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Du Commissariat Général du Plan au Centre d'Analyse Stratégique

De
184 pages
Créé en 1946 par le Général de Gaulle pour reconstruire la nation, le Commissariat Général du Plan fut l'organe de concertation par excellence, regroupant hommes politiques, syndicats, administrations, opérateurs économiques, représentants du patronat et experts. La fin de la planification a posé la question de sa survie. Son rôle s'est recentré sur "la prospective de l'Etat stratège", puis il est devenu "Centre d'Analyse Stratégique". Cet ouvrage revient sur ces mutations.
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Du COMMISSARIAT AU CENTRE

GÉNÉRAL

DU PLAN

D' ANALYSE

STRATÉGIQUE

Stratégie de réforme d'une administration de mission

Lamine TIRERA

Du COMMISSARIAT AU CENTRE D'ANAL

GÉNÉRAL

DU PLAN

VSE STRATÉGIQUE

Stratégie de réforme d'une administration de mission

L'Harmattan

@

L'IIARMATIAN,

2007

5-7, rue de l'École-Polytechnique;

75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com diffusion. harmattan @wanadoo.fr harmattan I @wanadoo.fr ISBN: 978-2-296-03425-9 EAN : 9782296034259

REMERCIEMENTS
Je tiens à remercier solennellement Monsieur le Professeur Jacques Chevallier, mon directeur de thèse, pour la confiance qu'il nous accorde et la formation à la recherche qu'il dispense à ses étudiants. Je lui dois toute ma gratitude. Aussi, je remercie messieurs Hugues Portelli et Jacques Caillosse, professeurs à l'Université Panthéon-Assas sans oublier l'aide précieuse de Michel Ozenda (ex- CGP), de Michel Dollé (Rapporteur Général du CERC), de Bruno Hérault (CAS), de François Manga Akoa (L'Harmattan) et de tous les chargés de mission qui ont bien voulu nous accorder des entretiens. Je suis reconnaissant pour les encouragements formulés à mon endroit par messieurs Sidikh Traoré (Directeur FNASS Sénégal), Elimane Kane (ancien Député du Sénégal), le Père Armel Dutheil (Saint-Louis du Sénégal). Enfin, je remercie les lecteurs: Camille Durette, Alatsara Jaona, Sourakhata Tirera, Banta Wagué, Ibrahima Doucouré, Salif Sakho, Ali Ghomérany, Gulhan Gungor, Aurélie et Francis Laroppe.

AVERTISSEMENT

Ce travail se propose de revenir prioritairement sur les mutations profondes du CGP sous Alain Etchgoyen qui ont constitué les « dernières heures» du Plan avant sa mutation; il se contentera de dégager les idées directrices du Centre d'Analyse stratégique qui feront l'objet de développements et d'analyse plus approfondis dans le cadre d'une recherche doctorale en cours; enfin, cette recherche vise à comprendre un processus de transformation et de réforme d'une administration de mission.

La mission du Plan s'exprime tout entier dans la phrase de l'un de ses plus célèbres Commissaires, Pierre Massé: « Il s'agit moins de décrire le futur que de le construire, moins de prévoir l'avenir que de préparer l'avenir souhaitable ».' « Par tout ce qu'elle implique, la planification représente, à l'extrême, l'action de la raison dans l'histoire 2». John Friedman

« Toutes les conceptions de la planification qui ne la relient pas au développement des monopoles sont entachés de subjectivisme 3 ». Philippe Herzog « Depuis quelques temps, nous voyons se modifier le périmètre de l'Etat dans la société Française sous l'effet de décisions nationales, européennes ou internationales. La politique que mène mon gouvernement en matière de décentralisation, de privatisations, de simplification contribue et contribuera encore à transformer le rôle de d'Etat dans les années à venir... Je suis pour ma part convaincu que nous devons réfléchir au nouveau rôle de l'Etat stratège dans les configurations qui se dessinent aujourd'hui car, au-delà des réformes qu'ils conçoivent, les ministres et les administrations qui sont sous leur autorité ont besoin d'un éclairage sur le long terme... C'est à partir du Commissariat Général du Plan que cette mission

me semblepouvoir être accompliedans les meilleuresconditions 4 ».

