La Démocratie près de chez vous
57 pages
Français

La Démocratie près de chez vous

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Description

Trente ans après les premières lois de décentralisation, la démocratie locale est au plus mal. Sous la tutelle financière d’un État désormais impuissant, les collectivités locales forment un mille-feuille  opaque et coûteux, organisé pour et par des barons locaux souvent cumulards. Forts de ce constat, les auteurs dessinent ici une 6ème République des territoires rompant avec la logique jacobine et démocratisant de fond en comble l’exercice du pouvoir local. Ils portent au débat de nombreuses propositions : suppression du département, renforcement des régions et des intercommunalités, mise en place d’une véritable fiscalité locale, séparation des pouvoirs dans les collectivités, association systématique des citoyens à la décision publique, etc. Un chantier urgent, car cette « démocratie près de chez nous » n’est pas seulement un idéal : elle est aussi un outil et une solution à la crise.

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Date de parution 05 juin 2014
Nombre de lectures 4
EAN13 9782363830579
Licence : Tous droits réservés
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page €. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Couverture : Thierry Oziel Maquette : Stéphanie Lebassard Ce livre a été imprimé sur papier recyclé Cyclus Offset © Les petits matins, 2012 31 rue Faidherbe, 75011 Paris www.lespetitsmatins.fr ISBN : 978-2-36383-056-2 Diffusion Seuil Distribution Volumen Tous droits de traduction, de reproduction et d’adaptation réservés pour tous pays. Dépôt légal : novembre 2012
Introduction
Première partie - Démocratiser l’exercice du pouvoir local
Deuxième partie - Décentraliser autrement : vers un fédéralisme différencié
Troisième partie - Financer l’autonomie locale
Conclusion - C’est maintenant !
Introduction
e Dans le projet des écologistes d’une 6 République – fondée sur un parlementarisme de la responsabilité, une juste représentation électorale et une conception collaborative de l’action publique –, l’échelon local joue un rôle essentiel. L’élaboration d’un nouveau pacte institutionnel pour nos territoires, rompant radicalement avec la logique jacobine en poupées russes d’une décentralisation octroyée par l’État central, attentif à la diversité des histoires, des cultures, des atouts, des contraintes et des moyens de chaque territoire, valorisant tout à la fois l’autonomie, la coopération et la solidarité entre les territoires, libérant la dynamique de la participation citoyenne, est un instrument indispensable pour réussir la nécessaire transformation écologique de l’économie et de la société. « La démocratie près de chez vous » est une réponse à la mise en concurrence généralisée des territoires organisée par la droite au pouvoir pendant dix ans, avec comme fondement un modèle de développement non soutenable encourageant la croissance à l’infini des grandes métropoles, et avec comme conséquences le creusement des inégalités et la multiplication des gaspillages financiers et écologiques. Mais elle est aussi plus que cela. « La démocratie près de chez vous », celle que chacun-e doit pouvoir vivre et faire vivre dans son quotidien, au plus près de son lieu de vie, dans la plénitude de ses potentialités, est un outil offert à toutes et à tous pour inventer ensemble une nouvelle société, économe de ressources, respectueuse de l’humain et de la biodiversité, plus solidaire, en libérant l’économie du joug de la finance, en repoussant les mirages du productivisme et de l’hyperconsommation. Elle est un pari sur la puissance rénovatrice – d’invention aussi – de la démocratie, d’une démocratie ouverte, pleinement paritaire, tout aussi représentative que participative, cultivant la diversité au service du bien commun et du long terme, restaurant le politique dans sa grandeur et sa responsabilité. Les pages qui suivent établissent les fondements de cette « démocratie près de e chez vous » constitutive d’une 6 République des territoires : démocratisation de fond en comble de l’exercice du pouvoir local, nouvelle méthode de décentralisation mettant en œuvre un fédéralisme différencié, conditions financières de l’autonomie des collectivités locales.
