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CITOYENS ET ADMINISTRATION

De
270 pages
Est-ce un hasard que l'on parle de citoyens vis-àvis de l'admnistration ? Quel est le rapport entre le concept de citoyen et ceux d'administré, usager, consommateur, client ou partenaire ? Le contenu moderne de la notion de citoyen est défini à partir de deux dimensions : l'autonomie et la diversité. Elles constituent en même temps les enjeux principaux de la relation avec l'administration. La relation apparaît ainsi comme le condensé d'une certaine version de la démocratie. Plus encore, la qualité de cette relation reflète la qualité de la démocratie.
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CITOYENS ET ADMINISTRATION Les enjeux de l'autonomie et du pluralisme

Collection Logiques Politiques dirigée par Yves Surel
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citoyen depuis 1945, 2002.

Olivier FAVRY, L'ami public américain: les nouvelles relations industrie-Etat aux Etats-Unis de 1979-1991,2002. François CONSTANTIN, Les biens publics mondiaux, 2002. Jean-Louis MARIE, Philippe DUJARDIN et Richard BALME (sous la direction de), L'ordinaire, 2002. Diane MASSON, L'utilisation de la guerre dans la construction des systèmes politiques en Serbie et en Croatie, 1989-1995, 2002. Laurent FROLICH, Les catholiques intransigeants en France, 2002 Emmanuelle MUHLENOVER, L'environnement en politique étrangère: raisons et illusions, 2002. M. BASLE, J. DUPUIS, S. LE GUY ADER, éd, Evaluation, action publique territoriale et collective, Tome 1, 2002. M. BASLE, J. DUPUIS, S. LE GUY ADER, éd, Evaluation, action publique territoriale et collective, Tome 2, 2002.

Calliope SP ANOU

CITOYENS ET ADMINISTRATION
Les enjeux de J'autonomie et du pluralisme

Préface de Jacques CHEVALLIER

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

@

L'Harmattan, 2003

ISBN: 2-7475-3800-1

Remerciements

Ce livre traduit une quête intellectuelle à laquelle plusieurs personnes ont contribué directement ou indirectement. Sur le plan personnel, je tiens à remercier Dominique, Renée et Robert Chelle de leur soutien de longue date. Et je dédie plus particulièrelnent cet ouvrage à ceux qui ont dû assister de très près à sa naissance: Jens et Régilla-Maria.

Préface
J. Prétendre traiter des rapports entre les "citoyens" et l' "administration" serait apparu, il y a peu de temps encore, surprenant, voire hétérodoxe: la distinction n'était-elle pas en effet clairement établie entre la relation politique et la relation administrative? L'administration était censée ne pas être confrontée à des "citoyens", mais à des "administrés", soumis à ses commandements ou bénéficiant de ses prestations. Sans doute, les principes d'organisation et la logique d'action administratives étaient-elles indissociables de la configuration politique: le principe démocratique a eu notamment pour effet de placer l'administration sous l'autorité et le contrôle des représentants de la Nation, seuls détenteurs de la légitimité politique,. mais, en contrepartie, l'existence d'une communication directe entre les citoyens et l'administration était exclue. Déconnectée du lien de citoyenneté, la relation avec l'administration était perçue comme exclusive de toute dimension politique, "dépolitisée". Depuis la dernière décennie, les choses ont évolué: la figure du citoyen est désormais présente au cœur de la relation administrative, comme l'attestent les "chartes du citoyen" adoptées dans un certain nombre de pays européens; en France même, un pas symbolique d'importance a été franchi avec la loi du J2 avril 2000 relative aux "droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations". Pourtant, ce basculement, à première vue d'importance considérable, puisqu'à travers cette réévaluation de la position de l'administré face à l'administration, c'est la question du statut de celle-ci et de la relation qui l'unit au politique et à la société qui est bel et bien posée, n'a guère étéjusqu'à présent analysé; l'ouvrage de Calliope Spanou vient donc à point nommé. Son ambition est cependant beaucoup plus large: plutôt que d'analyser les politiques de réforme qui se déploient dans tous les pays, elle entend en effet reprendre le problème de la relation administrative dans son ensemble, en construisant un schéma d'interprétation global permettant de déchiffrer le sens des réformes en cours, d'en éclairer les enjeux, d'en mesurer la portée. Ce faisant, c'est en fin de compte un éclairage nouveau qui est donné sur le phénomène administratif et sur sa dynan1ique d'évolution. Calliope Spanou avait tous les atouts pour mener à bien une telle entreprise. Professeur de science administrative à l'Université d'Athènes, parfaitement intégrée dans les réseaux internationaux des chercheurs gravitant autour de la discipline, elle a conduit des recherches de toute première importance sur l'administration publique et les politiques publiques, qui témoignent, non seulement d'une exceptionnelle aptitude à travailler sur des systèmes administratifs différents, mais encore d'une finesse d'analyse, d'une profondeur de vues

