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ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (1981-1993)

De
344 pages
L'action publique en matière d'emploi a pris une importance sans cesse croissante sur l'agenda gouvernemental depuis le début des années quatre-vingt. C'est en partie autour de la lutte contre le chômage que se sont joués le changement de référentiel de politiques publiques et le basculement vers une logique libérale. Ce livre entend contribuer à la connaissance des politiques de l'emploi en les abordant sous l'angle particulier des acteurs qui ont travaillé à leur mise en formes et à leur transformation. Il cherche aussi à analyser les effets de l'échec du projet de réduction de la durée du travail au début de l'ère mitterrandienne.
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ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (1981-1993)

~L'Hannattan,2000 ISBN: 2-7475-0153-1

Pierre MA THIOT

ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (1981-1993)

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y IK9

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Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

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POIRMEUR Yves et Pierre Mazet (eds), Le métier politique en représentations, 1999. CEDRONIO Marina, Hannah Arendt: Politique et histoire, 1999. CONSTANT Fred et DANIEL Justin (eds), Politique et développement dans les Caraïbes, 1999. MASSART Alexis, L'Union pour la Démocratie Française (UDF), 1999. CHARILLON Frédéric, La politique étrangère à l'épreuve du transnational, 1999. ROUSSEAU Isabelle, Mexique: une révolution silencieuse ?, 1999. CHAGNOLLAUD Jean-Paul, Relations internationales contemporaines, deuxième édition revue et augmentée, 1999. ARNAUD Lionel, Politiques sportives et minorités ethniques, 1999. LARRUE Corinne, Analyser les politiques publiques d'environnement, 2000. CATHERIN Véronique, La contestation des grands projets publics. Analyse microsociologique de la mobilisation des citoyens, 2000. GREVEN-BORDE Hélène et TOURNON Jean, Les identités en débat, intégration ou mu/ticulturalisme ?,2000. PESCHE Denis, Le syndicalisme agricole spécialisé en France,2000. ROUBAN Luc (sous la dir.), Le service public en devenir, 2000. BARON Gaëlle, Évaluation, participation, apprentissage dans l'action publique, 2000. GUIRAUDON Virginie, Les politiques d'immigration en Europe, Allemagne, France, Pays-Bas, 2000. VENNESSON Pascal, Politiques de défense: institutions, innovations, européanisation, 2000. TALLARD Michèle, THÉRET Bruno et URI Didier (sous la direction de), Innovations institutionnelles et territoires, 2000. HAEGEL Florence, REY Henri, SINTOMER Yves, La xénophobie en banlieue, effets et expressions, 2000. BRA Y Florence, La télévision haute définition, Naissance et mort d'un Grand projet européen, 2000.

SOMMAIRE

INTR 0 DUCTI ON GENERALE
PARTIE 1. LE PARTAGE OU LE PROGRES ?

9

« SOLIDARISTES » ET « PROGRESSISTES» FACE A LA QUESTION DE LA REDUCTION DE LA DUREE DU TRAVAIL (1981-1985) 29 INTR 0 DUCTION 31 CHAPITRE 1. A la recherche d'un sens commun Controverses et compromis autour de la notion de réduction de la durée du travail 37 CHAPITRE 2. La mise en action d'une politique publique de réduction de la durée du travail (mai-décembre 1981) La confrontation du projet « solidariste » aux contraintes du j eu po Iitique 77 CHAPITRE 3. La prise en compte du chômage et l'évolution des priorités publiques en matière d'emploi Comment une bonne idée peut devenir inutile 115

PARTIE 2. DES IDEES A LA PRATIQUE
SOCIOLOGIE D'UN GROUPE D'ACTEURS DES POLITIQUES DE L'EMPLOI. ln trodu cti 0n CHAPITRE 1. Une équivalence des profils et des valeurs? CHAPITRE 2. La confrontation à la pratique et l'intériorisationdes contraintes CHAPITRE 3. L'environnement relationnel vu par les acteurs politico-administratifs CON CL USION GENE RALE BIBLI OG RA PH lE TABLE DES MATIÈRES 163 ..165 171

223

269 303 317 339

-7-

INTRODUCTION

GENERALE

INTRODUCTION

GENERALE

Préambule L'objet de ce livre est le suivant: étudier le problème du chômage en France au travers des divers acteurs qui, au sein de l'appareil politico-administratif, ont eu la responsabilité de la gestion de la politique de l'emploi au cours des années 19801.Un cas sera plus particulièrement exploré, celui de la réduction de la durée du travail tel qu'il avait été placé sur l'agenda gouvernemental après l'élection de François Mitterrand en mai 1981. La question de l'emploi est, depuis le milieu des années 1970, un enjeu politique saillant dont la prise en compte progressive par les acteurs politiques et administratifs n'a pas été sans conséquences, aussi bien sur leurs pratiques gestionnaires que sur leurs visions du monde et leurs valeurs. La France, en effet, avec près de 3,3 millions de chômeurs déclarés en 1993 - et presque autant en 1999 - se situait à la fin de la période que nous étudions parmi les pays industrialisés les plus touchés par le problème du chômage. Au-delà de la froideur de la précision statistique, cette situation est d'autant plus problématique qu'elle est désormais inscrite dans la durée et représente un coût de plus en plus élevé pour la Nation2, ce dans un environnement sociopolitique marqué par la crise financière de l'Etat et la remise en cause de certaines de ses missions. En outre, comme tout objet statistique, le nombre des chômeurs est lui-même le résultat de la construction de catégories qui, en l'occurrence, laisse en dehors de la classification un

I. Précisons d'emblée que notre travail ne prend pas en compte ce qui s'est passé après 1993, et en particulier la remise sur l'agenda gouvernemental par la ministre Martine Aubry à partir de 1997 de l'objectif des 35 heures. 2. En 1993, la dépense totale de la Nation - Etat, collectivités locales, structures paritaires - pour l'emploi s'élevait à 300 milliards de francs. La part relevant du budget de l'Etat représentait 38% de cette somme et était affectée principalement aux divers dispositifs d'aides. C'est l'Unedic qui avec 42% du total assume la charge principale, c'est-à-dire les allocations chômage. Notons au passage que le poste chômage ne représente que 8% des dépenses de protection sociale contre respectivement 33% et 43% aux dépenses de santé et de vieillesse. A titre indicatif, le projet de budget pour l'année 2000 prévoit pour la première fois le dépassement du budget de la défense par celui de l'emploi. - Il -

ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (/981-1993)

certain nombre de groupes dont on pourrait penser a priori qu'ils sont eux aussi privés d'emploP. S'intéresser au chômage dans une perspective de science politique, c'est donc à la fois prendre acte de sa centralité dans les préoccupations politiques et constater la très grande difficulté des diverses politiques publiques mises en œuvre à traiter le problème4. Cette difficulté récurrente à modifier une tendance par certains aspects inexorable a d'ailleurs conduit depuis quelques années les responsables politiques à faire montre de plus de prudence lorsqu'il s'agit d'afficher leurs intentions. On a ainsi pu constater au fil du temps la quasi disparition dans les programmes et les discours politiques des références à des objectifs chiffrés précis. De la sorte, la politique de l'emploi a cessé dans une certaine mesure d'être évaluable puisque l'on ne sait pas ce que ses responsables lui ont assigné comme objectifs. Dans ce cadre, la difficulté pour le chercheur réside dans trois écueils qu'il lui faut s'efforcer d'éviter. Le premier renvoie à la tentation de la dénonciation de l'échec de l'action publique, tentation d'autant plus forte qu'un grand nombre des indicateurs disponibles en attestent. Le deuxième écueil prend la forme de ce que l'on peut appeler une sommation prescriptive. Autrement dit, la gravité du problème étudié impliquerait, dans une démarche citoyenne et «responsable », que les constats que l'on est amené à faire s'inscrivent dans le cadre d'une recherche collective de solutions. Il ne saurait y avoir de recherche «gratuite» sur le chômage. Enfin, dernier écueil, la dérive encyclopédique ou, si l'on préfère, le travers de la description entomologique de la politique de l'emploi en action qui, si l'on considère le foisonnement et la complexité des dispositifs, des acteurs, des enjeux, pourrait conduire à présenter une sorte
3. On pense en particulier aux bénéficiaires de stages de formation et/ou d'insertion - environ 250 000 -, aux chômeurs de plus de 55 ans dispensés de recherche d'emploi - environ 220000 - mais aussi aux emplois précaires (intérims et travail à temps partiel). Pour les données chiffrées, on se permet de renvoyer aux publications du ministère du Travail, en particulier les Documents statistiques de l'emploi et du travail réalisés par la DARES (Direction de l'animation de la recherche et des études statistiques). 4. Il s'agit bien d'un échec si on admet que la politique de l'emploi a pour finalité la réduction du nombre des demandeurs d'emploi. Le diagnostic est évidemment plus complexe et moins affirmé si l'on considère que la politique
de l'emploi

