//img.uscri.be/pth/ebb6f3faa5ff0c0b9196018650305d9ac64a8a6e
Cet ouvrage fait partie de la bibliothèque YouScribe
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le lire en ligne
En savoir plus

Démocratie et administration au Congo-Brazzaville

De
761 pages
La situation socio-économique et politique du Congo présente, depuis la fin de la conférence nationale souveraine de février 1991, une inextricable complexité qui ne facilite guère l'analyse de tout observateur. Malgré la démocratisation du régime politique, l'administration continue à être gérée de façon opaque. L'objectif de cette réflexion est de contribuer à une meilleure compréhension de l'organisation et du fonctionnement des institutions politiques et administratives dans un contexte de démocratisation du système politique congolais.
Voir plus Voir moins

DÉMOCRATIE ET ADMINISTRATION AU

CONGO-BRAZZAVILLE

Etudes Africaines Collection dirigée par Denis Pryen
Déjà parus Jean-Pierre PA TA T, Afrique, un nouveau partenariat NordSud, 2005. Robert Edmond ZIA VOULA, Le Congo, enjeu territorial et développement local, 2005. Mwayila TSHIYEMBE (sous la direction de), La transition en République Démocratique du Congo: bilan, enjeux et perspectives, 2005. Paul SONI-BENGA, Les non-dits des violences politiques du Congo-Brazzaville,2005. domi Jean Marie DORÉ, Résistance contre l'occupation en Région Forestière. Guinée 1820-1930,2005. Mamadou Dian Cherif DIALLO, Répression et enfermement en Guinée. Le pénitencier de Fotoba et la prison de Conakry de 1900 à 1958,2005. N'do CISSÉ, Les rites initiatiques chez les Sénoufo, 2005. François DURP AIRE, Les Etats- Unis ont-il décolonisé l'Afrique noire francophone ?, 2005. Eugénie MOUA YINI OPOU, Le Royaume Téké, 2005. Dominique QUENUM, Ouidah au coeur de son destin, 2005 Pierre ERNY, L'éducation au Rwanda au temps des rois, 2005. Placide MOUDOUDOU, Jean-Paul MARKUS, Droit des institutions administratives congolaises, 2005. Gabriel HAMAN!, Les Notables Bamiléké de l 'OuestCameroun: rôle et organisation dans les institutions traditionnelles,2005. Axel Eric AUGÉ, Le recrutement des élites politiques en Afrique subsaharienne, 2005. Albert KALONJ!, Congo 1960 - La sécession du Sud-Kasaï, 2005. J.-M.K. MUTAMBA MAKOMBO, Patrice Lumumba correspondant de presse (1948-1956), 2005. J.-R. MAZANZA KINDULU, J.-C. NLANDU-TSASA, Les nouveaux cadres congolais, 2005. Liliane PREVOST, Isabelle de COURTILLES, Guide des croyances et symboles, 2005.

Albert

M'P AKA

DÉMOCRATIE ET ADMINISTRATION AU CONGO-BRAZZAVILLE

L'Harmattan 5-7,rue de l'ÉcolePolytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest

HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

L'AUTEUR Albert M'Paka, de nationalité congolaise, a été chargé de cours à l'université de Brazzaville (ENAM) au Congo. Il est titulaire d'un doctorat d'anthropologie de l'Univeristé de Paris V-René Descartes-Sorbonne, d'une maîtrise de droit et du diplôme de l'Ecole Nationale des Douanes (France). Ancien Inspecteur Principal des Douanes dans son pays, il a été collaborateur de plusieurs ministres des Finances et a participé à de nombreuses réunions internationales, notamment au niveau de l'UDEAC et de la CEEAC, sous l'égide de l'Union Européenne. Il est chercheur au Centre d'Etudes de Langues et Civilisations Africaines en France.

www.librairieharmattan.com e-mail: harmattan!@wanadoo.fr (Ç) L'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-8877-7 EAN : 9782747588775

REMERCIEMENTS

Ce livre est l'aboutissement d'une recherche qui a débuté il y a quelques années au Congo et qui s'est poursuivie en France. L'élaboration de cet ouvrage a bénéficié de quelques idées et arguments de MM. Nestor Makoundzi-Wollo (décédé) et Marcel Mabounda, Professeurs à la Faculté de droit, ainsi que de M. Robert Silou, Vice-Doyen de la Faculté des sciences économiques de l'Université Marien Ngouabi de Brazzaville (Congo), malgré leurs multiples activités d'enseignement et de recherches. Leur précieux concours m'a permis, dans une large mesure, d'approfondir ma réflexion sur un thème aussi complexe que vaste. Je tiens sincèrement ici à les remercier. Mes remerciements vont également à M. et Mme Gérard Trébuchet, M. Patrice Wang, Etudiant à l'Ecole d'Ingénieur Intech'Info à Paris, qui ont procédé à une bonne partie de la saisie du manuscrIt, à M. Didier Niewiadowski, chargé de mission au bureau de l'ingénierie administrative au ministère français de la Coopération, à la Sœur Anne-Marie (MontignyLes-Cormeilles), à M. Gaston Makunza-Mbala, Informaticien, qui m'ont apporté leur soutien moral et matériel. Je n'oublie pas non plus Mme Gaëlle Becquet et le personnel de l'Ecole Nationale d'Administration (ex-IIAP) à Paris, ainsi que celui de la bibliothèque de l'université de Paris VIII qui m'ont facilité le travail de recherche docwnentaire. Je leur adresse toute ma gratitude. Je tiens aussi à exprimer ici ma profonde reconnsaissance..à

Mme Madeleine M'Paka

f;t

à mes enfants: Adélaïde, Rigobert, Gervais,

Gérald, Roland-Régis et Flora-Stéphanie qui, tout au long de ce parcours du combattant, ID'ont témoigné de toute leur disponibilité, leur affection, ~t vivement encouragé de mener à son terme cette entreprise incertaine. Enfin, les thèses developpées dans ce livre n'engagent bien évidemment que son auteur, qui prend à son compte toutes les incohérences et insuffisances que l'on peut y relever, ainsi que les observations et critiques susceptibles d'être formulées par le lecteur.

LA POSITION GEOGRAPIDQUE DU CONGO EN AFRIQUE CENTRALE

La République du Congo est située en Afrique Centrale entre le Centrafrique au Nord; le Cameroun au Nord-Ouest; le Gabon à l'Ouest; la République Démocratique du Congo et l'enclave du Cabinda (Angola) à l'Est ainsi que l'Océan Atlantique au Sud. Elle compte 3 110 000 habitants très inégalement répartis sur un teITÎtoire d'une supe~cie de 342 000 km2 (9 habitants au km2), soit un peu plus de la moitié de celle de la France. Près de 35% de la population sont concentrés dans les trois principales villes du pays (Brazzaville, Dolisie et Pointe-Noire), ce qui représente l'un des taux d'urbanisation élevés de l'Afrique tropicale. Cette inégalité de répartition de la population s'explique par le fait que la création des marchés du travail dans les centres urbains par le capital étranger a déclenché un mouvement de migrations individuelles, notamment des jeunes, provoquant ainsi la désagrégation de la cellule familiale et villageoise. Bien que situé à cheval sur l'Equateur, le Congo connaît une variété de climat due à son allongement vers l'extérieur du continent africain, notamment à partir de l'Océan Atlantique. L'extrémité Sud se trouve à 5 dégrés de latitude Sud, et à l'extrémité Nord à 3 dégrés 3' de latitude Nord. Le Nord du pays est recouvert de forêts équatoriales très denses avec prédominance de terrains alluviau~ marécageux et de collines. Le Centre est constitué de plateaux schisto-calcaires, parfois quasi désertiques, et le Centre-Sud d'un paysage de savane. Le Sud-Est, dominé par les formations montagneuses du Mayombe, est également forestier, à l'exception du bassin côtier relatvement étroit (qui dispose d'une façade maritime qui s'étend sur environ 200 km), et de la vallée du Niari.

7

ATLAS

DE L'AFRIQUE 16°E

CONGO

18" E

Congo
2°N

14° E

9ÉP,

CAMEROUN

tN

RELIEF ALTITUDESen mètres plus de 800
de 600 à 800
de 400à 600

Équateur

D

de 200 à 400 moins de 200

o
1 J J I I

Marécage

permanent

18°E
,

1

Parc national 12"E

RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO
2"S

2"S

VillES
Nombre

. .

d'habitants
plus de 1 000 000

de 100000 à 600000
de 50000 à 100000 de 10000 à 50000 moins de 10000

CIl

4"S

COMMUNICATIONS
Route principale Route secondaire

Voieferrée HfE

+

Aéroport international

8

INTRODUCTION « Le peuple est à ma connaissance le dépositaire le plus sûr des pouvoirs ultimes de la société. Serait-il peu éclairé au point de ne pas exercer son contrôle avec son jugement entier, a/ors notre rôle serait d'instruire son J'ugement, certes pas de l'en priver r...J. Pour guérir une démocratie souffrante, ilfaut plus de démocratie ». Thomas Jefferson (1743-1826), Président des Etats-Unis. L'objectif principal de notre réflexion est de contribuer à une meilleure compréhension de l'organisation et du fonctionnement des institutions politiques et administratives dans un contexte de démocratisation du système politique congolais. L'intérêt de cet ouvrage réside dans la reconstitution des trajectoires changeantes, chargées d'incertitudes, de la nouvelle configuration socioéconomique et politique du Congo depuis la Conférence Nationale Souveraine (CNS) qui s'est tenue du 25 février au 10juin 1991. Ce travail prend en compte les différents apports des disciplines scientifiques: la science administrative, dite « science carrefour» ou « science de superposition », l'histoire, le droit, la sociologie, la science politique, l'anthropologie, l'économie, la psychologie, etc. Nous tenterons à partir de cette pluridisciplinarité de mettre en relief la corrélation qui existe entre Etat de droit, démocratie et développement. Seule une posture intellectuelle, empreinte de critiques sur la nature des rapports qu'entretient l'administration avec l'Etat et la société ainsi qu'avec les administrés à l'ère démocratique, nous permettra de mieux appréhender les traits dominants de la société congolaise en pleine mutation depuis plus d'une dizaine d'années. La nouvelle conjoncture socio-économique et politique nous a convaincus de la nécessité d'élargir la problématique en y incorporant des éléments liés aux normes démocratiques et juridiques ainsi qu'aux valeurs éthiques et morales établissant les rapports entre légitimité politique et rationalité normative. Les enjeux du commerce international et la très forte dépendance de l'économie congolaise vis-à-vis de l'extérieur, nous conduisent à l'analyse des programmes d'ajustement structurel (PAS) imposés depuis les années 80 au gouvernement congolais par les bailleurs de fonds internationaux (Banque Mondiale, F.M.I.) 9

En dépit des résolutions prises dans le cadre de la CNS, aucune alternative crédible ou opérationnelle aux PAS n'a permis d'améliorer la situation socio-économique et politique du Congo. Bien au contraire, les mesures préconisées par les PAS ont constitué un facteur de désarticulation de la société congolaise: dégradation avancée du tissu économique et social, accentuation des pratiques néo-patrimonialistesl (corruption, clientélisme, favoritisme, patronage, népotisme, etc.), subordination des recompositions politiques à la logique exclusive des PAS, incapacité des nouveaux dirigeants issus de la CNS à modifier les données structurelles héritées de la gestion chaotique du régime précédent, etc. Tous ces facteurs ont lourdement contrarié les fondements économiques et sociaux, déjà très fragiles, observés depuis la fin de la Conférence Nationale Souveraine. Malgré la mise en œuvre des PAS, tant décriées aussi bien par les nouvelles équipes dirigeantes que par les populations elles-mêmes, ceux-ci n'ont pas freiné les recompositions politiques. Les politiques de réformes ont profondément affecté le processus de démocratisation et aggravé l'Etat de paupérisation des masses populaires. La construction dite démocratique, au lieu d'apaiser les tensions sociales internes, n'a fait qu'exacerber les rivalités partisanes et ethnorégionales qui ont conduit le Congo en 1993, 1997,1998 et 1999 à des guerres civiles très meurtrières qui ont endeuillé bon nombre de familles. Le poids des entrepreneurs politiques montre comment la mobilisation des réseaux factionnels et clientélistes, nourrit en pennanence une crise profonde autour de la lutte pour la conquête du pouvoir. Selon Henri Ossebi, « cette dérive de la démocratisation a accentué l'expression des pesanteurs centrifuges de l'ethnicité. La réactivation régressive des logiques dites partisanes, portées par la dynamique de l'ethno-régionalisme, disqualifie les procédures d'institutionnalisation de la démocratie et favorise une réappropriation patrimonialiste du pouvoir d'Etar » La fragmentation des forces politiques qui accompagne l'instauration de la démocratie et du multipartisme, montre incontestablement, que la
1

Nous retenons ici le conceptde « néo-patrimonialisme» pour caractériser« [...] une sorte de zone

intermédiaire entre le patrimonialisme et la corruption », afin de rendre compte d'une p~ de la distinction entre les normes publiques et les règles privées, d'autre part, des distorsions introduites dans le modèle wébérien par le décalage historique qui débouche sur la différenciation de deux systèmes politiques: l'État patrimonial et la monarchie franque (Cf. Jean-François Médard,« L'Etat sous-développé en Afrique noire: clientélisme politique ou néo-patrimonialisme », Bordea~ Centre d'Etude de l'Afrique noire (CEAN), IEP de Bordea~ travaux et documents, n° l, pp. 3 et 29). 2 Henri Ossebi, Ethnicité, crises et recompositions politiques au Congo. Les enjeux d'une
démocratisation en panne cr juin-1 juillet 1995.

-Communication

à la gè Assemblée

Générale du CODESRIA,

Dakar, 26

10

préoccupation obsessionnelle, aussi bien du pouvoir que des leaders des partis d'opposition, est d'assurer avant tout la promotion sociale de leur personnel politique, malgré les difficultés financières du pays. Cette concurrence effrénée à laquelle se livrent les protagonistes politiques s'articule autour de la rente pétrolière qui représente les véritables enjeux du pouvoir. Le discrédit de la classe politique suscité par l'accaparement des ressources économiques a largement hypothéqué le processus de démocratisation enclenché depuis 1991. En effet, les transitions démocratiques en Afrique noire sont détournées de leurs objectifs initiaux. Achille Mbembe souligne à ce propos que: « les transitions démocratiques ou libéralisations politiques sont une voie, parmi d'autres, des changements politiques en cours sur le continent et prennent des directions multiples »3. Ceux des auteurs qui réfutent l'argumentation avancée par celui-ci insistent sur l'ouverture d'espaces de contestation et de compromis qui concourent à desserrer l'étau autoritaire. La conjoncture africaine est l'explication principale des situations politiques variables entre des démocraties émergentes et des autoritarismes réformistes. L'une des grandes questions qu'il faudra résoudre est de savoir comment sortir de ce reflux terrible qui correspond à la phase de mise sous ajustement renforcé des économies, celle du déclin et de l'effondrement des grands projets politiques mobilisateurs des pères des indépendances et de la tendance à la disparition des grands démagogues africains. Dans le contexte actuel de l'exigence de la «bonne gouvernance» (good governance), les gouvernants ne peuvent s'autoriser des asynchronies entre les textes et la réalité, car il faut craindre que cela ne suscite un opprobre des gouvernés. On peut donc convenir, du moins en partie, avec M. Prouzet que «[... ] la démocratie pluraliste décrite dans les textes constitutionnels de certains pays d'Afrique [...] est une comédie. Elle le restera aussi longtemps que les Etats africains connaîtront des problèmes de construction nationale, de développement économique et tant que la société restera marquée par une philosophie anti-individualiste »5.
3
4

Achille Mbembe, « Une économie de prédation - Les rapports entre la rareté matérielle et la démocratie en Afrique », Foi et développement, 1996, p.l.
Cf Thandika Mkandawire, « Shiting Commitments and National Cohesion in African countries)}

-

Paper prepared for the Common Security Forum Annual Policy Forum on « Common Security and Civil Society in Africa », Stockholm, November, 1997, cité par Momar-Coumba Diop et Mamadou
Diouf (dir.), Les figures politiques en Afrique

CODES RIA Paris, Karthala, 1999, p.24. 5 M Prouzet, Contribution à la notion de liberté publique en Afrique noire: cas particulier de l'Afrique occidentale, Mélanges Georges Burdeau,« Le Pouvoir », Paris, L.G..D.J, 1977, p.443. Il

-

- Des pouvoirs

hérités aux pouvoirs élus

- Dakar,

Aujourd'hui, l'Etat a reconquis ses réflexes autoritaires d'antan en faisant de l'espace administratif un lieu d'affrontements politiques et de conquête de ressources économiques. La démocratie est donc vouée à l'échec dans la mesure où I~Etat continue à exercer sa domination sur l'ensemble des acteurs politiques et sociaux. Dans ces conditions, la tendance à la normativité est compromise puisqu'elle ne permet pas de réduire les écarts éventuels entre les textes et les faits, écarts qui sont à la base des dysfonctionnements administratifs. Décidément, le modèle idéal-type construit par Max Weber, qui constitue le modèle de référence et la norme implicite qui préside à la construction et à l'aménagement des systèmes administratifs contemporains est battu en brèche. La lutte contre les tendances centrifuges devient quasiment impossible, car, comme on le sait, la population congolaise adhère à des normes sociales autres que celles importées de l'occident. L'administration, élément central et moteur autour de laquelle s'ordonnent des missions d'intégration sociale et de promotion du développement, est affectée par des maux graves: lenteur et lourdeur dans la communication avec les administrés, distanciation caractérisée par l'interdiction faite aux usagers à s'immiscer dans son fonctionnement, prise en considération des liens ethniques, familiaux, amicaux, politiques, religieux, permettant parfois d'infléchir les décisions, d'accélérer l'instruction de leurs affaires, et d'être au courant d'informations administratives qui devraient rester confidentielles, etc. Ce sont tous ces facteurs de blocage qui entravent la rationalité juridico-démocratique et l'action socialisatrice de l'administration que nous nous efforcerons d'analyser dans cet ouvrage consacré à «Démocratie et administration au Congo-Brazzaville ». L'analyse des rapports entre démocratie et administration au Congo nécessite de circonscrire le cadre conceptuel et théorique de l'étude.

12

PARTIE PRELIMINAIRE PROLEGOMENES A L'ETUDE DES RAPPORTS ENTRE DEMOCRATIE ET ADMINISTRATION AU CONGOBRAZZAVILLE

CHAPITRE I APPROCHE METHODOLOGIQUE: CADRE CONCEPTUEL ET THEORIQUE DE L'ETUDE

Du fait des mutations institutionnelles intervenues depuis la fin de la conférence nationale souveraine en 1991, tant sur le plan politique que sur le plan social, le questionnement sur les rapports entre démocratie et administration au Congo, aurait sans aucun doute, mérité une enquête de terrain. Cette démarche aurait pennis de mieux comprendre la façon dont réagissent et se comportent aussi bien les acteurs politiques, la société civile, les fonctionnaires que les masses populaires, etc. face à cette nouvelle donne politique, et nous pennettre ainsi de mieux cerner les contours du problème. Compte tenu de la complexité, du caractère sensible de la question et de la méfiance de certains spécialistes congolais à répondre à nos interrogations, nous nous sommes vu obligés de mener une recherche documentaire très approfondie dont les résultats sont consignés dans cet ouvrage. L'intérêt théorique et pratique de plus en plus recherché pour les problèmes d'administration, en raison de la compétition internationale, va pennettre un développement et un rayonnement de la science administrative à travers le monde, surtout dans les pays occidentaux, et plus particulièrement dans les pays anglo-saxons où elle a droit de cité. Le processus de mondialisation des économies va favoriser la multiplication des lieux de confrontation, des réseaux et des courants d'échanges entre praticiens et chercheurs de toute provenance intéressés au phénomène administratif. Par exemple, l'institut international de sciences administratives s'est efforcé d'organiser différents colloques dans certains pays européens, africains et du Proche-Orient en vue d'assurer une large diffusion de l'actualité administrative grâce à la publication de la Revue Internationale de Sciences Administratives (R.I.S.A.). Toutefois, il ne suffit pas qu'une production scientifique soit diffusée, encore faut-il qu'elle trouve sa pleine efficience lorsqu'elle est connue, analysée, critiquée, réinventée dans d'autres travaux scientifiques ou encore lorsqu'en certains de ses développements, elle a été soumise à l'épreuve des faits. En créant des infrastructures de recherches collectives ( publication par exemple des 15

