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L'ACTION PUBLIQUE

De
414 pages
Cet ouvrage traite de la conduite et du gouvernement des politiques publiques. S'adressant aux praticiens comme aux chercheurs et aux étudiants, ces textes issus de la revue Politiques et Management Public soulignent les dilemmes auxquels est confronté l'acteur politique et administratif. Nous découvrons ainsi la gestion interne des organisations administratives, mobilisant un large éventail de fonctions et de techniques, qui s'avèrent plus ou moins efficientes selon les cas.
Voir plus Voir moins

L,AcTION PUBLIQUE@ L'Harmattan, 1996
ISBN: 2-7384-4913-1L,AcTION PUBLIQUE
Morceau/( clioisis ie Carevue
Poûtiques et Management Pu6ûc (PMP)
Sous la responsabilité de
François LACASSE et Jean~Claude THŒNIG
L'Harmattan L'Harmattan Inc.
5-7,ruede l'EcolePolytechnique 55, rue Saint-Jacques
75005Paris -FRANCE Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9L'ACTION PUBLIQUE
. Sommaire.
~
Avant-propos ..... 3
Introduction: Des classiques ou l'actualité permanente
5de l'action publique .....................................................
Thème 1 - De l'action publique 17
Patrick GmERT
Management public, management de la
21puissance publique .............................................
Jean-Gustave PADIOLEAU
L'action publique urbaine moderniste .............................. 57
Thème 2 - Dilemmes de l'action publique 71
Charles WOLF
Carences du marché et carences
hors marché... ... ................................ 75
Max FALQUE
Gestion patrimonialeet nouvelleéconomie
111de l'en vironnemen t . ..........:.. ................ .......
François LACASSE
Marchéset gestionpublique:
143les complémentarités ..................
Thème 3 . Scènes de l'action publique 169
Guillaume PAYEN
Décision et entrepreneurs politiques 175
Philippe GARRA UD
Logiques d'acteurs et effets de système 199
Jean-Claude THŒNIG
L'innovaûon institutionnelle. ....... ........... ......... 219e.u..u
245Thème 4 - Penser l'action publique
Aaron WILDA VSKY
249Analyse de politique et PPBS .......................................
Martin LANDAU & Donald CHISHOLM
Le management public doit-il viser la réussite ou
279chercher à éviter les échecs? .........................................
Jacques CAILLOSSE
L'administration française doit-elle s'évader du
droit administratif pour relever le défi de
307l' e f fi c i en ce . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . ..... . ... ..... ...
Thème 5 - Gouverner l'action publique 335
Alain BURLAUD & Patrick GmERT
L'analyse des coûts dans les organisations
pu bliq ues ..... .. . . . .. . . .. . .. ..... .. ............ ....... . .. . ...... 339
Patrick GmERT & Marianne ANDRAULT
Contrôler la gestion ou évaluer les
367po Ii tiq u es ? .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. . .. . . .. .. .. .. . . . .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..
Patrick GmERT & Jean-Claude THŒNIG
La gestion publique: entre l'amnésie et
379l'apprentissage ..............................................................
@ Institut de Management Public - 1996.AVANT.PROPOS
Ce livre traite de la conduite des politiques publiques. Il aborde deux
facettes trop souvent disjointes: l'élabondion de réponses à des enjeux
et à des problèmes, la gestion des organisations auxquelles leur
administration est confiée.
Il se présente comme un recueil articulé de textes et d'articles de
référence. Il s'adresse tant aux praticiens qu'aux étudiants et aux
chercheurs. Il complète et prolonge la lecture de livres d'initiation et
de manuels sur l'art et la science du gouvernement et de
l'administration à l'époque actuelle.
Il aborde des concepts de base, développe des critères de conduite,
énonce des préceptes de bonne gestion, présente les contextes concrets
qu'affrontent les entrepreneurs politiques et administratifs, analyse des
exemples français et étrangers de rationalisation et de modernisation.
Les auteurs des textes appartiennent aux diverses disciplines que
l'action publique mobilise: économie, gestion, sociologie, droit,
science politique.
A l'occasion du dixième anniversaire de sa création, la re'vue
POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC souhaite rassembler
une sélection d'articles publiés par elle et qui donnent aux lectèurs une
vue synthétique des savoirs et des leçons disponibles. Devenue la
principale revue francophone dans son domaine, elle continue tant
dans ses livraisons régulières que par le présent ouvrage à privilégier
son projet fondateur. La gestion publique et le management des
politiques publiques méritent qu'on s'intéresse à eux de façon sérieuse
et de manière spécifique.
En effet, trois écueils sont à éviter. Le premier réduit la conduite des
affaires publiques à la seule intuition d'un décideur, au flair, à
l'expérience personnelle, quand ce n'est pas au hasard ou à la chance.
Le deuxième consiste à faire de la gestion, publique une sorte
d'appendice de la gestion d'entreprise, en ignorant délibérément la
nature politique et publique des contextes et de l'autorité. Le troisième
rejoint les illusions du scientisme: tout se ramènerait en définitive à
une question de bonnes méthodes, valables ici comme ailleurs, et que
lesexpens prendraient en main.
En promouvant le présent ouvrage, POLITIQUES ET
MANAGEMENT PUBLIC souhaite rappeler aux décideurs mais aussi
aux universitaires que la science n'est pas infuse, que l'action publique
3constitue un domaine qui relève de la rigueur scientifique et, en même
temps, que la prudence mérite attention par l'épreuve des faits. Bref,
un savoir et un savoir faire existent et continuent à s'ériger, à bien des
égards plus complexes que ceux en cours dans la gestion des
entreprises.
POLmQUES ET MANAGEMENT PUBLICa chargé trois membres
de son comité de rédaction de concevoir la maquette intellectuelle du
livre et d'opérer la sélection des textes: François Lacasse, Jean-
Gustave Padioleau, Jean'-Claude Thœnig. La rédaction des textes de
présentation et le bouclage fmal de l'ouvrage ont été conduits sous la
responsabilité de François Lacasse et de Jean-Claude Thœnig. De son
côté, Jacqueline Angelopoulos a assuré l'édition complète et détaillée
des textes. Pour sa part, Maurice Desplas a pris en main la fabrication
infonnatique du livre. Enfrn, Jean-Gustave Padio1eau a suggéré le titre
de l'ouvrage.
Au total, quatorze articles, publiés entte 1984 et 1993 dans la revue
POLITIQUESET MANAGEMENT PUBLIC,composentce volume.
Ces contributions ont subi un travail éditorial importanL Par rapport
à la version initiale -en vue d'hannoniser la tonalité de l'ensemble
ainsi que les critères fonnels retenus ..des titres ont été modifiés,
certains textes allégés ou remaniés, la bibliographie complétée.
Depuis la parution de son premier numéro en 1983 et jusqu'en 1994,
POLITIQUESET MANAGEMENT PUBLIC a présenté au total trois
cent cinquante-cinq articles scientifiques et notes. Le stock a fourni le
vivier dans lequel ont été sélectionnés les textes regroupés'~dans le
présent ouvrage. Le Comité de rédaction souhaitait que ce livre se
présente comme un "BEST OFP~". En fait, les critères utilisés en
final pour retenir ou non un article ont été à la fois le résultat de la
subjectivité de François Lacasse, Jean-Gustave Padioleau et Jean-
Claude Thœnig, et le reflet d'une itération entre trois exigences
éditoriales: présenter un spectre représentatif des disciplines
scientifiques, assurer une couverture des principales facettes de l'action
publique, fournir des textes d'une valeur générale et durable. Il serait
erroné d'en conclure que les articles non retenus ne partagent pas le
même niveau de qualité ou d'intérêt que ceux ici publiés.INTRODUCTION
DES CLASSIQUES OU L'ACTUALITÉ
PERMANENTE DE L'ACTION PUBLIQUEManager, gérer, piloter, évaluer. Politiques publiques, choix publics,
entrepreneurship politique, programmes d'action. Efficience,
optimalisation, dynamisation, participation, ttansparence. La liste des
mots est longue qui concerne la conduite volontariste des affaires
publiques. Le bon sens et l'expérience peuvent être utiles, mais ils ne
suffisent pas. A l'opposé, croire que cette conduite peut découler d'une
science pure brevetée par des ingénieurs doctes et spécialisés s'avère
une source de déceptions et une illusion dangereuse. La confusion
ambiante des attentes et des esprits mérite un effort de décantation.