sociale

- et ne vise pas par principe

a d'autres

fins

- par

exemple garantir un minimum

de cohésion

à redonner du travail aux chômeurs. - 12-

INTRODUCTION

GENERALE

d'inventaire à la Prévert de ce qui a été, de ce qui est et de ce qui doit être. Dans notre cas, le travail d'appropriation de cette politique, qui consiste en gros à prendre connaissance de ce qui a été fait et de ce qui existe, a été conçu comme un préalable à l'investigation proprement dite. Au total donc, la démarche qui est la nôtre consiste à associer dans une même perspective deux séries de problèmes ou de questions. Il s'agit respectivement de ce qui est lié aux processus de production de décisions publiques à l'échelon central - cabinets ministériels, administrations centrales - dans le secteur de l'emploi, et de ce qui renvoie à la place particulière occupée par les acteurs dans ces processus. On mobilise à cette fin deux séries de références: l'analyse de politique publique d'une part, la sociologie des élites politicoadministratives d'autre part. Notre terrain d'investigation a été constitué respectivement par l'étude d'un processus de décision, dont on montrera quelle place son échec occupe dans une définition «par défaut» de la politique de l'emploi', et par l'analyse plus générale de la prise de décision vue du côté des acteurs, plus particulièrement les liens entre leurs engagements antérieurs, leurs valeurs et leurs pratiques, ce entre 1981 et 19936. Prendre le parti de travailler sur les processus de décision dans leur phase première, depuis la mise à l'agenda d'un problème jusqu'à la production de textes destinés a priori à le résoudre, suppose que l'on s'en est tenu à une approche «par le haut» - ou top down pour reprendre les termes proposés par Paul Sabatier7- qui a écarté de
5. Il s'agit en l'occurrence de l'abaissement à 39 heures de la durée légale hebdomadaire du travail en 1982 et de l'abandon du projet de passage à la semaine de 35 heures. 6. Une présentation synthétique de l'état des savoirs, dans les domaines de l'analyse des politiques publiques, de la sociologie des élites et des politiques de l'emploi, produits depuis le début du siècle est proposée dans notre thèse de doctorat dont est tiré le présent ouvrage. Cf. Acteurs et politiques de l'emploi dans la France des années quatre-vingt. Contribution à l'analyse sociologique des processus de décision publique, sous la direction de Pierre Favre, lEP de Paris, décembre 1996, 593 p. On se permet de renvoyer à sa première partie pour une analyse théorique plus générale ainsi que pour l'ensemble des références bibliographiques. 7. Voir Sabatier (P), « Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis ", Journal of Public Policy, 6, 1986. - 13 -

ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (1981-1993)

l'analyse tout l'aspect bottom up - « par le bas» -, qu'il s'agisse, par exemple, des mécanismes divers d'appropriation d'un texte par les agents chargés de sa mise en œuvre sur le terrain ou de son appréhension par les destinataires, c'est-à-dire Ie «public» concerné. Autrement dit, le choix d'une voie d'entrée dans les politiques publiques qui privilégie les élites politico-administratives nous a amené à ne pas poser la question, entre autres problèmes, du rapport entre le travail conduit « en haut» et les formes diverses de réception et d'appropriation par le «bas »8. Ceci implique qu'il ne sera guère fait référence aux questions, par ailleurs très importantes, ayant à voir avec le travail permanent d'adaptation et de re-définition des normes, travail qui fait qu'au total les acteurs dits intermédiaires jouent un rôle non négligeable dans la définition des normes d'action publique9. On propose ensuite de considérer que les acteurs partie-prenante de ce que l'on peut appeler l'appareil décisionnel centrallOse trouvent à l'interface entre plusieurs milieux ou groupes, et appartiennent donc en même temps à des «cercles sociaux» différents qui reposent chacun sur des systèmes de références, des visions du monde et des conceptions de l'action propres. Dans cette acception, on peut s'appuyer sur la définition selon laquelle: «un cercle social est un ensemble d'individus entre lesquels fonctionnent certains codes, certaines règles, des symboles, des représentations, plus généralement un système d'interreconnaissance. Les individus qui forment ce cercle social ne se connaissent pas nécessairementmais ils se reconnaissentà travers des comportements,des pratiques qui manifestentleur appartenance
8. Voir sur ce point Warin (P), «Les politiques publiques, multiplicité d'arbitrages et construction de l'ordre social », in Faure (A), Pollet (G) et Warin (P), dir., La construction du sens dans les politiques publiques. Débats autour de la notion de référentiel, Paris, L'Harmattan, 1995, pp. 85-101. 9. Voir Lemieux (V), «Les politiques publiques et l'exercice du pouvoir », Cahier 86-01 du Groupe de recherche sur les interventions gouvernementales, Laboratoire d'études politiques et administratives, Université Laval, Québec, cité in Warin (P), op. cit, 1995. Dans le cas de la France, où le thème est de plus en plus abordé, se reporter à Lascoumes (P), « Normes juridiques et mise en oeuvre des politiques publiques », L'Année sociologique, 1990, et Jobert (B), «De la nécessaire incohérence de l'action étatique », in Théret (B), dir., L'Etat, la finance et le social, Paris, La Découverte, 1994, pp. 223-238. JO.On s'inspire là pour partie de la notion de milieu décisionnel central définie à l'origine par Catherine Grémion. Voir Profession: décideurs. Pouvoir des hauts fonctionnaires et réforme de l'Etat, Paris, Gauthier-Villars, 1979. - 14 -

INTRODUCTION

GENERALE

à ce cercle (...) chaque cercle est à la fois un ensemble d'individus et un ensemble de règles, de codes et de symboles qui lui appartiennent , , ,., II en propre et que l on peut appeIer des ressortsd actIOn».