revues spécialisées sur l'administration publique), on favorise la diffusion et la vulgarisation des enseignements de science administrative. Le recensement des travaux scientifiques effectués par des spécialistes, leur confrontation en un débat objectif et permanent permettent précisément de retenir certaines propositions pour pertinentes qu'elles soient. Là n'est peut-être pas l'essentiel de l'activité scientifique mais son fondement sûrement. La profusion de la connaissance encyclopédique fait que ce rêve devient inaccessible, car saisir la production d'un secteur de recherche particulier relève de l'exploit! Jean Piaget ne disait-il pas que l' «ensemble des sciences, et, a fortiori, les sciences humaines poursuivent leur chemin en procédant par' 'une accumulation critique de connaissances"». Certes, ces savoirs nouveaux portent la marque du contexte socio-historique qui les a produits. Sachons qu'il est difficile de parler de recherche sans s'exposer à quelques obstacles, tant son activité recouvre des zones d'ombre. D'un côté, la recherche a clairement sa spécificité dans le champ des activités sociales, par exemple, au regard de tâches consistant à appliquer des techniques ou méthodes bien établies pour produire des objets, à administrer les personnes ou les biens. L'activité de la recherche apparaît bien comme un domaine «homogène» qui justifie qu'on discute globalement d'un savoir nouveau (exemple: analyse d'une situation par rapport aux autres domaines d'activité sociale, en tenant compte des forces auxquelles il est soumis, de l'évolution de son rôle, de l'efficacité de son mode d'organisation, etc.). D'un autre côté, un regard plus attentif montre très vite à quel point le monde de la recherche est complexe et difficilement cernable, à cause de ses disparités et sa dynamique, ses oppositions et ses collaborations entre collègues. .. (différenciation des statuts, notoriété, pouvoirs, etc.) . Un autre risque, peut-être plus insidieux, consiste à reconnaître l'importance du rôle de la recherche dans nos sociétés contemporaines et la multiplicité de ses formes. Le chercheur y apparaît comme « obJ'et» plutôt que « sujet ». Un adage ne dit-il pas que « ce qui est simple est faux, ce qui est compliqué est incompréhensible» ? Lorsqu'on entreprend de discuter de conformisme en matière de recherche ou de «créativité» intellectuelle, on s'aperçoit qu'une autre difficulté apparaît: comment distinguer ce qui relève de l'organisation collective de ce qui résulte du caractère individuel? En d'autres termes, on constate le plus souvent que les praticiens de la recherche ont tendance à se cantonner dans des thèmes et des méthodes sans originalité, certainement 16

par ambition personnelle, manque d'imagination ou crainte du risque, et ceci, simplement par goût de la mode, de la «paresse intellectuelle»... Comme le souligne Michel Morange, «il y a mode parce qu'il y a utilisation, par l'ensemble des chercheurs, d'une même technologie ».1 L'effet de mode est en effet intimement lié au fonctionnement de la science. Cette expression de mode scientifique peut être utilisée par les scientifiques d'une discipline pour désigner l'approche différente de la leur, propre à certains de leurs collègues. Dans les années 60, le concept de mode était utilisé pour désigner un changement imposé, et non rationnel, un engouement que l'on préjugeait de courte durée, des modifications superficielles et non profondes de ces domaines scientifiques. Il peut donc être utilisé par les tenants d'une certaine théorie pour désigner les changements que l'on veut leur imposer. Seule l'histoire permet de trancher entre un "effet de mode" et un , 'nouveau paradigme" ». Deux facteurs essentiels expliquent les « effets de mode»: d'abord la rapidité des échanges, à travers les publications, les colloques et surtout les communications informelles par tous les moyens apportés par la technologie moderne; ensuite, le fonctionnement même lié à la recherche contemporaine. La nécessité croissante pour les laboratoires de faire appel à un financement extérieur pour réaliser des grands programmes, ne peut que conduire les chercheurs à s'aligner sur les thématiques dominantes, à suivre les modes au détriment d'une recherche originale. Qu'il s'agisse d'une nouvelle théorie, d'une nouvelle approche expérimentale ou d'une nouvelle technologie, l'usage de la mode scientifique n'a aucune valeur en soi, aucune rationalité qui l'impose. L'utilisation de la mode scientifique résulte uniquement d'un conformisme social. L'effet de mode serait donc la résultante naturelle de l'adéquation entre la production scientifique et la demande sociale. Sur le plan politique et sociologique, la mode est non seulement un enjeu des luttes pour le pouvoir mais aussi une stratégie permettant à des individus ou des groupes d'individus de se distinguer du reste de la société, d'assurer leur autonomie et de revendiquer une nouvelle position dans cette société. La notion d' « effet de mode» peut également être utilisée par les scientifiques eux-mêmes, dans un cadre «consensuel », pour désigner une certaine approche expérimentale, un type d'expériences que l'on se sent
Michel Morange, Les «effets de mode» en recherche, in Alain Esterle et Laurence Schaffar (dir.), organisation de la recherche et conformisme scientifique, Paris, PUF, 1994, p. 267. 17 1

« obligé» de faire. Par exemple, tous les chercheurs utiliseront la « nouvelle technologie» parce qu'elle seule peut permettre de répondre à une question posée depuis longtemps et qui est restée sans réponse. Dans ces conditions, nous pouvons dire que le chercheur est soumis à une certaine contrainte, car il n'a plus le libre choix de sa démarche expérimentale. A l'opposé, certaines expériences peuvent être faites pour la seule raison qu'elles seront «acceptées» ou «publiables », même si le chercheur est consciemment convaincu que les résultats ainsi obtenus ne permettront pas de répondre à la question posée. L'utilisation d'une nouvelle technologie peut passer au statut d'étape essentielle au progrès des connaissances à celui de simple concession aux modes. Que nous apprend le phénomène d'« effet de mode» sur le fonctionnement de la science et comment s'intègre-t-il dans les modèles utilisés pour décrire l'activité scientifique? Le schéma, sans doute le plus populaire, est celui qui a été ~roposé, il y a déjà plus de quarante ans, par l'historien Thomas S. Kuhn . Celui-ci distingue, dans le fonctionnement des sciences, deux périodes différentes: des phases de science normale, pendant lesquelles les scientifiques résolvent des «énigmes », sans remettre en cause les modèles qu'ils utilisent pour cela. Ces périodes de science normale correspondent à l'acceptation par tous les scientifiques d'un même «paradigme », ensemble complexe formé (...) de théories et de modèles, mais aussi de techniques, d'une organisation particulière de la recherche et même d'une métaphysique propre à ce paradigme. Des phases de science révolutionnaire viennent interrompre les longues périodes de science normale: elles s'accompagnent du remplacement de l'ancien paradigme par un nouveau3. Le travail essentiel des chercheurs serait d'articuler différents niveaux d'activité: le niveau des expériences, celui du laboratoire et du groupe de recherche, et le niveau supérieur, celui des «demandes» de la société. Cette articulation exige de subtiles négociations à tous les niveaux d'activité4.

2
3

ThomasS. Kuhn, La structure des révolutionsscientifiques(1962),rééd. ,Flammario~ Paris, 1983.

Michel Morange, op. cit. p. 268. TIya lieu de préciser que le concept d' « effet de mode» s'intègre mal dans le schéma kuhnien. 4Joan Fujimura, Constructing Doable Problems in Cancer Research: Articulating Alignment", Social Studies of Science, vol. 17, pp. 257-293, 1987, cité par Michel Morange, op. cit., p. 269. 18

SECTION-I- LA RECHERCHE DOCUMENTAIRE SUPPLEE-T-ELLE A L'ABSENCE D'INVESTIGATIONS SUR LE TERRAIN?

La recherche documentaire nous aide à suppléer la carence due à l'absence d'investigations sur le terrain et à exploiter l'inépuisable quantité et la variété des matériaux disponibles (textes législatifs et réglementaires, documents parlementaires, archives administratives, rapports de commission, statistiques, etc.). Les sources officielles présentent cependant plusieurs inconvénients: d'une part, la publication des documents officiels n'est pas toujours assurée de façon systématique et régulière, d'autre part, les archives susceptibles d'être consultées ne sont communicables qu'à l'expiration d'un délai plus ou moins long5. Le chercheur ne peut se satisfaire de la seule utilisation de la documentation officielle (textes par exemple), au risque de tomber dans le «piège du normativisme », en voyant l'administration telle qu'elle devrait être, non telle qu'elle est. Il doit au contraire mener des investigations plus poussées par une observation directe de terrain, car souvent il se heurte à la méfiance ou à l'indifférence des responsables administratifs qui se cachent sous le manteau du « secret professionnel» et n'entendent pas dévoiler les dessous cachés du fonctionnement de leurs services. Cependant les infonnations que contiennent les textes restent assez peu utilisées par les chercheurs qui se contentent plutôt des diverses publications à caractère scientifique (ouvrages généraux ou thématiques, revues spécialisées, accès aux banques des données informatiques, etc.). Il Y a entre chercheurs et fonctionnaires une incompréhension fondamentale qui ne tient pas seulement à l'incompatibilité de langage et de leurs modes de raisonnement respectifs, mais aussi au fait que l'action administrative et le travail scientifique procèdent d'une démarche différente et opposée. Face à la suspicion manifestée à l'égard du chercheur, l'administration est portée à résister passivement au processus de recherche qu'elle ne contrôle pas directement en refusant à celui-ci la communication des informations dont il a besoin. De même, elle est appelée à intervenir
5

A la différencede la Franceoù la loi du 17juillet 1978autorisel'accès aux documents

administratifs, rendant ainsi plus facile la politique de « transparence» administrative, au Congo, la pratique exige plutôt que seuls les « passe-droits )}ou les interventions politico-administratives, tribales, amicales, relationnelles suffisent, pour y accéder, même pour certains documents confidentiels!

19

activement dans le processus de recherche, tout en y exerçant une vigilance accrue afin d'éviter que le chercheur ne soustraie à son insu, des informations pour lesquelles il n'a pas obtenu d'autorisation du supérieur hiérarchique. Une bonne recherche auprès des administrations est conditionnée par des relations de confiance réciproques entre le chercheur et le fonctionnaire. Ces bonnes relations n'existent que s'il s'instaure entre les deux partenaires une confiance fondée sur la « neutralité)} du chercheur, et cette neutralité est souvent synonyme de conformisme et d'autocensure. L'administration possède aussi ses propres canaux de recherche d'informations et circuits de recherche internes (bureaux d'études par exemple) dont la finalité est de produire des études de synthèse pluridisciplinaires (politiques, économiques, sociales, culturelles, etc.). L'exploitation des travaux intérieurs et de la bibliographie présente l'avantage pour les chercheurs de ne plus recommencer un travail déjà fait par d'autres auteurs et spécialistes. Cela représente un gain en temps appréciable. Il n'est nullement question de redouter la contagion des idées émises par les auteurs. Prendre connaissance de la bibliographie, soit sur le même problème traité en d'autres lieux, soit sur des problèmes différents, mais étudiés au même endroit, permet non seulement d'éviter de reprendre des données semblables mais aussi de faciliter l'analyse comparative. «Des synthèses s'avèrent donc nécessaires, permettant de faire le point sur les travaux passés et présents, de dégager les lignes forces, les écoles, les tendances caractéristiques d'un champ de recherches et par cette analyse
spectrale, favoriser de nouvelles avancées )}6.

En tout cas, effectuer une recherche documentaire sur un sujet comme le nôtre, est un véritable parcours du combattant. Par exemple, les statuts généraux et particuliers de la fonction publique congolaise ainsi que les textes subséquents, sont parfois difficiles à retrouver. En ce qui concerne les textes statutaires des fonctionnaires, un travail de centralisation et de publication est effectué par l'observatoire des fonctions publiques africaines (OFPA) dont le siège se trouve à Cotonou (République du Bénin)7.

La jeunesse en questions - Orientations de la recherche et sources documentaires en sciences sociales, Paris, La Documentation Française, 1983, p. 9. 7 cf. Observatoire des fonctions publiques africaines (OFP A), Recueil des références sur les fonctions publiques africaines, Cotonou, 1994 ; OFP A, Recueil des statuts particuliers des fonctions publiques africaines, Cotonou (Tome l, 1994 ; Tomes 1 et 2, 1995).
20

6

Des problèmes analogues se posent également pour les différentes constitutions, surtout pour un pays qui, comme le Congo, a battu le record en la matière avec sept constitutions et huit régimes provisoires sous forme d'Actes Fondamentaux en quarante-deux ans. Il en est ainsi des textes de loi organique et des Actes de la Conférence Nationale Souveraine de 1991. Quant aux journaux officiels, leur périodicité est devenue aléatoire, quand ils n'ont pas cessé de paraître. Ce qui ne facilite guère, pour les usagers, la recherche de l'information souhaitée. La recherche documentaire nous a permis de rassembler les divers documents afférents au thème retenu. Elle s'est surtout limitée aux travaux les plus marquants, notamment dans le domaine de la science administrative, au premier rang desquels se trouvent les ouvrages ayant ouvert une nouvelle perspective de recherche ou bien encore, les livres et articles qui semblent le mieux caractériser une école de pensée, un point de vue, un mode d'approche. De ce fait, une préférence a été accordée aux publications. Accessoirement, des références ont été faites à quelques thèses, mémoires ou études ronéotypées, car, en raison de leur faible audience publique, ces travaux ne sauraient avoir marqué véritablement une orientation nouvelle. Par ailleurs, il était matériellement impossible de recenser, de rassembler et d'exploiter l'ensemble de cette « littérature grise» disséminée dans les bibliothèques universitaires, les centres de formation, les bureaux d'études, etc., malgré l'existence des bases et banques de données. Même s'il en était le cas, il est devenu aujourd'hui impossible de tout lire, même par discipline. il est fort déplorable, voire regrettable, que pour effectuer par exemple, une recherche documentaire sur les institutions politiques et administratives de l'Afrique en général, et du Congo en particulier, qu'il faille s'adresser prioritairement aux centres de recherche et de documentation des pays occidentaux (Europe de l'Ouest, Amérique du Nord), mieux organisés et structurés! Toute science sociale ne peut donc se construire qu'en fonction d'une recherche suffisamment poussée et d'une problématique par lesquelles elle construit son objet. La science administrative en ce qui la concerne, emprunte, comme nous l'avons déjà indiqué, des éléments à d'autres sciences sociales. C'est à travers l'administration qu'elle s'élabore et s'exprime. Ainsi, elle affmne son autonomie parmi les autres sciences qui, elles aussi, s'intéressent au même titre qu'elle, à l'étude des faits administratifs. 21

La connaissance scientifique des phénomènes démocratiques et administratifs nécessite donc le « décloisonnement}) des différentes disciplines des sciences sociales afm de dégager les principes sous-jacents à l'action administrative. L'inflation des disciplines sociales rend la connaissance globale de la réalité administrative complexe en raison de la dispersion et de l'hétérogénéité des organes administratifs d'un pays à l'autre ou d'un système politique à l'autre: d'où l'intérêt de faire appel à la science administrative. La science administrative qui a pour vocation essentielle d'améliorer l'efficacité et la productivité de la machine administrative, est devenue aux yeux de certains analystes, une science à part entière. L'administration congolaise, perpétuellement confrontée aux problèmes d'une gestion opaque, tend à se replier sur elle-même. Calquée sur le modèle français, et jalouse de sa toute-puissance, elle n'entend pas s'ouvrir plus facilement au monde extérieur. Indissolublement liée au politique et à l'Etat, l'administration se consacre aussi à l'étude du pouvoir autour duquel se construit l'objet politique. Mais cette relation se pose en termes de dépendance vis-à- vis du pouvoir politique, même si celle-ci dispose, au nom de sa technicité et sa compétence, d'une certaine marge de manœuvre. Cette subordination montre à l'évidence que les gouvernants prennent des décisions politiques que les fonctionnaires sont tenus d'appliquer. Il incombe alors à ces derniers de se plier aux exigences du politique dans la gestion des affaires publiques. Toutefois, fort de leur savoir-faire et de leur professionnalisme, ils cherchent toujours à revendiquer leur indépendance. On se trouve alors en présence d'une situation ambivalente: d'un côté, les fonctionnaires sont « tributaires» de la politique, et de l'autre, les élus ont tendance à se comporter en véritables concurrents des agents publics, et surtout des hauts fonctionnaires. Cette tendance à la fonctionnarisation est parfois à l'origine des rapports conflictuels entre hommes politiques et fonctionnaires dans le processus décisionnel. Cette conflictualité est d'autant plus accentuée que le développement en son sein de groupes de pressions influencent de façon déterminante le fonctionnement de l'administration, notamment dans les choix sociaux qu'elle appelée à opérer. ( cf partie préliminaire). Le champ d'étude s'appuie sur la recherche préalable de la connaissance des réalités de l'ordre colonial qui renvoie à l'appréhension de la multiplicité des facteurs socioculturels qui influencent, voire déterminent, le processus de construction de l'Etat post-colonial. La mise en perspective historique du processus de construction étatique au Congo, bâti sur des 22

schémas juridiques et politiques importés, permet de saisir les continuités et/ou les ruptures. En effet, il n'est pas surprenant de constater que la décolonisation se soit souvent traduite, dans un premier temps, par l'imitation « aveugle» et « servile» d'institutions politiques et administratives métropolitaines, jugées supérieures aux institutions coloniales. Contrairement au paradigme de l'historicité étudié par Jean-François Bayart8 qui évalue le poids de la période précoloniale et relativise les effets de la domination coloniale, il importe de procéder à une structuration politique de l'espace dans la« longue durée », depuis la colonisation jusqu'à la fin du rôle dirigeant du parti unique. La colonisation n'avait pas habitué les populations indigènes à une administration proche de leurs préoccupations, d'ailleurs difficilement accessible. Par delà, l'opposition un peu artificielle entre la colonisation française fondée sur l'administration directe (politique assimilationniste) et la colonisation britannique articulée sur un mode de gestion indirect (indirect rule) , l'utilisation des chefs indigènes servant de relais entre les populations et le pouvoir colonial pour la transmission des ordres, ne favorise guère leurs relations. La faible implication des agents d'autorité européens dans le jeu complexe des intérêts locaux débouchait sur une relative «neutralité» lorsqu'il s'agissait de trancher les litiges qui leur étaient soumis. Lorsque les fonctionnaires africains des pays nouvellement indépendants se sont efforcés de rompre avec les pratiques héritées de l'administration coloniale, ils ont montré quelques difficultés à se détacher totalement d'un modèle étranger auquel ils étaient habitués pendant plus d'un demi-siècle, d'autant qu'un tel schéma continuait d'être présenté comme un signe de modernité et une condition de progrès. Ces témoins et acteurs privilégiés de l'administration coloniale ne sont pas loin de regretter l'époque coloniale où ils trouvaient notamment les fondements de leur conviction en la grandeur de leur missio~ qui constituaient la consécration sociale !, d'autant que, précisément, ceux-ci avaient la possibilité d'extorquer aux paysans quelques avantages matériels en échange d'aides ou de promesses d'aide qu'ils étaient de toute façon incapables de tenir, parce que ne détenant pas de pouvoir effectif

8

Jean-François

Bayart, l'Etat en Afrique, Paris, Fayard, 1989. 23

Sous la IVe République Française, il fut mis sur pied une institution dénommée l' « Union Française». Elle vise à intégrer les colonies d'Afrique noire dans le giron de la métropole à travers la représentation des élus de l'outre-mer dans l'Assemblée de cette nouvelle institution à caractère consultatif Cette situation va progressivement conduire, d'abord à l'autonomie interne, puis à l'indépendance. En effet, dès 1956, la Loi-cadre «Defferre» va modifier les statuts de l'Union Française dans le sens d'une plus grande autonomie des colonies d'Afrique noire, avant que soit instaurée, en 1958, la Communauté, stade ultime avant l'indépendance pleine et entière, qui interviendra en 1960. Par delà la période coloniale, l'histoire post-indépendance du Congo démontre que le parti unique devient l'instrument de l'intégration nationale, de lutte pour le développement économique et de stabilisation du pouvoir. En Afrique noire, presque la plupart des pays ont opté pour l'instauration du parti unique qui apparaît aux yeux de la nouvelle élite politique comme la solution idéale pour supprimer les désordres inhérents à la lutte pour le pouvoir, assurer l'encadrement et l'animation des masses populaires. Au lendemain de l'indépendance, la tentative de création d'un parti unique par le Président Fulbert Youlou a conduit à son éviction du pouvoir. Cette idée d'instauration d'un régime monopartite a été effective, à la faveur de la Révolution des « Trois Glorieuses» des 13, 14 et 15 août 1963, sous le régime du Mouvement National de la Révolution (MNR)9 du Président Alphonse Massamba-Debat qui fut renversé en juillet-août 1968 par le capitaine Marien N' Gouabi. Celui-ci prône le «réajustement}) de la Révolution et crée le 30 décembre 196910 le Parti Congolais du Travail (PCT). Il réaffmne plus nettement que son prédécesseur la prééminence du parti sur les organes étatiques. Cette prééminence du parti conduit à mettre en place des structures parallèles à celles de l'administration classique. Ce dédoublement du parti s'explique par le fait que celui-ci entend être sûr que l'administration agira conformément à ses orientations politiques. On est alors conduit à adopter un système de confusion de l'appareil administratif et de l'appareil politique. Les militants du parti sont chargés de fonctions administratives, mais en même temps les agents de l'administration sont
Dès le 16 août 1963, Massamba- Debat est désigné par les militaires pour former un gouvernement provisoire de « ministres-techniciens )}. 10 Marien N'Gouabi crée le Conseil National de la Révolution (CNR), organe suprême de la Révolution, garant de la continuité de l'Etat. Le CNR abroge la constitution du 8 décembre 1963 et la remplace par un Acte Fondamental. 9