Il existe de la connaissance. L'objectif de ce recueil est d'en présenter
quelques-unes panni les plus fondamentales, sorte de bagage minimum
sans lequel le professionnalisme paraît mal assuré. La conduite
politique et administrative des affaires publiques se déploie également
à de multiples niveaux à la fois qui ne sont pas réductibles l'un à
l'autre. C'est ce que veut souligner la répartition des textes entre cinq
Ûlèmes. Enfrn le propre de l'action est de mobiliser chez ceux et celles
qui veulent l'améliorer au quotidien ou qui souhaitent la comprendre
d'un point de vue savant une faculté intellectuelle, une compétence
cognitive: savoir s'insérer dans un contexte concret et spécifique,
savoir décoder de quoi il s'agit. Comme le disait le regretté Aaron
Wildavsky, "think before you act". Le rapport au réel facilite la
construction du possible, le cas échéant, l'induction du progrès et, .
l'évitement des erreurs. De ce point de vue, l'action publique, terme
choisi comme titre de cet ouvrage, signifie que l'engagement dans
l'action concrète et la connaissance savante se complètent et doivent
dialoguer. Le pragmatisme se traduit par le mariage du regard éclairé et
de l'opportunisme créateur. En ce sens, l'objectif de ce recueil n'est ni
d'alimenter une réflexion en chambre ni de dresser une liste de recettes,
mais de fournir aussi bien aux praticiens qu'aux observateurs, aux
responsables qu'aux universitaires, un instrument de référence facile
d'accès et, smtout, peu susceptible de se démoder. De quoi la conduite
de la chose publique est-elle donc faite? S'agissant de l'action
publique et de son management, un double obstacle est à franchir:
celui de la mode, celui des rhétoriques.
Le management public, ses théories et pratiques constituent un marché
aussi intensément concurrentiel que celui des substances qui
I
garantissent la sveltesse sans efforts. L'unique instrument de conquête
est la différenciation des produits. Que les experts gourous lancent la
recette du mois avec fanfare -de l'excellence ou ré-engineering -
I
n'arracherait que des sourires amusés si ce n'était que les vraies
avancées surgissent de la même manière que les potions les plus
farfelues. Pire, même les huiles de serpent contiennent parfois des
~ pépites qui durent. Ceci dit, le temps décante bien. Encore faut-il en
I 7
~rœuvre, sunout par l'analyse des déceptions et des erreurs.
les défaites sont orphelines, les ratages s'effacent sans bruit. Il
revient aux chercheurs, tels ceux représentés dans cet ouvrage,
d'extraire de cette mémoire qui fuit le terreau du progrès.
Par ailleurs, le monde des praticiens, politiques et administratifs,
excelle à afficher de bonnes raisons pour légitimer ses choix et à
émettre des mtionalisations pour auréoler ses pratiques. La clarification
y est œuvre difficile mais indispensable. Les rhétoriques
conjoncturelles de mise en marché des politiques occultent les
récurrences de la nature du managementpublic. Quels que soient les
mots dont on la pare, la "réforme" de la conduite de la gestion
publique est un enjeu de nature politique et qui se déploie sur un
marché de nature }XJ1itique. Les initiatives y sont plus mes que dans la
gestion privée car la concurrence y est plus limitée. En revanche,
l'opacité des résultats, l'amalgame inévitable entre enjeux de société,
techniques de gestion et défense des intérêts surcompensent la rareté
des produits pour ce qui est de l'intelligibilité critique des
propositions. Pire encore pour ce qui est des résultats et des savoirs
mis en œuvre et mis à jour.
Au total, le gestionnaire public passionné d'amélioration subit ces
deux niveaux cumulés d'obscurité, souvent entretenus ou voulus par
les protagonistes privés et publics eux-mêmes. Parvenir à un équilibre
entre actualité et permanence, entre les mots et les pratiques, devient
une exigence majeure, s'agissant spécifiquement du management de
l'action publique. Modestement, et profitant du passage des années, ce
recueil présente certains thèmes d'actualité permanents qu'il traite avec
mesure. Ce parti pris de classicisme a présidé à la sélection des thèmes
et des textes.
La spécificité du public et les transferts de technologie
managériale
Le premier thème de décantationest celui des spécificitésdu secteur
public. Ce n'est pas d'aujourd'hui que cette notion comprend le
meilleur et le pire. Les enseignements des transpositions vers le
public des miracles attendus des techniques privées ne sont pas neufs.
Pour s'en tenir au présent siècle, les.Etats-Unis en fournissent certains
exemples, depuis les autopsies des illusions progressistes de 1910 aux
gestionnaires importés du monde manufacturier pour perdre la guerre
du Vieblam, et jusqu'aux initiatives enlisées du Président Clinton qui,
en 1993, voulait faire de l'administration fédérale une réplique de la
Silicon Valley. A l'inverse, on publie sans rire de lourdes déclarations
8quant à la nécessité pour la nation d'une tarification unique des lettres
ou des appels téléphoniques comme enjeux de civilisation et qui
traduiraient instrumentalement la spécificité du bien ou du secteur
public.
Les articles de Patrick Gibert et Jean-Gustave Padioleau fournissent un
contrepoison. Ils s'attachent à définir de façon claire ce qui est
pertinent au management dans les spécificités du secteur public. Cette
sélection, cette perspective modeste mais puissante de recherche des
conditions grâce auxquelles des transferts de technologie managériale
peuvent se dérouler du privé vers le public, délimite un champ de
connaissances utiles. On y retrouve par exemple comment la notion de
stratégie peut (ou non) se transposer de l'entreprise à la commune,
quelles sont les caractéristiques vraiment importantes et pertinentes des
biens publics.
Le message est clair: il est aussi nécessaire de prendre en compte les
particularités du public qu'il est possible de cerner celles-ci
opérationnellement, c'est-à-dire de façon à ce qu'elles ne servent plus de
masques et d'excuses face aux innovations. Du même coup, P. Gibert
et J-G. Padioleau délimitent les exigences auxquelles les importateurs
des techniques privées doivent se plier s'ils veulent réussir leurs
greffes.
Marchés et action publique: dilemmes et opportunités
Le second thème d'actualité permanente porte sur le conflit séculaire
entre marché et action publique. Là encore la perspective adoptée est
celle d'une mesure des enjeux et des connaissances pertinentes au
managementpublic.Ceux-cidoivent être dégagésd'une lourdegangue
de considérations qui dépassent de loin le domaine. Par exemple, le
choix de société inhérent à l'équilibre souhaitable entre décisions
individuelles et collectives en santé ou en éducation constitue un débat
tout à fait légitime. Toutefois, il informe peu quant aux techniques
utilisables par le gestionnaire public confronté à des demandes de
résultats, à de sévères contraintes de ressources et d'institutions. Or, de
ce côté, le manichéisme traditionnel entre marché et public nuit en
faisant l'impasse sur les complémentarités instrumentales et sur la
nature exacte des différences entre les deux univers.
Les trois articles reproduits se coulent dans cette perspective d'une
présentation rigoureuse de cadres et de possibilités de gestion publique
face ou avec le marché.