On trouve là l'origine d'une référence nécessaire à la notion de complexité qui enregistre que les interactions entre acteurs individuels ou collectifs ne sont pas homogènes ou univoques mais procèdent de calculs et de réajustements permanents qui limitent d'autant la portée des analyses généralistes. Appliquée soit à un secteur particulier de l'action publique, le travail en l'occurrence, soit à l'ensemble du champ politico-administratif, cette définition présente l'intérêt de dépasser la posture rationnelle-légale qui considère que la confection d'une politique publique est le résultat de luttes entre des institutions homogènes constituées d'acteurs présentant des caractéristiques biographiques et des visions du monde proches ou identiques. L'idée selon laquelle les acteurs gèrent en permanence des contradictions de position liées justement à leur multipositionnalité, au fait qu'ils relèvent en même temps de plusieurs mondes ou de plusieurs systèmes de référence, permet notamment de placer au centre de l'analyse la notion de jeu telle qu'elle a été définie par Norbert Eliasl2. Ainsi donc, l'une des idées générales qui sous-tend ce travail est que la production de textes dont le statut ou la place permet d'en parler comme des « décisions» publiques ne peut pas être appréhendée indépendamment des acteurs qui en sont, à des titres divers, les producteurs. Ceci suppose qu'il faille aller rechercher les acteurs derrière les actes. On entend par là aussi bien les acteurs politiques que ceux dont la position ou le statut conduit à en parler comme des acteurs administratifs, même si, là, les frontières entre les domaines politique et administratif sont assez floues. Dire cela n'est pas prétendre que, impulsée par d'autres acteurs, dotés par exemple de ressources différentes, la politique de l'emploi dont il sera question ici aurait été différente. Il s'agit plutôt de défendre l'hypothèse selon laquelle il peut être intéressant, ou riche de
Il. Degenne (A) et Duplex (J), « L'acteur social et son réseau », in Séminaire du CESOL « Un niveau intermédiaire: les réseaux sociaux ", février 1987. cité in Warin (P). op. cit., 1995, pp. 94-95. 12. Elias (N), Qu'est-ce-que la sociologie?, La Tour d'Aigues, Editions de l'Aube, col1. Agora, 1991 (1ère édition, 1970), p. 107.Cette notion est bien mise en évidence dans le passage suivant: « Utiliser l'image d'hommes jouant ensemble comme métaphore pour décrire des hommes formant une société, permet aux représentations statiques couramment employées dans ce

-

contexte - de se transformer

en représentations

plus souples ».

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ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (/981-1993)

sens, d'observer le travail politico-administratif en partant non pas d'une décision ou d'un problème mais des acteurs engagés dans le suivi ordinaire d'un secteur. Cela nous semble d'autant plus heuristique que la position objective du secteur étudié dans la hiérarchie des préoccupations politiques a été progressivement réévaluée au fur et à mesure des années à partir de la moitié des années 197013. Présentation du cadre empirique et problématique

Le cadre empirique de ce travail est constitué par l'étude des politiques publiques de l'emploi en France entre 1981 et 1993 dans une perspective à la fois thématique - la politique de réduction de la durée du travail en 1981-1982 - et longitudinale. On s'intéressera plus précisément aux acteurs engagés du côté de l'appareil politicoadministratif dans les processus de prise de décision publique en matière d'emploi. Dans la première partie, consacrée spécifiquement à l'élaboration du projet de réduction de la durée légale hebdomadaire du travail en 1981-1982, on cherchera à décrire et à analyser un processus de prise de décision - ou plutôt de non décision - dans sa globalité. Ceci suppose donc que les idées, les jeux tactiques, les stratégies d'alliance, bref les coups échangésl4, soient pris en compte, qu'ils proviennent de l'appareil politico-administratif ou des diverses forces sociales impliquées dans le jeu. Dans ce cas, on travaillera essentiellement sur les processus allant des premiers travaux préparatoires, au milieu des années 1970, jusqu'à l'abandon progressif de la politique de réduction de la durée du travail entre 1983 et 1985. Notre démonstration s'articulera autour de quatre postulats. - (i) Une étude sectorisée permet de réévaluer la notion de changement telle qu'elle est classiquement associée à l'alternance politique de 1981. Ainsi, pour s'en tenir à un exemple, le projet de réduction de la durée du travail promu par le gouvernement de Pierre Mauroy à partir de juin 1981 s'inspirait largement de travaux
13. On peut à cet égard en parler comme d'un enjeu saillant. Pour la présentation de ce concept appliqué aux politiques publiques, voir Padioleau (J.-G.), L'Etat au concret, Paris, PUP, 1982. 14. Sur la notion d'échanges de coups, se reporter à Schelling, (T.-C.), Stratégie du conflit, Paris, PUF, 1986 ainsi qu'à Dobry (M), Sociologie des crises politiques. Dynamique des mobilisations multisectorielles, Paris, Presses de la PNSP, ] 986. - 16-

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commandés par le gouvernement précédent et reprenait des négociations engagées en 1978 et interrompues en 198015. - (ii) La rhétorique politique développée à cette époque soulignait la nécessité de tout mettre en œuvre pour lutter contre le chômage mais se combinait avec des appréciations plus tactiques et notamment avec le fait que le programme, dit des 35 heures, était défendu par une minorité du Parti socialiste proche de Michel Rocard et de Jacques Delors. Il prévoyait notamment des dispositions - notamment la baisse des salaires à partir d'un certain seuil ou l'incitation en faveur de négociations paritaires décentralisées - auxquelles s'opposaient à la fois la majorité du PS, son allié communiste, la CGT et FO. Cette interpénétration des discours normatifs et des contingences politiques est centrale pour qui souhaite appréhender les problèmes de gouvernance. (Hi) La mise en œuvre de la politique de réduction de la durée du travail, par des équipes politico-administratives liées par des trajectoires homologues et par une commune appartenance à une «nébuleuse réformiste ».6constituée alors de la majorité confédérale de la CFDT et des diverses structures formées autour de M. Rocard et J. Delors, se donnait à voir comme un dispositif global préfigurant une réévaluation structurelle de la politique de l'emploi, mais masquait la difficulté liée à l'isolement politique de ses promoteurs. A cela s'ajoutait la promotion, par ces acteurs, de ressources essentiellement techniques. - (iv) Le développement dès 1982 d'une logique de traitement quantitatif du chômage mettait en évidence la difficulté à « penser» la crise de l'emploi comme une crise originale et durable et soulignait l'opposition entre une logique politique dépendante des contraintes d'un agenda de court terme et une logique d'expertise qui s'appuyait essentiellement sur l'argument de compétence en mésestimant l'importance fondamentale des relais politiques.

-

15. Notre méfiance à l'égard d'une notion aussi naturalisée que la notion de changement est alimentée par la réflexion de Michel Dobry lorsqu'il l'évoque comme « l'une des catégories fourre-tout parmi les plus accueillantes de celles dont dispose la science politique », op. GÎt., 1986, p. 15. 16.L'expression est reprise de Christian Topalov qui l'emploie pour nommer le groupe des réformateurs sociaux qui, entre 1880 et 1910, œuvra à la reconnaissance du statut de chômeur et participa à la création de la catégorie. Voir Naissance du chômeur 1880-19/0, Paris, Albin Michel, 1994.

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ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (1981-1993)

Dans la seconde partie - qui centre la perspective sur une analyse sociographique fondée sur les témoignages d'un certain nombre des acteurs engagés du côté de l'Etat dans la production des décisions en matière d'emploi -, on mettra plutôt l'accent sur ce que l'on peut appeler une sociologie des représentations et sur l'usage par ces acteurs de ressources technico-politiques qui les situaient souvent à l'interface entre le monde de l'expertise et le champ politique. La question est alors: comment les individus, les idées et les valeurs dont ils sont porteurs, trouvent-ils leur « place» dans les mécanismes complexes, volontiers erratiques, qui au total finissent par produire ou parfois ne pas produire1?- ce qu'il est convenu d'appeler des décisions publiques? On ne s'inscrit pas véritablement là dans une logique de description de mécanismes décisionnels même si les discours d'acteurs sont illustrés par des exemples qui empruntent très directement à leurs pratiques ordinaires. D'où le recours à la notion d'approche longitudinale qui suggère que l'on parlera des politiques de l'emploi en général sans s'arrêter à l'exposition de dispositifs précis. Schématiquement, ces problèmes seront abordés à partir de deux séries de questions.

