LES TRANSPORTEURS ET LE CONTROLE DES FLUX MIGRATOIRES
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Description

L'angle de cette recherche, dans le domaine sensible du contrôle des flux migratoires est novateur : il s'agit en effet d'étudier le rôle joué par ces acteurs de l'ombre que sont les transporteurs , d'examiner les rapports entre l'Etat, détenteur des prérogatives d'une puissance publique, et les transporteurs. De ces rapports de force découlent des interprétations parfois étonnantes des textes : par leurs lacunes et leurs contradictions, les textes entraînent des glissements de responsabilités. C'est cette mutation qu'explore cet ouvrage.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 janvier 2001
Nombre de lectures 30
EAN13 9782296255319
Langue Français
Poids de l'ouvrage 4 Mo

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

LES TRANSPORTEURS
ET LE CONTRÔLE
DES FLUX MIGRATOIRESKristenn LE BOURHIS
LES TRANSPORTEURS
ET LE CONTRÔLE
DES FLUX MIGRATOIRES
L'Harmattan L'Harmattan Hongrie L'Harmattan Italia
Hargita u. 3 Via Bava, 375-7, rue de l'École-Polytechnique
75005 Paris 1026 Budapest 10214 Torino
HONGRIE ITALIEFRANCEcgL'Harmattan, 2001
ISBN: 2-7475-1177-4Remerciements
Nous tenons à remercier toutes les personnes qui ont contribué à
la réalisation de ce travail.
D'abord, les professeurs Danièle Lochak: et Jean-Pierre Beurier
pour leur disponibilité et leurs critiques.
Ensuite, Erwan Berthou, Thomas Giraud, Loïc Lamy et Erwan
Piriou pour leurs relectures attentives.
Et enfin, l'ensemble des personnes qui ont accepté de nous
accorder des entretiens.Liste des abréviations
A.N.A.F.E Association Nationale d'Assistance aux
Frontières.
A.J.D.A. Actualité Juridique - Droit Administratif.
B.U.R.E.L. Bureau de l'éloignement.
C.C.A.F. Comité Central des Armateurs de France.
D.D.C.I.L.E.C. Direction Départementale du Contrôle de
l'Immigration et de la Lutte contre l'Emploi
des Clandestins.
C.D.P .M.M. Code Disciplinaire et Pénal de la Marine
Marchande.
D.I.C.C.I.L.E.C. Direction Centrale du Contrôle de
l'Immigration et de la Lutte contre l'Emploi
des Clandestins.
D.L.P.AJ. Direction des Libertés Publiques et des
Affaires Juridiques.
F.I.D.H. Fédération Internationale des Droits de
l'Homme.
H.C.R. Haut Commissariat aux Réfugiés.
Journal de Droit International.J.D.!.
J.O. Journal Officiel.
O.F.P.R.A. Office Français pour la Protection des
Réfugiés et des Apatrides.
P.A.F. Police aux Frontières.
P & I Club Protective and Indemnitive Club.
Revue Française de Droit Administratif.R.F .D.A.
S.N.C.M. Société Nationale Maritime Corse
Méditerranée.
S.N.P.L. Syndicat National des Pilotes de Ligne.
Unité Nationale d'Eloignement.U.N.E.Préface
Depuis vingt-cinq ans, la question de l'immigration obsède les
gouvernements des pays européens et plus généralement des pays
développés. C'est en 1974 que la France, bientôt suivie par ses voisins,
a décrété l'arrêt de l'immigration de main d'oeuvre. La "maîtrise des
flux migratoires" est devenue depuis lors l'objectif affiché et recherché
par l'ensemble des pays d'immigration, qui ont progressivement mis en
place puis perfectionné un système de normes et de contrôles visant à
assurer l'effectivité de cet objectif.
Compte tenu de la constitution d'un espace européen sans
frontières intérieures, l'efficacité des contrôles a supposé aussi une
harmonisation des normes et un renforcement de la coopération
policière entre les Etats membres de la Communauté Européenne: tel
était notamment l'objet de la Convention de Schengen, signée en 1990.