24

introduits dans la hiérarchie du parti. Cette cohabitation entre militants et fonctionnaires au sein même de la structure du parti permet d'endiguer ou d'éliminer les conflits mais au prix de la disparition de la neutralité politique de l'administration. Gérard Conac fait remarquer qu' « en réalité au sein de l'appareil de l'Etat, les tensions sont nombreuses mais gouvernants et fonctionnaires ont intérêt vis-à-vis de l'extérieur, à les masquer pour garantir la pérennité d'un système dont ils tirent les uns les autres profit »11. L'évolution vers le régime de parti unique est donc apparue aux yeux des dirigeants africains, comme le moyen privilégié de réduire les antagonismes triba~ de promouvoir l'unité et la construction nationales. Mais pour W. A. Lewis, « dans une société plurale, il y a plutôt danger de voir le parti unique servir les intérêts d'un groupe ethnique ou d'une région particulière aux dépens des autres. En tout cas, peu de partis uniques ont réussi à transcender le tribalisme ou le régionalisme. Au lieu de modérer les tensions, le parti unique risque plutôt de les aggraver et de les .. 12 aIguIser. ..» . En effet, comme nous le verrons plus loin, il s'est instauré au sein des deux partis uniques de dictature poltique et constitutionnelle, le MNR et le PCT, deux tendances: la tendance « radicale» et la tendance «modérée» qui, se situant l'une à gauche, l'autre à droite, se disputent le pouvoir. Cette lutte fratricide au sein même des instances partisanes est à l'origine de l'instabilité chronique qui a émaillé la vie politique congolaise pendant près de trente ans de monopartisme et du sous-développement du pays (cf première partie de l'ouvrage). Pour contrarier les dysfonctionnements, la gestion irrationnelle des ressources humaines ainsi que les pratiques néo-patrimonialistes, les bailleurs de fonds internationaux ont été amenés à imposer dès les années 80 des programmes d'ajustement structurel (PAS). La recherche d'une nouvelle configuration socio-économique et politique est devenue l'une des principales ambitions d'un Etat qui en fait la proclamation urbi et orbi au point que des mesures tendant à réduire le coût de la masse salariale et du train de vie de l'administration deviennent incontournables. Les institutions de Bretton Woods pensent que le retour à une croissance économique passe nécessairement par la libéralisation de leurs économies et l'amélioration de la gestion publique: d'où la nécessité de réorienter les politiques

Gérard Conac, Les institutions administratives des États d'Afrique noire francophone, Paris, Economica, 1979, p.35. 12 W.A. Lewis, La chose publique en Afrique Occidentale, Paris, S.D.E.I.S., Futuribles, 1966. 25

Il

administratives et de transformer radicalement le rôle de l'Etat ainsi que la mise en œuvre de profondes réfonnes institutionnelles et politiques. Sous la pression des sociétés civiles, des bailleurs de fonds internationaux ainsi que de la fin de la guerre froide, des demandes de démocratisation vont être fonnulées au début des années 1990. Ainsi, la plupart des pays africains vont s'engager dans des réformes institutionnelles et politiques, en vue de promouvoir l'économie de marché, la démocratie, l'Etat de droit et la modernisation de l'appareil d'Etat. Ainsi, le modèle d'articulation en vigueur dans les pays occidentaux, en particulier chez l'ancienne puissance coloniale, fondé sur le double principe de séparation et de subordination des instances administratives et politiques a été affirmé ou réaffirmé sur le plan constitutionnel. Les fonctionnaires qui avaient accru leur emprise sur les processus décisionnels durant la période du parti unique ou de vide constitutionnel, se heurtent désormais au principe selon lequel ils n'ont aucune légitimité propre. C'est donc de leur soumission au gouvernement issu des élections concurrentielles qu'ils tirent leur légitimité (...). Au principe de la suprématie du parti, se substitue le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs13. Le principe de séparation des pouvoirs, cher à Montesquieu, est devenu le « crédo de la démocratie libérale» que les constituants africains reprennent tel quel, sans proposer autre chose, ni faire appel à un esprit inventif, capable de concilier I'héritage du passé colonial et une vision de l'avenir tournée vers le progrès, au nom de la spécificité ou de l'identité culturelles des sociétés africaines14. Contrairement au préambule de la Constitution du 15 mars 1992 qui précisait que le peuple souverain établit «la forme de gouvernement selon le principe de la séparation des pouvoirs », le principe de l'équilibre des pouvoirs grâce au jeu de contrepoids, a disparu de la Constitution du 20 janvier 2002. Néanmoins, ce principe est implicitement réaffirmé à l'article 137 du nouveau texte constitutionnel. La nature juridique du régime dépend en fait du subtil dosage des attributions et des pouvoirs de décisions reconnus aux trois organes étatiques (exécutif, législatif, judiciaire). L'effectivité de ce principe suppose une acceptation docile et un enracinement dans une culture véritablement politique. Or, il n'est pas certain, à ce que l'on sache, qu'une

13 AugustinLoada, Où en est l'administrationpublique? , in L'Afrique Politique2001,p. 27. 14 Pierre..François Gonidec, Les systèmes politiques africains. Les nouvelles démocraties, Paris, L6DJ, 3e éditio~ 1997. 26

telle conception ait vraiment eu le temps de s'y implanter et de se généraliser. Juridiquement parlant, on a constaté que la constitution du 15 mars 1992 a laissé parfois plané un certain flou institutionnel qui a conduit à des interprétations divergentes de certaines de ses dispositions. Bien qu'élu au suffrage universel, et tenant sa légitimité du «peuple dans son ensemble », le chef de l'Etat cherche toujours à faire pencher l'équilibre instable des pouvoirs en sa faveur (cf deuxième partie de ['ouvrage). La prépondérance du Président de la République peut aussi être interprétée comme la conséquence de l'instauration d'un multipartisme « sauvage» sur l'équilibre des pouvoirs. Certes, le multipartisme a l'avantage de faciliter l'expression des multiples sensibilités nationales et de satisfaire les ambitions de certains hommes politiques, mais il a aussi l'inconvénient d'avoir été réduit en une prolifération de petits partis faisant le jeu du pouvoir. Le Chef de l'Etat va donc exploiter cet émiettement politique pour mieux se jouer de ses concurrents potentiels. En fait, cette stratégie va profiter à la fois au chef de l'Etat et à certains hommes politiques de l'opposition qui cherchent eux aussi, par tous les moyens, à accéder aux ressources économiques. Ces derniers vont s'employer au mieux à s'assurer surtout le contrôle de certaines entreprises du secteur d'Etat, considérées comme le lieu privilégié de l'accumulation et de l' accaparemment des richesses. Malheureusement la gestion de ce secteur par des cadres aux compétences douteuses, a engendré une situation chaotique, hypothéquant ainsi le devenir du pays. Face à la faillite du secteur public et para-public due en grande partie à la quasi-généralisation des détournements des fonds publics et à la corruption, les bailleurs de fonds internationaux vont imposer aux gouvernements congolais une politique drastique visant à améliorer la qualité et la gestion des investissements publics, d'abord, par un désengagement progressif de l'Etat du secteur public et para-public, ensuite, par une restructuration de certaines entreprises publiques jugées non viables, et ce, au profit du secteur privé. La restructuration de ces entreprises n'ayant pas donné les résultats satisfaisants, les orientations des PAS ont donc préconisé la privatisation des entreprises étatiques et para-étatiques en vue du rétablissement des équilibres macro-économiques et financiers. En analysant le phénomène administratif dans le contexte d'une société démocratique au Congo, on s'aperçoit bien que les pratiques prévaricatrices qui caractérisaient le système monopartite, n'ont pas pour 27

autant été éradiquées ou réduites. Or, dans un Etat comme celui du Congo, qui se réclame de la démocratie et de l'Etat de droit, de telles pratiques n'auraient que de rares occasions à se développer. D. Van der Weid fait remarquer que «la corruption est aujourd'hui la tentative la plus efficace pour démolir un Etat de droit ».15 Un Etat de droit engagé dans la lutte contre la corruption ne saurait, s'il veut être efficace, se contenter d'incriminations pénales. TIlui faut aussi, d'une part, tenter de limiter les occasions de corruption par une action préventive de nature administrative et, d'autre part, se doter des moyens de détecter les infractions. Mais il lui faut d'abord obtenir l'adhésion des citoyens à cette lutte.16 Malgré les mesures prises par le gouvernement dans la lutte contre la corruption et le détournement des fonds publics, la société congolaise n'a pas encore intériorisé les nonnes démocratiques et juridiques, ainsi que les valeurs morales et éthiques qui doivent être le « maître-mot» pour éradiquer ce fléau endémique. Cependant, les responsables politiques et administratifs doivent afficher un comportement irréprochable, en se conformant scrupuleusement aux règles juridiques édictées par les lois et les règlements. Faute de quoi, il serait difficile aux populations d'obéir aux textes, qu'euxmêmes ne respecteraient qu'imparfaitement. (cf troisième partie de l'ouvrage) . En définitive, le plan du présent ouvrage s'articule autour de quatre parties: - Partie préliminaire: Prolégomènes à l'étude des rapports entre démocratie et administration au Congo-Brazzaville. - Première partie: L'évolution politique et administrative du Congo: de la colonisation à la fin du monopartisme (1880-1991). - Deuxième partie: L'organisation et le fonctionnement des institutions politiques et administratives dans le contexte de la démocratie pluraliste et de l'Etat de droit au Congo-Brazzaville. - Troisième partie: La démocratie à l'épreuve de la problématique de réforme administrative, politique et économique au Congo-Brazzaville.

15 D.Van der Weird, « La coITUption : rôle des ONG », in Borghi et P. Mayer-Bisch (dir.), La corruption, l'envers des droits de l'homme, Université de Fribourg, 1995, p.277. 16 Pierre Troche et Mireille Delmas-Marty, « L'Etat de droit à l'épreuve de la corruption », in l'Etat de droit, Mélanges Guy Braibant, Paris, Dalloz, 1996, p.715.

28

SECTION-II-CLARIFICATION CONCEPTUELLE PRINCIPALES NOTIONS UTILISEES.

DES

Notre approche méthodologique s'appuie d'une part, sur la problématique théorique de la clarification conceptuelle des principales notions utilisées, des rapports entre démocratie et administration, et d'autre part, sur la délimitation matérielle du sujet et la démarche pluridisciplinaire. Les différentes sciences sociales étudient les secteurs d'un même ensemble, l'activité humaine. Leurs frontières ne sont donc pas toujours très clairement définies et délimitées. La séparation et la classification de ces secteurs ne peuvent être qu'arbitraires et temporaires. Le fait que chacune des sciences sociales ait pour objet essentielles activités humaines, les rend impérialistes, alors qu'elles devraient être surtout solidaires. Si l'on en convient avec Jean Piaget17, il faut distinguer: la recherche pluridisciplinaire dans laquelle plusieurs sciences collaborent, chacune conservant sa spécificité; la recherche transdisciplinaire qui se situe à un niveau d'abstraction élevé, utilise des théories et concepts communs à toutes les sciences sociales; enfin la recherche interdisciplinaire qui implique confrontation, échange de méthodes, concepts et points de vue. Cependant, pour rendre notre approche méthodologique plus crédible, nous mettrons davantage l'accent sur l'apport pluridisciplinaire, tout en faisant appel de temps à autre, à l'apport transdisciplinaire et à l'apport interdisciplinaire dont le véritable but est une « réorganisation des domaines du savoir, par des échanges consistant en réalité en recombinaisons constructives »18 Le concept n'est pas le phénomène lui-même, c'est une abstraction, une pensée, un moyen de connaissance qui représente une activité pratique, sensible et le contact avec le monde sous la forme des êtres singuliers (objet, animal, homme, etc.). Il est plus ou moins étendu, plus ou moins compréhensif. Le concept organise la réalité en retenant les caractères distinctifs, significatifs des phénomènes qui peuvent être politiques, économiques, sociaux, juridiques, culturels, etc. Le concept en tant qu'outil, fournit non seulement un point de départ, mais également un moyen de désigner par abstraction, de concevoir, d'imaginer une hypothèse pour ce qui n'est pas directement perceptible par le chercheur, car le plus souvent, la réalité ne révèle à celui-ci qu'un seul aspect des phénomènes étudiés.
Cité par Madeleine p.340. 18 Ibid. 17 Grawitz, Méthodes des sciences sociales, Paris, Dalloz, Il èmeédition, 2001,

29

La construction du concept conçue comme une technique ne doit pas être «routinière », sous peine de courir le risque de laisser échapper l'essentiel. Les étapes de la construction du concept ne sont que la mise en œuvre, c'est-à-dire l'application de l'essentiel de la recherche, qui demeure la détermination de l'objet, sa construction1'. La construction de l'objet peut être considérée comme domaine de défmition et de vérification des hypothèses. L'ambiguïté des concepts utilisés, empruntés le plus souvent au langage courant et parfois vulgaire, constitue un obstacle pour le chercheur, qui se croit alors tenu de donner un sens aux mots qu'il utilise afin d'éviter des confusions, des erreurs et des controverses inutiles. La nécessité de définir les concepts, pour qu~ils puissent jouer leur rôle d'agents de communication, devient dès lors impérieuse. Des concepts aussi fréquemment utilisés que groupes, communautés, classes, culture par exemple, ne possèdent pas encore de définition sur laquelle tout le monde s'accorde. Par exemple, le terme de culture, cher aux anthropologues (Malinowski, Leach, Ruth Benedict, Margaret Mead, Abraham Kardiner, Geertz), n'a pas le même sens pour un agriculteur ou un romancier. La clarification sur le sens attribué aux concepts utilisés, nous paraît d'autant plus nécessaire que bien des auteurs définissent différemment les mêmes concepts que ceux que nous retenons dans le corpus de notre travail, mais dont le sens prête parfois à confusion dans l'analyse des situations ou des phénomènes déjà suffisamment complexes. En analysant le phénomène administratif dans le contexte d'une société démocratique au Congo, nous tenterons de chercher à comprendre les relations diversifiées qu'entretient l'administration avec le système politique. Ces relations sont surdéterminées par la fonction qu'elle remplit en direction de la société globale. Elles relèvent du système politique qui, lui, est une notion souvent difficile à cerner et à définir. Son usage incontrôlé nécessite que l'on s'entoure bien de précautions avant de lui donner le sens qu'il convient, car elle recèle beaucoup de confusions et d'ambiguïtés. Aussi, allons nous tenter de la définir afin d'y apporter un éclairage sur le sens que nous entendons lui donner.

~ 1 -Le

système

politique

David Easton semble être l'auteur qui a le mieux cerné la notion de « système politique », même si son analyse systémique a soulevé de très
19

Ibid. p. 387

30

nombreuses critiques de la part de certains auteurs, tels David Apter et Edwards ShiIs. Selon David Easton, « un système politique peut être défini comme l'ensemble des interactions par lesquelles les obJ'etsde valeur sont répartis par voie d'autorité dans une société »20. Cette formulation fait référence à une totalité d'éléments interdépendants (pouvoirs publics, partis politiques, groupes d'intérêts, etc.) dont la combinaison est indispensable à la reproduction de l'ensemble. Au cœur d'un système politique, la notion de régime par exemple, rend compte de l'organisation des pouvoirs publics, mais c'est l'aspect juridico-institutionnel qui a tendance à prédominer. En effet, pour Easton, la politique est l'allocation autoritaire de valeurs, l'attribution autoritaire de choses de valeur. Et, «un système politique peut être désigné comme l'ensemble des interactions par lesquelles s'effectue l'allocation autoritaire
des valeurs »21.

Le point de départ de l'analyse de système adopté par l'auteur est l'idée selon laquelle on peut concevoir un ensemble intégré de comportements politiques soumis à des influences perçues comme « externes ». Pour lui, «l'environnement extra-sociétal comprend tous les systèmes qui existent en dehors de la société elle-même: systèmes politiques, écologiques et sociaux internationaux ». Par contre, l'environnement intra sociétal comprend les systèmes non politiques qui font partie de la même société globale que le système politique considéré: système écologique, système biologi~ue, systèmes psychologiques (personality systems), systèmes sociaux. Il s'agit là d'une tentative, fortement élaborée, qui consiste à offrir des schémas conceptuels d'observation plutôt que des lois générales vérifiables ou vérifiées empiriquement. Malgré les perturbations venues de l'extérieur, le système politique présente des aptitudes et des capacités à réagir ou résister aux chocs qu'il reçoit ou encore des facultés d'adaptation. David Easton montre en effet qu'en réponse aux influences provenant de l'environnement extérieur, les systèmes politiques ne peuvent régler leur propre comportement, transformer leur structure interne et même aller jusqu'à modifier leurs
20

David Easton, Analyse du système politique (1965), Trad. Armand Colin, 1974, p. 23. On peut aussi utilement consulter l'ouvrage de l.W.Lapierre, L'analyse des systèmes politiques, Paris, PUF, 1973. 21 Cf. David Easton, ed, Varieties ofPolitical Theory, Englewood cliffs, 1966, cité par Roger-Gérard Schwartzenberg, Sociologie politique, Paris, Montchrestien, Sè édition, 1998, p. 94. 22 Roger-Gérard Schwartzenberg, op.cit. p.95

31

objectifs fondamentaux23. Leur survie, en tant que «mode de répartition autoritaire des biens de valeur », ne peut être remise en cause que lorsque les perturbations ou les stress issus de l'extérieur atteignent une zone critique. C'est ce qui se produit par exemple lorsqu'une crise économique particulièrement aiguë entraîne «une désorganisation générale et une désaffection du système politique». Ce schéma eastonien peut bien s'appliquer à la situation qui a affecté les pays de l'Europe de l'Est à partir de novembre 1989 où l'analyse de système n'exclut nullement l'effondrement ou la disparition des régimes politiques. Ces évènements ont également provoqué des bouleversements politiques et institutionnels en Afrique noire qui ont conduit à la vague de démocratisation des régimes. Le système politique étant perçu en termes de dynamiques comme un échange constant de flux en son sein et avec le milieu environnemental, David Easton y distingue deux catégories principales: les exigences et les soutiens. Les exigence;4 sont fondées sur des intérêts, aspirations, attentes, préférences, etc. des citoyens. Elles sont l'expression d'une demande d'intervention adressée à ceux qui détiennent des positions d'autorité, c'està-dire à ceux qui détiennent le pouvoir d'autorité au sein du système politique. Ces exigences peuvent être inassimilables avec les moyens dont dispose le système politique, soit parce qu'elles sont trop nombreuses et contradictoires avec ce que le système politique peut accorder en réponse à la demande, soit parce qu'elles ne peuvent être satisfaites en raison de ses moyens limités. Lorsque la plupart des exigences restent insatisfaites, elles peuvent être source de stress ou de perturbations. C'est pourquoi, pour éviter une surcharge insupportable, les détenteurs du pouvoir mettent en place des mécanismes de régulation sociale. Les soutiens25 permettent au système politique de fonctionner normalement grâce aux actions ouvertement favorables ou aux dispositions d'esprit adéquates (attitudes diffuses) dont il bénéficie. Ces soutiens ont pour objet soit la communauté politique, soit les valeurs, normes et principes sur lesquels repose le système politique considéré. D. Easton a réintroduit en science politique la notion de légitimité comme élément
23 24 David Easton, Analyse du système politique, op.cit. p.20.

Ces deux catégories sont des « inputs », c'est..à-dire tout ce qui est« extérieur au système l'altère, le modifie ou l'affecte d'une façon quelconque». Quant aux « outputs », ils servent à désigner la manière dont le système agit en retour sur son environnement. Ds mesurent en quelque sorte la production du système qui se caractérise par des décisions ponctuelles à caractère politique ou administratif, ou encore par des déclarations, des messages et informations. 25 Ibid.

32

nécessaire au fonctionnement du système politique. «L'administration n'échappe pas à cette exigence de légitimation: celle-ci revêt même pour elle une importance particulière, du fait des fonctions de régulation sociale qui lui incombent, du rôle qu'elle est appelée à jouer dans la production idé~~O?i~~e et de sa fèrmeture relative par rapport au reste de la societe» . David Apter, quant à lui, a mis en évidence le processus de modernisation politique. Cet auteur a souligné l'importance des rapports qui existent entre le système politique et la société globale dans une relation communication/coercition. Autrement dit, le système politique se doit d'imposer et de protéger le monopole de la coercition. Comme le souligne Max Weber, « l'Etat moderne ne se laisse définir sociologiquement que par le moyen spécifique qui lui est propre, ainsi qu'à tout autre groupement politique, à savoir la violence physique »27.Cependant un système politique excessivement coercitif, qui pratique un autoritarisme dur, ne facilite guère la communication entre gouvernants et gouvernés. Selon Norbert Elias, « [...] les sociétés dotées de monopoles de la contrainte physique plus

consolidés [... ] sont des -sociétésoù la division desfonctions est développée,
où les chaînes d'action sont longues, les interdépendances fonctionnelles
des différents individus marquées »28

Edwards Shils, pour sa part, a mis en relief l'existence d'un centre au sein du système politique où se gèrent les attentes venues de la périphérie et d'où partent de nouvelles impulsions. En effet, il existe une sorte de logique interne au système politique qui pousse à la construction d'un centre unique, et à son renforcement dès lors que sont réunies les conditions favorables, qu'elles soient internes ou externes. La compétition entre élites dirigeantes modernistes est orientée vers l'émergence d'un pouvoir central - incarné au sommet par le chef de l'Etat - qui s'appuie sur son appareil politicoadministratif unifié. Denière les apparences de l'uniformité formelle de l'appareil politique et administratif, tout système politique, quel qu'il soit, conserve sa spécificité. La politique du dialogue systématique avec tous les groupes qui présentent des exigences, porte en elle une logique elle aussi paralysante si les demandes sont disparates et contradictoires. Une certaine capacité de refus, appuyée en dernière instance sur la force et la légitimité, apparaît
26

27

Jacques Chevallier,

Science administrative,

Paris, PUP, (3è édition refondue),

2002, pp. 561-562.