. (i) Comment peut-on, au travers de témoignages « vus de
l'intérieur» sur le travail politico-administratif, dépasser ou prolonger l'analyse critique qui s'articule autour de la réfutation du modèle décisionniste1S? On essaiera de montrer de quelles manières ce travail se structure selon une sorte de va-et-vient permanent entre ce qui s'impose aux acteurs comme autant de routines ou de contraintes indépassables - en particulier le passage obligé par un certain nombre d'étapes prévues par les textes ou bien soumises à la tradition ou à l'attention portées aux « relations de bon voisinage» - et ce qui relève

17,

La non-décision, ou la décision détournée de son objet initial, est une

constante de l'action publique. On verra d'ailleurs en quoi les décisions prises en matière de durée du travail s'apparentent à des non-décisions. On renvoie ici aux travaux de P. Bachrach et M. Baratz, notamment « Decisions and Nondecisions : an Analytical Framework », in Bell (R), Edwards (D) et Harrison Wagner (R), dir., Political Power: A Reader in Theory and Research, New York, The Free Press, 1969, pp. 108-109. 18.Se reporter à la première partie de notre thèse « A propos de l'Etat et des groupes d'intérêt... », pp. 36-159. Pour une réfutation systémique fondée sur l'idée que l'Etat «fonctionne» à partir d'une pluralité de mécanismes décisionnels, voir Baumgartner (F), Conflict and Rhetoric in French PolicyMaking, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1991. - 18 -

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de l'initiative, du jeu, de la tactique et alimente l'incertitude à la fois quant à l'attitude des partenaires et quant aux résultats. - (ii) Que peut-on dire des acteurs étudiés, et en particulier de leurs relations à l'exercice de fonctions de responsabilité? On considère en l'espèce que l'on se trouve en face d'individus dont les trajectoires personnelles - professionnelles, idéologiques, militantes - sont comparables voire proches et constituent cet ensemble en un groupe homogène dont la caractéristique principale, outre le fait qu'il s'agit d'experts des questions d'emplois, est qu'il a animé ou impulsé une politique publique avec laquelle il n'était pas, peu ou prou, en accord. Ceci soulève des questions sur la liaison entre les idées et les actions et sur le recours chez ces acteurs à des formules de légitimation axées autour de l'éthique de responsabilité et du sens de l'Etat. Mettre ell questiollle administratives rôle de l'Etat et des élites politico-

Il paraît nécessaire d'indiquer que la perspective choisie s'est imposée chemin faisant. Notre idée de départ consistait en effet à regarder du côté des organisations syndicales pour essayer d'évaluer comment les partenaires sociaux avaient «géré» l'alternance politique de 1981 et de déterminer ce qui avait pu être modifié à cette occasion dans les interactions entre les organisations syndicales et l'Etat. Ceci passait par le choix d'un champ d'observation pertinent, qui était celui constitué par les politiques de l'emploi autour desquelles les nouvelles élites dirigeantes avaient pour partie construit leur projet. Il s'agissait notamment d'étudier les modalités du passage d'une politique publique globale plutôt inspirée par des idées keynésiennes à une politique que l'on qualifiera assez vite de politique de rigueur dans ce secteur. Par ailleurs, notre réflexion en amont s'inspirait des questionnements autour des notions de différenciation et de dédifférenciation de ]'Etat par rapport à ]a société qui avaient (re)trouvé en 198] une actualité particulièrel9. Dans ce cadre, ]e déplacement de notre centre d'intérêt initia] d'une part d'une sociologie de la représentation des intérêts20vers un
19 Voir Birnbaum (P), «L'action de l'Etat, différenciation et dédifférenciation », in Grawitz (M) et Leca (1), dir., Traité de Science Politique, Paris, PUF, 1985, Tome 3, p. 643-682 et Birnbaum (P), dir., Les élites socialistes au pouvoir, Paris, PUF, 1985. 20. Pour une approche problématique, voir Offerlé (M), Sociologie des groupes d'intérêts, Paris, Montchrestien, 1994. - ]9 -

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travail plutôt orienté sur les seuls acteurs politico-administratifs et d'autre part d'interrogations d'ordre macro-sociologique portant sur les caractéristiques du changement politique vers des questionnements plus «micro »21 résultait d'abord d'un intérêt croissant pour des questionnements et des approches qui nous apparurent à la longue rendre mieux compte des processus décisionnels. On veut donc souligner que l'instrumentalisation des acteurs syndicaux dans ce travail procède d'abord du choix d'un angle d'appréciation qui conduit finalement à les minorer. Choisir de regarder une politique publique en action au travers de certains des protagonistes qui lui donnent corps nous a conduit à nous intéresser à la littérature traitant des élites et/ou des catégories dirigeantes. On a été amené à constater une quasi disparition des études de diverses natures consacrées aux élites qui avaient pourtant constitué jusqu'au milieu des années 1980 un objet presque canonique de la science politique en France. Celle-ci est d'autant moins explicable que les questions abordées dans ces travaux n'ont pas cessé d'être posées depuis lors, qu'il s'agisse des conditions de recrutement ou, et cela nous intéresse plus directement, de tout ce qui va conforter la thèse selon laquelle la reproduction des élites s'accompagne d'une tendance toujours plus grande à l'homogénéisation des profils et des valeurs des individus qui la composent. La conclusion jamais encore reprise de Pierre Birnbaum22selon laquelle l'alternance politique de 1981 n'avait pas initié un véritable mouvement structurel de dédifférenciation de l'Etat par rapport à la société, dont l'indicateur aurait alors été le recrutement de responsables « atypiques », était par trop globalisante et précoce pour tenir compte, par exemple, des spécificités sectorielles. Surtout, elle a sonné symboliquement la fin de plus d'une décennie de recherches variées sur ces questions alors même que le changement de Premier
21. L'une des rares études récentes de cette nature est celle de Philippe Roqueplo, « Regards sur la complexité du pouvoir. Enquête dans les cabinets ministériels », Annales des Mines, n019, juin 1990. Nous n'avons pas mené pour notre part un travail ethnographique dans le sens où le matériau recueilli n'intègre pas d'observation participante. Parmi les interrogations «micro », citons celle-ci: qu'est-ce-que cela signifie pour des acteurs porteurs d'idées,
de valeurs, de représentations du monde, de devenir - à des niveaux divers de la sphère de décision - des entrepreneurs de politique publique, et donc de se

voir confronter sans médiation aux contraintes diverses inhérentes à la détention de positions de responsabilité? 22.1nLes élites socialistes..., op. cit., 1985.

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ministre en 1984 et surtout l'installation dans la durée de la politique dite de rigueur contribuaient à alimenter la réflexion politologique sur les pratiques des élites dirigeantes2J. Les travaux conduits au long des années 1970 et jusqu'à 1985 s'inscrivaient dans un cadre problématique très fortement marqué par les débats sur l'autonomie de l'Etat et sur le pluralisme qui s'étaient développés à partir de la fin des années 1960 en France24. Cet ensemble favorisait sans doute la mise en avant du collectif et la définition de formules d'interprétation soulignant d'abord les invariants de l'action ou le poids des déterminismes culturels. Une telle orientation laissait, tout bien compté, assez peu de place aux jeux d'acteurs et à une perspective centrée sur les conditions sociohistoriques entourant une prise de décision25. Sans entrer ici dans les détails d'une présentation critique des travaux consacrés aux élites du « milieu décisionnel central », on peut considérer que les études quantitatives (sur les grands corps, les cabinets ministériels), monographiques (sur une administration) ou sectorielles (sur une politique publique spécifique) se sont finalement assez peu intéressées aux rapports complexes qui pouvaient exister entre d'une part les ressources diverses des acteurs individuels, leurs visions du monde, leurs valeurs, leurs idées et d'autre part les contraintes inhérentes à la gestion politico-administrative, et

23.Ainsi l'analyse des processus de conversion des élites dites technocratiques à un nouveau référentiel libéral ou de marché n'a été proposée que dans la période récente alors même qu'elle rend compte de manière convaincante de ce processus. Voir Jobert (B), dir., Le tournant néo-libéral en Europe, Paris, L'Harmattan, 1994 (notamment l'introduction et le chapitre 1 écrit en collaboration avec Bruno Théret). Se reporter également à Mathiot (P) et Sawicki (F), «Les membres des cabinets ministériels socialistes en France (1981-1993). Recrutement et reconversion », Revue Française de Science Politique, volume 49, nOl et 2, février et avril 1999. 24.Aux travaux déjà contestés alors de la sociologie néo-marxiste, représentée notamment par Nicos Poulantzas, répond en quelque sorte la théorie pluraliste qui est exposée dans la traduction de l'ouvrage classique de Robert Dahl, Qui gouverne?, réalisée sous l'égide de Pierre Birnbaum en 1971 chez Armand Colin. A cela s'ajoutera dans les années suivantes la théorie néocorporatiste développée par Philip Schmitter et Gerhard Lehmbruch. 25. Voir ce qu'en disait, déjà, Haroun Jamous en 1968 dans «Eléments pour une théorie sociologique des décisions publiques », Revue Française de Sociologie, IX, 1968, pp. 7] -88.