I Ancien commissaire au plan, Pierre Massé fut également un des plus célèbres. 2 La revue Française de Science Politique, dans son numéro du deux avril 1973 a consacré d'importantes réflexions sur la planification française. Cet article est en effet extrait des travaux de Lucien Nizard dans la partie intitulée: « Administration et Société: Planification et régulations Bureaucratiques», in Revue française de Science Politique n° 2, avril1973, p. 199. 3 Cette citation, bien qu'elle est de Philippe Herzog, est citée par Lucien Nizard dans les mêmes références ci-dessus.
4

Ces quelques extraits pris munitieusementdans le texte de cadrage

du Premier Ministre Jean- Pierre Raffarin montrent bien la volonté actuelle de donner au nouveau Commissaire au plan, les moyens de redéfinir le rôle de l'Etat stratège dans un contexte marqué par la construction européenne d'une part, et la prise en compte de la dimension de la mondialisation d'autre part.

LISTE DES ABREVIATIONS

C.AoE : Conseil d'Analyse Economique C.AoS: Centre d'Analyse Stratégique C.A.S : Conseil d'Analyse de la Société CEPREMAP: Centre d'études prospectives d'économie mathématique appliquée à la planification CEPn : Centre d'Etudes Prospectives et d'Informations Internationales C.E.RoC.S : Conseil de l'Emploi, des Revenus et de la Cohésion Sociale C.G.P : Commissariat Général du Plan C.O.E : Conseil d'Orientation pour l'Emploi C.O.R: Conseil d'Orientation des Retraites CNE : Conseil national de l'évaluation CREDOC: Centre de Recherche pour l'Etude et l'Observation des Conditions de vie D.A.T.A.R: Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale D.I.A.C.T: Délégation Interministérielle à l'Aménagement et à la Compétitivité du Territoire DGTPE: Direction Générale du Trésor et de la Politique Economique ENA: Ecole Nationale d'administration IRES: Institut de recherche économique et sociale OFCE : Observatoire Français des Conjonctures Economiques PAP :Programme d'Action Prioritaire SAS: Service des Affaires Sociales SEDAE : Service des Entreprises et du Développement des Activités Economiques SEFI : Service Economique, financier et International SEME: Service de l'Evaluation et de la Modernisation de l'Etat SER : Service des Etudes et de la Recherche SGAE : Secrétariat Général aux Affaires européennes

INTRODUCTION

Mise en place dans la période de l'après-guerre, la « planification à la française» a marqué la vie politique française. Du fait de la nécessité de reconstruction de la nation affaiblie économiquement à la sortie de la guerre, el1e a marqué également la conscience et la mémoire col1ective. La pratique d'une tel1e planification a permis d'enrichir le débat conceptuel par le recours à des « formules» devenues « célèbres» : « l'âge d'or» du « plan Monnet» qui portait le sceau de « l'ardente obligation» dans le but de développer des « fonctions collectives », a permis de mettre en place différents types de « plans» avant de perdre de son lustre et de plonger dans une crise d'identité comme « un bateau ivre» sans capitaine. Dès lors, on assiste à une crise profonde de la « planification à la française» qui n'arrive plus à remplir certaines de ses missions traditionnelles. Par exemple, la concertation, qui à « l'âge d'or », réunissait à la « rue de Martignac» autour d'une même table, divers acteurs de la vie sociale, économique et des représentants de la société civile: ainsi « à intervalles réguliers, tous les quatre ans ou cinq ans, la technostructure économique et administrative française s'enfièvre. Sous l'impulsion du Commissariat Général du Plan, administration, syndicats patronaux et de salariés, experts en tous genres se réunissent, se concertent et produisent de volumineux rapports dont une synthèse est présentée au parlement. Votée sous le nom de loi de plan, ou plus brièvement de plan, el1e trace, avec précision variable selon les domaines et selon les époques, l'avenir du pays à moyen terme 5 ». La pratique d'une tel1e concertation permettait aux différents partenaires d'exprimer leur point de vue avant la prise de décision politique. Ceci pose la question des mutations
5 Quinet (Emile), La planification française, PUF, Que sais-je? 1990, p.3.