Max Weber,« Le métier et la vocation d'homme politique», in Le Savant et le politique, Paris, Plo~ Coll. 10/18, 1959, pp. 99-185. 28 Norbert Elias, La dynamique de l'Occident (1939), Trad Calmann..Lévy, 1990, Agora, p. 189. 33

comme une exigence de fonctionnement du système. Le succès contemporain des démocraties pluralistes se situe précisément dans cette capacité supérieure de gérer les dynamismes sociaux sans les étouffer; la liberté d'expression permet au système de mieux anticiper les facteurs de crise et facilite l'édiction à temps des réponses adéquates, à condition bien sûr que le système politique ait la force (en terme de coercition et de légitimité) de les faire appliquer9. Dans une démocratie pluraliste occidentale, le système politique vise en principe un minimum de tolérance aux idées adverses et le rejet de toute forme de violence physique et non le maintien de la monopolisation de la coercition au bénéfice des seules institutions étatiques. Normalement, il substitue à toute forme de violence des modes d'expression institutionnalisés: le bulletin de vote, le recours à l'opinion publique, la saisine des tribunaux, etc. L'administration bureaucratique fait partie intégrante du système politique. Elle repose sur la prééminence du droit qui modèle son organisation interne et constitue son mode privilégié d'action en direction de la société. On sait que la notion de bureaucratie est susceptible d'emplois variés et recouvre trois dimensions fondamentales du phénomène bureaucratique: . la bureaucratie comme force politique (pouvoir) ; . la bureaucratie comme classe dominante (catégorie dirigeante) . la bureaucratie comme mode d'organisation (bureaucratisme) Avant d'appréhender les trois dimensions que nous venons précédemment d'indiquer, il importe de donner une définition du mot « bureaucratie ».

9 2 -Qu'est-ce

que la bureaucratie?

Dès 1316, le mot « bureaucratie» est utilisé pour indiquer le «tapis sur lequel on fait des comptes », d'où, par extension, dérivent « la table ellemême où l'on fait les comptes» (1361) et« le lieu où l'on fait les comptes» (1495)30.Le terme indique par métonymie, les lieux où les professionnels en charge de tâches spécifiques d'organisation (prestation d'intérêt général au public) et de contrôle (contrôle d'un plan, d'une mission, d'une activité...) s'acquittent de leur mandat. Dès le XVIne siècle, il commence également à

29

30Giovanni Busino, Les théories de la bureaucratie, Paris, PUF, coll. « Que Sais-Je? », 1993, p. 3. 34

PhilippeBraud, Sociologiepolitique,Paris, L.G.DJ., 2èédition,octobre 1995,p. 136.

qualifier le pouvoir des «bureaux» ainsi que l'influence abusive et routinière de l'administration, des fonctionnaires ou des employés sur la vie des hommes et des entreprises31. Par extension, à la même époque, le terme «bureaucratie» indiquera aussi l'ensemble des emplorés d'une administration qu'on nommera péjorativement« bureaucrates »3 . L'acception du substantif « bureaucratisation » est liée à la croissance des organisations administratives dans les sociétés modernes, c'est-à-dire des nouvelles formes qu'emprunte l'exercice du pouvoi?3. Etymologiquement, la bureaucratie est un système dans lequel les « bureaux» exercent le pouvoir ou un certain pouvoir. Max Weber et Karl Marx ont confirmé de manière irréfutable le lien étroit34qui existe entre les trois dimensions du phénomène bureaucratique35, à savoir: la bureaucratie comme pouvoir, comme catégorie dirigeante et comme mode d'organisation (bureaucratisme). Leurs analyses ont établi, du moins partiellement, ce lien, au fur et à mesure que s'est confirmé l'évolution historique. Le pouvoir bureaucratique est indissociable d'une forme d'organisation comme de l'émergence d'une catégorie sociale spécifique, même si l'articulation des ces trois éléments fait problème36. Max Weber ne se limite par seulement à retracer le processus de l'apparition d'hommes professionnels de la politique et la naissance d'une fonction publique pennanente, spécialisée et compétente, mais encore pose le problème de contrôle de cette «machinerie bureaucratique ». Quant à Karl Marx, la bureaucratie apparaît à ses yeux comme but ultime de l'Etat, comme un instrument au service du pouvoir politique, et enfin, comme une forme d'organisation exprimant la rationalité capitaliste dans l'appareil d'Etat. Cette bureaucratie, selon Marx, n'est pas une classe, mais plutôt un moyen d'oppression au service de la classe dominante. Le modèle d'organisation bureaucratique conçu par Karl Marx correspond au schéma bureaucratique élaboré par Hegel qui considère la
31

32 L'adjectif« bureaucratique)} sera réservé à ce qui relève d'une administration toute puissante. 33 Le verbe « bureaucratiser » et le substantif « bureaucratisation )}exprimeront à la fois la soumission à une bureaucratie, la transformation d'une organisation en bureaucratie, le traitement d'un rapport social quelconque selon les modalités impersonnelles et informelles. 34 Bien qu'intimement liées entre elles, les trois dimensions du phénomène bureaucratique sont distinctes. 35 L'expression « phénomène bureaucratique)} doit être entendue ici dans le sens du pouvoir bureaucratique s'mscrivant dans un système administratif devenant système de pouvoir en lui-même et par lui-même. 36 Jacques Chevallier et Danièle Loschak, Science administrative, Paris, L.G.DJ TomeI, 1978, p.534. 35

Ibid.

bureaucratie comme système de transmission et non comme système de décision. Dans les Principes de la philosophie du droit, Hegel annonce le primat de l'absolue nécessité d'un pouvoir gouvernemental exercé par un corps de fonctionnaires. Ces derniers forment une catégorie sociale dénommée classe universelle. Chez certains auteurs37 qui se sont penchés sur l'étude de l'Etat socialiste, la bureaucratie n'apparaît plus seulement comme un système de transmission, mais de décision; elle n'est plus au service du pouvoir, elle est le pouvoir. Georges Lapassade38 rejoint Max Weber dans ses critiques contre Marx à propos de la bureaucratie telle qu'elle est appréhendée par les dirigeants soviétiques qui la considèrent comme un problème d'administration et non un problème de pouvoir. L'auteur souligne, entre autres, que selon la conception de Max Weber, l'expérience historique conduit à donner partiellement raison à Weber contre Marx lorsqu'il (Weber) montre que le problème central de la bureaucratie est sans doute moins celui de l'administration, au sens traditionnel du terme, que celui de l'organisation39. L'analyse de la bureaucratie doit désormais tenir compte de ce qu'un système d'organisation hiérarchisé et centralisé n'est pas seulement le reflet d'un certain type de pouvoir, comme le pensait Marx, mais qu'il produit en lui-même du pouvoir, qu'il constitue la bureaucratie en force politique. Dénonçant l'impuissance des administrations des sociétés bourgeoises, Marx assure que la bureaucratie disparaîtra lorsque le prolétariat aura réussi à détruire l'Etat de classe. Friedrich Engels (18201895) reconnaît que le problème est plus complexe que le présupposait Marx40. On peut se demander, en effet, si les dysfonctionnements bureaucratiques ainsi que les excès de la bureaucratie sont le reflet d'une société parvenue au stade d'un industrialisme avancé, c'est-à-dire de la «civilisation technicienne» pour reprendre l'expression de Georges Friedmann. Peut-on donc se passer des bureaucrates? La réponse est que la tendance au développement du pouvoir bureaucratique est un phénomène universellement constaté, même si la diversité de ses manifestations varie d'un pays à l'autre. Mais ce que dénonce Marx, c'est que la bureaucratie est
Il s'agit notamment de Lénine, Trotsky et Rosa Luxembourg. Georges Lapassade, Bureaucratie, bureaucratisme, bureaucratisation, in Arguments, /1, Paris, D.G.E., coll. 10/18,1976,pp.19-35. 39 Ibid. . . . 40 Qi OVaDnl usmo, op. Clt.p. Il . B 38 36
37

un instrument destiné à servir les intérêts des classes auxquelles profitent la propriété privée41et la division du travail. Elle doit être combattue et brisée. La tendance pour l'administration à devenir un centre de pouvoir, à protéger jalousement l'exclusivité de ses compétences et à renforcer son indépendance vis-à-vis des autorités constitutionnellement investies du pouvoir de décision, signifie-t-il que l'administration cherche à exercer une influence déterminante sur la vie politique? C'est ce que nous nous efforcerons ici d'examiner, en mettant en exergue la dimension instrumentale de ses rapports avec les élus. L'exercice de cette fonction purement instrumentale implique que le choix de la stratégie politique ne saurait appartenir au seul pouvoir politique. Ces rapports se présentent donc sous forme de couple symétrique et alternatif de l'autonomie ou de la dépendance de l'administration par rapport au pouvoir politique. A -La bureaucratie comme force politique (pouvoir) Auxiliaire indispensable du pouvoir politique pour accroître l'efficacité et la continuité de son emprise sur le corps social, la bureaucratie finit par échapper, au nom de sa compétence, sa spécialisation et sa professionnalisation, au contrôle des gouvernants qu'elle est pourtant censée servir et par devenir une force autonome. Selon Gérard Timsit, «dans les Etats nés de la décolonisation, on constate que la concentration du pouvoir entre les mains des élites administratives a suivi immédiatement l'accession à l'indépendance, et qu'elle s'explique moins par la faiblesse du pouvoir politique que par l'héritage colonial et par la rareté des élites »42. Au Congo, sous le régime de parti unique, l'autonomie de l'administration n'a pu se développer, malgré la technicité, la compétence et la professionnalisation des fonctionnaires, en raison surtout de l'osmose entre le parti et l'Etat. Or sous le régime de démocratie pluraliste, les hauts fonctionnaires (directeurs de ministères, des administrations centrales) sont les plus enclins à déposséder les ministres de leurs compétences, en jouant de leur durée, de leur stabilité, de leur expertise, qui sont autant d'éléments d'une administration capable d'exercer une influence sur les gouvernants et de revendiquer son autonomie. En d'autres termes, on assiste à l'opposition
La propriété privée, selon Marx, est« l'essence de l'Etat, l'essence spirituelle de la société, que la bureaucratie tient en sa possession. L'esprit général de la bureaucratie, c'est le secret, le mystère; audedans, c'est la hiérarchie qui préserve ce secret et, au-dehors, c'est son caractère de corporation fermée. Ainsi, la bureaucratie ressent-elle toute manifestation de l'esprit politique et du sens politique comme une trahison de son mystère. C'est pourquoi l'autorité est le principe de son savoir, l'idolâtrie de l'autorité, sa conviction... » 42 Cf. Gérard Timsit,« Fonction publique et développement politique », RI.S.A., 1972. 37 41

d'une «légitimité technique}) à une «légitimité représentative» incarnée par les élus politiques. L'opposition des fonctionnaires aux autorités politiques apparaît le plus souvent lorsqu'une réforme ou une mesure politique est de nature à porter atteinte aux intérêts corporatistes de l'administration: statut, pouvoir, compétences, prestige, etc. Lorsque les « bureaux» manifestent la mauvaise volonté d'exécuter telle réforme ou telle mesure, le ministre peut être amené à renoncer à son projet. Des situations de ce genre sont quasiment rares au Congo en raison de la forte « présidentialisation » du régime et de l'absence de contre-pouvoirs. L'existence de l'administration au sein de l'environnement social favorise non seulement un faisceau de relations mais aussi contribue au renforcement de son autonomie dans la mesure où ces relations lui confèrent une capacité d'initiative et une légitimité propres, indépendantes de celles qui émaneraient du pouvoir politique. En effet, Max Weber avait abordé ce problème en soulignant que «la supériorité du modèle d'organisation bureaucratique est due à ce qu'il repose sur un corps de personnel qualifié et permanent, disposant de connaissances techniques; mais de ce fait même, la machine mise en place devient difficilement contrôlable par des personnes qui ne sont pas techniquement compétentes}) 43. Le poids de l'organisation bureaucratique est l'un des facteurs fondamentaux qui favorisent la prépondérance des bureaucrates dans la direction et la gestion des affaires publiques. La nécessité d'une structure organisationnelle dans la société fondée sur le respect de la hiérarchie explique non seulement l'existence du pouvoir bureaucratique mais aussi la pérennité de l'administration bureaucratique. C'est en faisant prévaloir sa permanence et sa compétence technique vis-à-vis du pouvoir politique que l'administration tend à affirmer son autonomie et échapper à l'influence de celui-ci. L'efficacité et la force qui résultent de cette autonomie pennettent à l'administration d'atteindre ses buts et de faire face aux pressions internes et externes de toutes sortes. La stabilité, la permanence et la compétence qui représentent les éléments d'une administration efficace et dynamique renforcent la tendance de la bureaucratie à s'ériger en corporation autonome et relativement hermétique, cherchant à défendre ses privilèges. Bien que disposant de levier étatique, cette couche sociale privilégiée et puissante qu'est la bureaucratie, ne peut être assimilée à une véritable classe dominante.
43 Jacques Chevallier et Danièle Loschak, op. cit. p. 536.

38

Le rôle politique prépondérant joué par la bureaucratie au sein de l'Etat nous amène à nous interroger sur la nature réelle de son pouvoir, dans la mesure où l'idée que la bureaucratie constitue une classe dominante implique de mettre en relief la dimension économique de cette domination. B -La bureaucratie comme force dominante (catégorie dirigeante) L'idée d'une bureaucratie se constituant en classe dominante suppose l'existence d'une catégorie sociale détenant un pouvoir économique joint à une puissance politique et des privilèges culturels44. La notion même de «classe dominante» est imprécise et ambiguë. C. Wright Mills utilise « «élite du pouvoir» au lieu de «classe dominante» parce que dit-il, l'expression « classe dominante» a un contenu trop chargé. «Classe» est un terme économique; «dominante» un terme politique. Donc l'expression «classe dominante» renferme l'idée qu'une classe économique est politiquement dominante »45. Spécifiquement, l'expression « classe dominante », dans son acception politique habituelle n'accorde pas une autonomie suffisante à l'ordre politique et à ses agents et ne dit rien des militaires en tant que tel ! On ne peut donc soutenir que les détenteurs du pouvoir économique, seuls, prennent unilatéralement toutes les décisions d'importance nationale. Nous pensons qu'à cette idée simple du «déterminisme économique» il faut ajouter celles de «déterminisme politique» et de « déterminisme militaire ». D'après Marx, la bureaucratie constitue une catégorie spécifique, mais qui ne se définit pas par une place déterminée dans les rapports de production. Elle ne saurait de ce fait, constituer une classe sociale en elle-même. En effet, la bureaucratie ne gère les moyens de production (entreprises d'Etat par exemple) que par délégation de pouvoir conférée par les autorités politiques. N'ayant pas créé de base sociale à sa domination, la bureaucratie est seulement au service d'une bourgeoisie d'Etat devenue effectivement propriétaire, de façon collective, des moyens de production. C'est là une thèse défendue par la :rye Internationale qui considère la bureaucratie comme « une simple excroissance parasitaire» du prolétariat. B. Rizzi46 vient à reconnaître, pour sa part, qu'il réside dans la bureaucratie une véritable classe exploiteuse, d'un genre inédit, née d'un nouveau système économique d'exploitation du travail, différent à la fois du capitalisme classique et du socialisme réel. Cette nouvelle classe tire sa
44 Cf. J.W. Lapierre, op.cit. 45 C. Wright Mills, L'élite du pouvoir, Paris, Maspéro, 1969, pp. 284 - 285. 46 Cf B. Rizzi, L'URSS - Collectivisme bureaucratique - La bureaucratisation rééd., Champ libre, 1977.

du monde (1939),

39

puissance du monopole qu'elle détient sur l'ensemble des leviers économiques: disposant à la fois du capital - dont elle est propriétaire de fait.. et du travail, elle régente la production et la répartition du produit social, fixe comme bon lui semble salaires et prix de vente, et s'approprie au passage la plus-value. Selon l'auteur, l'exploitation existe donc, dans ce système de «collectivisme bureaucratique », de la même façon que dans un système capitaliste, puisque la force de travail, si elle n'est plus achetée par les capitalistes, est monopolisée par un seul maître: l'Etat. Simplement, elle passe d'une forme individuelle à une forme collective... C'est donc le pouvoir politique qui fonde le pouvoir économique de la bureaucratie, et non l'inverse. Cette dernière idée, toujours sous-jacente, parfois ouvertement exprimée, permet, d'une part, de distinguer parmi l'ensemble des privilégiés ceux qui font réellement partie de la classe dominante, d'autre part, de distinguer ce qui fonde la spécificité de l'oppression bureaucratique par rapport à l'oppression capitaliste. La nature sociale de la bureaucratie ne se déduit donc pas de la mise en évidence du phénomène d'exploitation, étant donné que tous les privilégiés ne font pas nécessairement partie de la catégorie sociale à laquelle l'Etat a confié le monopole de la gestion des moyens de production collectifs. Le problème se pose différemment dans les pays en voie de développement où la situation de la bureaucratie dépend d'un certain nombre de facteurs: héritage colonial, conditions dans lesquelles a été acquise l'indépendance, archaïsme et rigidité des structures économiques et sociales, instabilité et imperfection des régimes politiques, inadaptation des programmes de développement économique et social, etc. On retrouve toutefois, dans bon nombre de ces pays, quelques traits communs: la rareté des élites qui se cantonnent dans la fonction publique favorise l'émergence d'une caste privilégiée et toute puissante, appelée «bureaucrates ». Cette bureaucratie apparaît souvent comme la seule force capable de prendre en charge le développement du pays et d'assurer une certaine cohésion sociale et une certaine stabilité politique, dans des sociétés divisées et hétérogènes. Seule la fonction publique qui rassemble en grande partie en son sein, une élite professionnelle et intellectuelle, constitue le lieu d'où émane cette couche sociale privilégiée qui jouit des privilèges matériels importants par rapport au reste de la population. La situation matérielle de cette caste fait que le fossé entre cette bourgeoisie bureaucratique d'un type nouveau et les autres catégories sociales ne cesse de s'élargir. Ce schéma se vérifie particulièrement en Afrique noire où les 40

fonctionnaires autochtones dits «évolués)} bénéficiaient de l' « égalité» des salaires avec leurs homologues de la métropole. Il a entraîné au sortir de la décolonisation, une flagrante disparité sociale avec les autres couches de la population. L'influence des fonctionnaires dans ces nouveaux Etats africains résulte, dans une large mesure, de leurs liens privilégiés avec la bourgeoisie étrangère. Ils se soucient beaucoup plus de défendre leurs droits acquis et intérêts que d'améliorer les conditions de vie des populations. René Dumont, Agronome, tiers-mondiste de la faim, souligne qu'il s'est formé une caste privilégiée des villes au détriment du prolétariat paysan, une «bourgeoisie de la fonction publique)} pratiquant le népotisme et cultivant des signes extérieurs de richesse tels que villas, veston et cravate, réceptions... La réussite sociale se confond d'ailleurs avec la réussite scolaire, et l'école représente le moyen d'accéder à la caste privilégiée de la fonction publique47. Cette nouvelle élite administrative qui s'est substituée à la fois aux élites des anciens colonisateurs et aux élites autochtones ne se définit pas par rapport aux moyens de production mais par le fait qu'elle dispose des leviers de commande de l'Etat. Il ne s'agit donc pas d'une classe dominante, mais plutôt d'une couche sociale assurément privilégiée et puissante. C-La bureaucratie comme mode d'organisation (bureaucratisme) Le modèle d'organisation bureaucratique constitue le point de départ nécessaire et idéal pour étudier la structure du pouvoir dans l'administration. Il est centré sur les relations impersonnelles et formelles qui doivent commander le fonctionnement d'une administration pour assurer l'efficacité. Ce type de modèle a été décrit et systématisé par Max Weber qui « fait de la bureaucratie une forme d'organisation d'application très générale: fondée sur la professionnalisation, la division du travail, la hiérarchisation des fonctions et l'impersonnalité des règles, celle-ci, dont il synthétise les aspects dans un «idéal - type», assurerait en effet la précision, la permanence, la discipline, la rigueur et surtout la prévisibilité des comportements; modèle d'organisation efficace et rationnel, elle serait supérieure à tous les autres systèmes et devrait dès lors s'imposer partout »48. En d'autres termes, «la raison décisive de l'avance de l'organisation bureaucratique était depuis toujours sa supériorité purement technique sur toute autre forme d'organisation. Un mécanisme
47 René Dumont, l'Afrique 1969, pp. 68 et SSe noire est mal partie, Paris, Editions du Seuil, rééd., Coll. ({Politique »,

48

Jacques Chevallier, Science administrative, op. cit. p. 22. 41

bureaucratique pleinement développé est exactement dans le même rapport avec les autres types d'organisation qu'une machine avec des moyens non mécaniques de production »49. Bien que servant de référence implicite pour l'organisation de l'administration, le modèle élaboré par Max Weber a fait l'objet de vives critiques qui tournent autour de deux idées essentielles: - l'inefficacité bureaucratique: certains des défauts découlent de l'application même des principes bureaucratiques (lenteur, rigidité, impersonnalité, difficultés d'adaptation...); d'autres apparaissent comme des dysfonctions induites par des dispositifs de correction (déplacement des buts, cloisonnements, différenciation). - l'aliénation bureaucratique: fondée sur une division rigide du travail, la bureaucratie entraînerait un appauvrissement des tâches (travail routinier, standardisé, parcellisé) et transformerait les individus en rouages d'une machine impersonnelle sur laquelle ils ne disposent d'aucun contrôle (processus de réification) ; générant conformisme et dépendance, elle serait source de frustration constante pour les individus50. Selon Michel Crozier, la bureaucratie est «un système d'organisation incapable de se corriger en fonction de ses erreurs et dont les dysfonctions sont devenues un des éléments essentiels de l'équilibre» 51. Liée à l'origine au développement de l'Etat capitaliste moderne, la bureaucratisation apparaît chez Max Weber comme un processus irréversible auquel aucun régime ne peut échapper (supra), car les exigences de l'économie et de la technique imposent l'existence d'un corps de fonctionnaires spécialisés, hautement qualifiés, compétents et obéissants. Cette bureaucratie fondée sur un système de domination « légalerationnelle », détient le monopole du savoir et du pouvoir administratif. Elle fonctionne avec précision, rapidité, clarté, continuité grâce à un système de règles impersonnelles et une stricte hiérarchie de fonctions. La logique des rapports capitalistes est fondée sur la division du travail et la réification qu'on retrouve sous la forme d'une séparation stricte entre dirigeants et exécutants et d'une dépersonnalisation des relations au sein de l'administration. «C'est ainsi qu'au mode de production capitaliste, qui
49