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ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (1981-1993)

notamment aux relations particulières entretenues avec le champ
politique26.

Mais il ne s'agit pas en l'occurrence de réfuter l'idée selon laquelle il existe des propriétés, des ressources collectives ou bien encore des cultures d'institution qui échappent largement aux acteurs et s'imposent à eux comme une sorte de structure comportementale. Evoquer l'actualisation d'une problématique de cet ordre signifie deux choses: en premier lieu qu'il n'existe pas de raisons valides de ne pas retravailler sur l'Etat à partir d'une observation des élites; ensuite que le développement rapide des recherches traitant des politiques publiques - qui dans l'histoire récente de la science politique française semble devoir s'imposer comme un courant d'analyse de plus en plus important -, pour nécessaire et pertinent qu'il soit doit tenir compte de la question du rôle et de la place des acteurs. En relation avec ce qui vient d'être dit, nos deux terrains d'investigation ont cela de commun qu'ils envisagent, à partir de perspectives différentes, la question des modalités de l'implication d'acteurs relevant géographiquement et institutionnellement de la sphère étatique dans les processus de construction ou d'élaboration d'une politique publique sectorielle. Le problème principal qui nous est posé est celui du lien entre une analyse d'un processus décisionnel précis et un travail se fondant sur des récits de vie. En fait, la période étudiée correspond au passage entre 1981 et 1986 d'un référentiel global d'action publique à un autre. Ce passage suppose que les objectifs assignés aux acteurs d'une politique sectorielle ont été à un moment donné modifiés21et que ceux-ci ont ajusté leurs comportements pour en tenir compte. Dans ce cadre, la place occupée par les enjeux liés à l'emploi et au chômage dans la hiérarchie des questions faisant l'objet d'une mise à l'agenda politique n'a cessé d'être réévaluée. La réorientation dès 1982 de la politique de l'emploi dans le sens d'une systématisation des outils de gestion conjoncturelle a été induite par la modification de la politique macro26. Le champ politique est entendu comme « le lieu où s'engendrent, dans la concurrence entre les agents qui s'y trouvent engagés, des produits politiques, problèmes, programmes, analyses, commentaires, concepts, événements... », Bourdieu (P), «Questions de politique », Actes de la Recherche en Sciences Sociales, n016, 1981. 27. La notion de référentiel est reprise des travaux désormais classiques de Bruno Jobert et Pierre Muller. Voir L'Etat en action, politiques publiques et corporatismes, Paris, PUF, 1987. - 22-

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GENERALE

économique et s'est donc imposée à des acteurs en place depuis 1981. Acteurs qui, selon nous, et à l'instar de ceux qui les rejoindront ou leur succéderont par la suite, n'adhéraient pas à ces orientations. D'où justement l'intérêt qui consiste à regarder du côté de ces acteurs - ou de quelques uns d'entre eux - dès lors que l'on fait l'hypothèse qu'ils ont eu à mettre en œuvre une politique dont la philosophie générale ne correspondait pas à leurs idées et que cela n'allait pas de soi. A la difficulté qui consistait pour eux à «gérer» dans leurs pratiques quotidiennes une distance entre leurs croyances et ce qu'ils étaient amenés à faire effectivement, distance que l'on retrouvait sans doute chez une grande partie du personnel politico-administratif en 1982 et 1983, s'en ajoutait une seconde, propre cette fois à un grand nombre des acteurs des politiques de l'emploi, et qui renvoyait à la spécificité de leurs trajectoires et de leurs ressources. Il s'agissait en effet pour la plupart de spécialistes des questions sociales - titulaires souvent de diplômes de IIIème cycle en économie - qui s'étaient intéressés dès le début des années 1970 aux problèmes liés au chômage de masse dans le cadre du service des affaires sociales du Commissariat Général du Plan, à l'INSEE et plus modestement à l'ANPE. Ils militaient pour un grand nombre à la CFDT et soutenaient l'action de M. Rocard ou de J. Delors dans et à la marge du Parti socialiste28. On peut penser que ces trajectoires ne les prédisposaient pas spécialement à occuper des positions centrales dans l'appareil d'Etat. Ajoutons que le personnel plus jeune qui rejoindra progressivement le secteur de l'emploi durant les années 1980 présentait des caractéristiques proches si l'on excepte un niveau d'engagement politique et/ou syndical moindre. Ces données rapidement énoncées nourriront une interrogation à plusieurs niveaux: comment tout d'abord des agents dont les propriétés initiales les situaient en général à la périphérie des filières de recrutement dominantes en 1981 -la filière politique via un engagement auprès du courant A du parti socialiste; la filière
28. Les relations de proximité et d'amitié entretenues par ces acteurs les uns avec les autres nourrissent une interrogation sur le rôle joué justement par l'amitié à la fois dans la constitution de réseaux d'action publique et comme « moteur» des décisions. Se reporter à ce sujet à Kadushin (C), «Friendship Among The French Financial Elite », American Sociological Review, 1995, vol. 60, pp. 202-221. Dans le cas qui nous occupe, l'association Démocratie et Emploi évoquée dans la seconde partie donne à voir la force des relations d'amitié entre les responsables de la politique de l'emploi. - 23-

ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (/981-1993)

administrative du haut-fonctionnaire «situé» à gauche - vont-ils se trouver finalement en responsabilité? Comment ensuite ce personnel va-t-il opérer cette sorte de « travail de deuil» qui consistera à « faire avec» un certain nombre de décisions ou d'évolutions qui allaient globalement à l'encontre de ses idées? On fait référence ici plus particulièrement à certains arbitrages politiques qui invalideront la voie suivie en matière de réduction de la durée du travail ainsi qu'à l'acceptation du primat des décisions conjoncturelles au detriment d'un projet réformiste de moyen terme. Notre démarche consiste donc pour partie à proposer ce que l'on peut appeler une sociologie d'acteurs d'une politique sectorielle. Cela s'explique d'abord par le fait que nous souhaitions au départ tester l'hypothèse désormais classique des effets de l'alternance politique sur la gestion d'un secteur d'action publique. En effet, sans remettre en cause la validité de la notion de changement qui fut alors très utilisée par les acteurs politiques, l'idée même d'une césure, d'un avant et d'un après irrémédiablement séparés, procédait d'abord d'une construction rhétorique. Deux interrogations ont contribué à structurer ce travail. La première renvoyait au problème de la conversion chez ces acteurs de ressources individuelles et/ou collectives plutôt centrées sur l'engagement militant et la détention de compétences techniques dans le domaine des questions sociales en général et de l'emploi en particulier en des ressources de pouvoir permettant d'aider à la décision. La seconde s'intéressait aux mécanismes d'apprentissage de codes et de pratiques liés aux nouvelles positions occupées dans le champ politico-administratif. Il ne s'agit pas de décrire l'entrée dans l'Etat d'outsiders dotés essentiellement de ressources militantes et peu au fait des mécanismes de prises de décision, mais d'observer de quelles manières des agents, par ailleurs déjà insérés dans le champ étatique mais à des places subalternes, vont accéder à des positions directement opérationnelles et mobiliser leurs connaissances et leurs réseaux pour gérer un secteur d'action publique.