PREMIÈRE PARTIE
DÉMOCRATISER L’EXERCICE DU POUVOIR LOCAL
Les textes législatifs ou même constitutionnels ont beau se multiplier depuis les années 1980, attribuant aux collectivités territoriales des compétences de plus en plus larges, dessinant un paysage institutionnel de plus en plus complexe, la question des modes d’exercice du pouvoir local est comme un tabou. Une raison très simple à cela : la loi est faite par des élus locaux – ce que sont la plupart des députés et sénateurs, mais aussi des ministres –, et la décentralisation, depuis trente ans, n’est envisagée que sous l’angle de l’intérêt de ces élus locaux, soucieux d’obtenir de nouvelles compétences mais peu enclins à voir discutée la question de l’exercice du pouvoir local. En 2003, le gouvernement Raffarin, qui prétendait mettre en œuvre la « mère de toutes les réformes » de l’État sous la forme d’un acte II de la décentralisation, ne s’en cachait même pas. « La décentralisation est faite par des élus locaux pour des élus locaux », affirmait sans détour Patrick Devedjian, alors ministre délégué aux Libertés locales(sic), qui continuait par ailleurs à présider les conseils municipaux de sa ville d’Antony… Dès lors, même si la décentralisation a eu des effets très importants sur l’organisation de l’État et sur les modes de légitimation de l’action publique, et en dépit de discours qui vantent sans relâche les vertus de la « démocratie de proximité » ou prêchent la nécessaire « modernisation » du système politique français, la démocratie locale en est restée à un stade stupéfiant d’archaïsme. Trente ans après la réforme Deferre, la France des collectivités locales est toujours un système féodal composé de 1 dizaines de milliers de fiefs où petits vassaux et grands seigneurs exercent sans bornes leur pouvoir.
L’exercice solitaire du présidentialisme local
Cet archaïsme du système politique local tient d’abord au fait que l’impératif de séparation des pouvoirs, au cœur de la définition de la démocratie depuis plus de deux siècles, y est totalement ignoré. Au contraire, dans les collectivités locales laconfusion des pouvoirssystématiquement organisée. Pouvoir délibérant (l’assemblée des est élus) et pouvoir exécutif (les maires, les présidents de conseils généraux et régionaux, et leurs adjoints ou vice-présidents) se mêlent inextricablement, pour le plus grand profit despatronscollectivités locales, qui en sont les seuls agents réellement des actifs. Ces derniers préparent, font voter, exécutent les délibérations de leur assemblée territoriale, assurent de surcroît, comme c’est le cas des maires, un certain nombre de fonctions pour le compte de l’État. Les assemblées territoriales – dont les séances sont 2 organisées et présidées par le patron de l’exécutif, qui en assure la police –, aux très faibles droits d’initiative, sont alors réduites à n’être la plupart du temps que des chambres d’enregistrement, appelées à légitimer des décisions déjà arrêtées. Comme ces assemblées sont très peu souvent réunies – la loi n’impose qu’une seule réunion par trimestre –, sur des ordres du jour alors surchargés, leurs délibérations ressemblent fort à un simulacre conduit au pas de course, où même les plus pugnaces des élus de base finissent par déclarer forfait. Dans ces conditions, la plupart des décisions sont concoctées dans de secrets conciliabules entre les hyper-présidents des collectivités, leurs cabinets personnels omnipotents et les cadres supérieurs d’une fonction publique territoriale forte de sa maîtrise technique des dossiers et sachant user de toutes les ficelles que propose le code général des collectivités territoriales – texte obèse de plusieurs milliers d’articles à côté duquel la Constitution de la France ressemble aux aventures de Oui-Oui – pour défendre les prérogatives de leur patron, et donc les leurs. S’il existe bien un droit à l’information des élus sur les questions qui font l’objet d’une délibération (il a fallu
attendre 1992 pour l’obtenir !), c’est avant tout un droit à demander de l’information – mais comment l’exercer quand on ne sait même pas ce qui se prépare dans les hautes sphères du cabinet présidentiel ? –, et non une obligation d’être informé en amont des projets en cours, des options discutées, mais aussi, par exemple, des missions confiées à des entreprises de consultants extérieurs, sans oublier que ce droit à l’information s’exerce uniquement auprès du patron de la collectivité, pas de ses services. De fait, si tous les élus locaux sont constamment tenus en lisière du processus décisionnel de leur collectivité, c’est plus vrai encore pour ceux qui sont politiquement minoritaires et qui, bien souvent, ne servent que de faire-valoir, en dépit de timides avancées législatives pour accorder des droits à l’opposition, très marginalement 3 renforcées par la jurisprudence des tribunaux administratifs – mais il s’agit alors de dispositions difficilement accessibles pour l’élu de base et malaisées à mobiliser… Cette absence de véritables droits politiques spécifiques accordés à l’opposition est d’autant plus surprenante que les modes de scrutins locaux (du moins ceux qui s’appliquent aux élections municipales et régionales) assurent les patrons des e collectivités locales d’une véritable stabilité majoritaire. Il est vrai que la V République, caractérisée depuis les années 1960 par le « fait majoritaire », n’a jamais su vraiment comment penser et valoriser le rôle de l’opposition au sein des assemblées 4 parlementaires , et qu’il aura fallu attendre 2008 pour que soit reconnue constitutionnellement, de façon toutefois très superficielle, l’existence d’une opposition 5 parlementaire . Ajoutons enfin que les assemblées territoriales n’ont pas la possibilité d’engager la responsabilité de l’exécutif local, qu’il s’agisse simplement de lui demander des comptes ou de le forcer à démissionner. Élu en début de mandature, le patron de la collectivité territoriale ne peut pas être démis durant la durée de son mandat. Il en va de même pour ses adjoints (dans les municipalités) ou ses vice-présidents (dans les conseils généraux ou régionaux), qu’il choisit, qui ne sont responsables que devant lui, e et à qui il peut retirer à tout instant leur délégation. Même la V République, pourtant obsédée par la question de la stabilité du pouvoir exécutif, prévoit la possibilité d’une motion de censure… Comme l’écrit très justement Marion Paoletti, « la démocratie représentative locale e reproduit en pire les travers de la V République : présidentialisation, personnalisation, inféodation des assemblées, puissance de l’exécutif, faiblesse des contre-pouvoirs, 6 absence de contrôle, montée en puissance des technostructures ».
