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GOUVERNANCE NATIONALE ET LOCALE EN AFRIQUE SUB-SAHARIENNE

De
168 pages
Cet ouvrage tente de clarifier le concept de gouvernance et de préciser sa portée dans le contexte de l'Afrique sub-saharienne. Il analyse les diverses formes de la gouvernance à l'échelle des communautés locales et de la société globale. Il en décrit, à chaque niveau - local, régional, national -, les structures et les modes de fonctionnement ; il en montre les raisons d'être et les qualités relatives ; il en relève les conditions d'application et les critères de succès. Ce livre contribue à la formation des responsables sur le terrain, en leur servant de guide pour la pensée et pour l'action.
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PAUL DE BRUYNE OLIVIER NKULU KABAMBA

LA GOUVERNANCE NATIONALE ET LOCALE EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE

L'Harmattan 5-7 rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris

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Paul de Bruyne, professeur émérite de l'Université Catholique de Louvain (Belgique). A été Conseiller du Ministre des Finances de la République Démocratique du Congo et a pris part à des actions de formation en administration publique dans diverses institutions et universités d'Afrique. Parmi ses nombreux ouvrages figurent Politique et Gestion des Finances Publiques Congolaises (1969) et La Décision Politique (1995). Olivier Nkulu Kabamba, prêtre, médecin, philosophe et théologien. A fondé le CEDEVI, coopérative rurale autogérée dans la région de Kamina (RDC). Expert en santé publique et en médecine tropicale, il collabore à des initiatives de développement programmées par différents organismes internationaux dans le Tiers-monde. n est l'auteur de L'Eglise et le Sida (1995) et d'Ethique et Démocratie (1997).

Copyright L'Hannattan 2001 ISBN 2-7475-1314-9

AVANT-PROPOS
Le thème de la gouvernance est très souvent abordé de manière confuse ou biaisée. Les discours à son sujet pâtissent des effets de mode ou des partis pris idéologiques. Elle tient lieu tantôt de métathéorie en sciences sociales, tantôt d'instrument au service de fins pratiques. Cet ouvrage tente de clarifier le concept et de préciser sa portée dans le contexte de r Afrique subsaharienne. Il analyse les diverses formes de la gouvernance à r échelle des communautés locales et de la société globale. Il en décrit, à chaque niveau - local, régional, national -, les structures et les modes de fonctionnement; il en montre les raisons d'être et les qualités relatives; il en relève les conditions d'application et les critères de succès. Chaque volet de la gouvernance, depuis la démocratisation au niveau de rÉtatjusqu'à la communautarisation des villages, touche à une réalité socioculturelle - valeurs, traditions, appartenances - qui influence directement sa mise en œuvre concrète. Dans la mesure où le développement tient surtout aux institutions et aux politiques, la gouvernance en apparaît comme le principal levier. Elle est affaire, en effet, d'action et d'organisation plus que de science ou de spéculation. Cet ouvrage n'a aucunement la prétention, du reste vaine, de proposer un nouveau paradigme du développement, ni d'entreprendre une critique radicale, souvent purement négative, des approches antérieures. Il ne vise pas à faire œuvre de recherche scientifique, ni à esquisser un programme de réformes. Son objectif est, d'abord, d'élucider les différents choix institutionnels offerts aux acteurs du développement et, ensuite, de leur fournir un cadre de réflexion nourri des théories, des expériences et des controverses dont une vaste littérature a rendu compte. 5

L'ambition de l'ouvrage est de contribuer à la formation des responsables sur le terrain, en leur servant de guide pour la pensée et pour l'action. L'analyse de la gouvernance s'inscrit dans une vision du développement qui se démarque nettement des modèles conventionnels centrés sur la croissance économique, même si à l'objectif premier d'accumulation s'ajoutent des préoccupations d'équité, de bien-être ou d'écologie, de manière à rendre la croissance « durable». Le développement s'entend ici comme une dynamique de transformation sociale dont les gens sont eux-mêmes les agents et qui tend à améliorer leurs conditions d'existence. Une telle conception normative du développement en redéfinit les buts et les moyens, mais aussi la nature. Elle privilégie les finalités humaine et sociale du développement en l'axant sur la qualité de vie de l'ensemble des membres de la société et sur la satisfaction en priorité des besoins primaires (alimentation, logement, santé, éducation). L'enjeu central du développement alternatif est d'accroître les capacités personnelles et institutionnelles de mobilisation et de gestion des ressources en vue de créer les progrès auxquels les gens aspirent. Il est, en d'autres termes, d'augmenter les capacités humaines et d'élargir les choix des gens. Le processus de transformation que constitue le développement ainsi défini repose avant tout sur les ressources locales et sur les connaissances locales; il s'appuie sur les compétences humaines et sur le capital social autochtones. C'est pourquoi les démarches et les projets de développement doivent prendre en compte à la fois le milieu naturel, l'organisation socioculturelle, les traditions et les valeurs propres à la. communauté. Il ne faut toutefois pas chosifier la culture indigène ou la connaissance locale au point de les ériger en barrières à toute évolution ou à toute modernisation. A l'opposé d'un développement centré sur l'État ou sur le 6