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La « place» de l'Etat et les questions posées par la définition d'un nouveau référentiel global d'action publique: deux hypothèses générales Parler de la place de l'Etat est une autre façon d'évoquer la perspective néo-institutionnaliste29 pour défendre l'idée selon laquelle il existe une autonomie en dernière instance de la sphère étatique par rapport aux classes dominantes et aux groupes d'intérêt. Nos deux terrains d'investigation nous apprennent que cette autonomie est moins la conséquence d'une intention ou d'une action volontariste de l'Etat que le fruit d'une sorte de constat de carence: l'Etat (les agents agissant en son nom) ne « souhaite» pas par définition agir ou décider seul, ne serait-ce que parce que la co-décision lui permet de limiter les risques et les coûts et de maîtriser un peu plus l'incertitude qui accompagne la réception de ses annonces. Dans le cas qui nous intéresse, on peut l'expliquer rapidement, d'une part par le fait que les autres acteurs du jeu admettent mal en général d'avoir à assumer des responsabilités liées à une prise de décision et, d'autre part, par la nécessité pour les acteurs politiques de se donner à voir comme prenant des initiatives et faisant face aux « problèmes ». Mais si l'on prend en compte la perspective néo-institutionnaliste c'est pour l'assortir aussitôt de trois précautions. Tout d'abord, on parlera pour reprendre la formule de Nicos Poulantzas d'une autonomie relative de la sphère étatique par rapport aux multiples autres sphères qui constituent la société. Cette autonomie suppose l'existence d'interactions, de zones de contacts. Surtout, elle permet d'admettre la possibilité d'une influence sur les agences étatiques, influence qui relève plus ou moins d'une logique du rapport de force, des groupes qui interagissent avec l'Etat a priori au nom de la société. Ensuite, le contrôle exercé par les représentants de l'Etat sur les mécanismes décisionnels procède moins d'une «volonté» consciente d'afficher en tout lieu son autorité que d'une nécessité structurelle de diriger ou d'orienter le jeu sans jamais perdre la main. En effet, la légitimité de l'Etat, et partant des individus qui parlent et agissent en
29. Pour une synthèse, Merrien (F.-X.), «Etat-Providence. L'empreinte des origines », Revue Française des Affaires Sociales, n03, juillet-septembre 1990 et Stone (A), « Le néo-institutionnalisme. Défis conceptuels et méthodologiques », Politix, n020, 1992. Pour le travaille plus fréquemment évoqué, Evans (P), Ruesschmeyer (D) et SkocpoI (T), dir., Bringing the State Back in, New-York, Cambridge University Press, 1985. - 25-

ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (/981-1993)

son nom, suppose d'être toujours présent. La production de décisions est donc aussi un moyen de se re-légitimer en se donnant à voir en action et en adéquation avec les préoccupations sociales. Cet impératif d'efficacité ne signifie toutefois pas capacité à régler des problèmes ou à prendre de « bonnes » décisions. Cela n'est en réalité pas très éloigné de ce qu'avance Murray Edelman lorsqu'il étudie les processus de rationalisation a priori ou a posteriori de l'action publique. Il estime en effet que l'Etat se trouve devant une sorte de nécessité structurelle de s'approprier les problèmes sociaux en les définissant avec ses propres mots et ses concepts. Edelman évoque donc la notion importante d'appropriation. Chez lui, celle-ci passe d'abord par les processus langagiers et suggère que l'Etat s'arroge au nom de sa centralité le droit de parler d'un problème de telle façon que, par la suite, l'ensemble des acteurs sera contraint d'utiliser ce même « langage de l'Etat »30. Enfin, parler de la centralité de l'Etat ne doit pas donner l'impression que l'on défend l'idée d'une entité homogène, cohérente, toute entière tendue vers un objectif commun. Ce que nous laisse à penser notre étude nécessairement ponctuelle et limitée, c'est que le contrôle exercé finalement par l'Etat sur les processus de décision passe aussi par des concurrences et des luttes en son sein entre des institutions, des groupes, des réseaux dont les intérêts, les idées, s'opposent au gré des sujets abordés. Cette dimension est à la fois fondamentale et pour partie insaisissable tant ce type d'interactions se prête mal à une entreprise d'objectivation : absence d'archives, recours croissant au téléphone et au fax - voire plus récemment au courriel qui ne laissent pas de «traces », développement des relations informelles qui, elles aussi, impliquent le non archivage, biais dans les témoignages afin de ne pas dévoiler des jeux tactiques peu en phase avec l'image extérieure que l'on veut donner... L'autre hypothèse structurante renvoie à un débat activé depuis quelques années dans le champ scientifique et qui porte sur les caractéristiques du ilouveau référentiel de politique publique successeur du référentiel modernisateur31,Tout en admettant dans ses grandes lignes la validité de la thèse selon laquelle un référentiel
30. Edelman (M), Pièces et règles du jeu politique, Paris, Seuil, 1991 (1ère édition 1988). 31. Jobert (B) et Théret (B), dir., op. cit., 1994, en particulier la partie du chapitre 4 écrite par B. Jobert, «De la nécessaire incohérence de l'action étatique », pp. 223-238. - 26-

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libéral s'est substitué au référentiel keynésien après l'échec du programme de relance initié par le gouvernement socialiste en 19821983, nos deux terrains de recherches nous incitent à prolonger l'analyse autour de deux idées. D'abord, il nous apparaît que le projet de réduction de la durée du travail tel qu'il était promu par la «nébuleuse réformiste» présentait un certain nombre de caractéristiques propres à en faire le socle pour la promotion d'un référentiel qui aurait été à même de relayer le référentiel modernisateur. Ce référentiel potentiel, que nous appelons réformiste ou social-démocrate, supposait notamment la promotion de mécanismes de cogestion entre les partenaires sociaux et donc la décentralisation de procédures contractuelles dont la définition reposait en grande partie sur l'Etat central. On peut dire qu'il correspondait aux idées d'un ensemble de groupes associés sous l'expression générique de « deuxième gauche ». Surtout, ce référentiel entrait en concurrence avec le projet majoritaire de la gauche politique qui, en 1981, consistait en la réactivation des préceptes keynésiens. L'échec en cours de route du projet de passage à la semaine de 35 heures confirma l'isolement politique du groupe des réformistes tout en invalidant la voie vers le changement social qu'il préconisaitJ2. Concurremment, l'abandon de la politique de relance mit en évidence l'absence de projet alternatif global et favorisa la conversion du champ politico-administratif à un système de référence fondé sur l'économique qui avait déjà été défendu par Raymond Barre entre 1976 et 1981. Autrement dit, l'installation du nouveau paradigme dominant était d'autan. plus aisée que son concurrent potentiel avait été délégitimé au préalable au gré des rivalités politiques au sein de la nouvelle équipe dirigeante. C'est largement autour du dossier de la réduction de la durée du travail que s'agrégeront ces conflits d'intérêts qui conduiront finalement à l'isolement de ses promoteurs.

32.Cette idée d'une confrontation des projets au sein de la gauche en 1981 est soulignée par B. Jobert et B. Théret: «II n'y a pas de synthèse mitterrandienne des cultures politiques de la gauche, pas plus que la construction d'un modèle de référence global alternatif qui fonderait un mode d'articulation des intérêts sociaux. La diversité persistante des points de vue et des analyses n'est pas seulement le reflet de la variété des groupes, intérêts, idéologies, qui animent la société civile, elle est aussi entretenue en tant que ressource stratégique par la faction dirigeante du PS », in Jobert (B), dir., op. ci!., 1994, pp. 48-49.