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qui caractérisent l'institution dans un monde qui a beaucoup changé et qui s'est complexifié. Le Commissariat Général du Plan, en tant qu'administration de mission, est aussi un « service de Matignon»: son objet d'étude intéresse les sciences administratives et les sciences politiques. Mais avant de délimiter le champ de la réflexion, il est primordial de faire un détour par le passé pour mieux appréhender la dimension socio-historique de la planification et du CGP. La planification à l'origine est considérée comme une politique de « régulation macro-économique 6 » et s'inscrit dans une perspective d'intervention de l'Etat-providence. Elle consiste en effet à «organiser un futur désiré et les moyens d'y parvenir dans un cadre temporel donné. Planifier, c'est donc à la fois partager un diagnostic sur les tendances lourdes et les risques de rupture de la société, identifier les stratégies de chacun des acteurs et élaborer de manière concertée les chemins possibles et souhaitables 7». Le dictionnaire universel Francophone (1999) définit le plan comme un « ensemble des directives décidées par les pouvoirs publics, concernant les orientations, les objectifs et les moyens d'une politique économique sur plusieurs années ». En tant qu' «une des illustrations privilégiées des méthodes incitatives8 », le plan est« l'acte d'une collectivité qui soumet les comportements des agents économiques à des objectifs cohérents et à terme 9». Traditionnellement, il existe trois sortes de plans: les plans à moyen terme, à long terme et les plans annuels. Les plans à moyen terme (quatre à cinq ans) sont une « sorte d'agrandissement des premières années du plan à long terme, et déter6

7 Jean de Gaulle poursuit la réflexion « Il ne s'agit pas tant de prévoir que de développer une conscience commune des avenirs probables. Acte politique par nature, la planification n'a de sens que si elle opère des choix globaux avec une hiérarchie des urgences », in L'avenir du plan et la place de la planification dans la société française, Rapport au Premier ministre, La Documentation Française, 1994, p. 47. 8 Chevallier (Jacques), Science Administrative, Paris, PUF, 2002, f.175. Beauchet (Pierre), Le Plan dans l'économiefrançaise, Paris, Presses de Sciences PÔ & Economica, 1986, p. 7.

Chevallier(Jacques),ScienceAdministrative,PUF, 2002, p. 166.

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minent, avec un plus grand détail, les quantités à produire par chaque branche, les approvisionnements correspondants, les ressources en main-d'œuvreJO ». Les plans à long terme (au-delà de dix ans) sont des plans plus globaux: pour Emile Quinet « ils représentent l'économie en un petit nombre de branches et de produits et s'attachent à la manière d'atteindre un objectif de production donné à la date horizon, en focalisant l'attention sur l'investissement 11». Les plans dits annuels, appelés aussi plans à court terme, définissent les plans de production et d'approvisionnement. Dans la pratique de la planification française, ces différents types de plans ont été mis en place en tant que « moyen privilégié de pilotage de l'économiel2 ».