Plus généralement, la politique d'immigration et d'asile, d'abord érigée
en "question d'intérêt commun" par le Traité de Maastricht, fait partie,
depuis le Traité d'Amsterdam, des compétences de la Communauté.
Concrètement, la maîtrise des flux migratoires suppose de
contrôler l'accès au territoire des Etats concernés, d'une part, d'assurer
le départ des étrangers entrés ou séjournant irrégulièrement sur ce
territoire, d'autre part - et cela au moment même où l'expansion des
moyens de transports aériens et l'abaissement de leur coût facilite les
déplacements de masse. Cette double tâche, qui suppose la mise en jeu
de prérogatives de puissance publique, y compris le cas échéant sous
la forme du recours à la force, est traditionnellement et logiquement
dévolue aux autorités étatiques, plus spécialement à la police.
Mais les autorités publiques ont parfois besoin de s'appuyer sur la
collaboration de personnes privées (dont certaines, il est vrai, mais pas
toutes, sont investies d'une mission de service public) : on demandera
ainsi aux compagnies de transport de rapatrier les étrangers
indésirables ou aux entreprises hôtelières d'assurer l'hébergement des
étrangers placés en zones d'attente.Mais la politique de contrôle des flux migratoires a donné
naissance à bien d'autres formes de coopération entre l'Etat et des
personnes privées, au premier rang desquelles figurent les compagnies
de transport. C'est précisément le rôle assigné aux transporteurs que
Kristenn Le Bourhis s'attache ici à décrire et analyser.
Disons-le d'emblée: il lui a fallu beaucoup d'audace, d'abord,
beaucoup de persévérance et de ténacité, ensuite, pour mener à bien
cette recherche. Car si l'intérêt du sujet ne faisait guère de doute, les
obstacles étaient eux aussi prévisibles, s'agissant d'un terrain où les
pratiques sont plus importantes que les textes, s'agissant aussi d'une
question particulièrement sensible, couverte par une volonté de
discrétion de part et d'autre, ou tout simplement par le secret.
Le résultat atteste que Kristenn Le Bourhis a eu raison de
s'obstiner. Le tableau qu'elle dresse des modalités de coopération entre
l'Etat et les compagnies de transport est à la fois éclairant et
passionnant. Combinant l'analyse rigoureuse des normes et leur mise
en oeuvre concrète avec l'observation des pratiques officieuses ou
cachées, elle passe successivement en revue trois aspects de cette
coopération.
Elle montre d'abord comment les transporteurs, sur qui pèse la
menace de lourdes sanctions pécuniaires s'ils débarquent des passagers
démunis des documents exigés, sont devenus de nouveaux
"contrôleurs d'immigration", investis d'une mission qui devrait
normalement relever des seules autorités de police.
Elle examine ensuite le cas particulier des transporteurs maritimes
qui acheminent des passagers clandestins, et la responsabilité qui pèse
à cet égard sur le capitaine du navire, sous l'effet conjugué des
principes du droit maritime et des textes organisant le contrôle de
l'immigration irrégulière.
Sont enfin examinées les différentes formes que revêt la
coopération en matière d'éloignement forcé: depuis les arrangements
financiers jusqu'à l'attitude des commandants de bord et de la police,
en passant par l'organisation des "charters".
12Tout au long de cette étude minutieuse des procédures et des
pratiques une même question se profile: comment expliquer une telle
coopération alors que les intérêts des compagnies et de l'Etat sont a
priori divergents, voire contradictoires?
La volonté de contrôler les flux migratoires risque en premier lieu
de contrecarrer la tendance à l'accroissement du trafic, notamment
aérien, lequel conditionne le profit des entreprises de transport. Pour
amener celles-ci à participer au contrôle des voyageurs, il a donc fallu
utiliser une forme de contrainte indirecte: les sanctions pécuniaires.