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ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (1981-1993)

La deuxième idée se veut une contribution à la réflexion sur les conditions d'imposition du référentiel de marché à partir de 1983. Selon nous, l'étude de la politique de l'emploi conduit à relativiser le postulat d'une conversion pleine et entière de l'appareil politicoadministratif. Nous proposons de définir globalement le secteur de l'emploi comme un «espace de résistance» face aux logiques politiques induites par le référentiel libéral. Elle nous permet de postuler qu'il n'existe pas ou plus en France depuis 1983, à la différence de la période précédente, de référentiel global d'action publique mais plutôt un référentiel économique correspondant aux secteurs liés à la politique économique et structuré autour des notions d'intégration européenne et de compétitivité mondiale, et un référentiel social, duquel relève la politique de l'emploi, correspondant à la politique de lutte contre l'exclusion entendue au sens large et qui se structure pour sa part autour de la notion de (ré)insertion.

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PARTIE 1. LE PARTAGE OU LE PROGRES ?
« SOLIDARISTES » ET « PROGRESSISTES» FACE A LA QUESTION DE LA REDUCTION DE LA DUREE DU TRAVAIL (1981-1985)

Si le temps de travail est fondé sur la richesse, c'est que la richesse est fondée sur la pauvreté. KarlMarx,
Fondements de la critique Paris, Anthropos, 1968, p. 23 I. de l'économie politique,

LE PARTAGE OU LE PROGRES ?

INTRODUCTION
Cette partie aura pour cadre empirique l'étude du processus qui conduisit d'une part à la réduction de 40 à 39 heures de la durée hebdomadaire de travail par une ordonnance en date du 16 janvier 1982 et d'autre part à l'abandon progressif d'un projet initial qui visait à atteindre les 35 heures en 198533. Il s'agira donc d'analyser à la fois la production d'une décision intermédiaire - les 39 heures - et les conditions de la mise hors agenda de ce qui avait été présenté comme devant constituer la décision finale - les 35 heures34. On distinguera dans un souci de méthode ce qui relève de la préparation du passage aux 39 heures (Chapitre 2) de ce qui renvoie plus spécifiquement à la mise hors agenda des 35 heures et à la promotion d'autres objectifs de politique publique (Chapitre 3). La succession des chapitres suit la chronologie, le chapitre 2 traitant de la période mai-décembre 1981 et le chapitre 3 d'une période plus longue, de janvier 1982 à mars 1985. Auparavant, nous essaierons de montrer (Chapitre 1) de quelles manières les revendications portant sur la durée du travail avaient été utilisées avant 1981 comme élément de mobilisation sociale et par quels mécanismes, souvent complexes, la question des 35 heures avait été placée sur l'agenda politique dans les années 1970. Notre projet en abordant la question de la durée du travail au début des années 1980 s'attaque à un terrain qui impliquait alors fortement les partenaires sociaux et pouvait donc donner des indications sur la manière dont l'alternance politique avait pu modifier
33. La reprise à l'automne 1997 de discussions relatives au passage aux 35 heures donne tout son sens à une étude désormais historique de ce que fût le « feuilleton» des 35 heures en 1981 et 1982. Sans tomber dans les travers de l'anachronisme, nous pensons qu'il n'est pas totalement vain de lire ce qui suit à la lumière de ce qui est en train de se jouer. L'identité des positions des divers acteurs et l'homologie de leurs stratégies est parfois frappante, ce à EluS de quinze années de distance. 4. Pour ce qui concerne la présentation de la problématique de la mise à l'agenda, se reporter à Favre (P), dir., SIDA et politique: les premiers affrontements (1981-1987), 1992, pp. 5-37. - 31 -

ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (1981-1993)

les formes de l'action publique, notamment les interactions entre les représentants de l'Etat et le champ de la représentation des intérêts. En 1981, le thème de la durée du travail s'inscrivait dans la phase « d'apprentissage» de l'exercice du pouvoir par la gauche qui supposait a priori une approche nouvelle des mécanismes de prise de décision. Dans ce cadre, il s'agissait pour nous de se demander entre autres choses si, pour reprendre l'expression de Richard Rose35, la couleur politique de l'équipe dirigeante exerçait une influence sur la nature des décisions, et agissait sur la capacité de celle-ci à décider en concertation avec des groupes «extérieurs» à la sphère étatique. Toutefois, si ces considérations sont abordées, parfois assez longuement, nous avons été amené au fil de notre travail à les subordonner à une problématique un peu différente. En effet, celle-ci s'articule principalement autour des concurrences nées à l'intérieur du «groupe dirigeant »36entre des conceptions différentes de la politique sociale en général et de la politique de l'emploi en particulier, ainsi que de leur «entrée en résonance» avec des débats homologues du côté des partenaires sociaux. Ces concurrences de nature idéologique et stratégique à l'intérieur de la gauche mettaient aux prises d'une part ceux que l'on peut appeler, en reprenant des terminologies de la fin du XIXème siècle et du début du XXème, les « possibilistes» ou les « solidaristes » et, d'autre part, les «rupturistes» - c'est-à-dire, pour le dire vite, d'un côté les partisans d'un «socialisme du possible» et de l'autre les défenseurs d'une transformation rapide de la société. Dans l'appréhension des questions sociales, ces rivalités prenaient la forme d'un affrontement entre «solidaristes » et «progressistes» qui trouvait son origine dans des analyses différentes des causes de la crise économique et dans la promotion de solutions et de méthodes distinctes. Les «solidaristes », issus pour l'essentiel des courants mauroyiste et rocardien du PS et des groupes d'experts liés à J. Delors, développaient une analyse de la crise économique qui réfutait le schéma keynésien pour retenir l'idée d'une crise structurelle.
35.Cf. Rose (R), Do Parties Make a Difference ?, London, Mac Millan Press, 1980. 36. On entend par là l'appareil polilico-administratif - ministres et cabinets, administrations - et la majorité politique - parti socialiste et parti communiste - jusqu'à juillet 1984. - 32-

LE PARTACE OU LE PROCRES ?

Pour eux, la résolution du problème du chômage ne passait pas par le recours à une politique de relance mais supposait que l'ensemble des acteurs sociaux admettent de reconnaître que le travail était devenu un bien rare. D'où la notion essentielle de partage du travail, qui avait été définie d'abord au sein de la CFDT, et la référence centrale à la réduction de la durée du travail entendue comme solution à la fois globale et durable. Du côté des « progressistes» adeptes de la rupture, ce qui importait c'était d'inscrire rapidement le changement politique dans des actes sociaux symboliques. D'où un intérêt relatif pour le mot d'ordre des 35 heures, sinon comme élément de cette rhétorique progressiste c'est-à-dire une mesure devant permettre d'améliorer la situation des salariés par l'augmentation de leur temps libre et l'accroissement de leur pouvoir d'achat17. Partant de cette opposition de fond, on se posera notamment les questions suivantes: quelle était la place assignée à la réduction de la durée du travail dans la hiérarchie des priorités publiques de la gauche en 1981? Que peut-on dire du réseau qui promouvait alors les 35 heures, de sa structure et de sa composition, de la nature de ses ressources, de ses valeurs? Le second aspect de la problématique consiste à inscrire cette étude d'un secteur de l'action publique -la politique de l'emploidans le cadre plus général des réflexions et des travaux portant sur ce que certains spécialistes de l'analyse des politiques publiques appellent le changement de référentiep8. Cette notion renvoie schématiquement à l'hypothèse selon laquelle il y aurait eu en France, autour des années 1983-1984, substitution d'un système d'action
inspiré des idées libérales

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on parle aussi de référentiel de marché

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37.On peut rapprocher cette opposition de ce que dit B. Jobert lorsqu'il parle d'idéologie dure et d'idéologie molle. Le «progressisme» d'une partie de la
gauche en 1981 se donne à voir comme un tout cohérent et non négociable