marché, l'alternative retenue considère les gens comme les acteurs principaux de la transformation sociale et mérite à ce titre la qualification de développement « populaire », d'abord centré sur la société civile. Ce type de développement restitue aux gens leur rôle de sujets en politique et attache davantage d'importance aux acteurs locaux et aux communautés rurales. Mais il ne conduit pas à refuser le développement sous ses autres dimensions ou à traiter le communautaire comme le seul authentique et valable. Il reconnaît les connexions entre les niveaux d'action micro- et macro-politique et, par conséquent, la nécessité de leur articulation. Il prône la recherche de synergies entre les organisations du même secteur ou de secteurs différents (privé, public, parastatal, coopératif, associatif, informel), comme entre les communautés locales et la société globale. Au lieu d'être importé ou imposé de l'étranger, le modèle de développement le mieux approprié est essentiellement endogène, c'est-à-dire qu'il procède du dedans et se base sur les propres ressources du lieu. Les gens sont en mesure de décider par eux-mêmes de leur destin et d'en assumer la responsabilité. Il leur appartient de choisir et d'organiser leur mode de vie collectif. Mais la logique endogène ne signifie nullement repli sur soi ou fermeture à tout apport extérieur. Poussé à l'extrême, elle contredirait d'ailleurs la possibilité d'un développement général pour produire une myriade de réalisations purement locales. Une démarche de développement interne et la valorisation des connaissances indigènes n'excluent pas le recours à des experts étrangers en qualité de partenaires. Cette approche du développement implique la participation effective des populations à tous les niveaux. La participation des acteurs concernés est une condition du développement local, qui appelle un modèle associatif ou une forme d'organisation collective de type coopératif. Elle est également une condition du développement à l'échelle régionale ou natio7

nale, prenant la double forme de la démocratisation du pouvoir central et de la décentralisation de l'appareil politique et administratif. La démocratisation est en effet la participation de l'ensemble des citoyens à la gestion de l'État, tandis que la décentralisation les rapproche des instances de décision chargées de compétences fonctionnelles ou territoriales.

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INTRODUCTION Gouvemance et démocratisation

En langage académique, la gouvernance désigne une approche récente de l'action collective dans les pays en développement, tout spécialement en Afrique. Par différence avec le gouvernement en charge des affaires publiques, la gouvernance englobe les initiatives des acteurs politiques à tous les niveaux et l'ensemble des structures institutionnelles mises en place pour promouvoir l'intérêt collectif. Elle n'est pas réductible à l'exercice du pouvoir dans un cadre donné, mais elle instaure une forme d'organisation politique, ou un régime, plus durable qu'aucun gouvernement. La gouvernance ne préjuge pas de la nature de l'autorité politique et de la décision publique, elle s'efforce d'instituer les règles fondamentales, explicites ou implicites, qui orienteront la conduite et l'organisation de l'action politique. Les règles de base du jeu politique, à l'origine des institutions, définissent essentiellement qui sont les acteurs politiques et quelles sont les conditions d'accès au pouvoir, quelles sont les relations entre gouvernants et gouvernés, les instances de décision qualifiées, les sphères de compétences légitimes et les interventions permises, les procédures autorisées. La gouvernance englobe les traditions et les institutions à travers lesquelles s'exerce l'autorité dans un pays, et notamment: 1. le processus par lequel les gouvernants sont choisis, rendus responsables, contrôlés et remplacés; 2. la capacité des gouvernants à gérer efficacement les ressources, à formuler et appliquer de saines politiques et réglementations; 3. le respect des citoyens et de l'État pour les institutions régissant leurs interactions économiques et sociales. 9

