabearisoa(2006) ont identifié les éléments suivants comme signes de
l'échec de lagestion décentralisée des ressources, et principalement de la Gelose :

"- une élaboration lente et sans respectchronologique des textes
d’application de laloiGELOSEdontcertains n’ont pu encore être
adoptés –ce qui empêche un réel développement descontrats de transfert
de gestion ;
- laparution, en février 2001, du décret sur la Gestioncontractualisée
des forêts (décret 2001-122, spécifiqueau transfert des ressources
forestières relevant du domaine privé de l’État) portant préjudiceà
l’application de laloiGELOSE, dans lamesure où lecontrat n’est signé
qu’entre deux parties (État etcommunautésbénéficiaires), qu’il n’impose
pas l’intervention d’un médiateur et qu’il ignore les procédures en
matière de sécurisation foncière relative ;
- des dispositifs d’intervention des opérateurs et des organismes d’appui
insuffisamment harmonisés sur le terrain : si lecadre juridiquebaliseces
interventions, "le premier guideàdestination des techniciens ne paraît
qu’en 1999, et il fautattendre 2002-2003 pour que soient élaborés des
outilsàdestination des opérateurs et des organismes d’appui.À ce titre,
laparution de ‘directives générales’ (toujoursabsentesà ce jour)
indiquant les procéduresàsuivre toutau long du processus,avecune
déclinaison par ressources spécifiques, n’ajamais été engagéealors
qu’elleaurait dûconstituer une priorité" (ibid., 4) ;
- laprocédure de sécurisation foncière relative estimée par les opérateurs
et organismes d’appuicomme unecontrainte :considérée tropcomplexe
(difficulté de mise en œuvre, manque d’implication des services fonciers,
etc.) et dénotant unecentralisation du processus décisionnel qualifiée
d’excessive ;

41

-le manque d’une véritablecampagne d’information nationale sur les
transferts de gestionàdestination du grand public;
- l’absence d’un système de suivi-évaluation ne permettant pas de
connaître lasituation exacte des transferts de gestion sur le territoire
national.
À celas’ajoute desconflits de temporalité, décentralisation des pouvoirs
et gestion durable des ressources naturelles étant deux processus qui ne
peuvent seconjuguer sur une échelle de tempscompatibleavec celle des
projets ou programmesactuels des opérateurs et organismes d’aide".

Lescontraintes citéesantérieurement ne portent donc pas sur la Gelose en
ellemême, mais sur lamise en œuvre et l'application de laloi.Il ne s'agit donc enaucun cas
d'une critique remettant en cause lapolitique de gestion décentralisée des ressources.Il
s'agit de critiques faites à l'encontre desacteurs mettant en œuvre lapolitique.

Ayant des idées plus radicales,FrankMuttenzer etJacquesPollini estiment la
Gelose, et surtout laphilosophie sur laquelle elle se base, comme étant un échec.

Pollini(2007) reposait son argumentaire surl’élément suivant : "theGELOSEmay
justbe more local, more ephemeraland more dependant on short-term external
financial resources (…)".L'article 54 de laloiGelose n'est donc pas considéré dans le
cadre de cetteanalyse.PourPollini (2007), les communautés sous contrats de transfert
de gestion sont censées protéger les ressources naturelles et non les valoriser et encore
moins les utiliser d’une manière rationnelle.Sans cette valorisation et sans ressources
financières, les communautés locales seront livrées à elles-mêmes et ne pourront
atteindre l'objectif qui est laconservation des ressources.La Gelose n’estainsi pas
efficace à grande échelle.

Muttenzer (cite parSarasin, 2009) disait que "le véritable enjeu (de la Gelose) n'est
pas le changement des règles impliquées par laconservation des ressources génétiques,
mais larenégociation des régimes forestier et foncierauprofit des élitesquiaccèdent à
larente du développement".Deplus, les transferts degestionpermettraient d'illustrer
une nouvelle tentative de l'État de prendre le contrôle des droits coutumiers (Muttenzer,
2006).