qui lui permettent de mettre au jour les ressorts de leur fonctionnement: le comparatisme, tel qu'elle le pratique, ne reste jamais à la superficie des choses et il est toujours guidé par un questionnement théorique, sous-tendu par un haut niveau d'exigences scientifiques. Fonctionnaires et militants (L'Harmattan, 1991), tiré de sa thèse, est ainsi devenu l'ouvrage de référence sur la question des rapports entre administration et mouvements sociaux: la mise en évidence des relations d'interdépendance et d'interaction qui se construit entre les administrations sectorielles et leurs partenaires sociaux apporte une contribution essentielle à la compréhension de la logique de fonctionnement administratif. Même s'il s'appuie sur les acquis d'un ensemble de recherches comparatives et de terrain, ce nouvel ouvrage se situe à un niveau différent: il s'agit cette fois de présenter une réflexion d'ensemble sur le problème de la relation administrative, en n'hésitant pas à poser une série de questions de plus grande ampleur sur le lien politique. Nourri par une excellente connaissance de la littérature anglosaxonne, le travail apporte un point de vue original sur le sujet. 2. La réflexion est conduite en deux temps, qui coïncident avec les deux parties de l'ouvrage: d'abord, la construction d'une grille d'analyse de la relation administrative, mettant en exergue les paramètres essentiels qui déterminent cette relation,. ensuite, l'analyse des différents modèles concrets de relations découlant de la manière dont ces paramètres sont conçus et articulés. On adhérera sans réserve aux deux postulats sur lesquels Calliope Spanou fonde sa grille d'analyse. D'une part, celui de la dimension intrinsèquement politique de la relation administrative. Celle-ci n'est pas une simple "relation de service", par laquelle les services publics se borneraient, comme les entreprises privées, à fournir des prestations à des clients-consommateurs: non seulement les conditions de fourniture des prestations sont définies par des processus politiques, mais encore les services publics ne sont pas préposés à la satisfaction exclusive de leurs usagers,. ils sont institués aussi pour répondre à des besoins collectifs plus généraux. La relation avec l'administration constitue donc bien une "forme particulière de participation politique" : c'est une facette de la relation plus large qui unit les individus et la communauté politique ,. la substitution du vocable de "citoyen" à celui d' "administré" met cette dimension en évidence. D'autre part, et corrélativement, la relation administrative est indissociable de la manière dont est conçu le lien politique, et donc d'un modèle d'organisation politique. L'adhésion à la logique démocratique n'est pas à elle seule suffisante, dans la mesure où il n'y a pas un
mais au moins deux grands modèles de démocratie

- la

"démocratie

8

libérale", fondée sur la division du travail politique et ne donnant qu'un rôle restreint aux citoyens, la "démocratie participative", qui entend donner aux citoyens un pouvoir d'ernprise directe,. des modèles différents de relations entre les citoyens et l'administration existeront selon le modèle de démocratie auquel on se réfère. À partir de ces deux postulats, une grille d'analyse plus générale peut être construite qui concerne, d'une part la nature des rapports entre administration et démocratie (p. 65), d'autre part la nature des relations entre citoyens et administration (p. 90). La première résulte du croisement de deux axes, l'un relatif à la conception de l'administration (acteur/instrument), l'autre relatif au modèle de démocratie (procédurale/participative), ce qui conduit à distinguer quatre cas de figure possibles. La seconde sera fonction du degré de reconnaissance du citoyen comme acteur autonome (hétéronomie /autonomie) ainsi que du degré de diversité de sa condition (uniformité/diversité), ce qui conduit là encore à distinguer quatre représentations possibles du citoyen dans sa relation avec l'administration: le citoyen abstrait, l'usager, le client/consommateur, le partenaire/coproducteur. Ces modèles sont analysés dans la seconde partie. L'apparition avec l'État-providence de l'usager, auquel des droits sont reconnus, n'a pas rompu avec le contexte traditionnel d'assujettissement: sans doute, la diversité sociale est-elle prise en compte,. néanmoins, le "paternalisme administratif' entraîne le maintien d'un degré important d'hétéronomie. Le modèle du "client/consommateur", avancé au cours des années J980 en relation avec la crise de l'État -providence, met en revanche l'accent sur la diversité des besoins, conçus comme "individuels et subjectifs" et invite l'administration à les satisfaire, en se mettant "à l'écoute" des citoyens, en améliorant sa "réceptivité",. cependant, ce modèle débouche sur un "modèle marchand d'administration", qui tend à aligner le public sur le privé, en ignorant la dimension politique de la relation administrative,. et la suprématie du client/consommateur n'est qu'apparente, les besoins étant en réalité travaillés par les professionnels. Enfin, le dernier modèle du ''partenaire/co-producteur" correspond à la vision d'une "administration démocratique" : la reconnaissance de la diversité des besoins sociaux se double de l'octroi à un citoyen devenu "actif' de possibilités nouvelles d'emprise sur les processus décisionnels et sur la production des services,. l'administration devient un lieu privilégié de réalisation de l'exigence démocratique. 3. Toute cette analyse emporte la conviction: elle conduit à mettre en évidence des modèles contrastés de relation, sous-tendus par des logiques différentes, qui ne sont pas seulement la traduction 9