La bureaucratie d'après Max Weber, in Nicolas Grandguillaume, Théorie générale de la bureaucratie, Paris, Economica, 1996, pp. 146-147. 50 Jacques Chevallier, op. cit. pp. 402-403. 51 Cité par Victor Dabire, La centralisation et la personnification du pouvoir comme facteur de dysfonctionnement administratif, F.P. Blanc; Albert Lourde; Bernard Saint-Girons; Marcel Sandaogo (dir.) , in Administration et société au Burkina-Faso, Presses de l'Institut d'Etudes Politiques de Toulouse, Publications des Cahiers de l'Université de Perpignan, 1991, p. 89. 42

applique la division du travail dans l'ordre socio-économique, correspond le mode d'organisation bureaucratique - ou bureaucratisme - qui l'exprime dans l'ordre institutionnel: capitalisme et bureaucratisme semblent bien être deux réalités exactement homothétiques. Ce rapport étroit entre l'organisation bureaucratique et le capitalisme, fondés sur le même processus de division sociale du travail, a été souligné à la fois par Weber et par Marx, mais dans deux sens assez différents: modèle durable pour Weber en raison de sa rationalité, le bureaucratisme, pour Marx, disparaîtra avec la fin des luttes de classes »52. La fonction impartie à l'appareil d'Etat implique que les gouvernants doivent disposer d'un instrument à la fois docile et efficace qui justifie l'obéissance des subordonnés à l'autorité du supérieur hiérarchique. Dans l'organisation, chaque membre est en position de donner ou de recevoir des ordres. A partir de cette constatation, Max Weber élabore la célèbre distinction entre puissance et domination. Il écrit à ce propos: «Puissance signifie toute chance de faire triompher au sein d'une relation sociale sa propre volonté, même contre des résistances, peu importe sur quoi repose cette chance. Domination signifie la chance de trouver des personnes déterminables prêtes à obéir à un ordre de contenu déterminé. Le fait de la domination est seulement lié à la présence actuelle d'un individu qui commande avec succès à d'autres, mais il n'est absolument pas lié à l'existence d'une direction administrative ni à celle d'un groupement... »53 Cette subordination hiérarchique garantit l'efficacité et la cohérence de l'action administrative. Toutefois, l'agent subalterne adhère à ce type de domination légale-rationnelle en ayant la conviction et la croyance en la légalité des règlements arrêtés, du droit et surtout de la légitimité du pouvoir des gouvernants. Ceci signifie que les subordonnés n'obéissent pas en vertu d'une allégeance personnelle mais à des règlements impersonnels et formels, dans les limites de la compétence objective que ces règlements assignent au supérieur hiérarchique. On trouve dans toute organisation bureaucratique, la tendance à l'intériorisation par ses membres des valeurs communes (idéologie de l'intérêt général, sens du service public, « neutralité », etc.) qui fondent son action, renforce son unité et son homogénéité tant vis-à-vis de l'intérieur que de l'extérieur. L'intériorisation est en effet fonction du degré de cohérence et de complétude de l'idéologie administrative, ainsi que de sa plus ou moins grande conformité aux valeurs dominantes de la société.
52 53 Jacques Chevallier et Danièle Loschak, op. cit. Max Weber, Economie et société, Paris, Plon, 1971. 43

Cependant, dans des pays en développement, et plus particulièrement en Afrique noire, l'idéologie administrative, ne coïncide pas avec le contexte socio-culturel. Elle est influencée, d'une part, par des systèmes de valeurs traditionnelles (primat des liens familiaux, ethno-régionaux, amicaux, etc.), d'ailleurs, hétérogènes et assez souvent contradictoires, d'autre part, par l'idéologie administrative importée par mimétisme. Les fonctionnaires africains ne transcrivent que très partiellement dans leur comportement quotidien les normes officielles et les valeurs dominantes qui président à l'organisation administrative et auxquelles ils adhèrent formellement. La référence à ces normes et valeurs propres à l'organisation administrative favorise le développement d'un esprit de corps et contribue à l'action socialisatrice des agents de l'Etat. En effet, « il n'y a pas de société politique viable sans intériorisation d'un minimum de convictions communes concernant la nécessité des allégeances à la communauté et la légitimité du gouvernement qui la régit. Peu importe que ces convictions soient fondées ou non en raison; il suffit qu'elles emportent l'adhésion »54. Les valeurs que défend la classe sociale dominante deviennent celles de la société toute entière et s'imposent comme normes à l'ensemble des groupes sociaux. Pierre Bourdieu et Jean-Claude Passeron55 ont soutenu que la socialisatio~ dans son ensemble, a pour fonction de perpétuer l'ordre établi, c'est-à-dire un ordre de rapports qui favorisent les classes dominantes56. La socialisation est entendue par eux comme massive et impérative. Dans une langue plus éloquente que rigoureuse, ils parlent d'une violence symbolique qui fonctionne à la dissimulation des rapports de forces'. La réussite d'une action de socialisation nécessite a priori un contrôle de l'organisation. En effet, aucune collectivité ne peut subsister, ni survivre sans exercer un contrôle sur ses membres. Les organisations ont donc besoin, pour subsister ou survivre, de maintenir une discipline, grâce à un système de sanctions et de récompenses destinées à assurer en leur sein le respect des normes, des règlements et des ordres. En raison de l'hétérogénéité du recrutement des fonctionnaires, du nombre élevé de leurs effectifs dans la fonction publique, de l'extension et
54

Philippe Braud, Sociologie politique,

op. cit. p.22I.

Cf. Pierre Bourdieu et Jean-Claude Passero~ La Reproduction-Eléments pour une théorie du système d'enseignement, Paris, Editions de Minuit, 1970, cité par André-J. Bélanger et Vincent Lemie~ Introduction à l'analyse politique, Montréal, Les Presses de l'Université de Montréal, 1996, p.97. 56 Ibid. 57 Ibid. 44

55

de la diversification des tâches qui leur sont confiées, aujourd'hui l'esprit de corps s'est quelque peu effrité, si bien qu'il est difficile d'affirmer qu'il existe une réelle solidarité entre eux les hauts fonctionnaires occupant des postes les plus élevés de la hiérarchie administrative et entre eux les fonctionnaires subalternes. L'origine sociale, la formation, les perspectives de carrière, etc. ont davantage contribué à leur séparation. Des clivages liés aux stratifications sociales et se situant à l'extérieur de la société globale, sont apparus, et les solidarités horizontales fondées sur une appartenance de classe commune d'intérêts ou de destin ont été réactivées au détriment de l'esprit de corps traditionnel. Bien qu'aujourd'hui cet esprit de corps ait pâti, il n'en demeure pas moins qu'une bonne frange des fonctionnaires éprouvent parfois le besoin de dresser un front commun face aux attaques ou critiques de l'opinion publique dirigées contre l'administration. En dehors de la socialisation et de l'esprit de corps des agents de l'Etat, existe le principe hiérarchique qui constitue une autre caractéristique de toute organisation bureaucratique. L'organisation bureaucratique décrite par Max Weber repose sur une organisation de type monocratique fondée sur le principe de l'autorité hiérarchique qui implique la subordination des grades inférieurs aux grades supérieurs. Les premiers sont soumis à une stricte discipline dont la sanction, en cas de non-respect, est laissée à l'appréciation des seconds. La notion du principe hiérarchique repose, du côté des fonctionnaires subalternes, sur la discipline, la subordination et l'obéissance passive, et du côté du supérieur hiérarchique, sur l'ordre, le commandement, l'autorité. Chaque agent ne reçoit donc d'ordres que d'un seul chef, responsable de la bonne exécution de ses directives et de celles de ses propres supérieurs. Obéissant et fidèle aux instructions et aux ordres de son supérieur hiérarchique, le fonctionnaire, tout en subissant le contrôle de celui-ci pour les actes qu'il accomplit, ne fait en somme que se conformer aux exigences de l'Etat de droit (principe de légalité). Selon Jacques Chevallier et Danièle Loschak, «le conformisme, c'est-à-dire la recherche du modèle de comportement et de pensée à tous les instants de la vie professionnelle et privée, est la règle non écrite d'un milieu qui se veut, plus encore que tout autre, homogène »58.Toutefois, les textes confèrent à l'autorité hiérarchique supérieure le droit de réformer ou d'annuler les actes jugés arbitraires de

58

Jacques Chevallier et Danièle Loschak, op. cit. p. 19. 45

leurs subordonnés (recours hiérarchique). R. Carré de Malberg59estime que dès lors que l'ordre émanant de l'autorité supérieure s'appuie sur une prescription ou une autorisation législative, l'agent doit l'exécuter sans en apprécier lui-même la légitimité ni la régularité, telle est la signification du droit d'obéissance hiérarchique. La justification du principe hiérarchique revêt aussi un caractère politique. En effet, dans un régime démocratique, le pouvoir de décision réside en dernière instance dans une autorité politique, en l'occurrence, au ministre ou au gouvernement, à qui incombe juridiquement, le droit de donner des directives et des ordres aux hiérarchies administratives inférieures. En principe, il revient au ministre ou au gouvernement d'endosser la responsabilité pour toute directive ou ordre reçu et exécuté par un subordonné, mais qui au demeurant, peut s'avérer non conforme aux vœux des élus de la Nation (députés, sénateurs par exemple). Ces règles générales, abstraites, formelles et impersonnelles servent en définitive d'un «écran protecteur» aux subalternes vis-à-vis de leur hiérarchie supérieure et les mettent à l'abri de leur emprise. Cette thèse est soutenue par Robert King Merton qui pense que la bureaucratie est en défmitive « un ensemble de relations entre fonctions et rôles» et non entre individus60. Le refus pour un agent subalterne d'obéir aux ordres, parfois illégaux, de son supérieur hiérarchique, suscite le plus souvent chez celui-ci, des réticences ou la crainte, dont le sentiment est que la désobéissance engendre des conséquences négatives sur le déroulement de sa carrière, notamment en matière de notatio~ d'avancement, de promotion, d'affectation, etc., car dans la plupart des cas, ce devoir d'obéissance prime sur toute autre considération. Dans tout système politique, l'autorité des gouvernants s'appuie sur des croyances qui fondent son existence. La détention du pouvoir est toujours justifiée par référence à des normes et valeurs reconnues par la collectivité toute entière. Dès lors le pouvoir est considéré comme légitime, donc accepté par les membres de cette collectivité. La croyance en la légitimité constitue pour l'appareil d'Etat une ressource essentielle. Elle s'avère indispensable pour assurer l'application effective de ses décisions. L'appareil d'Etat bénéficie de ce fait d'une véritable sacralisation de la Loi
59

Cf R Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l'Etat, Paris, Editions Sirey, Tomes

1 et 2, 1920

- On peut

également

se référer à l'ouvrage

de R Cathérine,

Le fonctionnaire

français,

Paris, Albin Michel, 1961, rééd. Sirey, 1973, p. 113. 60 Robert King Merton, Eléments de sociologie (1957), réed. , Paris, Armand Colin, 1997. 46

qui est indispensable à l'exercice du pouvoir~ c'est-à-dire qu'il obtient à travers cette légalité le « passeport pour le sacré» selon l'expression de P. Legendre61. C'est cette notion de légitimité reconnue aux gouvernants par les gouvernés d'exercer une autorité que nous allons maintenant examiner. * 3- Qu'est-ce que la légitimité politique? Répondre à cette question suppose qu'il faut surmonter un certain nombre de problèmes, au premier rang desquels les notions de pouvoir, d'autorité et d'obéissance. Affronter de telles notions revient, en effet, à bien cerner les rapports qu'entretiennent gouvernants et gouvernés, dont l'objectif essentiel est d'assurer la bonne marche de la société dans son ensemble. Par sa complexité, la notion de légitimité occupe une position centrale dans le fonctionnement de la vie politique. Du point de vue de l'analyse, l'objectif est d'en décrire et d'en expliquer les mécanismes afin de rendre compte des conditions d'exercice du pouvoir. L'idée de légitimité est d'abord définie en liaison avec les notions de consentement, de réseau de normes, de valeurs et de lois, autour desquelles se fait l'accord entre les individus au sein de la société. Dans cette perspective, la compréhension de la légitimité politique cherche à aménager les rapports de commandement en termes de droit et d'autorité. C'est en s'interrogeant sur la manière dont les individus ou les groupes sociaux se reconnaissent dans les valeurs qui définissent l'identité de la société dans laquelle ils vivent, et en examinant s'ils considèrent que la place qui leur est réservée est acceptable ou non, qu'il est possible de pousser plus avant la réflexion sur la légitimité. En d'autres termes, il s'agit d'expliciter le caractère légitime ou illégitime d'une situation politique, en s'assurant que les individus manifestent l'adhésion ou le rejet de l'idée de droit promue par l'identité d'une société donnée. Le rejet par les gouvernés peut concerner le mode de gouvernement et déboucher sur des formes de contestation (rébellion, insurrection, etc.). TIpeut également conduire à des changements politiques plus ou moins stratégiques, mais tout dépend de la configuration des rapports de forces (coût matériel et symbolique, soutiens intérieurs et extérieurs aux détenteurs du pouvoir, groupes de pression internes et externes, etc.) Aborder la question de la légitimité, c'est prendre en compte la dimension normative qui est au cœur du progrès de la société et s'interroger sur les conditions qui rendent possible l'exercice du « droit de gouverner».
61 Pierre Legendre, Jouir du pouvoir, Paris, Editions de Minuit, 1976, p. 64. 47

Cette situation explique les relations que le droit entretient intimement avec l'Etat. Le traitement de l'idée de légitimité laisse souvent planer des réticences, alors que celle-ci est indissociable de l'exercice du commandement politique. Malgré des divergences qui ont pu se produire entre certains auteurs ou certaines écoles de pensée sur le problème de la légitimité62, il existe tout de même un certain terrain d'entente sur le «droit de gouverner». À cet égard, l'idée de légitimité tente d'apporter une solution à un problème fondamental, qui consiste à justifier simultanément le pouvoir politique et l'obéissance 63. De cette justification simultanée du pouvoir politique et de l'obéissance découle la légitimité qui se définit comme «la croyance que ceux qui exercent le pouvoir ont l'autorité pour le faire, conduisant à l'acceptation volontaire des décisions publiques par d'autres détenteurs d'autorité et par les citoyens »64. La légitimité dépend de l'existence d'un ensemble de règles qui sont largement connues et acceptées, et qui sont respectées (auxquelles on adhère) à la fois par les détenteurs de l'autorité et la population en général65. TI n'existe cependant pas de véritable convention savante autour du concept d'« autorité légitime» employé avec des significations extrêmement variées. Pour redonner à cette notion un minimum de cohérence, on valorisera le fait que cette capacité d'influence se fonde sur des qualités personnelles ou sociales du sujet et, le plus souvent, sur son statut dans la société66. Pour Pierre Bourdieu, la « légitimité est le pouvoir de naturaliser l'ordre social, c'est-à-dire d'œuvrer à ce que celui-ci soit considéré comme allant de soi, étant entendu que les valeurs de la bourgeoisie sont le pivot ou le point de référence de cet ordre »67.

62

Bien que le thème de légitimité relève à l'évidence de la science politique (Machiavel, Max Weber, Hobbes, Montesquie~ Roussea~ etc.), il fait aussi appel à la philosophie, à l'histoire des idées politiques et sociales, à la sociologie, à l'anthropologie, etc. Cependant, notre propos ici est de le cerner dans ses aspects politiques et juridiques. 63 Cf. Raymond Aron, Démocratie et totalitarisme, rééd. , Paris, Editions Gallimard, 1976, p. 52. 64 Robert Charlick, Le concept de gouvernance et ses implications en Afrique, in Manasse Esoavelomandroso et G. Feltz (dir.), Démocratie et développement (mirage ou espoir raisonnables ?),
Paris, Karthala Antananarivo, Omaly Sy Aino, 1990, p. 30. 65 Ibid. 66 Philippe Braud, op. cit. p. 40.
67

-

Pierre Bourdieu, Le sens pratique, Paris, Ed de Minuit, 1980, p. 239.

48

La signification du mot « légitimité », dont l'emploi est relevé pour la première fois dans les textes médiévaux, conserve l'idée de conformité à la loi. Le caractère politique de la notion de légitimité est accentué par une réflexion sur la justification de la délégation de pouvoir68. La légitimité est identifiée avec la qualité du titre à gouverner et est présentée comme une activité politique validée légalement. A cet égard, le souverain ne fonde pas la loi, mais tient son autorité de celle-ci. Sa désignation est donc subordonnée à la loi, qui défmit ses pouvoirs et détennine les conditions dans lesquelles sa volonté peut obliger. Le droit ne peut se dispenser d'utiliser les ressorts de l'idéologie pour donner à ses normes une portée maximale. L' inculcation idéologique contribue nécessairement au maintien de l'ordre social et politique existant. Le consensus qui s'établit autour de cette légitimité est indispensable pour que les décisions de l'Etat soient reconnues et acceptées comme obligatoires par la collectivité toute entière, sans pour autant recourir à l'usage de la force. L'inculcation idéologique permet donc de réduire les antagonismes sociaux et d'ôter aux rapports sociaux toute dimension conflictuelle. L'occultation des phénomènes de domination sociale, dans le fonctionnement de l'appareil d'Etat, tend en effet à faire croire en la disparition des inégalités sociales entre individus ou groupes sociaux, ou si on préfère, en l'égalité fondamentale des individus ou groupes sociaux. L'image de la société qu'elle diffuse est celle d'une société sans classes et sans hiérarchies! Parallèlement à cette idéologie de «société sans classes et sans hiérarchies », qui vise à désamorcer les conflits, l'Etat africain développe des thèmes mobilisateurs destinés à faire prendre conscience aux membres de la communauté qu'ils ont tous en commun un seul ennemi: hier, c'était l'impérialisme, aujourd'hui, c'est l'Occident, qui devient le bouc-émissaire de tous les maux du continent africain. Sur le plan interne, l'Etat met en évidence la solidarité entre les intérêts des divers groupes sociaux et prône la transcendance des particularismes locaux. TI cherche par là à démontrer sa volonté et sa capacité à assurer un juste équilibre entre les intérêts de tous les membres de la société et à les rassembler autour d'un projet collectif. La mystique du

68

cf. Jose Guilherme Merquior, Rousseau and Weber. Two Studies in the Theory ofLegitimacy,

Londres, Routledge & Kegan, 1980, p. 2, cité par Jean-Marc Coicaud, Légitimité et politiqueContribution à l'étude du droit et de la responsabilité politiques, Paris, PUF, 1997, p. 25. 49

développement économique et de la croissance devient le véritable principe devant concourir à la légitimation du pouvoir. Faute d'une idéologie assurant l'adhésion spontanée, voire « aveugle» des administrés aux décisions de l'appareil d'Etat, c'est-à-dire de l'absence d'un consentement actif des individus ou des groupes sociaux, le sujet se montre moins coopératif et plus passif à accepter les décisions du pouvoir. En revanche, lorsque les règles établies par le pouvoir sont conformes aux normes et valeurs auxquelles il adhère, il manifeste le désir d'obéir et de coopérer, sans qu'il soit nécessaire de recourir à la contrainte. Tous les systèmes politiques, quels qu'ils soient, affrontent, d'une manière ou d'une autre, le problème de la légitimité du pouvoir qui est au cœur du « droit de gouverner ». Dans les Etats modernes, l'autorité n'est plus fondée sur la tradition, les coutumes ou le charisme, mais elle s'impose par son caractère légal-rationnel. Les types de domination (ou d'autorité) conçus par Max Weber sont au nombre de trois: la domination traditionnelle, la domination charismatique, et enfm, la domination légale-rationnelle. Cette typologie sert encore de référence de nos jours. Insistant vigoureusement sur la notion de légitimité, Max Weber fait de cette variable culturelle le trait distinctif de ces trois types idéaux de domination politique aux traits fortement contrastés6'. Cette classification typologique présente l'avantage de situer chaque acte de pouvoir, qu'il émane du supérieur hiérarchique ou du chef religieux, dans une perspective globale où se trouve explicité le double problème des ressorts de l'obéissance: celui des modalités de l'injonction et celui de l'exécution des ordres impersonnels des supérieurs. Comme son nom l'indique, la domination fondée sur la tradition repose sur un système de gouvernement qui puise sa légitimité dans «des coutumes sanctionnées par leur validité immémoriale et par l'habitude enracinée en l'homme de les respecter »70.L'autorité du chef provient donc de la tradition, des coutumes 71.Ce mode de désignation du chef se fonde sur une légitimité qui relève d'une croyance en un ordre sacré, tangible, en ce sens que le système est considéré comme ayant toujours existé. En effet, c'est la croyance en cette légitimité qui fait « que l'action de celui qui obéit
69