9Sur l'éternel débat concernant l'efficience relative du marché et de
l'action collective, Charles Wolf cerne précisément la symétrie entre
les carences de l'un et de l'autre; il identifie les dimensions mesurables
du débat, il circonscrit ce qui relève du management public et des a
priori intéressés, il offre une analyse dure de l'univers concret de
l'action publique. Dans un domaine maintenant dominant des
préoccupations collectives - l'environnement - Max Falque fait de
même en ce qui concerne les cadres d'actions ouverts à la gestion
publique. Il s'attache aux options du "comment" passer des angoisses
environnementales à l'ac"tionpublique ciblée et efficace. Il débouche
sur des propositions de méthodes utilisables de choix rationnels.
Enfin, tout à fait délibérément, François Lacasse se situe aux
antipodes de l'antagonisme - si accommodant aux lieux communs de
tout poil - entre marché et action collective. A partir de cas concrets
et nombreux sur la scène internationale, il s'attache à montrer la
complémentarité entre marché et action publique. La question traitée
est simple: quand, comment et à quelles conditions les marchés
fournissent-ils un instrument efficace aux gestionnaires publics pour
la réalisation de missions de service public allant de la régulation des
pêches au logement social et aux hôpitaux, en passant par les services
logistiques.
Scènes de l'action publique et dynamismes de réussite ou
d'échec du changement
Ce troisième thème change l'éclairage: il s'attache aux connaissances
essentiellement propres au secteur public. Il est le pendant, vu de
l'intérieur, du premier thème qui, lui, s'attachait aux particularités du
public considéré, structurellement, de l'extérieur.
La focalisation s'effectue sur trois points complémentaires:
l'entrepreneurship public et la décision, les capacités et difficultés de
cohérence interne du secteur qui pèsent sur la mise en œuvre des
décisions, la nature et le rôle de l'innovation institutionnelle comme
vecteur de changement des politiques. Dans tous les cas, l'objectif
reste d'élucider des caractéristiques essentielles du domaine et ainsi de
fournir aux gestionnaires publics des repères d'action.
Guillaume Payen ouvre la voie en présentant un haut lieu de
rentrepreneurship public: le plan câble. Il en décortique les
particularités essentielles: les liens bi-directionnels avec l'agenda
politiquedu moment,la façondont les alliancessont construiteset les
batailles gagnées dans ce milieu. Sur certains points, l'entrepreneur
10politique - qu'il ose appeler par son nom - ne diffère guère de son
homologue privé: tous deux sont hommes de rupture et de "coups
d'Etat". Le rôle considérable de l'ambiguïté et de sa gestion est
particulièrement bien en lumière dans le cas du public.
&
Philippe Garraud offre un important complément. Son texte montre
comment l'innovation radicale ostensiblement désirée au départ en
matière d'emploi des jeunes se transforme, parfois même se délite,
sans complot, sans qu'on doive faire appel à d'autres facteurs que les
intérêts, savoir-faire et stratégies des acteurs du public. Les
organisations y sont des acteurs tout à fait au même titre que les
entrepreneurs; pour le gestionnaire innovateur, il faut savoir les lire,
prévoir leur comportement.
Le texte de Jean-Claude Thœnig élargit la perspective: l'innovation au
sein du secteur public y est considérée tant dans la durée que dans les
transformations et manipulations qu'elle subit du fait du contexte
institutionnel où elle s'insère. Cet angle de vue permet de situer plus
exactement l'action des entrepreneurs et décideurs. L'influence des
structures, en particulier sur le concret de la mise en œuvre, de même
que celle des cycles actions-réactions à partir des effets induits et non
prévus des "grandes orientations" montrent la complexité de l'action
publique et soulignent le rôle crucial du gestionnaire dans la nature
même des politiques et innovations qui se réalisent effectivement.
Penser J'action publique: les leçons des grands choix
apparemment techniques
Le quatrième Ûlème est celui qui tire le plus grand profit du passage du
temps, celui où se manifeste avec le plus d'éclat la puissance
potentielle de l'analyse rigoureuse des choix de méthode et de
techniques globales de gestion publique, en particulier d'analyse des
politiques. Trois perspectives se complètent: comment et pourquoi ce
qui fut considéré comme potentiellement la plus grande victoire de
l'analyse des politiques - la mise en œuvre du PPBS - a produit les
effets inverses (Aaron Wildavsky) ; comment l'importation des
techniques et modes de gestion privée, si elle doit porter des fruits,
doit se couler dans une approche, une attitude fondamentalement
différente d'une vision traditionnelle de la fonnulation des objectifs qui
met l'accent sur la précision chirurgicale dans l'accomplissement des
missions de service public (Martin Landau et Donald Chisholm) ; dans
quelle mesure les traditions de droit administratif sont hostiles à la
poursuite de l'efficience et comment on peut les concilier (Jacques
Caillosse) .
IlA. Wildavsky montre comment le fait de tenter de transposer dans un
système unique visant toutes les décisions (le PPBS) les exigences au
fond banales de l'analyse des politiques (rigueur, examen des ressources
et des effets, comparaisons des techniques disponibles, réconciliation
d'objectifs multiples, etc.) a historiquement débouché sur un véritable
désert analytique. Le diagnostic est clair: l'information a un coût, les
personnes et les institutions ont des capacités limitées à produire et
assimiler l'information et, enfin, une fraction importante des activités
publiques offre des ambiguïtés d'objectifs et de moyens qui, loin d'être
l'effet du hasard ou de la bêtise, sont socialement parfaitement
fonctionnelles. Dans la veine de ce que nous disions liminairement, il
s'agit d'une des plus éclatantes leçons de mesure face à des recettes, à
l'esprit de système. Plus encore, au nom même des exigences d'une
réflexion qui se veut scientifique, A. Wildavsky insiste sur la nécessité
d'une réflexion qui fait la part belle au particulier, qui affiche ses
capacités face à des "pensées uniques" d'intellectuels-managers.
Le message est repris et précisé sous un angle différent par M. Landau
et D. Chisholm. Ils traitent d'un des sujets les plus difficiles de la
gestion publique: le risque. Paradoxalement, dans le domaine
d'activité où les technologies sont les plus molles, les savoirs les plus
fragiles et les problèmes les plus enchevêtrés, l'emprise mentale de LA
solution, de l'optimalité sans failles ni bavures ne se dément pas. Sans
s'attarder aux raisons historiques et structurelles d'un tel paradoxe, M.
Landau et D. Chisholm prennent le contre-pied de la plupart des
importateurs de techniques privées et s'attachent à montrer comment
les entreprises gèrent le risque et les incertitudes, et comment leur
approche peut servir le gestionnaire public.
Enfin, le texte de Jacques Caillosse sur le droit administratif et
l'efficience vient à point nommé dans un contexte français alors que
les thèmes dominants des changements dans la gestion publique sont
issus de milieux anglo-saxons où le droit administratif joue un rôle
beaucoup plus discret. Au thème habituel de l'antagonisme entre droit
administratif et efficience managériale, l'auteur op(X>setant l'évolution
du droit que son potentiel à contribuer à l'amélioration de la gestion
publique.
Gouverner l'action publique :techniques et mémoire
La dernière section s'attaque aux instruments de gouvernance ; elle
couvre tout l'éventail entre des techniques en apparence aussi neutres
que l'analyse des coûts jusqu'à l'examen de conditions de progrès
comme la gestion de la mémoire institutionnelle, en passant par des
12choix d'approches au changement et au contrôle, par exemple entre le
contrôle de gestion et l'évaluation des politiques.
Alain Burlaud et Patrick Gibert montrent d'abord la subtilité - et les
aléas - entourant la notion de coOt et son analyse dans le secteur
public. En particulier, l'analyse des coûts joue dans les organisations
publiques un rôle souvent fort différent de celui qui lui est assigné
dans le privé. Par exemple, la valorisation des ressources est souvent
problématique dans le public (comptabilité de caisse, imprécision de la
nature des extrants) ; de même, l'utilité des calculs de coûts à la façon
des entreprises n'est pas toujours évidente quand la quasi-totalité des
coûts sont, pour le gestionnaire, des coûts fIXes. Malgré tout, on peut
surmonter la plupart de ces problèmes et l'analyse des coûts favorise
alors la mtionalité économique et administtative.