d'un modèle d'organisation administrative mais le produit de déterminations politiques,' et le basculement d'un modèle à un autre est indissociable d'une redéfinition du lien politique. L'ouvrage apporte à cet égard un schéma d'explication tout àfait convaincant. Sans doute, peut-on s'interroger sur la portée de la typologie ainsi construite. D'abord, les modèles ne sont, comme le note Calliope Spanou, que des "idéaux-types": les systèmes concrets d'administration se caractérisent toujours plus ou moins, non seulement par la coexistence (p. 236) entre ces modèles, qui s'appliquent de manière différenciée selon les secteurs d'activité, mais encore par un alliage d'éléments empruntés à l'un ou l'autre de ces modèles (p. 238) ,. cette imbrication serait à ses yeux source de tensions et de contradictions, dans la mesure où chacun de ces modèles comporterait "un noyau non négociable de valeurs et de normes". Une analyse des dispositifs concrets de relations apparaît dès lors indispensable. Ensuite, la typologie recouvre une trajectoire d'évolution: alors que la figure de l'assujetti évoque l'État libéral, celle de l'usager l'État-providence, celle du client/consommateur l'État néo-libéral, celle du partenaire/coproducteur ce qu'on appellera pour notre part "l'État post-moderne" ,. on serait ainsi passé d'un modèle de relations à un autre, au fil de l'évolution historique. Or, la situation actuelle est caractérisée plutôt par la superposition de toutes ces figures,. d'où la représentation tremblée, hésitante, brouillée d'un administré devenu insaisissable. Contrastant avec la critique acérée de la figure du client/ consommateur, qui constitue le morceau de bravoure de l'ouvrage, la présentation fortement teintée d'utopie de celle du ''partenaire/co-producteur'' (les obstacles et les risques inhérents à cette figure sont cependant présentés pp. 227 sq.) implique au demeurant un jugement de valeur, au moins implicite. Enfin, si tant est que toutes ces figures sont, comme le note justement Calliope Spanou, des "constructions sociales ", la question se pose de savoir quel est l'impact de ces constructions sur la réalité administrative: or, cet impact ne peut être mesuré qu'à partir d'une étude concrète de sociologie administrative,. Calliope Spanou dispose de tous les matériaux nécessaires pour mener à bien une telle recherche, contrepoint d'un ouvrage promis à devenir lui aussi un ouvrage de référence. Jacques CHEVALLIER Professeur à l'Université Panthéon-Assas (Paris 2) Directeur du CERSA-CNRS

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Introduction

Est-ce un hasard que l'on parle de citoyens vis-à-vis de l'administration? Quel est le rapport entre le concept de citoyen et ceux d'administré, usager, consommateur, client ou partenaire? Les enjeux de la relation sont-ils à chaque fois les mêllles, et comment peuvent-ils être décrits? Ce sont là quelques-unes des questions auxquelles ce livre tente de répondre. Il part de l'hypothèse que les rapports citoyens administration sont surdéterminés par la démocratie: c'est elle qui sous-tend le postulat largement répandu suivant lequel "l'adlllinistration est au service des citoyens". Or, il y a des modèles différents de démocratie, qui impliquent des conceptions différentes du citoyen et de son rôle; et c'est dans ce contexte que les fondel11entsnorl11atifsdes rapports citoyens - administration sont explorés. La démarche analytique Ï111pliquela liaison entre trois points de référence essentiels, à savoir l'administration, les citoyens et la démocratie. Plus particulièrement, les rapports entre les deux prellliers sont placés dans le cadre normatif de la démocratie et de ses valeurs, qui attribue à chaque partie des caractéristiques particulières. Mais la notion même de dél110cratie n'est pas sans équivoque: elle est l11arquéepar la quête perpétuelle d'équilibre entre les valeurs, souvent antagonistes, de liberté et d'égalité. Leur contenu particulier ainsi que leur rapport donnent naissance à des variantes multiples de démocratie qui intègrent leur propre vision du citoyen et de l'administration. Autrement dit, les rôles respectifs des citoyens et de l'administration sont définis suivant le modèle
Ï111plicite de dél110cratie 1

.

En effet, chaque l110dèlede dél110cratieaccorde un rôle et une place différents autant à l'adl11inistration qu'aux citoyens. Le type de légitimité et, partant, le degré de discrétion de
1 On se réfère aux modèles de démocratie élaborés par Held (1996). Pour des raisons de simplicité, on ne garde que les catégories de base.

l'adlninistration varient, tout COlnlne le pouvoir et le degré d'influence des citoyens. Que la géométrie de la relation entre les deux change à mesure que l'on passe de formes de démocratie directe, participative, à des formes de démocratie représentative, procédurale, ne doit donc pas surprendre. C'est dans ce cadre que les enjeux de la relation se concrétisent, en produisant des types de relation différents qui sont décrits par les termes d'administré, usager, client ou partenaire. Tant les terlnes employés que les enjeux itnpliqués renvoient alors à des modèles de relation différents lnais aussi - et surtout - à des modèles de démocratie différents. Une thèse de départ - plus ou moins axiomatique mais non moins fondée - est que la notion de citoyen ne se situe pas sur le même plan que les terlnes précités. Le terme de citoyen indique avant tout un rapport à la comlnunauté politique et donc à l'État, dont l'administration est la partie la plus visible; cela explique le caractère éminelnlnent politique de la relation entre les citoyens et l'administration. C'est d'ailleurs pour cela que la démocratie entre d'emblée dans l'analyse de la relation, par sa capacité de transformer une relation de dOlnination pure en une relation plus large, plus riche et plus complexe, telle celle décrite par les divers termes cités. L'analyse prend pour point de départ la notion lnêlne de citoyen et essaie de repérer ses ditnensions essentielles. Le survol des multiples définitions que lui réservent les différents modèles de délnocratie perlnet d'en dégager deux, toujours placées au centre des confrontations politico-philosophiques. Il s'agit des dimensions hétéronon1ie-autonon1ie et uniforn1itédiversité. La première renvoie au degré de reconnaissance du citoyen comlne acteur autonolne doté d'une capacité (variable) d'influence sur les décisions qui le concernent. La seconde renvoie au degré de reconnaissance de la diversité de sa condition, de ses caractéristiques particulières et des situations dans lesquelles il agit. La reconnaissance de la diversité constitue en d'autres terlnes une condition préalable de la construction du citoyen COlnme acteur susceptible de revendiquer plus d'autonolnie au nOln de ses caractéristiques ou identité particulières (condition socio-éconolnique mais aussi femmes, minorités, écologistes, consommateurs, etc.). Certes, 12