L'objectif de la Gelose étantalors biaisé selon cesauteurs, celle-ciapeu de chance
de réussir.Maisaprèsanalyse de ces critiques émises contre la Gelose, il en ressort que
ces critiques ne portent pas sur le concept d’aménagement durable des ressources en
luimême.De plus, les évaluations des contrats de transfert de gestion pris en compte n’ont
pas été faites selon lagrille mise en place par le consortiumResolve de 2007.Elles se
fondent essentiellement sur lamise en œuvre du concept localement et des échecs
observésau niveau local.En effet, plusieurs chercheurs (dontMorea;u,
2005BlancPamard etRakoto, 2008) s’accordent àaffirmer que la Gelose, telle que mise en place
actuellement, n’est pasadaptée à laréalité locale, d'après des études de cas faites
localement.SelonRamamonjisoa(2004), les principes de l'aménagement concernent
notamment "larationalité de lalimitation du prélèvementàlaquantitécorrespondante
àla croissance de laforêt" ou "leconsensus sur lanécessité deconsidérer les droits

42

d'usages des populations locales et lescontraintes socio-économiques dans le schéma
d'aménagement" ne sont,certainement, pasàremettre encause.Cependant, elles sont
devenues,comme les lois existantes, de simples discours quicontrastent fortementavec
les pratiques existantes que les plans d'aménagement et de gestionaurait du englober
par lecaractère inductif de ladémarche participative de leur élaboration".

Lesconclusions des chercheurs sur l'échec ou laréussite des contratsGelose sont
alors différentes puisque lesapproches utilisées ne sont pas uniformisées.Certes, il
existe àMadagascar une grille d'évaluation de la Gelose comme mentionné
antérieurement, et mise en place en2007 par le "Consortium Resolve", mais cette grille
n'est pas utilisée.Elleaété conçue pour être utilisable mais dans lapratique, elle doit
êtreadaptée à une situation déterminée.
Un réseauR-TGRNR(Réseau desTransferts deGestion desRessourcesNaturelles
Renouvelables)a aussi existéauMinistère de l'Environnement.Ce réseau était chargé
de faire lapromotion de lapolitique de transfert de gestion sur le territoire national, de
faire le suivi des contrats de transfert de gestion en cours, de capitaliser les expériences
en cours et de veiller à ce que les transferts de gestion soient pris en compte dans les
politiques locales de développement.
Mais lesactivités de ce réseau étaient dépendantes d'un programme français (le
Fonds deSolidaritéPrioritaire–GestionDesRessourcesNaturelles ouFSP–GDRN)
qui s'estachevé en 2008.Avec lafin de ce programme, leR-TGRNRn'aplus eu les
moyens de poursuivre sesactivités.Àceci s'ajoute le remaniement très fréquent du
Ministère,ainsi que lafusion duMinistère de l'Environnementavec celui desEaux et
Forêts et celui duTourisme.

Toutes les critiques à l’encontre de la Gelose illustrent "une certaine posture du
chercheur critique", et à leur volonté de ne pas obligatoirement proposer des solutions.
Toutes ces critiques tournantautour de lamise en œuvre de la Gelose sont pertinentes.
Mais laquestion qui se pose est : est-ce que la Gelose est réellement remise en cause
dans ces critiques ou est-ce seulement un problème d’application de laloi ?Selon les
éléments présents dans lalittérature,aucun chercheur ne critique directement la Gelose.
Lapolitique et l’approche participative (et plus particulièrement la Gelose dans le cas de
Madagascar) ne sontainsi pas remises en cause malgré les nombreuses critiques émises
en leur encontre (Sarrasin, 2009).Mais nombreux sont qui,au travers de leurs écrits,
pensent et sous-entendent que la Gelose est tropambitieuseau regard de ce qui se passe
àMadagascar.Laremarque deBlanc-Pamard etRakoto (2008) qui dit que "toutcomme
le fut le développement,cette environnementalitécontinue d’être pensée de l’extérieur"
semble y trouver toute sapertinence.
On peut se demander comment faire émerger une "pensée" endogène de
l’environnementalité (et également du développement).Les chercheurs n’apportent
guère de suggestions sur ces points.