L'approche de la gouvemance embrasse dès lors les structures, les actions et les comportements politiques. La gouvemance a pour tâche de gérer les structures et les règles du régime en vigueur, mais aussi d'en changer si de nouvelles demandes ou de nouveaux problèmes sociétaux requièrent un changement de régime. Par ailleurs, la gouvemance n'est pas l'apanage exclusif de l'État: d'autres acteurs sociaux y jouent parfois un rôle prépondérant, ou en revendiquent une part accrue, en particulier les ONG ou les « forces du marché », mais l'État reste néanmoins nécessaire même s'il doit partager son autorité. De même, elle ne se confond pas avec l'élite politique officielle, mais inclut un ensemble d'acteurs figurant aussi bien dans les instances publiques qu'en dehors d'elles, dans la société civile. L'autorité politique, en effet, peut être localisée en marge des institutions formelles de l'État. A raison de la pluralité des acteurs qui y participent, la gouvernance est un processus interactif, dans la mesure où plusieurs parties négocient des accords sur les règles du jeu politique et les modes de gouvernement; elle implique une gestion politique axée sur des réseaux d'échanges entre organisations du secteur public et du secteur privé. Idéalement, la gouvernance s'exerce sur le modèle d'un jeu de coopération, où le résultat des efforts déployés ensemble est supérieur à la somme des efforts de chacun. Sur le plan normatif, la gouvemance s'inscrit dans le contexte d'une démocratisation de la vie publique. Elle insiste sur la responsabilisation des dirigeants et sur le consentement des dirigés, c'est-à-dire sur la légitimité politique. De là les critères de la « bonne» gouvernance, associée aux valeurs et aux pratiques démocratiques comme la participation populaire, le pluralisme institutionnel, la primauté du droit, la protection des libertés individuelles, etc. Mais ces dimensions de la gouvernance s'accommodent de divers mécanismes 10

possibles et doivent prendre en compte les différences et les préférences culturelles propres à chaque pays. C'est pourquoi la gouvernance ne saurait être enfermée dans une pensée ou une démarche uniques, mais elle est confrontée, dans sa double tâche de démocratisation et d'institutionnalisation, à la nécessité de faire des choix qui soient appropriés au niveau de développement politique et aux réalités empiriques de la société. La démocratisation Dans de nombreux pays d'Afrique, la libéralisation politique et la démocratisation de l'État ont été l'enjeu de longues luttes populaires et d'incessantes demandes de réformes. Parmi les maux politiques le plus fréquemment dénoncés, figurent en effet: - l'autocratie politique, la personnalisation du pouvoir et l'autoritarisme, le clientélisme et le népotisme; - le patrimonialisme, la recherche d'une rente de situation par les élites politiques, la corruption généralisée et le détournement des ressources publiques à des fins privées; - la négation des libertés et des droits individuels et collectifs, leur violation systématique, l'application arbitraire des lois et des règlements; - l'illégitimité et l'irresponsabilité du gouvernement; - la centralisation extrême du pouvoir et l'inadéquation des liaisons entre un centre omniprésent et des communautés périphériques délaissées; - la marginalisation de la société civile; - le retrait de la chose publique par tous ceux qui manquent d'opportunités ou qui redoutent l'oppression; - l'incapacité de prendre et d'exécuter les politiques et même les décisions de routine, l'opacité des processus de décision; 11

les multiples déficiences de la gestion publique et la médiocre qualité des services publics. Ces maux politiques sont aussi les symptômes d'une « crise» de la gouvernance et d'une décomposition de l'État. Ils ont provoqué une régression des conditions de vie de la population et suscité des mouvements de contestation ou de protestation émanant de plusieurs groupes d'intérêts, d'opposants politiques ou de la masse. Des mesures partielles de libéralisation du régime n'ont généralement pas suffi à le rendre démocratique et n'ont jamais conduit à la restructuration radicale de l'État. Il a fallu, pour amorcer une transition vers la démocratie, repenser l'ensemble du système politique. Dans plusieurs États d'Afrique, surtout francophones, la démocratisation a été introduite par une « Conférence nationale» regroupant les « forces vives» du pays et servant de forum de discussions consacrées à la réforme de l'État. Les objectifs principaux de telles conférences sont d'arrêter, en concertation, les lignes directrices et les procédures essentielles de la démocratie, ainsi que d'approuver le multipartisme et, parfois, de former un nouveau gouvernement incluant des membres de l'opposition. En certains cas, la Conférence nationale se transforme en une assemblée constituante, chargée d'élaborer une constitution intérimaire, destinée à faciliter la transition, et de préparer des élections démocratiques, grâce à une sensibilisation de la population. Les idéaux qui sous-tendent la démocratie résident dans la liberté et l'égalité des citoyens. Un régime démocratique inscrit ces idéaux dans les libertés civiles et dans les dr.oits politiques reconnus aux individus et dont l'État veille à la protection: libertés d'opinion, d'expression, d'information, d'association, mais aussi libertés non-politiques liées à la pratique religieuse ou à la vie privée par exemple; droits à l'égalité devant la loi, 12