les deux dimensions s'entrecroisent et s'influencent Inutuellelnent. Autonomie et diversité condensent les attentes des citoyens à l'égard de l'administration; elles décrivent en même telnps les enjeux de la relation avec elle et mettent en évidence sa nature politique. À partir d'elles, une typologie des relations est construite, qui s'appuie sur le degré d'autonomie et de diversité reconnu par l'adlninistration. Des types différents d'administration présentent pourtant une capacité différente de répondre aux enjeux de l'autonolnie et de la diversité. Les représentations d'adlninistré, usager, client / conSOlnlnateur et partenaire / coproducteur révèlent des optiques différentes, consistant en des degrés différents d'autonolnie et de diversité. C'est pourquoi, bien qu'étant des expressions particulières de la notion plus large de citoyen dans ses rapports avec l'adlninistration, ces terlnes ne sont pas interchangeables. Ce sont des constructions chargées d'une fonction de légitÏ1nation d'un certain modèle de démocratie et d'administration. L'analyse qui suit tente de faire la liaison entre théorie politique et théorie adlninistrative. Elle montre la forte continuité qui existe entre les deux, souvent ignorée du fait de l'influence des approches gestionnaires du phénolnène adlninistratif. Et pourtant, Dwight Waldo (The Administrative State, 1948) avait souligné que toute théorie administrative constitue en Inêlne temps une théorie politique. En effet, les questions soulevées par les rapports entre les citoyens et l'adlninistration renvoient à des valeurs et des dilelnmes politiques. Aujourd'hui plus que jalnais, il est Ï1nportant de mettre en évidence la liaison entre théorie politique et théorie administrative: la quête de nouvelles formes d'administration dans les démocraties contelnporaines et d'une nouvelle conception des relations avec les citoyens tend trop souvent à s'enferlner dans des "orthodoxies" cOlnme celles de la bureaucratie ou du Inarché. Mais en réalité, le devant de la scène des réformes adlninistratives est occupé par des alternatives qui renvoient à des conceptions différentes de la relation entre l'individu et la cOlnlnunauté ; et inversement, les Inotifs et les exigences attribués aux individus orientent le type et le contenu des réforlnes. Qu'elles se situent sur le plan de la 13

rhétorique ou de la pratique, ces conceptions entraînent - ou Inieux, légitÎ1nent - des choix concernant l'État, ce qu'il peut ou doit faire (et ne pas faire) et son rôle à l'égard de la diversité sociale (inégalités de capital économique ou culturel, groupes faibles ou socialement exclus, ilnlnigrés, minorités, felnmes, etc.). Les développelnents qui suivent sont organisés en deux parties. La première est centrée autour de la délnocratie en tant que cadre général de la relation citoyens - administration. Le prelnier chapitre analyse brièvelnent les différentes visions du citoyen afin de repérer les dimensions essentielles de la notion. Le deuxième chapitre discute les rapports entre l'administration et la démocratie et essaie de Inettre en évidence le caractère politique et les enjeux de la relation avec les citoyens. La seconde partie analyse les différentes représentations du citoyen suivant les axes de l'autonolnie et de la diversité. Les trois chapitres de cette partie exalninent les constructions de l'adlninistré, usager, client / conSOlnlnateur et partenaire / coproducteur par rapport à des types d'adlninistration et de Inodèles de démocratie sous-jacents. Le fil conducteur de l'interrogation pourrait être résulné par la question du rapport entre ces constructions et les deux ditnensions de la citoyenneté.

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Première partie

La démocratie en tant que cadre. des rapports citoyens - administration

Le concept de citoyen est porteur d'une charge idéologique et symbolique Ï111portante qui accompagne les attentes explicites ou implicites vis-à-vis de l'administration. Son caractère norl11atifrenvoie à des conceptions et hypothèses latentes cruciales pour l'analyse de leurs rapports. La première partie de cet ouvrage vise à montrer le lien qui existe entre le contenu de la notion de citoyen et ce qui est attendu, demandé ou revendiqué à l'égard de l'administration; c'est à partir de ce lien que les enjeux de la relation sont ensuite analysés. L'hypothèse de départ est que les rapports administration - citoyens sont conditionnés par la démocratie. C'est la dél110cratie et les valeurs qu'elle implique qui fournissent les fondements de légitimité des attentes des citoyens et atténuent les aspects de domination qui caractérisent, en principe, la relation avec l'administration. Autrement, il ne s'agirait que d'une pure relation de domination/sujétion. C'est en ce sens que la démocratie constitue le cadre général des rapports citoyens - adl11inistration.

Chapitre 1

Citoyen et démocratie

La notion de citoyen présente plus de difficultés de définition qu'il n'y paraît à prel11ièrevue. Le fait qu'elle renvoie au lien entre l'individu et la collectivité dont il fait partie, à savoir la COl11munautépolitique, soulève inévitablement des questions relatives aux fondements de la communauté, à la place de l'individu en son sein et aux libertés et contraintes qui en découlent. L'usage de la notion à travers le temps a recouvert des variantes importantes, liées aux conditions socio-historiques dans lesquelles les communautés politiques ont émergé, aux valeurs et perceptions qu'elles cristallisaient et aux droits et obligations associés au statut de citoyen. Des dilemmes comme la primauté de l'individu ou de la communauté, l'équilibre entre la liberté individuelle et les contraintes qu'implique l'appartenance à une collectivité plus large ou celui qui surgit entre des valeurs tout aussi Ïtllportantes mais pas nécessairement compatibles, COl11111eliberté et l'égalité, sont la au cœur du concept. Ces questions de nature politicophilosophique - par ailleurs éternelles - déterminent le profil du citoyen et son rapport au pouvoir (et donc à l'administration). Loin de prétendre à une discussion exhaustive de la notion de citoyen, ce chapitre entreprend de faire ressortir ses dimensions essentielles formées au cours de sa longue histoire. Cela requiert un examen en survol des élaborations de la notion produites par la théorie politique et, plus particulièrement, par la théorie de la démocratie. Ces élaborations traduisent des conceptions différentes des rapports du citoyen à la cOl11munautéet au pouvoir politiques et sont exprimées sous