C.

Les discours des ONG

L’objectif des organismes de conservation est de protéger les ressources naturelles,
et ceci par tous les moyens possibles.Tous les outils pouvant être mobilisés à cet effet

43

le sont. Ce sont parexemple lamise en place desaires protégées (terrestre et marine),
les contrats de transfert de gestionaux communautés locales dontl’objectif est la
protection stricte des ressources, les contrats et pactes de conservation.

Cette tendance est renforcée par le soutien que lesONGde conservation à
Madagascar (dont principalementCIetWWF)a apporté à ladéclaration sur laVision
Durban duPrésident malgache en 2003, sur lanécessité et même l’urgence de procéder
à cette protection des ressources naturelles dans le pays.

Actuellement, lapolitique forestière malgachea adopté le concept de "gestion
participative et durable des ressources".Mais cette politique de gestion participative, à
l’instar de la Gelose, est fortement critiquée par certains organismes de conservation.
LesONG, contrairementaux chercheurs, proposent de nouveaux outils de conservation.
Depuis l'expansion des expériences de l'outil paiements pour services environnementaux
dans le monde, cesONGinternationales travaillant àMadagascar les ont proposés
26
localement, sans forcément les nommerainsi .LePSEest l'outil proposé comme
alternative à l’échec desanciens modes de gestion des forêts, dont principalement la
Gelose et lesaires protégées.Toutefois, cesONGne nient pas totalement cesanciens
modes de gestion des ressources.Elles les détournent plutôt en leur faveur ou les
utilisent comme bases légales à leursactions tant que les nouveaux outils ne sont pas
reconnus.Les études de cas faites dans le cadre de ce travail illustreront cela.

Ladémarche participative et l’aménagement durable des forêts sont à tout moment
utilisés pour justifier lesactivités mises en place pour gérer les ressources naturelles,
que ce soit pour les transferts de gestion, lesaires protégées ou même les contrats de
conservation.Mais "ilne faut pas (…) parler de gestion participative, quandc'est une
démarche quichercheàobtenir leconsentement des populations pour lamise en œuvre
des programmes deconservation, tandis que lecontrôle de toutes lesactivités reste
entre les mains d'agents extérieurs (qui peuvent être des experts, desONG, …)"
(Ndinga, 2005) et ceci n’est pas seulement le cas deMadagascar.

26
L"expression "paiement pour services environnementaux" n'apas été utilisé à ces débuts àMadagascar.Le
contrat de conservation est l'appellation laplus communément utilisée desPSE.Ces contrats ont
commencé à voir le jour en 2001 dans le pays.Ce n'est qu'actuellement seulement que lesONGde
conservation àMadagascar parlent de paiements pour services environnementaux quand elles parlent des
contrats de conservation.

44

Section5 Lecadre juridique actuel de la gestion des
ressources naturelles

Plusieurs outils permettent la gestion actuelle des ressources naturelles à
Madagascar.Ces outils sont, chacun, régis par des textes qui leur sont propres.

Mais lagestion des ressources naturelles n'incombe pas seulementaux outils qui ont
été développés spécialement dans l'objectif de leur protection.D'autres textes peuvent
aider à l'atteinte de cet objectif.On peut citer par exemple les textes qui régissent le
foncier dans le pays.

A.

La loi forestière de
ressources naturelles

1997 et la loi sur les transferts
aux communautés locales

de gestion des

La Gelose, régie par laloi nº96-025du30 septembre 1996 relative à lagestion
locale des ressources naturelles renouvelables,apermis de légaliser le transfert de la
gestion des ressources naturellesaux communautés locales.Les objectifs et la
philosophie de la Gelose ont été déjà développés dans le premier chapitre de cette partie
(section 3, pointC).Nousallons nous référer à ce développement déjà réalisé pour la
connaissance del’outilGelose.