Le choix entre contrôle de gestion et évaluation des politiques, tel que
posé par Patrick Gibert et Marianne Andrault, ne revient pas à des
options mutuellement exclusives mais à des techniques ayant chacune
leur utilité. Par exemple, rune et l'autre forcent à s'interroger
systématiquement sur les finalités de l'action publique considérée. En
revanche, l'horizon temporel de rune et l'autre approches diffère
nécessairement et souligne - entre autres facteurs - leur
complémentarité. Le conttôle de gestion cible l'efficience (comment
sont agencées les ressources pour tenter de modifier l'environnement
par une politique). L'évaluation vise l'efficacité (dans quelle mesure
l'environnement a-t-il été modifié, dans le sens souhaité et les choix
stratégiques effectués au départ sont-ils toujours valables 1).
Le texte de Patrick Gibert et Jean-Claude Thœnig qui clôt le recueil
porte sur l'expérience française des dernières décennies en matière
d'amélioration de la gestion publique. Il soulève une question
fondamentale pour les administrations publiques: celle de la mémoire,
de leur capacité d'apprentissage continu, étant donné que, dans ce
secteur comme dans d'autres, les réformes se lancent sur un mode
discontinu. A cet égard, le secteur public présente des difficultés
spécifiques plus considérables que les sociétés privées. L'expérience du
dernier quart de siècle montre l'ampleur des oublis. Les rigidités des
statuts, les mouvements de personnels et les loyautés à des corps et
non à des fonctions sont des facteurs biens connus. S'y ajoute le
caractère hésitant, aléatoire et rhétorique d'une foule d'initiatives de
changements. De telles incertitudes desservent la préservation d'une
mémoire organisationnelle non cynique. Les auteurs montrent que
l'apprentissage, dans ce contexte plus encore qu'ailleurs, doit faire
l'objet d'une véritable gestion, qu'il ne peut être considéré comme
13Et cette gestion ne requiert pas une quelconque révolution: ses
sont connues et bien précisées par les auteurs.
Pour un optimisme tragique
Des fondamentaux existent, s'agissant de l'action publique, que cet
ouvrage veut rappeler et approfondir, sans avoir néanmoins la
prétention de les présenter de façon exhaustive. Posséder ses classiques
ou ses fondamentaux permet de gagner du temps, de ne pas réinventer
à chaque fois l'eau chaude, d'éviter les déceptions, d'apprendre par la
connaissance savante et par l'expérience de tiers. On ne s'improvise
pas professionnel du domaine par la seule vertu d'occuper une fonction
ou de manifester de bonnes intentions.
Le domaine des politiques et du management public, on l'avouera, ne
se présente pas comme un objet facile à saisir. Il se compose de
facettes nombreuses et il exige un savoir spécifique. Il mobilise des
acquis des sciences de la gestion et il traite en même temps des
conditions de l'action, souvent contingentes, parfois implicites. Tout
y est de nature politique, il est vrai. Mais ceci n'interdit ni le recours à
des connaissances appliquées, ni le cumul objectivé d'expériences. La
nature politique de l'action publique se traduit certes par le triomphe
des valeurs et des intérêts. Elle n'exclut pas le fait qu'en même temps
l'action publique présente aussi une facette factuelle ou empirique,
l'impact des choix publics ou l'allocation de ressources rares
témoignant du fait que la subjectivité, ou l'arbitraire, de l'autorité
politique et,administrative ne se suffit pas à elle-même pour agir sur le
monde. D'un point de vue gestionnaire, et à propos du secteur public,
le plus surprenant n'est pas l'erreur ou l'inefficacité, mais le succès ou
l'amélioration. L'optimisme tragique paraît à cet égard fournir la
disposition mentale la mieux adaptée pour l'action, qu'il s'agisse de la
piloter pour l'améliorer ou de l'étudier pour la comprendre de façon
savante.
Quelqu'un écrira un jour les proverbes de l'action publique, soit les
quelques -vérités utiles à ceux et à celles qu'un volontarisme
raisonnable et raisonné habite dans leurs rôles respectis de chercheur et
de praticien.
Au chercheur, il sera bon de rappeler que le monde du public n'est pas
consensuel par essence, que la rationalité des enjeux et des impacts se
double d'une rationalité des stratégies de pouvoir, que le privilège des
décideurs est de ne pas avoir à affronter les seuls critères de l'efficience
et de l'efficacité de leurs choix, que le temps du {X>litiqueest ponctué
14de cycles électoraux et de délais courts, que la connaissance savante
n'acquiert pas de par ses seules vertus droit de cité et devoir d'écoute.
Au praticien, on rappellera que l'amélioration des actes et des
processus exige un temps long, que la nature politique de la
gouvernance publique n'empêche pas par ailleurs d'adopter des
techniques de gestion plus performantes, que l'acquisition de la
connaissance savante nécessite aussi un engagement stratégique et
moral dans le pilotage du quotidien au sein de son propre service, que
les voies du succès ne se réduisent pas au seul affichage de slogans et
de recettes, que l'expert ou le professionnel n'a pas toujours raison et
qu'un effort concret même modeste vaut autant qu'un dessein global
séduisant pour l'esprit.
En attendant, l'action publique reste le grand chantier de notre temps.
Ni le cynisme ni l'iréneisme ne lui rendront service. L'investissement
ne fait que commencer.
15Thème11
I
DE L'ACTION PUBLIQUE
. Patrick GIBERT
Management public, management de la puissance publique
(Volume 4, n° 2,juin 1986)
. Jean-Gustave PADIOLEAU
L'action publique urbaine moderniste
(Volume 9, 3, septembre 1991)n°Les deux contributions regroupées sous le thème "De l'action
publique" aident à définir la spécificité de la conduite et de la nature de
l'action publique, notamment par référence à la conduite et à la nature
des affaires privées et, en particulier, par rapport au management des
entreprises.
Le management public ne se réduit pas à une forme de management de
l'entreprise privée que l'on étendrait aux entités à statut public. Le
texte de Patrick Gibert (professeur de gestion, université Paris X-
Nanterre) montre que la gestion des administrations peut emprunter la
boîte à outils utilisée dans le privé pour assurer une fonction de
production interne, mettant en interface les ressources mobilisées et
les réalisations générées. Ceci étant dit, les entités publiques relèvent
d'une autre nature que les entreprises, car elles sont comptables de la
puissance publique.
P. Gibert en énonce les particularités. Les entités publiques sont
soumises à des finalités qui renvoient à une deuxième fonction de
production, de nature externe, et qui met en interface leurs réalisations
générées et les impacts de celles-ci sur l'environnement ou la société.
Des facteurs idéologiques soutiennent et légitiment les politiques qui
leur sont ainsi confiées. Des conflits de rôle existent entre les
producteurs de service public et les citoyens. Les administrations ont
recours à une pluralité de modes d'intervention, allant des
réglementations aux incitations. Des effets liés apparaissent entre les
impacts générés sur le monde externe par les multiples interventions
administratives. Les entités publiques sont aussi dépendantes du
pouvoir politique. Enfin le droit occupe une situation particulière.
Ces particularités forment un ensemble qui s'explique par lefait de la
puissance publique, par un rapprochement entre cette dernière et les
concepts de biens collectifs. P. Gibert indique que, soumis à une
double fonction de production, interne et externe, le secteur public
nécessite un type de management différent de celui de l'entreprise, à
bien des égards plus complexe.