forIne de droits, d'obligations et de rôle réservés aux citoyens par la démocratie2. L'examen de la notion de citoyen ici adoptée ne décrit pas siInpleInent son insertion dans le chaInp d'eInprise d'un pouvoir central. Cette idée, qui est inhérente au processus de formation des États-nations (par la centralisation du pouvoir), est intiIneInent liée à la question de la nationalité en tant que prérogative de l'État à déterlniner ses sujets3. La citoyenneté en tant que nationalité restreint trop l'analyse des rapports citoyens - adIninistration. En revanche, la notion de citoyen adoptée dans la présente analyse part de la possibilité (variable) du citoyen de s'auto-définir, de s'autodéterIniner. Et la question de la capacité d'autodéterInination n'est posée que dans un contexte démocratique.

I. Visions du citoyen
La notion de citoyen puise ses racines dans l'organisation politique des sociétés et dans la différenciation progressive des formes d'exercice du pouvoir. En tant que construction historique, elle est liée au passage des cOlnmunautés traditionnelles (Gen1einschaft) aux sociétés modernes du contrat social caractérisées par l'individuation des rapports sociaux (Gesellschaft) (Constant 1998, 20 et s.). L'histoire de la citoyenneté renvoie à la division du travail politique; elle est
2 Rosanvallon montre pourtant que le lien entre citoyenneté et démocratie n'est pas automatique. Voir par exemple la tentative du bonapartisme de dissocier la citoyenneté de la démocratie (Rosanvallon 1992, 185 et s.). 3 Ce livre ne traite pas des immigrés (non-citoyens ?), malgré l'actualité de la question, qui touche au noyau dur de l'inégalité entre l'administration et les citoyens, vu le caractère unilatéral de la décision accordant la nationalité. On pourrait toutefois soutenir que l'aIllpleur du phénol11ènede l'immigration et la diffusion des valeurs démocratiques contribuent à fragiliser l'identification entre citoyen et nationalité. L'extension aux étrangers d'un certain nombre de droits vis-à-vis de l'administration (con1111e ar exemple le droit de s'adresser p aux autorités, les droits sociaux et certains droits politiques) témoigne d'une évolution lente mais perceptible dans le sens de la démocratisation. 18

également intriquée avec l'affinllation de l'individu en tant que sujet autonol11e et avec la prolllotion de l'égalité COl11111e idéal politique (ibid. 19). Depuis l'époque classique jusqu'à nos jours, deux grands courants de pensée dominent l'analyse des rapports du citoyen au pouvoir4. Le premier, communautaire et éthique, part d'Aristote et, plus tard, de J.-J. Rousseau. Le citoyen n'existe que dans le cadre d'une COlllmunautépolitique qui constitue la condition de son épanouissement. La participation à la communauté politique constitue sa contribution à la réalisation du bien commun. Cette conception est bâtie sur l'égalité de statut des citoyens et l'hypothèse que la liberté ne devient réelle (ou n'existe) qu'au sein de (et à travers la) COl11111unauté politique. Celle-ci et la participation qui, de plus, a un effet pédagogique et d'auto-réalisation, constituent des valeurs en soi qu'il importe de sauvegarder. Le second courant est individualiste et instrumental; il suit la tradition libérale du droit naturel et s'affirllle à partir de John Locke. La liberté individuelle existe avant la forlnation de la communauté et c'est elle qu'il importe de défendre contre toute atteinte. COlnlne les individus poursuivent des objectifs fondalnentalelnent égoïstes, leur coexistence nécessite une communauté politiquement organisée qui sauvegarde la possibilité de chacun d'exercer ses droits et libertés. Dans ce cadre, l'adhésion et la participation à la communauté politique ne sont que des moyens utilitaristes de servir des intérêts individuels, et l'État en constitue l'instrulllent essentiel. Le pouvoir politique est confiné à ce rôle l11inimalde garant des libertés individuelles. Ces deux courants s'entretiennent constalll1nent jusqu'à l'époque moderne, en quête pennanente de réponses; on les repère également derrière les débats animés qui ont lieu actuellelnent sur les rapports entre privé et public, individuel et collectif, et dans les réfonlles adlllinistratives des vingt dernières années.
4 Voir Taylor 1989, 178-179; Habermas 1994, 25 ; Smith 1986; Constant 1998 ; Gaille 1998. 19