LeDécretGCFde 2001

En complémentaux textes sur les transferts de gestion fut élaboré un texte relatif à
une modalité particulière de transfert de gestion qui est spécifiquea: leux forêts
transfert de gestion typeGCF(décret n° 2001-122 fixant les conditions de mise en
œuvre de lagestion contractualisée des forêts de l'État).Même si jugé non légal (Karpe
etal., 2004), ce texte est considéré comme unalternatif à la Gelose.En effet, cette
dernière est présentée comme étant trop compliquée à développer du fait de l'obligation
de recourir à des médiateurs environnementaux, de l'implication obligatoire de la
commune et de l'option de sécurisation foncière (Hagenetal.,2000 ;Maldidier, 2001 ;
AndriananjaetRaharinirina, 2004 ;Pollini, 2007).Lamise en place de la GCFdevait
ainsi permettre une rapide extension des transferts de gestion sur le territoire national
(Montagne, 2004).

Notons que lesONGont tendance à utiliser la GCF au lieu de la Gelose pour la
protection des forêts étant donné que cesONGlajugent plus facile et plus rapide à
concevoir et à mettre en place.Dans le cadre du contrat, les valorisations des ressources
sontarbitrairement exclues.

45

B.

Le système d'aire protégée à Madagascar

Les aires protégées (AP) ne sont pasrécentes àMadagascar car les premières ont été
créées dans lesannées30. Mais leur mise en placeaconnu un essor depuis la
déclaration faite àDurban en septembre2003 par MarcRavalomanana.Les décideurs et
acteurs duProgrammeEnvironnemental 3 ontalors pris ladécision,avec l'appui de
l'IUCN, de créer un système d'aires protégées (SAPM)afin d'honorer cet engagement de
Madagascar et d'assurer la"conservation pérenne et efficace" de labiodiversité du pays.

LeSystèmed’AiresProtégées deMadagascar (SAPM) est composé duRéseau
Nationalactuel géré parMadagascarNationalParks (MNP) et lesautresNouvelles
AiresProtégées (NAP).Lamise en place de ces derniersapour objectif de compléter la
représentativité etassurer ladurabilité de labiodiversité malgache,ainsi que de
maximiser lesautres valeurs naturelles et culturelles qui y sontassociées.Les objectifs
fondamentaux duSAPMsont de conserver l’ensemble de labiodiversité unique de
Madagascar, de sauvegarder le patrimoine culturel malgache, et de maintenir les
services écologiques et favoriser l’utilisation durable des ressources naturelles pour la
réduction de lapauvreté et le développement.Le réseauactuel sous lagestion deMNP
compte déjà 46 parcs et réserves couvra103 km² (soit 3% dunt une superficie de 17
territoire national).Lavolonté politique est d’étendre ce réseau à 60 000 km², soit 10%
du territoire.

Le cadre juridique régissant lesAPest défini par loi nº 028/2008 du 29Octobre
2008 portant refonte du (COAP)Code deGestion desAires protégées (Loi n° 2001-05
du 11 février 2003 portantCode deGestion desAP ainsi que ses décrets d’application
n° 2005-013 et n° 2005-848).En outre, les décrets n° 1999-954 et n° 2004-167 relatifs à
lamise en compatibilité des investissementsavec l’environnement (MECIE) fixent les
règles et procédures à suivre et précisent lanature, lesattributions respectives et le
degré d’autorité des institutions ou organismes habilités à cet effet et constituent un
guide pour laréalisation d’une étude d’impact environnemental et social pour les projets
de création desNAP.