La participation au rapatriement forcé n'est pas non plus sans risque
pour les compagnies aériennes, car elle peut porter atteinte à leur
image de marque, voire à la sécurité des vols et de l'équipage. Il faut
donc trouver des formes de coopération qui permettent de concilier les
intérêts de chacun, par exemple en offrant aux compagnies des
contreparties financières ou en recourant à des procédés qui préservent
le confort de la clientèle et la sécurité des vols. Enfin, en refusant de
laisser débarquer des passagers clandestins, l'Etat fait peser sur le seul
transporteur et sur le capitaine du navire la responsabilité de leur prise
en charge- ce qui est encore une façon de les obliger à exercer une
surveillance accrue du navire lors des escales.
De la lecture de ce travail, on retire aussi le sentiment que le rôle
dévolu aux entreprises de transport en matière de lutte contre
l'immigration irrégulière est loin d'être anodin. Il n'est pas sans
conséquence au regard des principes qui régissent l'action de l'Etat,
dans la mesure où il s'analyse en une délégation - donc une
privatisation-partielle de prérogatives"régaliennes".Il n'est pas sans
conséquences non plus sur le plan des libertés, si l'on considère que
cette privatisation a plutôt tendance à aggraver qu'à limiter les atteintes
aux droits fondamentaux de l'homme qui accompagnent
inéluctablement la répression de l'immigration irrégulière. Atteintes
qui passent le plus souvent inaperçues sauf lorsque, de temps à autre,
la médiatisation de certains événements tragiques vient nous en
rappeler l'existence.
13Au-delà des objectifs poursuivis par l'Etat, au-delà des normes
juridiques, il ne faut en effet jamais oublier que c'est le sort d'hommes,
de femmes - d'enfants, même parfois -qui est ici enjeu.
Danièle Lochak
Professeur à l'université de Paris X -Nanterre
14Introduction
« Ils s'appelaient Yaguine Koïta et Fodé Tounkara. Ils avaient
quatorze et quinze ans. Ces deux adolescents guinéens ont été
découverts morts, sans doute victimes du froid, dans le train
d'atterrissage d'un Airbus de la Sabena qui s'est posé, lundi 2 août,
sur l'aéroport de Bruxelles-Nationall.,,» Ce double décès a suscité
une vive émotion en Belgique comme dans la plupart des pays
européens. Ce drame n'est pourtant pas un cas isolé: ils sont
nombreux à mourir lors de leurs tentatives d'exil, tentatives dues aux
conflits et aux difficultés économiques que connaissent certains pays.
En effet, si le revenu mondial a atteint un niveau sans précédent grâce
aux innovations technologiques et au commerce international, les
disparités économiques continuent de s'aggraver, tant à l'intérieur des
Etats qu'entre les Etats (le continent africain représente actuellement
moins de 5% de l'activité commerciale mondiale).
Ce processus de polarisation économique contribue évidemment
à accroître les mouvements migratoires, soit par des moyens légaux,
soit de manière plus détournée. Cette dernière est privilégiée car il est
difficile de pénétrer légalement en Europe. Il en résulte, comme le
souligne le Haut Commissariat aux Réfugiés (H.C.R.), que
l'immigration qui était un flot visible et quantifiable de personnes est
devenue un mouvement caché de migrants clandestins qu'il est encore
plus difficile pour les Etats de chiffrer et de contrôlei. Mais plus
grave encore, ces mouvements illicites sont de plus en plus souvent
organisés par des trafiquants professionnels de migrants. « Après avoir
payé une somme élevée pour franchir clandestinement des frontières
internationales, les personnes sont confinées dans les cales des
3 », entassées sur des bateaux incapables de tenir la mer, oubateaux
1 Le Monde, jeudi 5 août 1999, «Aidez-nous, nous souffrons énormément en
Afrique... », p.l.