La primauté de la communauté L'idéal du citoyen associé à la conception classique de la démocratie a exercé une influence capitale sur les visions ultérieures de la citoyenneté. Dans ses Politiques, Aristote fournit une première définition du citoyen qui est intÏ111ement liée à la démocratie5. Ce ne sont ni le lieu d'habitation ni l'exercice de certains droits (comparaître en justice, par exemple) qui définissent le citoyen, l11ais"la participation à une fonction judiciaire et à une l11agistrature"(Gaille 1998, 12-13 et 50 ; Aristote III, 1 1274b-1275b). La caractéristique essentielle du citoyen est la participation à l'exercice du pouvoir et l'alternance aux rôles de gouvernant et gouverné (III, 4 1277b et VII, 1, 1317a-b). Il s'agit là de deux conditions de la liberté qui impliquent nécessairelllent l'égalité des citoyens. Participation à titre égal et absence de séparation stricte entre les deux rôles de gouvernant et de gouverné constituent les fondements de la démocratie. La loi en tant qu'élél11ent de l'organisation politique rend l'exercice du pouvoir Ï111personnel, le détachant des passions hUl11aines (III, 14-15, 1287a) et évitant ainsi la soumission personnelle. La vertu essentielle du citoyen est de viser l'intérêt de la Cité, puisque c'est en son sein que le bien coml11unest réalisé. Cette conception du citoyen accorde la primauté à la coml11unauté politique à laquelle il appartient et dont il reçoit ses autres qualités. Sa liberté n'existe qu'en son sein. Le citoyen n'est cependant pas un sujet autonome en tant qu'individu; ce sont sa participation active au gouvernel11ent et sa contribution aux décisions communes qui réalisent son autonol11ie. Il est évident que la notion l110derne de citoyen ne découle pas directel11entde sa conception classique; le contexte social et les valeurs de référence ont considérablel11ent changé depuis. La notion est loin d'être historiquement statique (Turner 1990, 202). Alors que la dél110cratie directe est facilitée par la petite taille des COl11munautéspolitiques, le passage à des COl11111unautés grandes a induit des réajustel11ents tant des plus l110desde gouvernement que du contenu de la citoyenneté. Par
5

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Le citoyen peut exister dans d'autres régÎlnes, mais pas nécessairement. 20

ailleurs, l'affirlnation de l'autonolnie de l'individu et de ses droits n'a pu que marquer les conceptions ultérieures du citoyen (Held 1996, 15 ; Rosanvallon 1992, 18 ; Taylor 1989, 177). Après l'éclipse de l'idéal classique du citoyen, deux élélnents deviennent très illlportants: a) la recherche d'un système juridique qui organise et rationalise la dOl11ination politique; b) la tendance à l'émancipation de l'individu par rapport à la communauté. Certains courants de la pensée chrétienne contribuent à la séparation entre la loi divine et la loi séculière et à l'individuation 6. L'idéal classique du citoyen est prolongé par l'hunlanisme politique. L'accent est 111is ur la COlll1nunautépolitique au sein s de laquelle l'individu solitaire et libre acquiert sa liberté réelle. La participation à la coml11unauté constitue aussi bien la condition de survie de celle-ci que le l110yende sauvegarder la liberté individuelle (Kitrol11elides 1989, 26-27)7. La primauté de la communauté politique et l'illlportance de la citoyenneté caractérisent également la pensée de Rousseau et de Hegel, certes selon des l110dalités différentes. Rousseau, théoricien de la démocratie participative, directe, résiste à la poussée de l'individualisl11e en prolongeant la tradition de l'humanisme politique par l'idée du Contrat Social (Kitrol11elides 1989, 105 et s.; Held 1996, 55 et s.; Pateman 1970, 22 et s.). Son entreprise consiste à : toute la force commune la personne et les biens de chaque associé, et par laquelle chacun s'unissant à tous n'obéisse pourtant qu'à lui-mêll1eet reste aussi libre qu'auparavant'.Tel
" ...'Trouver une fOrIl1ed'association qui défende et protège de

6 Marcile de Padoue, Luther, etc. Il est évidemment impossible de présenter ici toute l'évolution des idées politiques de l'époque classique jusqu'aux temps modernes. Il s'agit plutôt de dégager certains éléments importants pour l'analyse ultérieure. Voir à ce propos Held 1996, 46 et s. ; Kitromelides 1989, 20; Sabine & Thorson 1973, 377-78; Rosanvallon 1992, 26-27 (sur la montée de la souveraineté du peuple). 7 À l'aube du XVIesiècle, la pensée politique de Machiavel s'insère dans le courant de l'humanisme politique, tout en étant influencée par la montée de l'individualisme (Held 1996, 51-53; Sabine & Thorson 1973, 318-325; Kitromelides 1989, 16). 21

est le problème fondamental dont le contrat social donne la solution" (Rousseau 1964, 360). À l'état de nature, les hOITIlTIeS sont libres et égaux; or, pour préserver leur égalité et liberté, ils doivent se SOUlTIettreà la communauté politique. En participant à la formation de la volonté générale à laquelle ils sont ensuite soulTIis, les citoyens s'assurent de leur liberté. Pour Rousseau, le citoyen naît de l'engagement de chaque individu envers le corps politique à venir. Cet engagelTIent tacite fait partie du "pacte fondalTIental" : " ...Le caractère propre et distinctif de ce pacte est que le peuple ne contracte qu'avec lui-même, c'est-à-dire, le peuple en corps, comme souverain, avec les particuliers qui le composent, comme sujets: condition qui fait tout l'artifice et le jeu de la machine politique et qui seule rend légitimes, raisonnab les et sans dangers des engagements qui sans cela seraient absurdes, tyranniques et sujets aux plus énormes abus" (Rousseau 1964, 292 ; voir aussi Gaille 1998, 90). Ce pacte se réduit aux tern1es suivants: "Chacun de nous met en COl11111un personne et toute sa sa puissance sous la suprême direction de la volonté générale; et nous recevons en corps chaque l11embre COl11mepartie indivisible du tout" (Rousseau 1964, 361). C'est ainsi que naît une entité co llective : "Cette personne publique qui se forme ainsi par l'union de toutes les autres prenait autrefois le nOIl1de Cité, et prend maintenant celui de République ou de corps politique, lequel est appelé par ses membres État quand il est passif, Souverain quand il est actif, Puissance en le comparant à ses semblables. À l'égard des associés, ils prennent collectiveIl1ent le nom de peuple et s'appellent en particulier des Citoyens comme participants à l'autorité souveraine, et Sujets comme soumis aux lois de l'État" (ibid. 361-2). L'absence de division du travail politique signifie absence de distinction entre État et société civile. En lTIêlTIetelTIpS citoyens et sujets, les hOlTIn1eS s'autogouvernent par la démocratie directe. La participation à la COlTIITIUnauté olitique p et à ses décisions n'est pas seulelTIent le moyen de défendre ses intérêts mais aussi un processus pédagogique qui rétroagit sur la cOlnmunauté démocratique (PatelTIan 1970, 26-27). Hegel, rompant avec la tradition du droit naturel, considère que les individus doivent sortir de l'état de nature -