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une idéologie dure - quand le «solidarisme» apparaît plus ouvert à la concertation et à la recherche d'un compromis. Selon B. Jobert, l'idéologie molle correspond plus à l'exigence d'invention politique «justement à cause des interprétations multiples et fluctuantes dont elle peut être l'objet ». Voir Jobert (B), «L'Etat en action. L'apport des politiques publiques », Revue Française de Science Politique, vol. XXXV, n04, août 1985, pp. 654-682. 38. Se reporter plus particulièrement à Jobert (B), Muller (P), op. cit., 1987 ; Jobert (B), dir., op. cit., 1994 ainsi que Théret (B), in Perrineau (P), L'engagement politique. Déclin ou mutation.r ?, Paris, Presses de la FNSP, 1993. - 33 -

ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (1981-1993)

au référentiel keynésien ou modernisateur qui avait structuré l'action publique depuis les années 1950. Pour le dire rapidement, on considère qu'il y a eu en France, entre 1975 et le milieu des années 1980, environ une sorte de lutte entre un système de référence ancien, peu adapté à l'environnement socio-économique, mais qui disposait de ressources de légitimité fortes du fait de son identification avec la période des «Trente glorieuses », et un autre, fortement inspiré par les thèses néo-libérales en provenance des Etats-Unis, qui aspirait à exercer à son tour un contrôle hégémonique sur la fabrication des politiques publiques et, partant, sur les élites politico-admillistratives en charge de la décision. Cependant, il nous paraît insuffisant de s'en tenir à une analyse qui expliquerait le «basculement» d'un paradigme à l'autre par la réorientation de la politique économique et financière, en suggérant que celle-ci impliquait à elle seule une sorte de conversion mécanique de l'ensemble des secteurs de l'action publique à un nouveau cadre d'action globap9. Sans contester quant au fond la perspective d'un entre-deux paradigmatique40, nous voudrions la prolonger par deux hypothèses intermédiaires. La première, qui concerne la politique de l'emploi, est que l'abandon de l'objectif des 35 heures va accélérer en quelque sorte le développement des dispositifs de traitement social du chômage tout en rendant possible une dérégulation du marché du travail réalisée sans négociation de véritables contreparties avec les organisations syndicales. C'est en grande partie autour du projet de réduction de la durée du travail, parce qu'il impliquait des concessions réciproques de chacun des acteurs du jeu social, et de ses promoteurs, que s'était focalisée l'hostilité de la majorité du groupe dirigeant « progressiste» à l'égard de la minorité « solidariste ». En rejetant ce projet, le groupe majoritaire allait du même coup se priver de la seule alternative « de gauche» à une gestion au jour le jour de la politique de l'emploi et légitimer par ailleurs la rhétorique libérale développée par le CNPF. La seconde hypothèse concerne la mise en relation de l'histoire spécifique du projet des 35 heures et de la question du changement
39. On essaiera de montrer dans la seconde partie dans quelle mesure on peut tenir que le secteur de l'emploi a constitué à partir de 1982-83 une sorte « d'espace de résistance» face au référentiel de marché. 40. Sur cette notion, voir Kuhn (T), La structure des révolutions scientifiques, Paris, Flammarion, 1972. - 34 -

LE PARTAGE OU LE PROGRES ?

de paradigme d'action publique. Au-delà du seul problème de la durée du travail, les recherches conduites sur ce sujet avaient été l'occasion pour leurs promoteurs de développer une conception générale de l'action publique - fondée notamment sur les mécanismes d'échange de contreparties et sur la décentralisation de la production contractuelle41 - constitutive d'un système de représentation ou d'un cadre de référence apte le cas échéant à se substituer au référentiel keynésien42. L'abandon des 35 heures à partir de 1982 aura pour
conséquence de délégitimer les deux projets réformistes - solidariste et progressiste - et, ce faisant, de donner à voir le référentiel libéral

comme la seule alternative. Par ailleurs, cette réflexion, et le choix de la réduction de la durée du travail comme objet empirique, sont inséparables d'un questionnement sur le chômage et son appréhension par le champ politique depuis vingt ans. On pourrait le résumer par une question générale inspirée de l'analyse de Haroun Jamous43: « Existe-t-ilou non une volontépolitique de promouvoirune décision ou un ensemble de décisions qui permette(nt) de régler structurellementla questiondu chômagede masse? » C'est justement parce que, à notre avis, la réduction de la durée du travail constituait dans la configuration spécifique de 1981 une solution a priori cohérente qui n'a jamais été testée jusqu'à son terme, qu'une question de cette nature vaut d'être posée44. D'où une interrogation sur les choix et les motivations qui peuvent conduire à un moment donné les dirigeants politiques à rejeter une décision au profit d'autres choix dont on peut considérer, au vu du nombre de chômeurs, qu'ils n'ont pas été efficaces. En fait, il semble bien que ce qui structure une décision, c'est
moins l'importance « objective» d'un problème - au sens où on peut en mesurer des effets négatifs sur l'ensemble du corps social - et la

nécessité «politique» de le régler, que la propension du pouvoir, ou de ce qui fait « fonction de pouvoir »45,à construire des projets qui
41. Sur la «filiation» social-démocrate de cette manière de faire, se reporter à Bergounioux (A), Manin (B), La social-démocratie ou le compromis, Paris, PUP,1979. 42. On pense ici plus particulièrement à la production très diverse du club Echanges et Projets. 43.Cf. Jamous (H), op. cit., 1968. 44. Seul le passage aux 35 heures devait avoir un effet important sur l'emploi, les 39 heures n'en constituant qu'une étape transitoire. 45.Cf. Crozier (M), Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil, 1963. - 35-

ACTEURS ET POLITIQUES DE L'EMPLOI EN FRANCE (/981-1993)

tiennent compte des contradictions d'objectifs et d'intérêts en son sein, et donc à exercer un contrôle arbitral sur l'ensemble du secteur politico-administratif concerné46. A cet égard, on peut considérer qu'une décision publique, en ce qu'elle traduit le plus souvent une recherche de compromis à l'intérieur du groupe dirigeant, vise toujours deux objectifs: répondre effectivement à un problème identifié comme devant faire l'objet d'une prise en compte par l'Etat; préserver la cohésion, au moins apparente, du pouvoir «à l'extérieur »47. Au total, il s'agit dans cette partie de décrire et d'analyser, au travers de «l'histoire» d'une idée devenue progressivement un projet politique puis une première décision en préparation et enfin un objectif oublié, ce qu'a été la confrontation de la gauche à l'exercice des responsabilités publiques, depuis la période de réflexion autour des 35 heures jusqu'au choix, à partir de 1983-1984, d'une gestion de la politique de l'emploi dans laquelle le projet de réduction de la durée du travail n'avait plus sa place48.

46. Pour M. Crozie, « une décision politique existe lorsque ce qui fait fonction de pouvoir est disposé à maîtriser, dans le secteur concerné par la décision, un certain nombre de points d'incertitude qui échappent à son contrôle », op. cit., 1963, p. 85. 47. Cette idée suppose pour être opératoire que les instances non étatiques syndicats, association, médias - ou plus généralement le «bas », c'est-à-dire les citoyens, n'ont pas là la capacité d'obliger le « haut» à œuvrer dans leur sens. Cela renvoie aux problèmes déjà évoqués des conditions d'émergence des problèmes et de leur mise à l'agenda. 48. Sur un plan méthodologique, notre propos s'appuie d'un côté sur un travail d'archives réalisé à partir d'une lecture de la presse généraliste et syndicale sur la période 1978-1985 et des recherches diverses portant sur toute la période antérieure à 1970 et d'un autre côté sur des entretiens réalisés auprès d'acteurs. On renvoie à la 2ème partie pour une présentation plus complète de ce second aspect de notre démarche. - 36-