L’élaboration duPlan d’Aménagement et deGestion (PAG) est une étape critique
menantau succès lagestion d'uneaire protégée.En effet, gérer correctement uneAP
implique uneanalyse préalable et une réflexion collégiale de lapart des parties
prenantes,afin de pouvoir concentrer ses efforts sur lesaspects les plus importants de la
gestion.Les gestionnaires ont donc besoin d’un document de référence qui valesaider à
orienter leursactions, à lesadapter en fonction de l’évolution de leur connaissance du
terrain et du contexte qui les entoure, et à mesurer leurs progrès en fonction des
objectifs qu’ils se sontassignés.Ce plan d’aménagement constitueainsi le référentiel
principal grâceauquel toutes les décisions majeures pourront être prises.Laqualité et la
justesse de ce document sont dès lors indispensables.Aussi laréalisation de ce plan
d’aménagement et de gestion permet de concevoir, de définir et d’orienter les stratégies
et les programmes retenus pour lagestion de l’aire protégée.

L’élaboration duPAGse faitainsi par passage à plusieurs étapes : lasynthèse des
connaissances sur l’aire protégée, des études socio-économiques, l’identification des

46

parties prenantes, lesconsultations publiques,l’identification des droits coutumiers et
fonciers, laproposition de délimitation et du zonage de l’AP, l’identification des cibles
de conservation et laformulation des objectifs de gestion, le choix de lacatégorie et du
mode de gouvernance de l’AP.LePAG ainsi élaboré, lePlan deGestion
Environnemental et deSauvegardeSociale (PGESS) comportant les résultats d’une
Étude d’ImpactEnvironnemental etSocial (EIES) et laformulation de mesures de
sauvegarde pour les populationsaffectées, doitaprès être soumis à l’OfficeNational
pour l’Environnement (ONE) pourapprobation.

Lanouveauté des nouvellesaires protégées réside dans le fait que, comportant une
ou plusieurs catégories, elles peuvent être confiées à des personnes publiques ou privées
selon les modes de gestion existants (gestion déléguée à une personne privée ou à des
communautés locales, matérialisée par une convention de délégation de gestion, gestion
par le gouvernement ou enfin co-gestion caractérisée par lacoopération de deux ou
plusieurs parties prenantes dont l'une relève duMinistère de l'Environnement).

C.

La loi foncière

Le foncier àMadagascar, depuis quelques décennies, traverse une crise.
L’insuffisance de budgetallouéaux services déconcentrés de l’État, leurs équipements
obsolètesainsi que le manque de personnel constituent un blocage et paralysent les
services fonciers régionaux.Lacomplexité des procéduresamplifiée par la
méconnaissance des législations foncières ne fait qu’alourdir l’immatriculation foncière
en termes de coût et de durée.

Le gouvernement malgacheadécidé en 2005 d'engager une réforme foncière.Cette
réforme se base sur uneLettre dePolitiqueFoncière et surtout sur une nouvelle
répartition de compétences entre les services fonciers et les communes.Laréforme
foncière intervient conjointement sur l’administration foncière et les collectivités locales
en perspective d’un service public plus proche des usagers.

Lanouvelle loi foncière de 2005 (loi n° 2005-019 du 17 octobre 2005 fixant les
principes régissant les statuts des terres )ainnové dans le sens que les occupations
pérennes exercées par les populations sur les terres non encore cadastrées ni
immatriculées et présuméesappartenir à l’État dans lalégislationantérieur peuvent être
27
reconnus comme droit de propriété.

Sontainsi distingués dans cette nouvelle loi les trois statuts des terres existants à
Madagascar.Ce sont les terrains dépendant des domaines de l’État, des collectivités
décentralisées etautres personnes mora; les terrles de droit publicains des personnes
privées, et les terres incluses dans lesaires soumises à des régimes juridiques

27
L’Ecole des droits de propriété (e.g.Alchian, 1965 ;AlchianandDemsetz, 1973 ;FurubotnandPejovich,
1974) stipule qu’un ensemble complet de droits existe lorsque sont définis etattribués (i) un droit d’usage
(usus), (ii) un droit d’utilisation et d’appropriation des produits (fructus) et (iii) un droit de céder le bien
(abusus).

47