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à la non-discrimination, à la non-détention arbitraire; droits politiques comme celui de voter ou d'être élu. Ces libertés et ces droits fondamentaux transcendent les intérêts de l'État et doivent être garantis officiellement. D'autre part, les institutions qui incarnent les idéaux de la démocratie se fondent sur le principe de la souveraineté populaire. Un régime démocratique est une forme et une méthode de gouvernement où la volonté collective du peuple est déterminante dans le choix des gouvernants et des politiques. Des procédures démocratiques garantissent notamment le suffrage universel et des élections périodiques sur la base d' « un homme, un vote », la représentation territoriale, la libre concurrence des partis pour l'accès aux postes du pouvoir, le principe majoritaire en guise d'expression du consentement des citoyens, la responsabilité du gouvernement, la liberté d'opposition et de contestation, le respect des droits de la minorité et l'indépendance du pouvoir judiciaire. La démocratie a besoin, en outre, de contre-pouvoirs institutionnels, comme la séparation des pouvoirs (législatif, exécutif, judiciaire), la limitation des prérogatives du gouvernement, ou l'allocation des pouvoirs et des fonctions de l'État aux différents niveaux d'autorité (national, régional, local). Lorsqu'elle est inspirée par les idéaux et par les procédures de la démocratie, la gouvernance privilégie la participation des citoyens au processus de décision politique et leur influence sur le gouvernement, la responsabilité et la réactivité du gouvernement (soumis à l'épreuve d'élections régulières et à une durée limitée des fonctions), l'application uniforme des lois (des dispositions juridiques connues et la crédibilité des tribunaux), la liberté effective d'association et d'affiliation (partis politiques, syndicats), la qualité des politiques publiques (leur ouverture et leur transparence) et la gestion efficiente du secteur public (fiabilité des informations et des analyses), la coopération entre pouvoirs publics et organisa13

tions de la société civile (partenariats). Mais un tel paradigme de la démocratie et de la gouvernance, développé en Occident à partir d'une conception individualiste du régime politique, ne convient guère a priori à un

régime de type « communautaire », où les structures de
gouvernement sont imbriquées dans les autres structures de la société, où les appartenances à des groupes primaires (ethnies, tribus, clans, familles) et les valeurs spécifiques au groupe l'emportent sur toute autre, et où, par conséquent, l'expression et l'articulation des préférences et des intérêts politiques sont moins aisées. Là où le groupe compte plus que l'individu, la gouvernance se heurte à d'immenses difficultés pour faire prévaloir l'influence des citoyens individuels et pour dépasser les clivages entre les groupes. Il est donc nécessaire de prendre en considération les différences culturelles, en vue de construire des institutions adaptées et viables. Ni la neutralité culturelle, ni l'ethno-centrisme, voire l'impérialisme idéologique des pays

occidentaux, ne sauraient dicter « la » solution la meilleure
aux pays d'Afrique. D'un côté, les traditions ancrées dans les mentalités africaines relativisent ce que représente la participation politique en démocratie: les notions mêmes d'autorité, de solidarité et de loyauté à l'égard du groupe prennent un autre sens dans la culture tribale. De l'autre, l'émergence de nouvelles traditions dans la société post-coloniale entre un conflit avec des réalités anciennes; l'accession à des statuts sociaux jadis interdits a complètement modifié les identités et les rapports sociaux; la formation de partis politiques a établi une base de pouvoir supérieure à celle des tribus ou des clans préexistants; les nouvelles structures, à la fois empruntées à l'Occident et délibérément africanisées, ont engendré des idéologies politiques hybrides, souvent étrangères à l'une ou l'autre, ou aux deux traditions. 14