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conçu cOll1meun état de violence - pour accéder à la société. Il tente de résoudre le problèll1e de la disparition de la relation harmonieuse entre le citoyen et la Cité qui résulte de l'opposition entre sphère privée et sphère publique (Gaille 1998, 95 ; Smith 1986, 130-132). Bien que reconnaissant au 111arché la libération de l'intérêt individuel par rapport aux contraintes de la communauté traditionnelle, son libéralisme n'arrive pas à accepter pleinel11ent l'individualisll1e : il lui oppose l'éthique de la communauté, la recherche de l'intérêt général (Smith 1986, 135-136). Dans la lignée d'Aristote et de Rousseau, il soutient qu'au sein de l'État, la liberté négative de la volonté individuelle est rel11placéepar la "liberté réelle" de la citoyenneté (Sabine & Thorson 1973, 592 et s.). L'État représente la réconciliation Ï111111anente la singularité de l'individu et de l'universel de (Gail le 1998, 94). État et société civile sont distincts. "Si on confond l'État avec la société civile et si on le destine à la sécurité et à la protection de la propriété et de la liberté personnelle, l'intérêt des individus en tant que tels est le but suprême de l'État. Mais sa relation à l'individuest tout autre; s'il est l'esprit objectif, alors l'individu lui-même n'a d'objectivité,de vérité et de l110ralité ue s'il en est un membre" q (cité par Gaille 1998,94). L'État est idéalisé, placé au-dessus des intérêts particuliers qu'il transcende. L'individu COl11111e citoyen a des droits mais aussi des devoirs (Gai lIe, op. cit; Sabine & Thorson 1973, 598 et s.). Contrairell1ent à Rousseau, Hegel accorde un rôle important aux corps intermédiaires, c'est-à-dire aux associations d'individus qui se situent entre la fall1ille naturelle et l'État abstrait. Elles fournissent le cadre dans lequel les individus peuvent développer leurs capacités et contribuent à faire le pont entre la volonté individuelle et la volonté générale abstraite (Smith 1986, 136). L'organisation bureaucratique est une institution importante comme lieu de contact entre la société civile et les institutions de l'État au niveau le plus élevé. La loi coml11eprincipe de fonctionnel11ent produit le cadre d'exercice du pouvoir politique idéalisé (Sabine & Thorson 1973, 601 ; Held 1996, 132). 23

L'affirmation de l'individu Le libéralisme individualiste érige l'individu émancipé de la cOlnmunauté en porteur de droits imprescriptibles et affirme son autonomie en tant qu'élément constitutif de la société. Or, cette autonomie concerne en priorité la sphère privée qu'il importe de défendre vis-à-vis de la communauté politique. Liberté et égalité sont redéfinies à partir de cette primauté de l'autonomie de la sphère privée (Held 1996, 69). Citoyen et communauté politique ne forment pas un ensemble harmonieux mais entretiennent un rapport antithétique, puisque la liberté dont l'individu est porteur par naissance est potentiellement menacée. Au lieu d'être l'aboutissement de la participation à la vie publique, la liberté existe au départ et doit être protégée à tout prix. Le libéralisme individualiste s'affirme avec Hobbes et Locke. Avec Hobbes, la liberté est définie de manière négative, comme absence d'intervention extérieure. Les hommes naissent libres et égaux mais leur nature égoïste risque de les mettre dans un état de guerre de tous contre tous: "Aussi longtemps que les hommes vivent sans un pouvoir commun qui les tienne tous en respect, ils sont dans cette condition qui se nomme guerre de chacun contre chacun" (Hobbes 1982, 185 ; traduit dans GaBle,op. cil.). Afin d'éviter cette situation qui exclut toute créativité mais menace les hommes à tout moment de mort violente (Hobbes 1982, 186; Held 1996, 77 ; Sabine & Thorson 1973, 427 et s.), ceux-ci cèdent volontairement leurs droits d'autogouvernement à une puissance susceptible de les protéger contre leurs semblables. L'État Léviathan est créé par consentelnent. Sa mission est clairement circonscrite et l'adhésion des individus n'a d'autre valeur qu'instrumentale. C'est dans le même esprit que Locke développe ses idées. L'État n'est que le moyen de défense de la vie, de la liberté et de la propriété de ses citoyens, qui connaissent mieux que quiconque leur intérêt. La liberté est définie de manière négative, comme absence de soumission à la volonté instable et arbitraire d'une autre personne (Locke 9 22). Les individus renoncent volontairement à une partie de leur liberté en se 24