2 Le H.C.R. (Haut Commissariat des Nations-Unies aux Réfugiés), Les réfugiés dans le
monde, les personnes déplacées: l'urgence humanitaire, Editions la Découverte, 1997,
p.l99.
3
Ibidem, p.202.dans des camions, avec à chaque fois le risque de mourir noyées4 ou
asphyxiées.
Les pays européens peuvent alors s'émouvoir de la mort de ces
deux jeunes Guinéens, mais ils ne doivent pas oublier qu'en raison de
la politique qu'ils mènent à l'égard des étrangers, ils sont responsables
de ces drames. En effet, depuis les années 80, ils considèrent
l'immigration comme un problème. Pour le résoudre, ils ont souhaité
arrêter les flux migratoires et restreindre l'asile tout en maintenant la
circulation à l'intérieur de l'Union. Il est d'ailleurs intéressant de
comprendre comment les pays européens ont concilié leur volonté de
maîtriser les flux migratoires et leur souci de promouvoir la liberté de
circulation de leurs ressortissants. Pour Didier Bigo, l'originalité
européenne est «dans le couplage entre le discours sur la libre
circulation et le discours sécuritaire, qui fait apparaître le second
comme la condition nécessaire à la réalisation du premier5 ».
La liberté de circulation pour les ressortissants communautaires
est affirmée depuis la signature du Traité de Rome en 1957. Pour créer
cet espace de liberté il était nécessaire d'abolir les frontières
intérieures. Ce fut l'objet de l'Accord de Schengen relatif à la
suppression graduelle des contrôles aux frontières6. L'Acte unique,
signé en février 1986, confirma cette volonté, mais cette décision
n'étant pas sans conséquences sur l'entrée et le séjour des ressortissants
non communautaires, il fut également décidé de rapprocher les
politiques d'immigration. Dès lors, la question de l'immigration fut
systématiquement analysée en relation avec la notion de sécurité. Les
travaux menés dans ce cadre ont été entourés du plus grand secret et
ne seront soumis à aucun des mécanismes de contrôle prévus par le
Traité de Rome. II s'agit de coopération entre Etats: les textes adoptés
ne sont donc pas juridiquement contraignants; en revanche ils le sont
politiquement.
4
C'est souvent le cas des personnes qui passent par le détroit de Gibraltar pour rejoindre
l'Europe.
5 Didier Bigo, « Les Etats face aux flux transfrontières de personnes », Les cahiers de la
sécurité intérieure, n019, publication trimestrielle de l'Institut des Hautes Etudes de la
Sécurité Intérieure (I.H.E.S.!), p.116.
6 Cet accord a été signé le 14 juin 1985 par l'Allemagne, la Belgique, la France, le
Luxembourg, et les Pays-Bas.
16Le Groupe Ad Hoc Immigration (G.A.H.I.) était l'illustration de
ces forums de discussion. Il était composé des ministres des Etats
membres compétents en matière d'asile et d'immigration, et son rôle
était de déterminer les mesures compensatoires à la liberté de
circulation. Concrètement, il s'agissait de bloquer par tous les moyens
légaux l'anivée des étrangers, demandeurs d'asile inclus. Ce groupe
précisa aussi la distinction entre les frontières intérieures, où les
contrôles seraient abandonnés ou limités, et la frontière extérieure où
ils seraient renforcés. Pour parvenir à cet objectif, l'accent fut mis dans
un premier temps sur le renforcement de la coopération policière et
judiciaire, notamment en matière d'accès au territoire commun
(contrôle aux frontières extérieures, visa), de sécurité et de répression
du trafic d'armes et de stupéfiants. Ces principes furent intégrés à la
Convention d'application de l'Accord de Schengen signée le 19 juin
1990 et entrée en vigueur le 26 mars 1995. En parallèle, des mesures
plus précises furent adoptées pour restreindre l'asile. Ce fut l'objet des
résolutions de Dublin (15 juin 1990) et d'Edimbourg (12 décembre
1992) sur les notions de pays tiers d'accueil et de demandes
manifestement infondées. Le Traité sur l'Union Européenne confirma
ces orientations en créant un troisième domaine de coopération,
"Justice et affaires intérieures" où la Commission et le Parlement ont
un rôle plus important. Le système gagna donc en transparence. Les
politiques d'asile et d'immigration sont désormais considérées comme
des questions "d'intérêt commun". Aussi, deux organes permanents
furent créés pour réfléchir à l'ensemble de ces questions, mais leurs
travaux restent toujours secrets7. Enfin, le Traité d'Amsterdam adopté
en juin 1997 communautarise une partie du domaine relevant des
affaires intérieures, à savoir l'asile et l'immigration.