Instaurer une séparation des pouvoirs
La première condition d’une démocratisation du fonctionnement des collectivités locales consiste à établir une séparation des pouvoirs en leur sein. Pour cela, le « gouvernement » local doit être clairement distingué de l’assemblée qui a vocation à discuter et à amender les textes qu’il propose, mais aussi à contrôler son action. Chaque assemblée territoriale doit alors pouvoir élire un président en son sein, chargé de l’organisation et de la conduite des débats. Se pose alors la question du mode de désignation du président de l’exécutif local, mais aussi de son « gouvernement ». L’analyse comparée montre la diversité des systèmes, avec une prédominance toutefois (à l’échelon communal) de l’élection 7 directe du président de la collectivité, parallèlement à celle de l’assemblée locale . Certains proposent ainsi de « distinguer sur le bulletin de vote l’élection du législatif (les membres des assemblées délibératives) de l’élection des membres de l’exécutif (maire, président, membres du bureau) », en précisant que « cette règle s’appliquerait à tous
8 les niveaux de collectivités et aux EPCI à fiscalité propre ». Il est à craindre cependant que dans un pays comme le nôtre, qui a une forte culture du présidentialisme et de la personnalisation du pouvoir, un tel remède ne puisse que conforter la pratique actuelle du pouvoir local. D’autant que, si l’exécutif est élu de façon distincte de l’assemblée mais par le même corps électoral, le problème de la responsabilité du gouvernement local devant l’assemblée territoriale – que nous allons aborder dans un instant – devient e extrêmement malaisé à résoudre (comme en témoigne le fonctionnement de la V République…). La meilleure solution consiste sans doute à faire élire par l’assemblée territoriale les membres de l’exécutif, qui sont alors obligés de quitter leur siège au sein de l’assemblée, les sièges vacants étant pourvus par les suivants de la liste ayant gagné l’élection. Les membres de l’exécutif local sont dans ce cas issus de l’assemblée formée lors de l’élection et doivent leur fonction à la majorité qui s’est constituée à cette occasion. On conçoit dès lors qu’ils puissent être responsables, collectivement, devant l’assemblée qui les a désignés. De plus, c’est bien un « gouvernement » qui est désigné, et pas seulement un chef de l’exécutif, ce qui peut permettre l’exercice d’une véritable collégialité dans le fonctionnement du pouvoir exécutif, surtout si, comme c’est souhaitable, le maire, comme le président d’un conseil général ou régional, se trouve privé du droit de retirer de façon discrétionnaire leurs délégations aux maires adjoints ou aux vice-présidents.