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soumettant à une puissance commune; cela leur permet de jouir des qualités qu'ils ont dans l'état de nature mais où l'absence de lois, de juges et de pouvoir de sanction tend à les annuler (Locke 9 123 et s.). Cependant, cette soulnission est loin d'être inconditionnelle et absolue. Elle trouve ses limites dans l'abus de pouvoir qui signifie le désengagement des citoyens de leur obligation d'obéissance. La Inéfiance de Locke vis-à-vis de cette puissance qui est chargée de la défense des libertés individuelles est claire. Il cherche alors à circonscrire ses pouvoirs, en distinguant le législatif de l'exécutif (Locke 9 143, 150, 159). L'utilitarisme de Bentham rompt avec les théories du contrat social pour poser aux fondements de la communauté politique la satisfaction des besoins de l'individu. Cette nouvelle vision de la communauté politique donne naissance à l'obligation de ceux qui exercent le pouvoir de rendre périodiquement des comptes aux citoyens. Cependant, avec J. S. Mill et A. de Tocqueville, le libéralisme individualiste semble prendre conscience de certaines limites. Tout en participant à la tradition libérale, J. S. Mill a attaché beaucoup d'importance à la participation du citoyen à la vie politique. Pour lui, la personne qui est exclue de toute participation n'est pas un citoyen. Bien que la participation politique garde son caractère instrumental, elle a un rôle plus large. Elle permet la formation d'un corps de citoyens bien informés (Held 1996, 100 et 109-110; Pateman 1970, 29-30). Dans une perspective élitiste, il favorise une division stricte du travail politique, dans laquelle la participation des citoyens, bien qu'importante, est limitée au vote, laissant le reste aux représentants et aux professionnels de la politique et de la bureaucratie. Et pourtant, il exprime sa méfiance vis-à-vis de l'État bureaucratique et de son interventionnisme (Mill 1983, 182-183). Tocqueville a également tenté de Inodérer le libéralislne individualiste en soulignant l'importance des citoyens actifs et plus particulièrement des organisations volontaires de citoyens (infra). Les deux visions essentielles du citoyen s'articulent autour de la relation entre l'individu et la communauté. Cette 25

relation cristallise le rapport entre liberté et égalité et produit des conséquences sur la division du travail politique, reflétées dans le contenu de la citoyenneté, la participation et le rôle de la COlllmunautépolitique et ses lilllites. Les différentes visions du citoyen renvoient ainsi à des conditions politiques, ou 111ieux,à des lllodes d'organisation politique différents. Alors qu'il est toujours question de délllocratie, le contenu concret de la citoyenneté varie en fonction de ses versions possibles. La suite de l'analyse elllprunte à Held (1996), en distinguant les deux grands nlodèles qui s'appuient sur les nlêllles présupposés concernant la nature de l'homllle et son rapport à la communauté: la délllocratie libérale (procédurale, instrulllentale, etc.) et la démocratie participative (directe, radicale, délibérative, discursive ).

II. La démocratie libérale
L'affirlllation de l'autoréférence de l'individu par rapport à la COllllllunauté est liée à la lllise en cause (à des degrés divers) de l'idée d'un bien COlllllluntranscendant les intérêts individuels. La liberté individuel le, qui est vue COlllllleexistant avant la forlllation de la COllllllunauté,s'oppose à cette dernière et n'est plus le fruit de la participation. Se combinant à la 1110ntée de l'exigence d'égalité (forlllelle de traitelllent), la liberté individuelle circonscrit une sphère sociale marquée par l'individualisme et renvoie à l'illlage idéale du 111archélibre connne lieu de concurrence lllais aussi COlTIllleieu de l'égalité l des chances. Corrélativelnent, la délllocratie n'est plus vue COlllmel'expression d'une idée de bien COllllllunmais comllle un lTIoyen d'assurer la liberté et l'égalité des individus dans la poursuite de leurs objectifs. Dans ce sens, son contenu devient procédural puisque les conditions de la poursuite des objectifs individuels Îlllportent plus que l'accolllplisselllent du bien commun. Dans ce cadre, une nouvelle vision du citoyen élllerge. Malgré les variantes qu'elle présente, elle tend à consolider une 26

division stricte du travail pol itique. Dans certains cas elle est alnenée à accorder aux citoyens un rôle très restreint, qui les cantonne à la légitimation du pouvoir politique, sans ÏInpliquer leur participation active à son exercice. Le citoyen électeur Vers la fin du XIXeet le début du Xxe siècle, Weber et Schumpeter développent une conception restrictive de la démocratie et du citoyen. Leur caractéristique commune est que le citoyen n'est plus au centre de leur théorie de la délnocratie. Celle-ci consiste en des alnénagelnents institutionnels permettant la con1pétition des valeurs et la liberté de choix des leaders politiques. Le rôle restreint du citoyen est fondé sur deux dichotolnies: a) la division absolue du travail entre les professionnels de la politique et le citoyen individuel, b) la distinction absolue entre sphère publique et sphère privée. La rationalité est purelnent instrulnentale et utilitariste, synonyme de la poursuite d'intérêts individuels et privés, à l'ÏInage du consommateur sur le marché. Ces conceptions qui adhèrent à la tradition du libéralislne individualiste ont exercé une influence très Î1nportante sur les visions Inodernes du citoyen, de la délnocratie et de la bureaucratie. Pour Weber, la délnocratie directe est la forlne d'administration de groupelnents qui ne connaît pas de relation de domination. Dans ce cas, "l'adlninistrant agit simplement en raison de la volonté des Inelnbres du groupelnent, pour leur 'service' et en vertu de leur nlandat" (Weber 1995, 1. 1, 376377). Plus particulièrelnent, "Une condition préalable essentielle,outre la superficieréduite
ou le petit nOll1brede 111embres appartenant au groupement (au

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mieux, les deux), est l'absence de missions qualitatives qui ne peuvent être assumées que par des fonctionnaires professionnelsqualifiés."(Weber 1995,1. 1,378)8. Il est évident que ces conditions nécessaires, selon Weber, à la délnocratie directe ne sont plus réunies dans les
8 D'ailleurs, notables" "toute démocratie directe tend à se convertir en administration (Weber 1995, 1. 1, 379). de

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