1) L'histoire

de la planification

L'historique de la « planification à la française» peut être étudiée en trois temps forts: la période de « l'âge d'or» allant de 1947 à 1975, suivie de la période de crise (1975 jusqu'aux années quatre vingt dix) et enfin de la fin de la planification ( à partir de 1993). La période de « l'âge d'or» de la planification française est composée par deux temps forts: la planification de la phase de reconstruction d'une part; celle de la phase de croissance d'autre part. Dans la phase de reconstruction, les textes constitutifsl3 de la planification ont permis l'élaboration de trois plans. L'objectif du premier« Plan de modernisation et d'équipement» est de pallier la situation de pénurie et de crise économique: il «s'agit de rétablir les conditions susceptibles
10Quine (Emile), La planification française, PUF, Que-sais-je ? 1990, p.15. H Quinet (Emile), op. cU.,p. 14. 12Chevallier (Jacques), op. cil., p. 220. 13Ces textes constitutifs à la planification concernent deux décrets. Le premier est le décret n046-2 du 3 janvier 1946 portant « création à la présidence du Gouvernement d'un conseil du plan de modernisation et d'équipement et fixant les attributions du Commissaire général du Plan ». Quant au décret n047-119 du 16 janvier 1947, il est relatif aux « modalités d'exécution du plan de modernisation et d'équipement et fixant à cet égard les attributions du conseil du plan et du Commissaire général du Plan ».

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d'assurer un redémarrage de l'outil de production, et la satisfaction des besoins essentielsl4 » ; ce Plan est centré sur les secteurs de base à savoir le charbon, l'électricité, le ciment, le machinisme agricole, le transport et l'acier. Globalement les objectifs sectoriels sont atteints. Le deuxième «Plan de modernisation et d'équipement» (1954-1957) comporte deux types d'objectifs: des objectifs quantitatifs en termes de production et des objectifs globaux de développement économique ; seul parmi les trois premiers plans à être approuvé par une loi, l'exécution du deuxième plan sera perturbée par la mise en place du « Plan Gaillard» suite à l'adoption de mesure de restriction à cause de la dégradation financière de la nation. Les difficultés d'exécution du troisième «Plan de modernisation et d'équipement» (1957-1961) entraînent des mesures de stabilisation et un plan intérimaire (de juillet 1960 à décembre 1961). La phase de croissance (1962-1975), deuxième temps fort de « l'âge d'or» de la planification française sera une période faste: extension considérable du champ de la planification, adoption de mesures législatives visant à encadrer la préparation du Plan, mise en place d'un « Conseil supérieur du Plan» et d'un « Comité des plans régionaux ». Les objectifs changent mais tout en gardant leur cohérence. Le pays connaît alors une croissance économique et« ce nouveau contexte économique remet en cause les principes originels de la planification. Il ne s'agit plus uniquement d'orienter la production vers des secteurs prioritaires ou vers une direction donnée, mais d'assurer les meilleures conditions possibles au développement économique et social de la nation. La planification devient dès lors plus indicativelS ». Cette phase de croissance comporte également trois plans qui se sont déroulés dans les conditions prévues. Le quatrième « Plan de développement économique et
14 De Gaulle (Jean), op. cit., p. 20. Ainsi le décret du 3 janvier 1946 dispose, dans son article 4, que le Plan a notamment pour objet « d'élever le niveau de vie de la population et d'améliorer les conditions de l'habitat et de la vie collective. Le Plan s'étend à la reconstitution des outillages et équipements publics et privés endommagés ou détruits du fait des événement de guerre ». 15 De Gaulle (Jean), op cit, p. 22.

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social» (1962-1965) met l'accent sur les équipements collectifs alors que le cinquième « Plan de développement économique et social» privilégie la compétitivité et les secteurs de pointe, la crise de mai 68 ainsi que les clivages socio-politiques vont marquer le sixième «Plan de développement économique et social» (1970-1975). L'année 1975 marque une étape importante car la planification entre dans une phase difficile. Cette crise de la planification (1975-1993) est caractérisée par une difficulté à prévoir l'avenir compte tenu des mutations qui caractérisent l'environnement économique international;« c'est la fin de l'âge d'or »...et le début de la crise de la planificationl6. Le septième Plan en est l'illustration: il porte le signe de la difficulté à anticiper l'avenir et des crises que subit un environnement international dans lequel la France est de plus en plus immergée ( les deux chocs pétroliers de 1973 et de 1979, ainsi que la variation des cours du dollar vont être déterminants) ; il privilégie la dimension qualitative et la compétitivité de l'économie. Des mesures d'assouplissement ont été prises pour l'adapter et le mettre en harmonie avec le plan Barre17. Le huitième Plan n'a jamais été approuvé par le parlement et correspond au deuxième choc pétrolier: il est plus sélectif et plus qualitatif que les précédents. Le septième et le huitième Plan opèrent« une programmation qui se veut plus sélectivel8» par des programmes d'action prioritaire. Pour Michel Ozenda, «ces programmes apportent des progrès notables dans les méthodes de planification. Ils contribuent à mettre à l'abri des fluctuations de la conjoncture, dans une période riche en aléas et sous des contraintes financières de plus en plus sévères, les actions jugées indispensables à la réalisation des orientations