Parlementariser les assemblées locales
Cette séparation des pouvoirs est la condition initiale d’uneparlementarisation du fonctionnement des assemblées locales et de leurs relations avec les gouvernements des collectivités territoriales. Elle suppose, pour s’en tenir d’abord à l’essentiel, de développer les moyens de contrôle des élus sur le gouvernement local, mais aussi les sanctions qu’ils peuvent exercer à son endroit, allant jusqu’à la possibilité de le destituer. La Charte européenne de l’autonomie locale fait d’ailleurs de cette dernière 9 condition l’un des critères de l’autonomie locale . La possibilité de censurer le gouvernement local n’est que l’une des formes que peut prendre le principe de responsabilité politique, mais elle exprime au plus haut point l’exigence démocratique qui veut que les gouvernants qui ne jouissent plus de la confiance des gouvernés, ou de leurs représentants, doivent quitter le pouvoir. Dans l’exercice du pouvoir exécutif qui lui est confié par l’assemblée territoriale, le gouvernement local doit pouvoir rendre des comptes à tout moment sur l’usage qu’il fait de la confiance qui lui a été accordée au moment de sa désignation. C’est ce dispositif de mise à l’épreuve que l’on désigne dans la tradition parlementaire par le terme de responsabilité. Cette responsabilité politique mesure l’état d’une relation de confiance, elle est indépendante de toute faute et de toute culpabilité. Investi par l’assemblée territoriale, le gouvernement local collabore avec elle tant que la confiance est maintenue, mais doit pouvoir affronter un vote de défiance dans le cas inverse, conduisant alors à sa démission. Afin de ne pas risquer de porter atteinte outre mesure à la stabilité du gouvernement local, il serait possible de mettre en place ce que les Allemands nomment une motion de censure constructive, le vote de défiance n’étant possible que si ses promoteurs proposent dans le même temps un exécutif local alternatif. Reste à construire un véritable espace délibératif et de contrôle au sein des assemblées territoriales, c’est-à-dire à accorder aux élus des moyens et des droits leur permettant de peser véritablement sur la conduite du gouvernement local. Compte tenu de la stabilité majoritaire que procurent les modes de scrutin locaux (municipaux et
régionaux) – et c’est tout l’intérêt d’un correctif majoritaire appliqué aux scrutins 10 proportionnels –, l’enjeu primordial est que ces moyens et ces droits bénéficient tout autant aux élus de l’opposition qu’à ceux de la majorité. Car, dans des assemblées territoriales marquées par le « fait majoritaire », la principale source de la dynamique délibérative et de contrôle – pas la seule bien sûr ! – provient en réalité de l’opposition. Il est plus facile de chercher la petite bête dans un document budgétaire quand on n’est pas du même bord que le président de l’exécutif… Certes, le problème avec l’opposition, pour le pouvoir exécutif du moins, c’est qu’elle s’oppose. Mais elle peut s’opposer de façon intelligente et constructive. En l’état des moyens dont elle dispose pour s’exprimer, il lui est souvent difficile de le faire ainsi. 11 Sans viser l’exhaustivité , on peut évoquer ici l’élargissement de l’obligation d’informer qui incombe au gouvernement local, la généralisation des questions écrites (avec inscription automatique à l’ordre du jour d’une séance de l’assemblée en cas d’absence de réponse dans un certain délai), dont les réponses seront publiées sur le site Internet de la collectivité, la possibilité de saisir directement le juge administratif d’une délibération votée par l’assemblée territoriale, la saisine de la Cour régionale des comptes, la présidence de commissions par l’opposition (celle des finances, par exemple, comme c’est le cas depuis peu dans les assemblées parlementaires françaises, ou encore la commission d’appels d’offres des marchés publics, plus sensible encore…), le droit de demander (et d’obtenir) une audition publique d’un membre de l’exécutif ou d’un responsable des services administratifs, le droit d’obtenir (le droit de demander existe déjà) la création d’une mission d’information présidée par un membre de l’opposition, un droit de tirage réservé à l’opposition sur une partie de l’ordre du jour de l’assemblée territoriale, etc. Séparer ceux qui préparent et mettent en mouvement l’action publique d’une part, et ceux qui la discutent, en amendent éventuellement les cadres et contrôlent son application d’autre part, établir un principe de responsabilité politique liant le gouvernement local aux élus territoriaux, desserrer l’étouffoir du fait majoritaire dans les assemblées territoriales, dynamiser la fonction de contrôle exercée par les « parlementaires » locaux, ce n’est pas seulement satisfaire à des standards démocratiques universels, c’est aussi contribuer à restaurer la confiance dans la représentation politique elle-même. Et chacun en conviendra sans doute, ce n’est pas le plus mince des enjeux aujourd’hui. 1. Parfois minuscules : 74 % des communes (soit 29 198) comptaient moins de cent habitants en 2011. 2. Imaginons le Premier ministre siégeant et votant à l’Assemblée nationale, tout en présidant les débats des députés… 3. Stéphane Manson,L’Opposition dans les assemblées locales, LGDJ, 2012. e 4. Bastien François, « La question de la majorité parlementaire sous la V République », inLa République. Mélanges en l’honneur de Pierre Avril, Montchrestien, 2001. 5. Bastien François,La Constitution Sarkozy, Odile Jacob, 2009. 6. Marion Paoletti,Décentraliser d’accord, démocratiser d’abord, La Découverte, 2007. 7. Sénat, « Élection et désignation des organes des collectivités territoriales »,Étude de législation comparée, n° 207, 2010. 8. Georges Gontcharoff etalii,Décentralisons autrement, Adels-Unadel, 2012. 9. Voir son article 3-2. La Charte a été adoptée par le Conseil de l’Europe en 1985 mais n’a été ratifiée par la France qu’en 2006, le gouvernement français précisant dans une « déclaration interprétative » que cette responsabilité politique des exécutifs locaux n’est à son sens pas une obligation… (Sénat, « La Charte européenne de l’autonomie locale »,Étude du service des collectivités territoriales, n° 1, 2007).