La volonté des pays européens de contrôler l'entrée sur leur
territoire est donc clairement affirmée, mais le contrôle des flux
migratoires ne se limite pas à cela. Il comprend également les
contrôles à l'intérieur du tenitoire. Sur ce point, la concertation
européenne est limitée, mais tous ont renforcé les contrôles et parfois
modifié leur législation de manière à accélérer les procédures
d'éloignement. Quelle que soit la méthode choisie, l'objectif est partout
7
Il s'agit du Centre d'Information, de Réflexion, et d'Echanges en matière d'Asile
(Col.R.E.A) et du Centre d'Information, de Réflexion et d'Echanges en matière de
Frontières et d'Immigration (C.I.R.E.F.I).
17le même, il faut repérer les étrangers en situation irrégulière et les
renvoyer dans leur pays d'origine.
Paradoxalement, c'est au moment où les Etats européens
souhaitent contrôler les flux migratoires qu'il est le plus facile de
quitter son pays pour rejoindre des terres plus prospères. En effet,
l'expansion et la baisse du coût des transports aériens internationaux
ont permis de développer les déplacements de masse et la circulation
transfrontière quotidienne. Les trajets relient souvent plusieurs pays et
grâce aux progrès techniques leur durée est de plus en plus courte.
L'augmentation du trafic est donc inéluctable. Le transport aérien est
celui qui a connu la plus spectaculaire évolution. En 1995, le nombre
total des passagers, en vols nationaux et internationaux, a atteint la
barre symbolique du milliard. En France, l'évolution a été progressive.
Ainsi entre 1984 et 1995, le nombre de passagers sur les aéroports
métropolitains est passé de 55 288 000 à 90 700 0008. Pour avoir une
vision générale, il faut savoir qu' « en France, trois cents millions de
personnes franchissent, chaque année, l'ensemble des points de
contrôle. Sur ce total, la frontière aérienne compte pour environ
quarante millions, soit 13% et la frontière maritime pour un peu
moins de trente millions, soit 10%. Les passages s'opèrent donc, pour
l'essentiel, par voie terrestre9 ».
Les Etats sont donc aujourd'hui confrontés à un déplacement de
masse qu'ils souhaitent maîtriser, alors que l'intérêt des transporteurs
est au contraire de l'intensifier. Ces positions divergentes vont pourtant
devoir se concilier. Il est donc intéressant d'étudier les relations entre
les Etats et les transporteurs, d'autant plus que ces derniers sont en
général des entreprises privées sur lesquelles les Etats n'ont pas
forcément d'emprise, encore que cela dépende du type de transport.
Ainsi, le transport ferroviaire relève du secteur public dans la
plupart des pays européens, mais il est possible que cette situation
évolue: le fait que la gestion de l'Euro-tunnel ait été confiée à une
8 Gilbert Carrère, Le transport en France, Collection Que Sais-Je?, Editions Presses
Universitaires de France, 1997, Paris, p. 33.
9 Roger Lejeune, «Problématique du contrôle des frontières», Les cahiers de la
sécurité intérieure, n016, publication trimestrielle de l'Institut des Hautes Etudes de la
Sécurité Intérieure (I.H.E.S.!.), 1995, p.36.
18

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