Max Weber~ Economie et société~ op. cit. Se reporter tout particulièrement

à la première partie du

chapitre III intitulé: Les types de domination. 70 Max Weber~ Le savant et le politique, op. cit., p. 102. 71 Il Ya lieu de préciser que le pouvoir appartient à celui qui, de par ses fonctions (familiales~ religieuses, économiques) est le plus apte à protéger le groupe. 50

se déroule, en substance, comme s'il avait fait du contenu de l'ordre la maxime de sa conduite et cela simplement de par le rapport formel d'obéissance, sans considérer la valeur ou non valeur de l'ordre »72. Le processus de naturalisation des institutions ou pour reprendre Bourdieu, du pouvoir social, grâce au temps écoulé et à la force du consentement ou des réflexes acquis d'obéissance, leur confère une autorité dont l'origine ou les fondements ne sont ni discutés, ni contestés; ils sont tenus pour justifiés du seul fait de leur existence. « L'autorité est alors exercée par un titulaire bien concret, le chef en chair et en os. Il ne représente pas l'autorité, il est l'autorité. Les dirigés, à leur tour, ne sont pas membres d'une collectivité, ils sont sUJ.etsdu chef. Ils doivent obéissance et loyauté à sa personne »73. Ce type de domination politique est le propre de régimes politiques qui ont généralement disparu au début du XXe siècle en Europe. lis étaient caractérisés par la prédominance des relations de type personnel entre le seigneur et ses vassaux, entre le prince et ses sujets et un faible degré d'institutionnalisation. Cette forme de domination politique peut néanmoins être repérée de nos jours chaque fois que s'observent des comportements d'obéissance opérés et enracinés par habitude ou déférence instinctive à l'égard des usages et coutumes établis. Selon le mode traditionnel, la sphère de compétence est également déterminée par la coutume, tout en demeurant fort imprécise. Elle laisse place à toute une marge discrétionnaire et parfois arbitraire74. La domination fondée sur le charisme repose sur le caractère exceptionnel du chef, doué d'une capacité supematurelle ou surhumaine qui le distingue de tous. TI concentre en sa personne, non seulement les instruments de sa puissance, mais encore la justification de l'autorité. Le chef porte en lui-même son titre de commandement et se singularise par ses qualités prodigieuses, par l'héroïsme, ou par d'autres qualités exemplaires, exceptionnelles ou extraordinaires. Les gouvernés s'inclinent et se soumettent totalement, subjugués en quelque sorte par ce personnage qui tire son autorité d'un don venu de la grâce divine. Ils lui accordent une confiance aveugle et sont portés vers lui par un pouvoir d'attraction hors du commun. Ce mouvement d'abandon tout à fait irrationnel enlève toute limite à l'action que peut entreprendre le personnage charismatique. Il s'agit pour lui d'une mission qu'il se voit confier dans une relation d'autorité qui sort de l'ordinaire. Pour cette raison, son commandement rompt avec la
. . . Qi ovanm B usmo, op. Clt.p. 40 . 73 André-J. Bélanger et Vincent Lemieux, op. cit. p. 150. 74 Ibid.
72

51

tradition et toute autre forme d'institution ou de règles de jeu. Ce rapport entre le chef et les gouvernés lève, en principe, toutes les contraintes morales ou juridiques qui pourraient le gêner. Seuls comptent l'unanimité ou le consensus autour du chef5. Max Weber reconnaît cependant lui-même que la forme de domination charismatique est bien particulière et fragile. De même, il est amené à souligner que, politiquement, elle peut s'observer au sein même de la domination traditionnelle où le monarque est exceptionnellement vénéré ou de la domination légale-rationnelle où le chef de l'Etat d'un régime démocratique bénéficie d'une popularité hors pair. En effet, l'histoire montre que des personnages illustres se sont imposés à l'occasion des situations de troubles ou de mouvements insurrectionnels, grâce à leur charisme: Churchill, de Gaulle, Mao-Tse-Toung, Maréchal Tito, Fidel Castro, N' Krumah, Sékou-Touré, Houphouët-Boigny, Mobutu et bien d'autres. Toutefois, les leaders charismatiques des pays du Tiers-Monde en général, et de l'Afrique noire en particulier, ne doivent pas seulement se fier à la fidélité des masses populaires. Ils doivent pouvoir mesurer }' « authenticité du charisme» par la faculté d'annulation du décalage entre l'ampleur des objectifs à atteindre et la médiocrité des moyens dont ils disposent7'. La domination fondée sur la croyance en la légalité et la rationalité caractérise le fonctionnement de l'Etat bureaucratique moderne (administration étatique, sphère privée des grandes entreprises, églises ou partis de masse). «Dans ce système de pouvoir, prédominent des éléments d'organisation impersonnelle, fondés sur la compétence juridique des agents. Ceux-ci sont recrutés non par faveur personnelle, mais selon des règles techniques qui permettent d'apprécier la qualification professionnelle et la maîtrise des savoirs spécialisés indispensables pour l'exercice de leurs fonctions. Aucune appropriation de l'emploi ou du poste de commandement n'est possible; dans la sphère politique notamment, triomphe le principe du mandat à durée déterminée. Enfin, l'exercice du pouvoir est organisé d'avance par des textes qui répartissent les compétences entre les individus selon un principe hiérarchique. Ainsi tout assujetti peut-il identifier qui a

75 André-J. Bélanger et Vincent Lemie~ op. cit. p. 150. 76 Albert M'Paka, Socialisme et symbolisme politique au Congo-Brazzaville. Contribution à l'étude du pouvoir et du discours politique. Thèse de Doctorat en anthropologie sociale et culturelle, Université de Paris V- René Descartes (Sorbonne), 1982, p. 313. 52

édicté la règle et~ le cas échéant, faire appel devant l'autorité hiérarchique supérieure »77. Comme on le voit, ce type d'autorité légale-rationnelle sert à désigner une légitimité qui repose sur le consentement des gouvernés. TIserait donc contradictoire et même absurde d'imposer le respect de ce qui n'est pas souhaitable pour une société, en l'érigeant en règle de droit. Cela reviendrai~ par exemple, à accorder le «droit au vol» ou à la corruption, tout en reconnaissant que de tels actes sont par eux-mêmes condamnables. Le principe d'adhésion des individus aux normes et valeurs dominantes d'une société, a été démenti par le Maréchal Mobutu Sese Seko, ancien Président de la République du Zaïre. Suite à la baisse des cours du cuivre, celui-ci invitait la classe politique à investir les fonds détournés dans le pays, au lieu de les placer à

l'étranger, en déclarant publiquement, le 1er mai 1976 : « Si vous volez, ne

volez pas trop à la fois. Vous risquerez d'être arrêtés. Volez intelligemment, peu à peu. Et si vous réussissez à voler, investissez ce que vous avez volé dans le pays lui-même. Ceux qui exportent ce qu'ils ont volé sont les ennemis de la République »78.On comprend dès lors que pour le régime de Mobutu, le « droit au vol» a été érigé en « nonne », c'est-à-dire en «droit substantiel ». Lorsqu'on se réfère à la typologie élaborée par Max Weber, on s'aperçoit qu'elle n'a que des visées heuristiques. Elle permet de mettre en évidence les motivations susceptibles de conduire un acteur à consentir, hors de la contrainte, à un type d'autorité. Ce consentement peut n'être, dans certaines circonstances, que l'effet de la socialisation instrumentalisée par les normes et valeurs dominantes de la société. La formule de la consultation populaire par voie de référendum permet l'expression d'une mobilisation massive à travers laquelle on enregistre le consentement des acteurs concernés à un moment donné. Cependant, avec le temps et l'usure du pouvoir, il n'est pas exclu que cette légitimité acquise auparavant soit remIse en cause. Les valeurs dominantes dans une société, reconnues et acceptées par les individus facilitent le processus de rationalisation de l'appareil administratif La recherche de la rationalité implique que les normes se présentent comme des règles juridiques que l'administration est tenue de
77
78

Philippe Braud, op. cit. p. 59.
Rapporté par André Tchissambou, La démocratie en Aftique

-

Les conditions

du développement:

le cas du Congo, Thèse de Doctorat, Université

de Paris I, 1997, p. 78. 53

respecter pour éliminer les dysfonctionnements bureaucratiques et assurer ainsi une bonne gestion de ses structures. Nous allons donc tenter de mener une réflexion sur les problèmes de conceptualisation que soulève la notion de « rationalité normative».

~ 4-La rationalité normative
Comme nous venons déjà de le voir, la domination légale systématisée par Max Weber, est aussi une domination rationnelle. Elle est orientée vers la rationalité en finalité ou vers la rationalité en valeurs (ou les deux) ; elle est fondée sur le droit, c'est-à-dire sur des règles abstraites fixées intentionnellement; dans ce cas, le détenteur légal du type du pouvoir obéit, lorsqu'il statue, et donc lorsqu'il ordonne, à l'ordre impersonnel par lequel il oriente ses dispositions79. Pour Max Weber, la domination légale-rationnelle moderne présuppose une bureaucratie subordonnée à une autorité fixant les compétences et les attributions, une hiérarchie, des fonctions, une iestion rationnelle fondée sur la séparation tranchée entre public et privé 0, une spécialisation exigeant une formation professionnelle et un apprentissage, une technicité des fonctions et une activité exercée à plein temps81. Selon lui, la bureaucratie demeure sans aucun doute l'élément fondamental de la rationalisation du monde moderne, c'est-à-dire du processus social le plus important de notre époque, celui par lequel l'organisation de toute activité doit procéder des principes rationnels d'efficacité82. L'administration purement bureaucratique repose en effet sur les principes rationnels d'efficacité (formation professionnelle poussée, précision accrue, rapidité des opérations, pennanence, continuité, discipline, rigorisme, discrétion, confiance, prévisibilité, subordination stricte, etc.). Le respect de tous ces principes permet d'atteindre le maximum de rendement. Rationnelle du point de vue formel et du point de vue technique, l'administration bureaucratique signifie la domination en vertu du savoir spécialisé et des « connaissances de fait acquises ou issues des dossiers dans le cours du service »83.La bureaucratisation, c'est-à-dire l'accroissement de pouvoir des services administratifs, «offre avant tout le maximum de
79 Giovanni Busino, op. cit. pp. 41-42. 80 Il convient de faire remarquer que l'organisation moderne des services publics sépare par principe le bureau du domicile particulier du burel~ c'est-à-dire de l'activité officielle du domaine de la vie privée. . . . 81 Gi ovanm Busmo, op. Clt.p. 42 82 Ibid. 83 Ibid., p. 43 54

possibilités par la division du travail dans l'administration en fonction de points de vue purement objectifs, en répartissant les différentes tâches entre des fonctionnaires spécialement formés, qui s'y adaptent de plus en plus par un exercice continu. Dans ce cas, l'exécution objective signifie exécution selon des « règles calculables » (berenchenbare Regeln) sans rapport avec les individus» 84. Elle représente explicitement le processus de rationalisation caractérisant la vie moderne. La bureaucratisation est consubstantielle à toutes les formes de la vie moderne. Elle accompagne la rationalisation croissante de notre vie. Selon Max Weber, la démocratie accélère les processus de bureaucratisation tout en combattant la domination bureaucratique, et réfute la thèse qui en fait des systèmes de gouvernement s'opposant ou s'excluant réciproquement. Toutefois, on peut maîtriser la bureaucratisation par le biais d'un système de contrôle issu du système représentatif du gouvernement. La conceptualisation wébérienne présente certainement des apories et aussi quelques faiblesses dans la mesure où l'auteur réserve une place excessive à la notion d'efficacité, synonyme de rationalité, et à la notion de contrôle qui sont deux notions intimement liées. Or, comme le fait remarquer Herbert Simon85, l'observation empirique montre que la rationalité et le contrôle qui, en fait, équivalent au pouvoir de régulation, sont souvent indépendants l'un de l'autre. En effet, il arrive parfois que la rationalité fasse défaut, c'est-à-dire qu'on soit dans l'impossibilité de faire des prévisions à long terme, donc d'établir dans la longue durée des comportements rationnellement construits, parce que le régime capitaliste bouleverse continuellement les structures économiques et sociales. «D'où la nécessité de reconsidérer la notion de rationalité dans le cadre du modèle bureaucratique, et d'y introduire éventuellement celle de non-rationalité ou tout au moins celle de rationalité limitée »86. La rationalité est une notion vague et ambiguë qui découle d'un état culturel déterminé. En effet, les insuffisances des bureaucraties africaines actuelles résultent non seulement du décalage entre les textes et la pratique, mais encore et surtout de leur inadaptation au milieu socio-culture!. L'héritage de la période coloniale a fortement marqué de son empreinte les bureaucraties africaines post-coloniales. Il continue aujourd'hui encore, dans une large mesure, de peser fortement sur les systèmes juridiques se
84 85

Nicolas Grandguillaume,

op . cit. p. 148.

Herbert Simon, Administrative Behavior, New York, Mc Millan, 1957. . . . 86 Qi ovannI Busmo, op. CIt.p. 51 .

55

réclamant des présupposés et de la rationalité normative (ou du droit moderne ). Les critiques formulées contre la validité empirique du modèle wébérien réduisant la rationalité à l'efficacité ou identifiant la rationalité avec l'efficacité, sont-elles fondées? Nous pensons que Max Weber, en considérant la rationalité de la bureaucratie comme une solution appropriée pour aborder la complexité des problèmes modernes, a sans aucun doute négligé, d'une part, les tensions inhérentes aux organisations, d'autre part, les phénomènes liés à l'extension du pouvoir de certains services administratifs se transformant en bureaucratie tentaculaire et « despotique» dont se sert l'Etat pour assumer une grande diversité des tâches87. D'autres auteurs, comme A. Etzioni, R. K. Merton, R. Bendix, etc. ont également formulé des critiques sur la théorie de la bureaucratie développée par Max Weber. A.Etzioni relève que Max Weber néglige les conflits, les rivalités de prestige, les difficultés externes aux organisations, et ne fait aucune place à «l'analyse des mécanismes que celles-ci utilisent pour résoudre ces problèmes et tensions »88. Robert King Merton, quant à lui, reproche à Weber de s'être borné à analyser les fonctions et les réalisations positives de la bureaucratie, en négligeant toutefois les dysfonctions et les imperfections qui, structurellement, engendrent l 'hyper-conformisme. Reinhard Bendix, pour sa part, a aussi adressé à Weber des critiques visant à montrer que le dévouement du fonctionnaire à sa charge implique l'intériorisation des normes et que celle-ci est un facteur capital pour saisir le comportement réel dudit fonctionnaire89. La recherche de la rationalité implique que les normes se présentent comme des règles juridiques que l'administration est tenue de respecter, pour être efficace. La tendance pour l'administration à ramener le réel à la norme s'attache à bien apprécier les conditions d'application des textes et à réduire les écarts éventuels qui sont le signe d'un dysfonctionnement. Or, l'instauration de la démocratie et de l'Etat de droit en Aftique Noire s'est vue assigner pour tâche essentielle d'inciter l'administration à assumer ses tâches avec efficacité en vue de promouvoir la productivité.
Ce despotisme bureaucratique représente un facteur de rationalisation de la vie sociale. Son principal but est de garantir la domination et l'exploitation des individus et des groupes sociaux (Cf Karl Wittfogel, Le despotisme oriental. Etude comparative du pouvoir total (1957), trad. :ft. 1964, Paris, Ed. de Minuit). 88 A. Etzioni, Les organisations modernes~ (1964), trad. fr., Bruxelles, Gembloux, Duculot, 1971. 89 R Ben~ Higher Civil Servants in American Society (1949), cité par Giovanni Busino, op. cit., p. 50. 56 87

Malheureusement, la participation élargie de tous les agents publics à la bonne gestion administrative est encore loin d'être satisfaite. Les dispositions légales et réglementaires qui entendent cautionner la recherche légitime par l'Etat d'une rationalité normative, tant au niveau politique qu'institutionnel sont de facto rejetées à la périphérie du droit positif Elles relèvent plus alors du droit de l'aléatoire que du principe d'effectivité, pour reprendre l'expression de Jean-Marie Breton". Malgré les transformations opérées au sein de l'appareil administratif, les dysfonctionnements persistent encore. En effet, les particularismes locaux liés aux solidarités familiales ou ethno-régionales, source d'un clientélisme politique à l'origine de comportements para-légaux, ont entraîné d'inévitables distorsions dans l'application des textes législatifs et réglementaires. Les règles juridiques tendent dès lors, dans le vécu quotidien, à être largement marginalisées dans leur applicabilité, si bien que les agents de l'Etat ont perdu de vue le sens de l'intérêt général et du service public. La rationalité normative qui vise avant tout à formuler les préceptes d'une gestion transparente et efficace, n'a pas permis d'atteindre les résultats escomptés. En effet, les réformes administratives déjà engagées, demeurent encore limitées dans leur objet comme dans leur portée, en raison d'une part, de l'insuffisance des moyens financiers et humains pour pouvoir les rendre effectives (budgets chroniquement obérés par la charge d'une dette incompressible, réticences face aux pressions des bailleurs de fonds internationaux dont les exigences insupportables ont des répercussions sociales dramatiques sur les populations, insuffisance de l'action d'information et de persuasion à l'intention tant des populations concernées que des agents appelés à participer à leur réalisation etc.). La productivité de l~administration ne dépend pas seulement des moyens humains, matériels et financiers qui lui sont alloués, ni de son environnement économique et politique, mais aussi culturel. Ce qui signifie que l'administration doit être l'instrument privilégié de diffusion d'une culture tenant compte des spécificités locales. «Or, la transposition des structures administratives s'est réalisée dans un univers culturellement très différent où le rapport à la modernité était largement méconnu. Dès lors, tous les mécanismes bureaucratiques fondamentaux se sont trouvés biaisés »91.Bertrand Badie a montré que « la profonde originalité de l'Etat
90 Jean-Marie Breton, Droit de la Fonction Publique des Etats d'Afrique Francophone, Paris, EDICEF/AUPELF, 1990, p. 223. 91 Daniel Bourmaud, La politique en Afrique, Paris, Editions Montchrestien, coll. «Clefs-Politique 1997, p. 84.

»,

57

occidental renvoie à un fondement culturel et particulièrement religjeux dont la complexité rend intransposable dans tout autre univers culturel »92. Notre démarche va alors s'attacher à situer la représentation des intérêts en fonction d'une identification politique de la culture. De là, nous dirons, en premier lieu, un mot sur ce qu'on entend par culture, en second lieu, nous tenterons de cerner la dimension politique de la culture. 6 5- La culture et ses dimensions politiques La notion de culture peut apparaître, au premier abord, bien éloignée du phénomène de la représentation des intérêts93. Cependant, on constate que ce phénomène, comme d'ailleurs toute relation sociale, ne prend pas forme dans l'abstrait, mais dans le cadre de normes, valeurs et croyances dominantes d'une société, dont la culture rend compte.
A - Qu'entend-on

par culture?

L'identification politique de la culture va nous conduire à situer les normes et valeurs culturelles en fonction des relations sociales par lesquelles s'exprime la représentation des intérêts: influence, contrôle, intérêt. On se rappellera toutefois que ces normes et valeurs sont transmises par le biais de la socialisation politique. C'est-à-dire la transmission de certains modèles de penser et d'agir propre à une culture. Cette notion mérite d'être définie. Selon Philippe Braud, «la socialisation politique est le processus d'inculcation des croyances et représentations relatives au pouvoir (dimension verticale) et aux groupes d'appartenance (dimension horizontale)94. Le processus de socialisation répond à une double exigence: à la fois du point de vue des gouvernants et du point de vue des gouvernés95. Les gouvernants ont besoin que soient imposées des normes, valeurs ou croyances qui légitiment leur pouvoir et renforcent la cohésion sociale. C'est de la légitimité des institutions politiques elles-mêmes que dépendent l'existence ou la survie du gouvernement. C'est donc principalement de la légitimité que la loi tire sa substance et son efficacité. L'inculcation de ces

92

93

Bertrand Badie, Culture et politique, Paris, Economica,

1983, p. 195.