Pour sa part, Jean-Gustave Padioleau (sociologue, Groupe d'étude des
méthodes de l'analyse sociologique, Maison des sciences de l'homme,
Paris) constate que des emprunts directs sontfaits par des responsables
publics au management de l'entreprise, que ce soit en France ou aux
Etats-Unis. Tel est le cas de la planification stratégique, démarche
transférée par des cabinets de consultants vers la gestion du
développement local et urbain. Ce mouvement de rationalisation
promeut de nouvelles catégories de penser et d'agir: l'idée centrale
d'acteur, la construction d'une identité collective de la société,
19l'assimilatio~ de la ville à une entreprise et celle de son maire à un
chefd'entreptise,la valorisation de critères de performances pour
mesurer l'efficacité de l'action, etc. Reste à/aire la part entre ce que de
telles démarches apportent de vraiment neuf et ce qu'elles puisent dans
le stock ancien de pratiques et de discours pour les habiller autrement.
Le texte de J. G. Padioleau attire aussi l'attention sur des effets de
modernisme tels que la montée d'un pouvoir oligarchique urbain inédit
et la tentation- de l'évasion institutionnelle. Il suggère que des
innovations institutionnelles soient impulsées par l'Etat pour encadrer
l'exercice d'un pouvoir adhocratique auquel aspirent les maires
stratèges.MANAGEMENT PUBLIC, MANAGEMENT
DE LA PUISSANCE PUBLIQUE
Patrick GIBERT
L'expression "management public" est devenue en 1986 d'utilisation
courante. On pourrait même penser que c'est un slogan à la mode. Le
succès d'une expression va souvent de pair avec le flou du concept
qu'elle est censée exprimer, et l'observateur peut aisément noter que
celle-ci est fréquemment utilisée aujourd'hui à tort et à travers, par
certains comme symbole de leur volonté de modernité, par d'autres
comme équivalent à une meilleure gestion des ressources humaines
dans les organisations publiques, par d'autres enfin comme une
expression de la diversification des domaines d'intérêt de la discipline
qu'ils représentent. Cerner les concepts de management public n'en
devient que plus nécessaire. En particulier, il importe de vérifier que le
management public a bien des attributs propres par rapport au
fi classique" ou général.
LES PARTICULARITES PUBLIQUES
ENCADRENT LE MANAGEMENT
On peut évoquer les facteurs de spécificité des organisations publiques
de multiples facons. Robert Anthony et Regina Hertzlinger (1980 :
34-57), par exemple, énumèrent: "l'absence de la mesure du profit, le
fait d'être des prestataires de service pour l'essentiel..., l'existence de
contraintes pour leur financement, la domination des professionnels...,
le caractère imprécis, diffus ou éclaté des responsabilités...,
l'importance des influences politiques, une tradition de système de
contrôle de gestion inadéquat". Laurence Lynn (1981 : 124-136)
évoque: "la propriété et la finalité organisationnelles, les relations
avec l'environnement, le point de vue et le contenu des décisions, la
fi
structure de rautorité .Michel Massenet (1975 : 62) fait apparaître
l'essence des organisations publiques dans une sone de définition: "il
s'agit d'organisations pluridimensionnelles qui manient des systèmes
de valeur et des systèmes de mesures hétérogènes, dans lesquelles
apparaissent des solutions de continuité entre le niveau du contrôle
général qui est politique et celui de la gestion, comme entre la
planification et la programmaLion". On peut encore voir dans la"logique de l'intérêt général" et dans l'indépendance vis-à-vis du
marché, la source de la particularitéde la gestiondes servicespublics
(Bon & Louppe, 1980 : 31-37).
La plupart de ces énumérations présentent une double faiblesse. Elles
ne proposent pas un critère simple, dirimant, de séparation entre le
public et le privé, et obligent donc à considérer, comme le fait
explicitement L. Lynn (1981 : 131), que "bien que chacune des
différences examinées puisse être raisonnablement considérée comme
une affaire de degré, leur addition est constitutive d'une différence de
nature". Elles mettent l'accent sur des phénomènes qui peuvent n'être
eux-mêmes que les conséquences d'une cause première. A cet égard, la
tentative de Romain Laufer et Alain Burlaud (1980 : 52) de lier la
notion de management public à la notion de légitimité, de donner une
explication globale en définissant le macro-management ou
management public au sens large comme "ce que devient le lorsque le public prend conscience de l'effet de l'action de
l'organisation sur son environnement économique et social", est plus
séduisante.
On partira cependant d'une énumération des particularités que l'on croit
distinguer dans les entités publiques, qu'elles se situent au regard des
caractéristiques conventionnelles des organisations, ou qu'elles soient
"extra-organisationnelles", réservant à une troisième section la
recherche 4'une explication commune à ces particularités.
Les caractéristiques particulières du public sont
des éléments constitutifs de l'organisation
Toutes les organisations sont finalisées, mais la nature de leur finalité
diffère grandement selon que l'on a affaire à une entreprise privée ou à
une organisation publique. Conventionnellement, on oppose la
recherche du profit et le service public. Telle quelle, cette dichotomie
est peu éclairante. D'abord parce qu'elle met sur le même plan une
réalité aisément mesurable - fût-ce au prix de conventions
draconiennes - et un concept beaucoup moins saisissable. Ensuite
parce qu'elle repose sur un double postulat quant aux motivations et
aux comportements des entrepreneurs d'un côté, des gouvernants de
l'autre. Le premier postulat, à savoir que les entrepreneurs visent à
maximiser leur profit, qui est celui de la théorie économique
conventionnelle, a été largement infirmé par les études des
22gestionnaires et économistes d'entreprise 1. Le second, à savoir
l'orientation des organisations publiques vers l'intérêt général,
demande pour le moins à être précisé. C'est pourquoi une formulation
plus prudente est préférable, et l'on peut énoncer avec L. Lynn (1981 :
114) que :"... le management privé est orienté vers la performance
économique telle qu'elle est déterminée sur les marchés, tandis que le
management public est orienté vers l'intérêt public tel qu'il est
déterminé dans les forums politiques". Cela a l'avantage, à défaut de
préciser la nature de l'intérêt public, d'établir un parallélisme
intéressant entre le marché et le système politique.
La [malité de l'entreprise privée peULdonc être diverse: tout aussi bien
que la maximisation du profit, ce peut être la recherche d'un taux de
croissance satisfaisant, la recherche d'une reconnaissance par la
profession ou encore la satisfaction des besoins de réalisation de ses
dirigeants. La caractéristique commune à tous ces éléments, c'est d'être
des variables internes à l'entreprise ou au cercle de ses membres. La
finalité de l'entreprise est introvertie, elle n'est pas de changer un état
du monde ou, plus modestement, de son environnement. Les
préoccupations qu'elle peut avoir à l'égard de ce dernier (ne pas polluer,
par exemple), sont des contraintes qui émanent des autorités
publiques, ou qui résultent des rapports de forces dans lesquels elle est
engagée, ou encore de sa volonté de se comporter en bonne citoyenne;
ce ne sont pas des fins.
Bien sûr, on peut énoncer que les entreprises privées répondent par
définition à des besoins des consommateurs, puisque faute d'une
demande de la part de ceux-ci, elles disparaissent. Elles ont donc, à
l'évidence, un rôle social et la "main invisible" conduit même les plus
égoïstes, celles qui sont le plus orientées vers le profit, à tenir ce rôle.
Mais le rôle n'est pas la finalité et l'entreprise reste "finalisée sur elle-
Itmême .
L'organisation publique-type, à l'inverse, trouve sa justification dans
la volonté de changer un état de l'environnement ou (ce qui revient au
même) de le préserver s'il est menacé: il s'agit de contenir le
chômage, d'éviter les agressions extérieures, de faciliter les
communications, de maintenir l'équilibre de la balance des paiements,
etc. L. Lynn (1981 : 137) en arrive à une formulation voisine lorsqu'il
analyse la tâche des managers publics. Ce type de finalité n'a en lui-
même - sauf de points de vue politiques extrémistes (anarchie d'un
1 Voir Herbert Simon et la Ù1éoriede la satisfaction, William Baumol et
la théorie de la maximisation des ventes, Marris et Edith Penrose sur la
recherche par les managers de la croissance de la firme.