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17 Cette adaptation porte notamment sur la politique d'indépendance énergétique en ce qui concerne le lancement du programme de centrales électronucléaires, et sur l'amélioration de la compétitivité de l'industrie. 18 Ozenda (Michel), « Plan et programmation budgétaire du 1er plan au lXème », Les notes bleues, Ministère de l'Economie et des Finances, Ministère du Budget, 1992/3, p. 16.

De Gaulle (Jean), op cit, p. 24.

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prioritaires du VIIème Plan 19».Comme le décrit le Pro Jacques Chevallier: «La tentative de relance après 1981 (Plan intérimaire, IX puis X Plans), ne sera que symbolique; on renoncera à élaborer le XI Plan, qui devait couvrir la période de 1993-1997. L'interprétation des économies rend illusoire la prétention de construire un projet volontariste de développement dans le cadre national 20».Dans la mesure où le processus de planification reposait sur une structure complexe, le Commissariat Général du Plan, le constat de crise que nous venons de dresser, appelle certaines interrogations sur le déclin de l'influence et l'utilité de l'institution, qui touchent même sa propre existence. Ainsi, la planification est finie. Si l'on assimile la planification à l'adoption d'un plan, cette démarche a pris fin avec le dixième Plan, adopté sous le gouvernement Rocard, qui comptait un secrétaire d'Etat au Plan auprès du Premier ministre. Si en 1993 le Commissaire de l'époque Jean Baptiste de Foucault, a réuni les commissions de préparation du onzième et élaboré un document de synthèse de ces travaux au printemps 93, la gauche a perdu les élections; le nouveau Premier ministre Edouard Balladur a demandé au parlementaire Jean de Gaulle d'élaborer un rapport sur l'avenir de la planification. Ce rapport n'a pas eu de suite. 2) Le rattachement du Plan administratif du Commissariat Général

« Commissariat? Cela fait policier. Général? cela fait militaire. Au Plan? Cela fait soviétique 21». L'usage des termes police, militaire et soviétique, semble ne pas faire bon ménage.
19 Ozenda (Michel), op. cit., p. 20. En poursuivant sa réflexion, l'auteur s'interroge dans les termes suivants: « Ainsi peut-on dire que ces programmes, trop nombreux et trop hétérogènes, ne sont pas toujours vraiment prioritaires. On pourrait même dire que les PAP ne constituent pas véritablement des programmes dans la mesure où seule l'enveloppe globale de crédits est défmie, cette enveloppe n'est ni éclatée par action concrète, ni programme année après année ». 20 Chevallier (Jacques), op. cit., p. 220. 21 Rousso (Henry), ( sous la direction ), La planification en crises ( 1965-1985 ), Editions du CNRS, 1988, p. 9.