De surcroît, l'expérimentation de la démocratie met en relief nombre d'interrogations et de risques. Les droits politiques reconnus aux individus en tant que personnes passent-ils en toute circonstance avant la satisfaction des besoins élémentaires? Les droits économiques et sociaux, de deuxième génération, ne dépendent-ils pas d'abord des ressources disponibles? L'auto-détermination signifie-t-elle le droit pour les individus de choisir et de contrôler leur gouvernement ou le droit, pour un groupe, de créer un État ou de faire sécession? Le principe de la nationalité est-il plus ou moins fort que le principe du consentement? Faut-il assurer la représentation des groupes ethniques à l'intérieur de l'État et instaurer un équilibre tribal dans la répartition du pouvoir et des fonctions? Le passage d'un système autocratique à un régime démocratique peut s'avérer dangereux dans une société divisée, au point de précipiter l'effondrement de l'État. Des élections mal organisées, ou leur seule annonce, peuvent avoir un effet déstabilisant au point de faire reculer les perspectives d'une démocratisation. Le multipartisme semble l'expression même du pluralisme au sein de la société; il devrait permettre l'existence d'une opposition organisée et la possibilité d'une alternance au gouvernement. Mais le tribalisme crée une solidarité bien mieux enracinée que le parti car ses fondements ethniques, territoriaux ou linguistiques priment sur les idées ou les opinions partagées sur le plan politique. D'où le risque de voir coïncider le parti et la tribu, de multiplier les partis et de déclencher des conflits à partir de l' exclusivisme tribal. La démocratie pluraliste n'empêche pas le maintien au pouvoir d'un parti dominant, ni, à l'extrême, réclatement de l'État suite aux tensions régionales et sociales. Elle peut susciter une politisation outrancière qui entretient la compétition et mine la stabilité politique. La substitution d'un régime« démocratique » à un régime autoritaire n'exclut nullement la violence 15

politique et la contrainte de la part des détenteurs du pouvoir, ni les rébellions ou les sabotages de la part des opposants. Face à ces risques de dérive ou d'échec, il serait cependant erroné de renoncer aux réformes qu'appelle la gouvernance, sous prétexte que la démocratie n'est pas adaptée aux conditions socio-culturelles ou n'est pas possible intégralement dans l'immédiat. Un défi de cette ampleur justifie une approche plutôt pragmatique qu'idéologique. Du reste, la démocratie ne se confond pas avec les institutions démocratiques, moins encore si elles sont calquées sur un quelconque modèle occidental d'hier ou d'aujourd'hui. Des mesures réalistes, qui promeuvent l'esprit de la démocratie, s'avèrent plus utiles que l'instauration, sinon l'imposition, d'un système politique « idéal », où les citoyens choisissent leur gouvernement et où les élites acceptent la compétition pluraliste. La paix civile et la réconciliation, la sécurité élémentaire, la liberté d'expression garantie, des partis politiques suffisamment implantés dans l'espace national, un minimum de participation populaire et de compétition entre individus et groupes, voire un gouvernement d'unité nationale ou de grande coalition, constituent des conditions préalables à toute évolution vers la démocratie. Dans un premier temps, sous l'égide d'une « convention nationale» ou d'un gouvernement de transition, il est indispensable d'ouvrir un débat démocratique sur l'avenir politique du pays. L'organisation concertée d'une large participation incluant les figures marquantes de la société civile, encore informelle à ce stade, vise à rechercher. les nouvelles règles du jeu politique et les principes directeurs d'une nouvelle constitution. Un accord négocié sert alors de cadre provisoire aux institutions futures et précède des élections générales. 16

Ensuite, sous le contrôle d'une assemblée représentative, la phase de l'institutionnalisation des structures politiques a pour but de rétablir l'État au centre de l'organisation sociétale, pour permettre à l'autorité légitime de remplir ses fonctions. Le rôle de la gouvemance, au-delà de la démocratisation, est de procéder aux choix institutionnels qui vont structurer la vie sociale et, par conséquent, influencer le développement. Ces choix collectifs s'analyseront, tout au long des chapitres suivants, à trois niveaux successifs: 1. les institutions de l'État central, ses fonctions principales, la forme de l'État et de l'exécutif national, les capacités d'action de l'État; 2. les relations entre le centre et la périphérie, les diverses configurations institutionnelles de la décentralisation, et 3. les structures de développement local, créées d'autorité par les pouvoirs publics ou d'initiative par les collectivités de base ou les communautés villageoises. Références bibliographiques
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