23côté, collectivisme de l'autre) - aucune connotation positive ou
négative; ce sont les domaines d'intervention et les modes
d'intervention retenus qui seront interprétés positivement ou
négativement par les différents segments de la population.
Cette extraversion de.la finalité va rendre cependant plus complexe la
"boîte noire". Les organisations privées peuvent bien se caractériser
par la transformation de moyens en produits ;pour les organisations
publiques, la notion de produit va éclater. Le vocabulaire RCB
1 : le résultat(rationalisation des choix budgétaires) est ici précieux
immédiat de l'activité d'une administration peut être appelé
"réalisations", qu'il s'agisse du nombre de dossiers d'attribution de
primes traités, du nombre de plans d'occupation des sols (POS)
élaborés, du nombre de placements (de salariés) effectués, du nombre
de redressements fiscaux opérés, etc. Le résultat final de l'activité
administrative peut être qualifié tldtimpa~t", qu'il s'agisse des
économies d'énergie réalisées grâce aux incitations et réglementations
publiques, de l'amélioration de l'urbanisme permise par les POS, de la
diminution du chômage entraînée par l'activité de l'Agence nationale
pour remploi (ANPE) ou de la réduction de la fraude fiscale.
Bien qu'il n'y ait pas, dans la plupart des cas, une solution de
continuité entre la réalisation et l'impact, on peut tirer de cette
dichotomie l'idée d'une double fonction de production: une première
fonction de production transforme les moyens en réalisations, une
deuxième fonction fait passer de celles-ci à l'impact. La nature des
deux fonctions de production est distincte.
La première est classique, aisément comparable à celle d'une entreprise
privée. Les gestionnaires publics la maîtrisent assez bien: un
directeur départemental de l'Equipement connaît le volume de crédits,
de matériels de types divers, la quantité d'hommes, de terrains dont il a
besoin pour construire X kilomètres de route dans une région
déterminée. Dans les différents services extérieurs de l'Etat, on connaît
le temps moyen nécessaire pour traiter un dossier d'attribution de
primes.
La deuxième est moins orthodoxe: son output dépend en effet non
seulement de la nature, de la quantité et de la combinaison des
réalisations effectuées (moyens utilisés), mais aussi du comportement
de l'environnement, de ses réactions aux réalisations administratives:
lCf. par exemple: "Projet de loi de Finances pour 1979", Ministère des
Transports, présentation du budget sous forme de "Budget de
programmes", Paris, Imprimerie Nationale, 1978, p. 9.
24une politique d'aide aux investissements n'a pratiquement pas d'impact
concret (en termes d'augmentation de la formation brute de capital
fixe) quand les anticipations des entrepreneurs sont pessimistes. Une
politique d'aide à la natalité n'a que peu d'impact quand les valeurs
sociales du moment s'y opposent ou que les prévisions des ménages
en ce qui concerne leur avenir sont sombres. Les exemples abondent
de politiques, caractérisées par des réalisations importantes, qui sont
des échecs; à l'inverse, il est des politiques faibles, peu affmnées, qui
débouchent apparemment sur un impact important grâce au concours
d'un environnement très favorable; ainsi, certaines politiques anti-
inflationnistes favorisées par la baisse des cours de matières premières
ou par une surproduction agricole.
L'impact, par sa nature, va soulever plusieurs séries de difficultés.
Première difficulté: l'impact peut être pluridimensionnel. La création
d'une ville nouvelle va se traduire, tout à la fois, par l'amélioration des
conditions d'habitat pour les citoyens, par des difficultés accrues en
matière de transport dans la zone où elle s'implante, par des atteintes
portées à l'environnement écologique, par la relance d'un certain
nombre d'industries du voisinage, etc. Pour chacune de ces
dimensions, l'évaluation des résultats est difficile parce que les
phénomènes qu'elles recouvrent sont complexes: les conditions
d'habitat comprennent aussi bien le confort du logement que sa
superficie, son environnement comme son esthétique... Pour certaines
de ces composantes peut en outre se poser un problème de mesure;
l'indicateur qui essaiera de les appréhender pourra être partiel, biaisé ou
traduire la subjectivité la plus grande (Gibert, 1980 : 187-204) ;
agréger ces indicateurs, pour avoir une estimation de l'impact selon
une certaine dimension, est problématique; faire remonter
l'agrégation, au niveau de l'ensemble des dimensions de l'impact d'une
réalisation, l'est plus encore (Lavergne, 1974).
Autre difficulté: l'impact va poser des problèmes d'imputation. On a
noté que la fonction de production qui fait passer de la (des)
réalisation(s) à l'impact comprend des inputs externes aussi bien
qu'internes - les inputs externes peuvent d'ailleurs être d'autres
réalisations administratives, on y reviendra en traitant du problème des
effets liés ; la difficulté qu'il y a à démêler les parts de chacune de ces
catégories de facteurs dans l'impact final va contribuer à donner à la
discussion sur les choix publics le caractère polémique qu'elle revêt le
plus souvenL Ce problème de l'imputation est un terrain classique du
débat politique: les gouvernants s'attribuent les succès des politiques
publiques et rejettent sur l'environnement les écbecs de celles-ci; les
25opposants font l'inverse (cf. les politiques anti-inflationnistes et celles
de lutte contre le chômage).
Difficulté encore: l'impact ne peut se mesurer qu'en termes
différentiels. L'impact, c'est la différence entre l'état des choses qui
résulte de la mise en œuvre d'une certaine politique, d'un certain
programme, d'upe certaine action administrative et l'état des choses qui
aurait existé en l'absence de cette politique ou de ce programme. Cet
état des choses de référence n'est pas forcément celui qui régnait au
moment où la politique est mise en œuvre, car en l'absence de tout
1ajout de politique ou de programme, des évolutions naturelles de
l'environnement auraient pu le changer. Par conséquent, l'impact est
évalué non par référence à une réalité mesurée, mais par rapport à
l'estimation d'une situation hypothétique. Il y a, là encore, de quoi
faire douter de la mesure et renforcer les polémiques.
Enfin des difficultés risquent de surgir en raison du délai, fréquent et
d'importance très variable, qui s'écoule entre le moment où les
réalisations d'une politique, d'un programme d'actions publiques sont
effectuées et celui où l'impact de ces réalisations est maximum. Il en
résulte qu'une mesure effectuée à un moment donné du temps risque
d'apprécier en même temps les impacts de politiques successives,
voire contradictoires!
La difficulté d'évaluation de l'impact reconnue, la tentation est forte de
procéder une nouvelle fois à une analogie entre public et privé: n'y
aurait-il pas pour les entreprises l'équivalent de la distinction entre
réalisation et impact? En particulier, ne peut-on trouver cet équivalent
dans la dichotomie entre production et vente? En effet, celle-là n'est
dépendante que de l'aptitude de l'entreprise à combiner les moyens de
production, celle-ci dépend non seulement des efforts de la fIrme, mais
aussi du comportement de l'environnement: appréciation par les
consommateurs de leurs besoins, niveau présent de leur pouvoir
d'achat, anticipations de leur part, forces et faiblesses de la
concurrence, etc.
Ce parallélisme est trompeur. La vente est l'acceptation d'un produit
par la clientèle: quand l'ANPE réalise des placements, quand les
Télécommunications placent des lignes téléphoniques, ils "vendent" et
pourtant ils n'effectuent là que des réalisations, leur impact est
1 Par naturelles, il faut entendre ici endogènes à l'environnement ou dues
aux effets de politiques de l'organisme public considéré ou d'autres
organisations, peu importe, mais en principe indépendantes de la
politique dont il est question.
26ailleurs: dans la réponse aux problèmes du marché de remploi, dans
l'amélioration de la communication entre individus ou groupes, etc.
L'impact, c'est la satisfaction de besoins sociaux réels ou supposés.