L'aspect « représentation des intérêts» ne sera abordé ici que de manière allusive. Disons tout simplement que la représentation des intérêts est, elle aussi, tributaire de la culture. Elle est largement fonction de normes implicites. Le statut de représentant comporte un certain nombre d'exigences: passé irréprochable pour le candidat à un poste public ou à une fonction publique élective; vie privée du représentant du peuple (député, sénateur) conforme aux normes et valeurs liées à sa fonction. 94 Philippe Braud, op. cit. p . 187. 95 Ibid. 58

normes, valeurs ou croyances facilite nécessairement l'obéissance des gouvernés. En dépit de son importance en science sociale, la notion de culture sert à des usages assez différents, selon qu'elle est employée en anthropologie, en sociologie ou en science politique. Mais cette notion s'est d'abord imposée en anthropologie, surtout chez les anglo-saxons (Manilowski, Leach, Geertz, Margaret Mead, Abraham Kardiner, Ralph Linton, Ruth Benedict, etc.). L'école d'anthropologie culturelle, dont les principaux représentants sont Linton, Kardiner, Benedict, Mead, définit la culture comme «système de comportements appris et transmis par l'éducation, l'imitation et le conditionnement (enculturation) dans un milieu social donné'6». La culture a la particularité de se distinguer des traits exclusivement biologiques de l'être humain et se reconnaît à divers niveaux d'observation, notamment dans ses manifestations. On la trouve spontanément auprès d'artefacts, c'est-à-dire d'objets auxquels l'homme a conféré une forme'7 (ustensiles de cuisine, vastes réalisations architecturales, etc.). La dimension esthétique ou architecturale des objets caractérise la production de signes et de symboles qui dérivent également de la culture. Celle-ci assigne des configurations ou des styles qui traduisent de façon abstraite l'appartenance d'un individu à une collectivité ou à une tradition donnée. Ce peut être dans tous les domaines qui touchent l'activité humaine: art, science, industrie. La culture est une invention sociale dont l'origine demeure inconnue. Elle s'exprime dans le langage par des signes qui renvoient à des codes dont le sens ne peut être compris qu'à l'intérieur d'elle-même. La culture exerce même une influence sur les attitudes et les comportements des membres de la communauté. En effet, la psychologie sociale a mis en avant la notion de rôles: ensembles d'attitudes et comportements prévisibles, voire habitudes acquises, que les individus assument dans une situation socialement construite et qui contribuent à ce que beaucoup de leurs actes ne sont ni calculés ni réfléchis, mais simplement conformes à ce que l'on attend d'eux'8. Les traits culturels qui caractérisent les membres d'une communauté peuvent être aussi bien des états d'âmes spécifiques à un groupe (sentiment d'agressivité ou de résignation, connaissance, habiletés, manières, etc.).
96 Claude Rivière, Introduction à l'anthropologie, Paris, Hachette, coll. « Les Fondamentaux }), 1999, p.36. 97 La forme a la faculté d'être utilitaire, esthétique ou les deux à la fois. 98 Philippe Braud, op. cit., p. 211. 59

Le concept de « culture» entretient des rapports étroits avec celui de 1'« idéologie ». Leur différenciation porte essentiellement sur les croyances relatives à l'ordre politique. L'idéologie souligne le caractère engagé de ces croyances. Elle met l'accent sur les usages conflictuels qui en sont faits par les acteurs politiques (partis, théoriciens, doctrinaires, etc.). En revanche, la culture tout court place doublement l'individu sur un terrain de « neutralité»: à la fois dans le fait de considérer tous ces systèmes de croyances avec la distanciation clinique de l'ethnologue familier du relativisme; et dans le fait de suggérer que ces schémas s'imposent davantage par des mécanismes rationnels (réponses adaptées aux situations vécues dans « la » société) plutôt que par violence symbolique, c'est-à-dire effets de domination exercés au sein de cette société par des catégories sociales hégémoniques. Le concept de culture est en effet marqué, à l'origine, par la préoccupation, pas toujours satisfaite loin s'en faut, de dépasser l'ethnocentrisme du chercheur dans l'abord de civilisations aux systèmes de représentations éloignés de son propre milieu d'origine99. Dans des communautés à dimension réduite et .à faible différenciation sociale, la prégnance de la culture que défend une communauté va influer sur la personnalité des individus. C'est ainsi qu'Abraham Kardiner a proposé la notion de «personnalité de base» ou de «personnalité modale », acquise dès l'enfance et reconnue comme norme sociale par l'ensemble des membres du groupe. Selon lui, cette personnalité de base est la «configuration psychologique particulière propre aux membres d'une société donnée et qui se manifeste par un certain style de vie sur lequel les individus brodent leurs variantes singulières »100.Toutefois, cette notion qui ne serait valable que pour les sociétés où existe une faible différenciation sociale, ne saurait être transposée dans l'étude des sociétés industrielles contemporaines. L'approche discemable dans les travaux consacrés aux facteurs culturels de la vie politique, tend à autonomiser radicalement le concept de culture politique par rapport à l'ensemble des autres représentations que les individus se font de leur rapport à la société101.
B - Qu'est-ce que la culture politique?

Selon Philippe Braud, « la culture politique est constituée d'un ensemble de connaissances et de croyances permettant aux individus
99 Ibid., p. 200. 100
.

CIau d e Ri Vlere, op. Clt.,p. 3 8 . " 101 Philippe Braud, op. cit. pp. 200-201. 60

de donner sens à l'expérience routinière de leurs rapports au pouvoir qui les gouverne et aux groupes qui leur servent de références identitaires »102. Il faut dire que la science politique s'est surtout intéressée à la culture lorsqu'est apparu le processus de décolonisation en Asie et en Afrique. A la veille de leurs indépendances, tous les Etats de ces deux continents, à la recherche de leur autonomie, ont posé au cours de la décennie 1950-1960, le problème du type d'autorité qu'ils devraient choisir et de sa stabilité. En ce temps de la bipolarisation du monde en deux blocs antagonistes Est / Ouest, tout glissement vers des régimes non démocratiques ainsi que toute instabilité chronique risquaient de faire basculer une ancienne colonie, autrefois soumise au jO!lg des puissances occidentales, dans le camp soviétique. Les Occidentaux s'efforçaient alors de la courtiser et de la convaincre à rester dans le giron habituel. « Il n'y a rien d'étonnant à ce que ce soit aux Etats-Unis, pays qui s'estimait le premier responsable de stabilité dans le monde, que la notion de culture politique associée à celle de développement politique ait été la plus approfondie »103. L'ouvrage de Gabriel Almond et Sidney Verba 104 élaboré à partir d'une vaste enquête auprès de 5000 personnes, menée en Grande-Bretagne, en République Fédérale d'Allemagne (R.F.A.), en Italie, au Mexique, aux Etats-Unis, s'est imposé en science politique pour toute une génération de politologues. Les résultats de cette enquête ont permis aux auteurs de mettre en évidence trois types de cultures préalablement identifiées, à savoir: La culture pariocha/105 ou, si on veut, traditionnelle. Il s'agit d' « une sorte d'étape primitive dans un processus de modernisation qui devrait conduire à embrasser des horizons plus larges. Sous cette domination, ils décrivent en effet des ensembles de représentations mentales du pouvoir (politi~ue) et du groupe, restreintes à I'horizon du village, du clan et de la tribu» 06. En fait, elle renvoie à une vision non spécialisée des rôles, là où les fonctions religieuses, économiques et politiques se confondent. Ce serait là le propre des sociétés tribales africaines par exemple.
102 103 104 Ibid., p. 200. André-J. Bélanger et Vincent Lemieux, op. cit. p. 82.

Gabriel Almond et Sidney Verba (dir.), The Civic Culture. Political Attitudes and Democracy in five nations, Princeton University Press, 1963, cité par Philippe Braud, op. cit., p. 201. Cette étude comparative des cultures nationales de cinq pays, a été reprise et prolongée en 1971, par Verba et Nye, en s'intéressant, cette fois, à sept pays: Etats-Unis, puis Autriche, Inde, Japon, Nigeria, PaysBas et Yougoslavie. L'extension de cette étude donnera lieu à un nouvel ouvrage: The Civic Culture Revisited, Boston, Little Brown, 1980, cité par Philippe Braud, Ibid. ., . . . 105

Tra dncnon 1Ittér ale « parolssl al e» . 106 Philippe Braud, op. cit., p. 202.

61

La culture de sUJ'étionest observée par exemple en R.F.A. et en Italie, où la perception des rapports entre gouvernants et gouvernés serait dominée par la vision de normes à respecter, de règlements à subir, de bienfaits à espérerl07. Elle se réfère en effet à un système politique différencié, c'est-àdire à un système où les rôles sont distincts, mais où les rapports gouvernants/gouvernés ne sont que dans un sens, celui de la subordination qui réduit le citoyen à l'état passif de sujet. La culture de participation identifiée aux Etats-Unis par exemple, fait état des rapports gouvernants/gouvernés qui seraient envisagés d'un point de vue à la fois «descendant» (sujétion...) et «ascendant» (participation possible et souhaitable aux processus décisionnels qui règlent la vie des citoyens)108. Elle se rapporte également à un système différencié. Mais ce qui la distingue de la précédente, c'est que le citoyen participe activement au processus de décision collective. Cependant, dans la réalité, les situations offrent un dosage variable selon les sociétés. Almond et Verba proposent néanmoins un équilibre idéal tels que les trois idéaux-types de cultures se trouveraient combinés pour constituer la culture politique démocratique, la «culture civique», mais toujours identifiée à partir des aspirations et attentes des personnes qui y participent. Les auteurs ont abouti à la conclusion selon laquelle, seule la GrandeBretagne, et, à un degré moindre, les Etats-Unis, constituaient des « cultures civiques» qui s'intègrent à une structure proprement démocratique, dans une perspective de «développement» ou encore de «modernisation» politique en direction d'anciennes colonies asiatiques ou africaines en processus d'autonomie. Mais le problème qui se posait était celui de savoir comment devaient s'engager les processus de fondation d'Etat (state building) et de nation (nation building) de ces anciennes colonies, c'est-àdire comment devait-on faire pour passer de la culture « traditionnelle)} à la constitution d'une identité nationale. Or, il était inconcevable, voire illusoire, de tenter d'imposer des principes démocratiques et juridiques de nature libérale à des cultures qui n'étaient pas prêtes à les recevoir ou à les accepter. Nous n'avons que sommairement abordé l'étude d'Almond et Verba. Le lecteur a donc intérêt à consulter utilement leur excellent ouvrage « Civic Culture» (1963) pour élargir le champ de sa réflexion. Cependant, en guise de conclusion, nous dirons que les auteurs désiraient établir une jonction entre le niveau micro-analytique (reposant sur le comportement et les
107 108 Ibid, Ibid. 62

attitudes de l'individu) des acteurs pris individuellement, et le mveau macro-analytique du système politique. L'étude d'Almond et Verba devait être poursuivie, dans les années 1970, aurès d'un échantillon de 190.000 personnes, par Ronald Inglehart.1 9Alors qu'Almond et Verba établissaient un lien «empirique» entre «la culture civique» et la démocratie libérale, Inglehart, l'un des successeurs de ces deux auteurs, se propose de dépasser l'aspect étatique de la culture posé dans «Civic Culture », en situant cette dernière dans une perspective historique où la dimension politique n'est qu'un des volets d'un changement également économique et social. Suivant un raisonnement hypothético-déductif, Inglehart tente de démontrer qu'il existe depuis la fin de la seconde guerre mondiale une nouvelle culture politique. Sa démarche hypothético-déductive fondée sur l'empirisme va l'inciter à la mettre à l'épreuve de la vérification en Europe, aux Etats-Unis, au Mexique et au Japon. Il procède par sondages et se fonde sur les attitudes comme révélateur de la culture, en avançant l'idée qu'une nouvelle culture dite «post-matérialiste» est en train de supplanter la culture présente qu'il qualifie de « matérialiste »110.Dans le premier cas, il s'agit, selon lui, des valeurs caractérisées par une plus grande réticence visà-vis de l'argent et de la compétition sociale; dans le second, celles adaptées aux logiques de la société marchande Ill. Alors que la culture matérialiste se préoccupe de développement économique, de salaires plus élevés, de sécurité d'emploi, de dispositifs contre le crime ou d'effectifs militaires, la culture post-matérialiste, selon Inglehart, est plutôt tournée vers l'emploi intéressant, la qualité de la vie et de l'environnementl12. Satisfaits dans leurs besoins primaires de l'étape propre à la survie (grâce à une amélioration très nette du bien-être matériel) et bénéficiant d'un haut niveau de scolarité, de nombreux individus (puisqu'il s'agit d'une modification qui s'opère au niveau des individus d'abord) en sont venus, suivant Inglehart, à désirer des avantages plus esthétiques ou intellectuels, et

109 cf. les deux ouvrages suivants: Ronald IngIehart, The Silent Revolution, Princeton University Press, 1977; Cultural Shift in Advanced Societies, Princeton University Press, 1989, traduit en français sous le titre: la transition culturelle dans les sociétés industrielles avancées, Paris, Economica, 1993. 110 Ronald Inglehart, The Silent Revolution, op. cit., cité par Ph. Braud, op. cit. p. 202. 111 André 1. Bélanger et Vincent Lemie~ op. cit. p. 86. 112Cette distinction s'inspire de la célèbre thèse de A. H. Maslow sur les stades successifs du développement psychologique de la personne humaine.

63

à valoriser une participation active aux décisions politiques et économiquesl13. A partir des besoins psychologiques nouveaux et d'une formation culturelle suffisamment poussée, un nombre croissant d'individus éprouvent une certaine désaffection à l'endroit des corps d'élite constitués d'Etat, des institutions étatiques ou des partis politiques traditionnels. Leurs aspirations plus individualistes et universelles à la fois les font opter pour des formules d'action plus participatives: mouvements pacifistes, féministes, environnementalistes, etc. En fait, Inglehart se positionne par rapport à Marx, et tente de substituer au matérialisme de celui-ci une réponse en apparence opposée. La pensée matérialiste de Marx fonctionnait à la pénurie et ne prévoyait l'abondance que dans un avenir éloigné. En posant les besoins matériels comme désonnais satisfaits, l'auteur al' ambition de devancer Marx sur son propre tenain. Au mode matérialiste d'explication, il oppose le mode postmatérialiste qui repose sur la maturation psychologique (en accédant à des stades de satisfaction plus élevés) et intellectuelle (par une scolarisation plus poussée) des individusl14. Une approche conceptuelle et épistémologique s'impose pour élucider d'une part, les contours des notions d'administration et de fonction publique, d'autre part, celles de fonction publique de l'emploi et de fonction publique de la carrière. SECTION III -LA PROBLEMATlSATION CONCEPTUELLE ET EPISTELMOLOGIQUE DES NOTIONS D'ADMINISTRATION ET DE FONCTION PUBLIQUE Le tenne «fonction publique» comporte diverses significations, si bien que l'analyste, qu'il soit juriste, sociologue ou économiste, est embarrassé à donner une définition aussi précise que possible. Bien que largement répandue à travers le monde, cette notion ne va pas sans poser quelques problèmes dans la définition de son contenu que dans la recherche de sa portée. La notion de fonction publique varie d'un Etat ou d'un système socio-politique à l'autre, ou encore selon les réalités qu'elle recouvre. Le Congo, et tout naturellement, la plupart des Etats africains francophones,

113 114

André-J. Bélanger et Vincent Lemieux, op. cit., pp. 86-87.
Ibid., p. 88.

64

s'est largement inspiré au moment de l'indépendance, du modèle français de la fonction publiquel15. Employée dans un sens plus étroit, l'expression «fonction publique )} désigne la catégorie d'agents publics qui agissent dans le cadre d'institutions ou d'organismes spécifiques. Ils sont connus sous le nom de «fonctionnaires)} qui en fait, ne représentent qu'une partie du personnel de l'administration. Mais en réalité, la notion de fonction publique va au-delà de cette signification purement juridique puisqu'elle désigne à la fois une institution, un personnel et un ensemble de missions qui lui sont assignées par les pouvoirs publics et qui ont en commun de relever de l'administration publique 1 -La distinction entre les notions d'administration et de fonction * publique. La fonction publique ne saurait donc être réduite à ses seules dimensions organique et juridique. Son apparition correspond, historiquement, dans l'acception qui est aujourd'hui la sienne, à la différenciation progressive, au sein de l'Etat, des fonctions proprement politiques et des fonctions administratives, qu'en fait un instrumentum au service du pouvoir, dans sa direction et sa gestion de la collectivité nationalell6. Le terme «fonction publique)} revêt trois principales dimensions: - La fonction publique est d'abord une institution qui est imbriquée dans l'organisation étatique. Chaque agent public appartient à une hiérarchie administrative, dans sa collectivité de rattachement. En effet, l'Etat recrute des agents et met à leur service des structures adéquates au sein desquelles ils sont affectés pour y exercer une activité administrative soumise à son contrôle. C'est le statut du fonctionnaire qui détermine les activités d'intérêt général qui lui sont dévolues. La vocation du fonctionnaire est de servir le peuple et son destin est d'être normalement contrôlé par lui. Les activités du fonctionnaire échappent, en principe, aux règles du droit commun. Elles relèvent plutôt des règles statutaires. Même régis par un régime juridique particulier, de nature statutaire (statut général, statut particulier, statut spécial), les agents de la fonction
Le 4 Août 1957, l'Assemblée territoriale du Moyen-Congo votait la Délibération 42/57 portant statut général des fonctionnaires, ultérieurement modifiée par les lois nOs2-59 du 9 Janvier 1959 et n° 4-61 du Il Janvier 1961. Devant la nécessité de donner un cadre juridique à la fonction publique congolaise, un deuxième statut, élaboré cinq ans plus tard, devait prendre en compte, dans une certaine mesure, les réalités locales, avec le vote de la loi n° 15-62 du 3 février 1962 portant statut général des fonctionnaires, très proche du statut français. 116 Jean-Marie Breton, op. cit. p. 20. 115

65

publique ne peuvent se situer en marge des courants d'idées, des choix idéologiques, des orientations politiques, des pesanteurs socio-culturelles, ou des exigences économiques, ni même rester insensibles ou indifférents aux valeurs et aux intérêts du milieu social dans lequel ils évoluent. - Dans sa dimension humaine, la fonction publique regroupe l'ensemble des personnes physiques au service de l'administration, appelés « fonctionnaires », qui entretiennent entre elles des relations particulières et qui adhèrent à certaines valeurs (primauté de l'intérêt général, culture du service public, etc.) en vue du renforcement de l'efficacité professionnelle. Par opposition aux salariés de l'entreprise privée, le fonctionnaire a le sentiment d'appartenir à une communauté constituée autour d'une même « idéologie» qui peut se traduire dans des relations professionnelles moins impersonnelles, c'est-à-dire plus efficaces, dans lesquelles l'agent se sent davantage considéré. L'intérêt pour les relations humaines dans les services administratifs est beaucoup moins développé alors qu'il pourrait contribuer à résoudre les problèmes aussi délicats que ceux des relations hiérarchiques, de l'efficacité de l'action administrative ou de l'amélioration des relations avec les usagers. « La perception rationaliste et techniciste dominante de la fonction publique eX8lique principalement cette « déshumanisation 1 fonctionnelle» . La dépersonnalisation des relations entre agents publics paraît relever plutôt du cloisonnement des services que des règles juridiques. - La fonction publique a enfin une dimension légale et réglementaire qui se manifeste à travers les st~tuts des fonctionnaires. Il n'est donc pas imaginable d'instaurer au sein de l'administration une relation comparable à celle qui existe entre le salarié et le chef d'une entreprise privée. Le statut devient un élément essentiel du système administratif puisqu'il distingue les agents publics titulaires (fonctionnaires) des agents non titulaires (contractuels, décisionnaires) pour lesquels existe une relation de nature contractuelle. Ces derniers sont régis par les dispositions du droit du travail. La recherche d'une définition adéquate de la fonction publique, en droit africain, pose en effet des difficultés en raison de l'hétérogénéité et de la complexité des réalités socio-culturelles que l'on rencontre d'un pays ou d'un système socio-politique à l'autre. La notion de fonction publique exige donc d'être relativisée. Le terme de «fonction publique» recouvre bien des sens différents qui se déterminent en fonction du critère retenu et de l'angle sous lequel on
117 Il. Antoine Delblon~ La fonction publique de l'Etat, Paris, Editions L'Hermès (2è édition), 1997, p.

66

entend en appréhender l'analyse et en pénétrer l'essence, ou de la nature comme du niveau des relations entretenues avec elle. La différence qui existe entre l'administration et la fonction publique, est que la première fait appel à un grand nombre de personnes qui participent à l'accomplissement des tâches d'intérêt général, alors que la deuxième apparaît comme une structure et un ensemble de règles juridiques destinées à assurer le fonctionnement des services publics et à régir les rapports entre les collectivités publiques et leur personnel. Bien que ces deux notions aient tendance à se confondre, il importe de faire remarquer que « (...) pour faire partie de la fonction publique, il est nécessaire que de telles activités soient exercées à titre professionnel. C'est sans doute l'élément le plus déterminant Il en résulte que certaines catégories de personnes sont exclues de la fonction publique alors même qu'elles effectuent des tâches pour le service public »118.C'est le cas de la catégorie de personnel qu'on qualifie de «politique». Il s'agit des personnes qui occupent des emplois supérieurs pourvus sur la base des critères politiques. Même si la séparation entre fonctions politiques et fonctions administratives est devenue la règle, les considérations politiques subsistent encore de nos jours, mais dans des dimensions assez réduites. On considère généralement qu'une personne ne peut avoir le statut de fonctionnaire que si elle est nommée par une autorité publique. L'acte de nomination est sans doute un élément qui joue un rôle important dans la définition de la catégorie des membres de la fonction publique que sont les fonctionnaires, mais ne peut à lui seul être déterminant dans la délimitation des frontières entre l'administration et la fonction publique. Les fonctions ministérielles par exemple sont pourvues par voie de nomination, mais ne peuvent être considérées comme faisant partie intégrante de la fonction publique. En effet, pour faire partie du personnel administratif, il est absolument nécessaire d'être employé dans un service public. Cette exigence conduit à exclure de la fonction publique les diverses catégories de personnes qui collaborent étroitement avec l'administration et participent à l'exécution des tâches d'intérêt public (fournisseurs, entreprises de travaux publics, concessionnaires, etc.). Ces collaborateurs externes de l'administration ne sont cependant que des cocontractants de l'administration dès lors qu'ils ne sont pas employés de façon permanente dans un service public. De ce point de vue, la fonction publique est une condition sociale à laquelle ses membres consacrent toute leur vie active.
118

Tabrizi Ben Salah, Droit de la fonction publique, Paris, Masso~ 67

1992, p. 8.