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C'est le décret du 3 janvier 194622 signé par le Général de Gaulle, qui a créé le Commissariat Général du Plan. Appelé tantôt « administration de mission », « administration horizontale », « administration de synthèse », le CGP reste une « administration d'Etat-major» au service de Matignon. Dès l'origine, les gouvernants ont confié au CGP, la préparation du Plan. Le Commissariat Général du Plan est dirigé par un Commissaire du Plan, assisté d'un commissaire adjoint. Administrativement, le CGP a connu dans sa trajectoire différents rattachements institutionnels23, tout s'est passé comme s'il avait eu du mal à trouver la stabilité, même si sa fonction de lieu neutre de dialogue entre les différents partenaires est resté le même. Pour Raymond Aron «Le Commissariat a contribué - mais à cet égard il fait partie d'un mouvement d'ensemble à répandre dans le pays et, en particulier, dans les milieux dirigeants de la politique et de l'économie, le sens de la modernisation... Il a été une des premières expressions de cet état d'esprit nouveau 24».Du fait de la crise puis de la fin de la planification, le CGP a perdu de son «aura25». Par ailleurs, le CGP «a également souffert du manque d'évolution des procédures qu'il met en œuvre en matière de concertation, et qui sont parfois
22 Selon les articles 2 et 3 du décret de 1947, « Le Conseil du Plan propose au gouvemement, pour l'ensemble de l'Union fi"ançaise, les programmes annuels de production, de répartition des matières essentielles. Ces programmes sont présentés au Conseil du Plan par le Commissaire Général au Plan qui est chargé d'en coordonner la préparation... et de veiller à l'exécution du plan. S'il juge que cette exécution peut être compromise... il saisit les ministres concernés et soumet éventuellement cette question au Président du Conseil ». 23 Rapport parlementaire Georges Tron, Mission d'évaluation et de contrôle, Evaluation et prospective: quelle organisation ?, Commission des Finances, 2003, p.12, on peut lire que ce rattachement a varié depuis sa création par un décret n0462 du 3 janvier 1946. Ainsi « il a été rattaché au Premier ministre, par exemple de 1962 à 1967, de 1977 à 1981 ou encore après 1997. Il a pu l'être à un ministre du plan et de l'aménagement du territoire. Cela a été le cas, par exemple, de 1967 à 1972 ou de 1984 à 1986. Il a pu enfm être rattaché au ministère des fmances. Cela a été le cas entre 1954 et 1962 ». 24 De Gaulle (Jean), op. cit., p. 19. 25 De Gaulle (Jean), op. cit., p. 32.

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jugées sévèrement par les partenaires sociaux 26», le législateur a tenté d'y remédier par la loi du 29 juillet 198227dont le but est de réhabiliter la planification française: cette loi pose le principe de la planification régionale et les contrats de plan Etat-Région dans le nouveau contexte de la décentralisation. Mais le CGP conti-nue à entretenir avec d'autres organismes des relations plus ou moins étroites. 3) Les relations du CGP avec les organismes associés ou rattachés Deux types d'organismes gravitent autour du CGP: les services associés et les organismes subventionnés. Il existe trois services associés. Créé en 1966 par le Général de Gaulle, le Conseil de l'Emploi, des revenus et de la cohésion sociale, est héritier du Centre d'études, des Revenus et des coûts (CERC) ; depuis cette date, cet organisme a connu deux transformations en 1993 et en 2000. Quant au Centre d'Etudes prospectives et d'informations internationales (CEPII), il a été créé en 1978: sa mission principale est de rassembler des informations et la réalisation d'études prospectives sur l'économie mondiale, celles étrangères ainsi que les échanges internationaux. Le Conseil national de l'évaluation a été crée en 1998: son rôle est de proposer au Premier ministre, un programme annuel d'évaluation et de donner un avis qualitatif sur les travaux menés par les instances d'évaluation. Les organismes subventionnés, sont au nombre de quatre. Le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) a été créé dès 1953 : dans ses rapports avec le CGP, le CREDOC est devenu de plus en plus indépendant. Le Centre d'études prospectives d'économie mathématique
26

De Gaulle (Jean), op, cil., p. 34. Panni les innovations de cette réfonne, en officialisant le rythme quinquennal du Plan, on note d'une part la définition des choix
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stratégiques, les objectifs et les résultats à atteindre; ainsi que la mise en place des moyens juridiques, fmanciers et administratifs d'autre part.