Accessoirement, on peut noter que production et ventes sont
homodimensionneUeset peuvent parfaitement s'exprimer en unités de
produit, même si les conventions comptables font estimer celle-là au
coût de production, celles-ci au prix de vente. A l'opposé, réalisations
et impact sont le plus souvent hétérodimensionnels : l'attribution de
primes peut donner naissance à des enfants; des papiers, de la
réglementation en matière d'urbanisme peuvent engendrer une
esthétique urbaine 1. Il résulte de l'homodimensionnalité entre
production et ventes que l'on ne retrouve pour le privé ni les
problèmes d'hétérogénéité, ni ceux de mesurabilité qui rendent difficile
l'évaluation de l'impact des politiques publiques 2. Il n'y a pas
d'équivalentdedès l'instantqu'il n'y a pas de finalitéexterne.
L'extraversion de la finalité des organisations publiques rend plus aigu
le problème de la manifestation des préférences idéologiques des
membres de ces organisations.
Les choix stratégiques d'une firme privée ne sont, en général, guère
contestés par la masse de son personnel. Certes, en cas de difficulté,
ces choix font toujours l'objet d'une contestation ex post: "les
politiques aventuristes", "re1<.pansion à tout prix", l'incapacité à
s'adapter en adoptant de nouveaux modes de fabrication ou de
nouvelles productions sont alors dénoncées. Il est vrai aussi que, dans
des cas exceptionnels, le personnel manifeste son hostilité à une
production qu'il considère comme socialement nuisible ou affiche sa
préférence pour une nationalisation. En règle générale, cependant, les
1 Bien évidemment, la vente par une ~ntreprise privée peut s'analyser du
point de vue d'un changement qu'elle apportera aux conditions de vie de ses
acheteurs, par exemple. La qualité marchande d'un produit va se définir par
cela, et la publicité qu'entreprendra l'entreprise mettra en lumière ce
changement. Cette capacité à satisfaire un besoin n'est normalement pour
la firme qu'un moyen de promouvoir ses ventes: on reste dans le cadre
d'une finalité interne. Changer le cadre de raisonnement, c'est passer du
micro au macro-marketing (cf. supra).
2 Ce qui ne veut pas dire qu'il n'existe pas de problèmes de mesures pour
les résultats d'une politique privée. Une campagne de promotion de ventes
par exemple ne' peut voir son résultat apprécié que par comparaison avec
une situation de référence (problème identique à celui que l'on a noté plus
haut pour les organisations publiques) et que compte tenu des
déplacements d'achats dans le temps: une augmentation des ventes à la
période t due à un avancement des achats par les clients, peut être
largement obérée par une diminution aux périodes t+1 ... t+n.
27choix des produits et les modes de production ne sont guère critiqués
sur le terrain idéologique.
lIen va différemment pour les organisations publiques: les
enseignants s'opposent à leur ministère au nom d'une conception
différente de l'éducation, les agents de la Direction générale de la
Concurrence et des Prix grognent lorsque la libération des prix
entraîne leur reconversion en surveillants de la concurrence, les
postiers laissent exploser leur ire lorsque la création d'une direction
commerciale au sein de leur direction générale est envisagée, les
agents de l'ANPE manifestent une certaine grogne lorsque la direction
générale de l'Agence met l'accent sur la nécessité de démarcher les
entreprises plutôt que de se contenter de "materner" lIes demandeurs
d'emploi.
On ne peut expliquer cet état de fait ni par la seule propension
naturelle à la résistance au changement, ni par la seule existence au
sein de l'administration de nombreux groupes de "professionnels" ou
d'experts, s'autorisant de leur expertise pour énoncer leur conception
des choses - cette explication est cependant très présente chez
certains auteurs, tels R. Anthony et R. Herzlinger (1980 : 45-46). On
ne saurait non plus tout expliquer par la politisation des syndicats, ni
par la crainte, non explicitée le plus souvent, qu'auraient les intéressés
d'être incompétents au regard des besoins en qualifications nouvelles
qu'entraînent les changements de politique qu'ils dénoncent.
La vérité est qu'il y a, dans une large mesure, un conflit de rôle entre
le citoyen et le producteur, dès l'instant où la finalité des organisations
publiques est extravertie et concerne des états du monde auxquels
chacun est sensible - sensibilité que l'on peut lire dans le
pourcentage très élevé des taux de réponse aux enquêtes lancées par les
services publics (Bon & Louppe, 1980 : 169-194). L'interprétation de
cette finalité en termes de grands objectifs ne peut laisser indifférents
ceux que leur travail rend plus sensibles encore. Quel que soit l'intérêt
social des autocuiseurs par exemple, il est normal qu'une modification
dans la stratégie d'une fume qui en produit ne soit pas ressentie avec la
même acuité par ses employés que ne l'est un changement de la
politique d'hospitalisation des personnes âgées par des travailleurs
sociaux. Quand le ttavail influe pour partie sur l'évolution de la cité,
il est compréhensible que la conception que l'on a de la cité cherche à
se manifester dans le travail quotidien ou, du moins, à ne pas être
1 L'expression, qui n'est pas de la direction de l'Agence, est habituelle.
dans les milieux sociaux.
28heurtée par les conséquences attendues des travaux que l'on doit
accomplir. Que ce soit légitime, c'est autte chose.
On vient de voir que ce n'est qu'au prix d'une simplification
draconienne que les concepts de finalité et de fonction de production
créent, de pair avec la notion d'agencement des structures, une
communauté entre entités publiques et entités privées. On vient de
montrer l'éclatement pour les organisations publiques de la notion de
produit entre réalisation et impact; au sein même des réalisations
administratives, on peut constater un nouvel éclatement du concept de
produit administratif, éclatement qui est entraîné par la pluralité des
modes d'intervention de la puissance publique.
Les rapports essentiels d'une entreprise privée avec son environnement
se caractérisent par l'échange, le contrat, l'accord de volontés;
l'échange s'effectue le plus souvent entre bien ou service d'une part,
monnaie de l'autre. Certaines organisations privées échappent à ce
schéma: fmancées par des cotisations régulières et/ou par des dons et
legs spontanés ou sollicités, elles donnent sans contrepartie:
médicaments, nourriture, habillement, activités de loisirs aux
segments de la population auxquels elles se consacrent. Ces
organisations charitables font partie de l'ensemble des organisations
sans but lucratif qui, pour la plupart, ont également avec
l'environnement un mode de relation qui n'est pas fondé sur l'achat-
vente: la représentation des intérêts auprès des pouvoirs publics, la
défense des intérêts des travailleurs, le culte du souvenir d'un homme,
d'un mouvement de pensée, d'une école, la pratique de certains loisirs,
etc., s'effectuent dans un cadre non-marchand. Mais les actions
entreprises par ces groupes n'ont d'impact que s'il y a accord de
volonté, spontané ou plus ou moins contraint - cas des avantages
obtenus à l'issue d'une grève - de la portion de l'environnement
concernée.
Par ailleurs, les entreprises peivées classiques .entretiennent elles-
mêmes avec l'environnement des relations qui ne se caractérisent pas
par l'échange: certaines sont exceptionnelles comme les tentatives
qu'elles peuvent faire de renverser un gouvernement, d'autres sont
.mineurescomme les cadeaux promotionnelsqu'elles offrent, d'autres
enfm sont plus régulières et plus importantes et constituent les effets
externes notés et regrettés de longue date par l'école néo-classique.
Quand une entreprise pollue son environnement par le bruit qu'elle
émet, par les odeurs qu'elle distille, par la fumée qu'elle rejette, par les
effluents qu'elle évacue dans les cours d'eau, elle impose
unilatéralement une charge à des entités et des individus qui lui sont
29extérieurs. En sens inverse, quand, par son installation en un lieu, elle
augmente le pouvoir d'achat de la communauté locale, eUe redresse les
finances communales, elle permet raugmentation ou le maintien des
classes d'enseignement, etc., tous ces effets positifs n'ont pas de
contrepartie directe. Du moins dans une authentique économie de
marché, car dans une économie concrète, en reconnaissance justement
de ces effets externes positifs, on accorde des aides à l'entreprise
considérée.