Ce qui justifie que les fonctionnaires sont soumis à un régime juridique dérogatoire au droit commun du travail, et régis par le statut général de la fonction publique. Faisant souvent référence à une diversité de facteurs (statuts généraux, particuliers et spéciaux; politique spécifique de gestion et d'aménagement des canières, des institutions et des procédures; activité professionnelle indifférenciée, etc.), nous dirons que la fonction publique est plurielle, c' està-dire qu'il existe plusieurs notions de fonction publique, voire même autant de fonctions publiques que d'Etats. La pluralité des tâches imparties à la fonction publique, des régimes auxquels elle est soumise, des rapports qu'elle entretient avec les pouvoirs publics dont elle constitue le «bras séculier », expliquent la diversité des systèmes de fonction publique. Malgré la diversité des modèles de fonction publique que l'on retrouve dans le monde, il existe aujourd'hui deux principaux systèmes de fonction publique: le système de l'emploi et le système de la canière qui permettent d'en établir l'affiliation. g2-Deux notions de fonction publique antinomiques: de l'emploi et la fonction publique de la carrière la fonction publique

TI existe traditionnellement deux catégories de fonction publique associées à deux types d'administration: la fonction publique de l'emploi ou de métier, liée à une administration à structure ouverte, et la fonction publique de la carrière ou de service, liée à une administration à structure 119 ' fiermee . A La fonction publique de l'emploi

-

Dans la conception anglo-saxonne, l'exercice de fonctions administratives suppose que celles-ci ne se démarquent en rien des fonctions exercées par les salariés des différents secteurs d'emploi, notamment ceux du secteur privé. Ces différentes fonctions n'entraînent aucune conséquence juridique particulière tant pour ce qui est de la situation des agents auxquelles elles sont confiées que du régime de leur exercice. Le système de l'emploi part d'une approche spécifique de l'administration publique qui s'apparente à celle d'une entreprise qui recrute et gère son personnel dans les mêmes conditions que les entreprises commerciales ou industrielles du secteur privé. « (. ..) Elle est dépourvue de tout caractère spécifique
119 Jean-Marie Breton qualifie la fonction publique dite «ouverte» de «fonction publique non spécifique» et la fonction publique dite ({fermée)} de ({fonction publique spécifique» (cf. Droit de la Fonction Publique dans les Etats d'Afrique francophone, op. cit. pp. 22-23). 68

susceptible d'être dicté par sa mISSIon publique »120. L'administration apparaît comme un ensemble d'emplois dont chacun est défini par les tâches que l'agent de l'administration doit accomplir et qui impliquent pour lui des qualifications nécessaires, avec en contrepartie, la rémunération correspondante. En conséquence, le recrutement des agents de l'administration détermine à l'avance les emplois qui leur sont offerts sans aucune garantie de progression dans la carrière ni de durée dans l'administration. L'agent recruté est appelé à occuper un seul emploi sur la base de ses qualifications. En principe, il est recruté par contrat et régi par les clauses d'un contrat de droit privé. En sens inverse, l'administration peut mettre fin à ses fonctions lorsqu'elle se décide à la suppression de l'emploi ou lorsqu'elle considère que l'agent ne répond pas ou plus aux qualités voulues ou même lorsque l'agent postule pour un emploi plus élevé. C'est donc un système très instable puisque le lien avec l'administration peut être rompu à tout moment. «Par ailleurs, la situation de l'agent dans l'administration ne peut être modifiée tant qu'il occupe l'emploi qui lui a été confié initialement. Certes, le contrat peut prévoir par exemple un avancement financier, mais il ne saurait y avoir d'occupation de nouvelles fonctions sans la conclusion d'un nouveau contrat »121. Ce système est qualifié de système «ouvert» parce que le lien qui unit l'agent avec l'administration peut être rompu à tout moment, sur simple préavis. Il lui permet aussi de revenir dans la fonction publique. A l'inverse, l'administration peut être amenée à faire appel, à tout moment, à ces agents ou à ceux répondant aux qualifications exigées pour occuper un emploi. Même si l'expérience qu'en tirent les agents et l'administration elle-même est enrichissante, ce système présente cependant l'inconvénient de ne pas offrir à la fonction publique un personnel permanent rompu aux pratiques administratives. Jean-Marie Breton souligne à ce propos que «ce système gagne en souplesse (dans la gestion des personnels), en simplicité (dans la nature des rapports en cause), et en rentabilité (par une meilleure sélection et utilisation des compétences), ce qu'il perd à l'inverse au triple plan de l'autorité administrative, de la cohésion du milieu de la fonction publique et des garanties professionnelles offertes aux agents, en particulier si l'on se réfère au concept de carrière propre à la fonction publique de type
fermée» 122.

120

121 Ibid. 122 Jean-Marie Breton, op. cit. p. 22. 69

Tabrizi Ben Salah, op. cit. p. 14.

Le système de l'emE1oi est pratiqué aux Etats-Unis, au Mexique, en Suisse, en Finlande, etc.1 3, et même dans les pays autrefois socialistes de l'Europe de l'Est124. En revanche, l'Allemagne applique des formules intermédiaires ou mixtes pour les titulaires de postes inférieurs. Il convient toutefois de signaler qu'il existe aux Etats-Unis une «carriérisation» de l'emploi, encouragée par l'institution dans toutes les administrations de plans de promotion pour leurs agents et par l'octroi aux hauts fonctionnaires de certaines garanties125. Ces garanties de carrière données aux fonctionnaires rendent plus aigus les problèmes d'adaptation à leur
fonction126.

Dans ce système, on considère généralement la fonction publique comme une activité d'intérêt avant tout personnel exercé au nom et pour le compte du pouvoir établi. Dans ce cas, l'emploi est en principe attribué en récompense du soutien apporté au pouvoir en place. Ce qui signifie que la lutte pour le pouvoir est aussi une lutte pour les emplois. Le modèle type de la fonction publique de l'emploi est celui qui est fondé sur les prébendes et qui fut longtemps pratiqué aux Etats-Unis (spoil system), même pour les emplois subalternes, les plus modestes. Ce système de fonction publique présente un caractère précaire. B - La fonction publique de la carrière Le système de la fonction publique de la carrière s'oppose point par point à celui de l'emploi. Il est construit selon la logique de la canière et repose sur la permanence, en offrant au fonctionnaire la possibilité de passer une bonne partie de sa vie active dans l'administration (c'est-à-dire pour y faire « canière »), sauf circonstances exceptionnelles (accident ou sanction disciplinaire grave). Il donne l'assurance de la stabilité puisque l'agent de l'administration qui n'a fait l'objet d'aucune sanction disciplinaire grave, ne peut être révoqué, ni licencié, même si l'emploi qu'il occupe est supprimé pour des raisons économiques. Les agents de l'administration ne sont pas recrutés pour exercer une fonction ni occuper un emploi bien précis. Il en résulte donc une hiérarchisation des grades et d'emploi qui leur pennet, au cours de leur carrière, de les intégrer et les positionner dans des services au sein desquels ils sont appelés à assumer des fonctions correspondant à leurs
123 124 125 Exception faite de la Finlande qui ne pratique pas le système de l'emploi. Voir Tabrizi Ben Salah, op. cit., indications bibliographiques de la fm du chapitre 1cr.

cf. Loi américaine du 13 Octobre 1978 qui prévoit le droit à réintégration pour les fonctionnaires ayant occupé un des postes de responsabilité relevant du Senior Executive Service. 126 Jacques Chevallier, Science administrative, op. cit. , p. 313. 70

grades. Leur appartenance à des corps de fonctionnaires leur donne vocation à occuper non pas un seul emploi (comme c'est le cas pour le système de l'emploi), mais divers postes de niveaux variables qui leur permettent de progresser dans leur carrière et, en conséquence, bénéficier d'une rémunération correspondant à leur grade et aux fonctions occupées. C'est un système qui garantit à l'agent de l'administration une sécurité maximale à partir du moment où la promotion interne devient l'exception (droit acquis) et l'avancement à l'ancienneté la règlel27. Le système de la carrière se caractérise par un lien statutaire entre l'administration et l'agent. La situation juridique des fonctionnaires est donc déterminée unilatéralement par l'administration puisque la réglementation qui les régit est générale et impersonnelle. En effet, on peut définir le statut, dans le droit de la fonction publique, «comme étant constitué d'un ensemble de règles spécifiques, définies a priori et de façon unilatérale par l'autorité législative et/ou réglementaire, auxquelles sont soumises certaines catégories d'agents, à compter de leur entrée dans la fonction publique ou moyennant l'intervention d'une procédure particulière à cet effet. Leur objet est de déterminer l'ensemble des éléments du régime juridique qui devient ainsi applicable à ceux-ci, et par voie de conséquence les modalités du déroulement et de la gestion de leur vie professionnelle au service de la collectivité qui les emploie »128.En cas de modification éventuelle d'une disposition statutaire ou réglementaire, celle-ci s'applique de plein droit, sans exclusive, à tous les fonctionnaires en exercice. Ils sont en outre soumis aux obligations et sujétions dictées par les nécessités du service public. De même, les dispositions statutaires leur confèrent certains droits et avantages que l'on ne rencontre nulle part ailleurs, notamment dans le secteur privé. Ce système a contribué à développer et à vulgariser, entre autres, le modèle français de la fonction publique qui offre l'illustration la plus évidente du système de la carrière, que l'on retrouve pour l'essentiel et dans ses grands traits dans bon nombre d'Etats du Proche Orient, d'Asie, d'Amérique Latine, et dans une large mesure, en Afrique noire francophone en général, et au Congo en particulier. Il est actuellement pratiqué en Grande-Bretagne129 et de façon générale, dans les pays de l'Union Européenne (à l'exception des Pays-Bas).
, ,. , . L' avancement a l anClennete a Iieu, automatIquement tous 1es deux ans. 128 Jean~Marie Breton, op. cit. p. 23. 129 En Grande~Bretagne, une large place est laissée à l'avancement au choix.

127

71

Dans ce type de système, la fonction publique apparaît comme une activité d'intérêt général exercée au nom et pour le compte des citoyens. Elle requiert alors de ses fonctionnaires titulaires une qualification technique et des aptitudes morales qui lui donnent sa spécificité par rapport à toute autre fonction. Le fonctionnaire est d'abord au service des citoyens, mais il est aussi agent de l'Etat et, à ce titre, il participe même modestement, à la puissance et à la supériorité de l'Etat. Si l'Etat recrute des agents et met à leur service des structures adéquates, c'est pour leur confier son activité administrative et en assurer le contrôle. Les missions de l'Etat déterminent en effet le statut du fonctionnaire. Les tâches qui lui sont dévolues prennent place dans un ensemble d'activités plus vaste et coordonné. C'est la fonction d'intérêt général assumée par la collectivité qui justifie aussi bien la soumission de l'agent à un tel statut que la dévolution de ces activités. Cette fonction est la raison d'être de l'Administration publique. Elle justifie le recours à des fonctionnaires13o. »
SECTION -IV-LA DE DROIT DEFINITION D'UN CADRE THEORIQUE DE L'ETAT

Une littérature abondante est consacrée à la démocratie, depuis la Grèce antique jusqu'à nos jours. Aussi pour faciliter la tâche de tout analyste, spécialisé dans l'étude des phénomènes démocratiques, nous tenterons ici d'établir la corrélation qui existe entre la démocratie et le concept d' « Etat de droit ». L'Etat de droit est un système dans lequel les autorités publiques sont soumises effectivement à la règle de droit par le biais d'un contrôle juridictionnel131. Le concept d'Etat de droit est un thème récurrent utilisé dans les débats et discours politiques à des fins idéologiques et partisanes et qui s'entoure d'un flou qui rend mal aisée l'analyse des juristes et des politologues. « Ce flou découle non seulement du pluralisme sémantique de l'expression Etat de droit, mais également de la façon de l'envisager132. L'expression «Etat de droit» est à la mode et connaît un succès spectaculaire depuis la fin de la guerre froide. L'Etat de droit apparaît

130 Antoine Delblond, op. cit. p. 9. 131 Charles Debbasch et Y. Daudet, Lexique politique,Paris, Editions Dalloz, 1988. 132 Laurent Gaba, l'Etat de droit, la démocratie et le développement économique en Afrique subsaharienne, Paris, L'Harmattan, 2000, p. 30.

72

désormais « comme une valeur en soi à l'aune de laquelle seront jaugées les .. . . 133 vertus de I ' organIsation po Iltlque )} . Pour essayer de donner une certaine clarification sémantique à ce concept, nous allons essayer de «mettre fin à une dérive doctrinale liée à des tentatives de vulgarisation du concept »134afin de lever toute équivoque et dissiper toute confusion sur les différents sens qu'on lui prête. L'Etat de droit peut servir de cadre théorique permettant de décrire et de caractériser une fonne singulière d'Etat. Considéré comme un moyen de classification des régimes politiques, fondé sur le principe de la primauté du droit, notre approche de la question va tendre à concevoir l'Etat de droit comme un concept ayant un caractère polysémique, mais reposant avant tout sur une construction théorique.

~ 1 - Le

caractère

polysémique

du paradigme

de l'Etat

de droit

Notre démarche consiste ici à envisager une réflexion de la construction théorique de l'Etat de droit axée sur l'évolution de la doctrine de l'Etat de droit dans le temps et l'espace, en mettant brièvement l'accent sur la conception de l'Etat de droit dans les grands systèmes juridiques au XIXe et au début du xxe siècles, notamment en Allemagne (avec le Rechsstaat), en Autriche (Hans Kelsen), en France (Carré de Malberg), puis dans les pays anglo-saxons (Grande-Bretagne, Etats-Unis d'Amérique) avec le règne du droit (Rule of law) ou la «nomocratie)} (de nomos, lois, et kratos, pouvoir), c'est-à-dire le « gouvernement par la loi ». A-L'Etat de droit, construction théorique? Il s'agit ici de faire ressortir le lien étroit, structurel et constitutif qui unit le droit à l'Etat, au point que ces deux notions complémentaires et intimement liées, forment un couple indissociable. On se trouve alors en présence d'une double situation: d'un côté, le droit appelle l'Etat, qu'il soit défini à partir de ses finalités (la justice), de son mode d'intervention dans les rapports sociaux (le procès) ou encore de la puissance normative (la contrainte); il semble toujours conduire irrésistiblement à l'Etat qui se présente comme l'incarnation même de l'idée de droit, le grand opérateur indispensable pour «potentialiser» la norme juridique en lui donnant sa

133 134

Jacques Chevallier,

l'Etat de droit, Paris, Editions Montchrestien,

1992, p. 7.

Simone Goyard-Fabre,« Etat de droit: problématique et problèmes », in Michel Troper, Etat de droit, Cahiers de philosophie politique et juridique, Caen, Presses Universitaires de Caen, 1993,n°24, p.9,cité par Laurent Gaba, op. cit. p.30.

73

pleine efficacitél35. D'un autre côté, (...), l'Etat appelle le droit: non seulement la puissance de l'Etat s'exprime dans/par la norme juridique et passe par l'édiction de règles obligatoires, mais encore l'Etat imprégné par le droit, semble coulé dans le moule juridique: la «juridicisation » apparaît comme un des traits distinctifs de l'Etat en tant que forme d'organisation politique...136 La relation entre l'Etat et le droit s'inscrit dans la logique juridique du phénomène étatique et ne rend évidemment pas compte des divers enjeux

politiques et idéologiques - sous-jacents à la production de la réalité sociopolitique - que véhicule la doctrine de l'Etat de droit, notamment en ce qui
concerne les droits de l'homme. Le processus logique de l'évolution historique de l'Etat de droit remonte à la fin du XIXe siècle, d'abord dans la doctrine allemande, puis française. Le concept d'Etat de droit est forgé avant tout.far les juristes pour répondre à l'exigence de la fondation du droit public13 . Son influence sur les équilibres institutionnels ne se fera pas sentir immédiatement. La notion d'Etat de droit qui signifie littéralement en allemand Rechsstaat, a été élaborée au XIXe siècle par des auteurs tels que R. Von Mohl, F.J. Stahl. Trop marqué par la tradition philosophique et politique allemande, le Rechsstaat n'a pu s'introduire en France ~ue bien tardivement, vers les années 1920, avec R.Carré de Malbergl3. Dans l'ensemble, l'objectif poursuivi aussi bien en Allemagne, en France que dans les pays anglo-saxons (Grande-Bretagne, Etats-Unis d'Amérique) visait l'encadrement et la limitation de la puissance de l'Etat par le droit, car il fallait éviter que les gouvernants n'exercent le pouvoir de manière arbitraire. Jacques Chevallier fait remarquer à ce propos que «(...) l'Etat de droit c'est, tantôt l'Etat qui agit au moyen du droit en la forme juridique (aspect formel), tantôt l'Etat qui est assujetti au droit (aspect hiérarchique), tantôt encore .l'Etat dont le droit comporte certains attributs intrinsèques , (aspect materle 1)139 . En fait, le concept est sans doute né au XVIlè siècle, lorsque la justice a commencé à prendre son indépendance par rapport à l'absolutisme monarchique. L'expression est entrée dans le langage courant pour désigner

135 136 137 138 139

cf. Laurent Gaba, op. cit. p. 31. Jacques Chevallier, Ibid. , p. 10. R Carré de Malberg, op. cit. pp. 490 et ss. Jacques Chevallier, op cit., p. 10 l'Etat de droit, op. cit.

74

les formes d'Etat démocratique par opposition aux dictatures de toute espèce140. Dans la doctrine allemande, c'est l'idée de puissance qui est au centre des réflexions, sous le régime impérial de la moitié du XIXè siècle, tandis que dans la doctrine française, c'est l'attachement à la légalité qui est la traduction logique de la théorie de l'Etat-nation et de la suprématie de la loi qui prévaut sous la Révolution de 1789. Combattre l'arbitraire de l'Etat, c'est le soumettre au respect de la loi, c'est-à-dire aux normes législatives. Cette notion restrictive de légalité, adoptée au XIXe siècle en Europe continentale, notamment en France et dans les pays germaniques141, a été consacrée en France par la loi constitutionnelle du 25 février 1875 (article 3). Le système résultant de cette qui loi a été qualifié par Carré de Malberg d' «Etat légal })142, n'était pas encore un véritable Etat de droit. La doctrine de l'Etat de droit qui s'oppose à celle de l'Etat de police143 est de soumettre l'administration au droit. L'Etat n'est soumis à la loi que dans ses rapports avec les citoyens. Considéré comme sujet juridique autonome, unique source du droit et seul détenteur du pouvoir de domination, de la puissance de contrainte, l'Etat, en tant qu'entité collective, est à la fois distinct des gouvernants et de la Nation. Il ne saurait être soumis à un droit qui lui soit antérieur ou supérieur. La fin du XIXe et le début du XXe siècles sont marqués par de nombreux travaux, notamment par ceux de l'autrichien Hans Kelsen qui a Pour élaboré et développé la doctrine dite du «positivisme }'uridique })144. cet auteur, « l'Etat de droit se conçoit comme la subordination d'un ordre juridique, hiérarchique et pyramidal dans lequel les normes s'emboîtent et s'articulent à l'intérieur d'un tout organique, stratifié successivement par la constitution, la législation et le règlement. Par elle-même, cette stratification
Bertrand Baciie, l'Etat importé, l'occidentalisation de l'ordre politique, Paris, Editions Fayard, 1992. 141 Charles Eisemann, le droit administratif et le principe de légalité, in Etudes et documents du Conseil d'Etat, Paris, 1957, p. 27. TIconvient par ailleurs de noter que cet auteur fut un des disciples de Carré de Malberg (école de Strasbourg). 142 R Carré de Malberg, op. cit., pp. 490 et ss. Cet auteur s'était démarqué de la pensée philosophique et politique allemande de l'époque, essentiellement liée à l'aspect purement formel de la notion d'Etat de droit. 143 Selon Jacques Chevallier, « l'Etat de police est fondé sur le bon plaisir du Prince: il n'y a ni véritable limite juridique à l'action du pouvoir, ni réelle protection des citoyens contre le pouvoir (cf. Jacques Chevallier, op. cit., p. 16). 144 Hans Kelsen, La théorie pure du droit, traduction française de la 2 e édition de la Reine Rechtslehre (1960), par Ch. Eisenmann, Paris, Dalloz, 1962, pp. 147,148 et ss. 75 140

ou hiérarchie des normes est censée' accomplir l' autoproduction et l'autolimitation de l'Etat... »145.Cette définition formelle de l'Etat de droit, fondée sur une hypothétique garantie des droits individuels par le principe d'autolimitation de l'Etat, peut en fait conduire à un despotisme obscur, pour reprendre l'expression d'Edern Kodjol46, de l'Etat et de son administration. Cependant, cette définition a connu une nette évolution dans la mesure où Kelsen est passé de la conception formelle à la conception matérielle, tenant compte de la garantie des droits de la personne humaine. En Grande-Bretagne, la Grande Charte de 1215 protégeait depuis lors le sujet anglais contre l'arbitraire. La primauté de la Common law fut établie par la soumission des décisions de l'Exécutif au pouvoir judiciaire grâce à L 'habeas Corpus (contrôle de légalité). En effet, la notion large de légalité a été consacrée très rapidement. Les agents publics sont assujettis non seulement aux actes du Parlement, mais encore au respect du droit élaboré par le juge. Le Rule of law (le règne du droit) qui va garantir les droits individuels à la suite du Bill of Rights(1689), ne s'applique pas au Parlement, en raison du principe de la « souveraineté» de cette institution. Au-delà du principe de l'autorité suprême de la loi et de l'égalité de tous les citoyens devant la loil47, le Rule of Law implique le respect d'un certain nombre de principes généraux de droit: - la non-rétroactivité des lois ~ - la publicité préalable des lois; - la clarté, la stabilité et la prévisibilité des lois; - la reconnaissance des droits et libertés pour tous les citoyens. Aux Etats-Unis d'Amérique, le Due process of law, d'inspiration britannique, est consacré par les 14e et 15e amendements en 1868. Il jouera presque le même rôle que le Rille of Law britannique. TI sera progressivement entendu, non seulement comme imposant aux autorités publiques une certaine manière d'agir (procedural due process) -la garantie

d'un juste procès par exemple - mais égalementcomme impli~uantun
certain contenu du droit applicable (substantive due process)! 8. A la différence de Rule of law, la théorie de l'Etat de droit est conçue à l'origine

Ibid. L'auteur utilise à la place du terme d' « auto limitation », celui d' « auto-obligation» (Selbstverpli chtung). 146 cf. Edern Kodjo, Et demain l'Afrique, Paris, Editions Stock, 1985. 147 Dicey, 1885. 148 Jacques Chevallier, op. cit. p. 14.

145

76