Les effets externes sont une réalité mais, sauf à renverser l'ordre des
valeurs - et à faire pour les firmesprivées du managementpublic au
sens que lui donnent R. Laufer et A.Burlaud -, on ne saurait déduire
de leur existence une pluralité, significative pour la gestion des
entreprises, de leurs modes de relations avec leur environnement. Ils
constituent une exception au fonctionnement normal du marché et ils
ne sont que des sous-produits de l'activité de la firme. La conduite de
celle-ci - exception faite des contraintes que l'Etat peut lui imposer
reposepour restreindre rémission d'effets externes négatifs -
fondamentalement sur la relation d'échanges avec l'environnement. Ce
n'est pas pour rien que les effets externes sont recensés au nombre des
imperfections du marché.
Les administrations publiques, en revanche, ont une activité qui
repose sur la pluralité de leurs modes d'intervention. Elles prélèvent
unilatéralement des ressources, en distribuent, et offrent des
prestations sans contrepartie - aux individus ou entreprises
présentant certaines caractéristiques -, elles interdisent, en sens
inverse, elles obligent àfaire (faire son service militaire, répondre aux
questionnaires de recensement, dans certains pays voter, etc.) et plus
généralement réglementent les comportements. Ces modes se
surajoutent à la relation d'achat-vente qu'elles connaissent également
pour assurer leur approvisionnement, pour se procurer la main-d'œuvre
dont elles ont besoin, comme pour écouler certains de leurs produits.
Cette pluralité des modes d'intervention va entraîner des
préoccupations de management que n'ont pas à connaître les
entreprises privées. La plupart des politiques publiques, y compris les
plus modestes, peuvent s'appuyer sur la combinaison de plusieurs de
ces modes d'intervention: pour décongestionner le centre ville d'une
agglomération, on peut multiplier les interdictions de stationner et
accentuer la répression du stationnement irrégulier, augmenter le
nombre de places de parking hors de la voie publique, interdire l'accès
du centre aux véhicules particuliers, tenter des campagnes de
dissuasion, améliorer la fréquence et la commodité des transports en
commun, les rendre éventuellement gratuits, etc.
30Chaque administration se trouve donc confrontée au problème de la
détermination d'une combinaison optimale, ou du moins d'une
combinaison satisfaisante des modes d'intervention retenus. C'est là,
si l'on préfère, le problème de la détennination de la structure d'inputs
dans la seconde fonction de production, celle qui fait passer des
réalisations à l'impact.
Mais les critères de choix de la combinaison ne sont pas uniquement
ceux de l'efficacité et de l'efficience. Les modes d'intervention,
contrairement aux inputs classiques, ne sont pas neutres. Ils peuvent
être irréguliers en eux-mêmes (corvées) ou au regard des objectifs de la
politique menée. Ainsi, en France, la jurisprudence des tribunaux de
l'ordre administratif veille à une certaine adéquation entre les fins
poursuivies et les moyens utilisés (ou l'intensité de ces moyens). Ils
peuvent être aussi politiquement inopportuns, et la responsabilité des
gestionnaires publics s'apprécie sur ces deux dimensions aussi bien
que sur la dimension managériale (Gibert & Bernard, 1977). Ils
peuvent, enfin, être idéologiquement inconcevables. On y reviendra.
Les éléments de spécificité qui ne rentrent pas
dans le schéma classique de l'organisation
Au regard des éléments constitutifs de toute organisation, les
organisat.ions publiques présentent, on vient de le noter, des
spécificités certaines. Ces facteurs de différenciation par rapport aux
entreprises privées se doublent d'éléments extra-organisationnels.
Nous entendons par là des traiLSqui ne figurent pas au nombre des
modalités que peuvent présenter les attributs généralement considérés
comme caractéristiques des organisations. Les organisations publiques
se signalent en particulier par l'interdépendance de leurs actions, par
leur dépendance envers le pouvoir politique, par les traits du système
juridique dans lequel elles baignent.
Les organisations publiques constituent chacune un ensemble distinct
mais font partie également - à l'exception peut-être des collectivités
1locales - d'une organisation plus vaste qui est l'Etat. Cette
appartenance se traduit par l'absence d'une personnalité morale propre
1 En effet, si l'on considère que les collectivités locales déterminent
librement - à l'intérieur de leur propre domaine de compétence - leurs
propres objectifs, il n'y a pas lieu, d'un point de vue organisationnel, d'en
faire une composante du système Etat, et les contradictions entre
politiques nationales et politiques locales sont alors choses naturelles, ce
que ne sont pas les contradictions entre les politiques de deux
administrations d'Etat.
31(cas des ministères) ou par l'existence d'une tutelle de l'Etat pesant sur
l'organisation (cas des établissements publics). Les administrations
ont beau être spécialisées, se voir définir chacune son domaine de
compétence, leurs actions interfèrent largement: la fiscalité procure
des ressources à l'Etat mais encourage ou freine certains types
d'activités économiques; la politique fiscale du ressort du ministère du
Budget ne peut être menée indépendamment des politiques
sectorielles: agriculture, commerce, industrie. La politique du
logement se fait sentir sur le prix des terrains agricoles, sur les
problèmes de la politique des transports, sur le réseau des
établissements scolaires, etc. La politique d'enseignement a une
influence sur le marché du travail, sur les saisons touristiques, sur
l'industrie du livre, etc. On peut multiplier à l'infini ce genre
d'exemples. Chaque administration produit donc des effets externes qui
touchent d'autres administrations. Au niveau de l'Etat considéré dans
son ensemble, le caractère d'externalité disparaît. Il ne reste plus que
ridée que tout acte, toute décision administrative prise au regard d'un
certain champ d'action ou de certains objectifs a des effets qui lui sont
indissociablement liés et qui touchent à d'autres champs d'actions, à
d'auttes objectifs. On a proposé, par ailleurs, d'appeler ces effets: des
"effets liés" (Gibert & Bernard, 1977) - les notions plus classiques
d'effets pervers et d'effets contre-intuitifs étant, en effet, déplacées ici.
. Les effets liés
Certains auteurs ont souligné l'importance de cette interdépendance des
actions - "l'interaction est inhérente aux politiques publiques, c'est
peut-être leur caractéristique la plus remarquée" - pour se plaindre du
peu de suite théorique que l'on donne généralement à cette constatation
(Greenberg & aL, 1977 : 1041).
D'autres ont souligné les contradictions qu'elle entraîne dans l'action
publique, considérée dans sa globalité, au regard d'un objet: "les
automobiles doivent être sûres (selon le ministère des Transports),
efficientes du point de vue énergétique (selon le ministère de l'Energie)
et non polluantes (selon l'Agence pour la protection de
l'environnement). Les réglementations promulguées par ces
organisations se contredisent mutuellement. La sécurité est, grosso
modo, directement fonction du poids de l'automobile, mais le poids
est l'ennemi de l'efficience énergétique. Quant aux équipements de
contrôle de rémission de pollution, ils ajoutent aussi du poids aux
véhicules..." (Bnis, Kangun & Mokwa, 1978 : 35).
Insuffisamment étudiés, ces effets liés contribuent pourtant à expliquer
un certain nombre de tendances profondes de la gestion publique:
32lenteur du processus de décision - sauf JX>urles problèmes auxquels
le pouvoir politique est fortement sensibilisé -, centralisation de la
décision, prudence des décideurs.
Les effets liés, qui mettent en cause la cohérence de l'ensemble de
l'action publique, sont un facteur de ralentissement de cette action. Le
responsable d'une politique doit vérifier que ses services ont envisagé
les possibles effets pervers des mesures à l'étude au regard d'autres
politiques, et se sont assurés de raccord, de la neutralité bienveillante
ou de l'inconscience temporaire des administrations ou services
éventuellement touchés.
Les effets liés sont également un, facteur de centralisation, à l'échelon
central comme à l'échelon local. Ainsi, les conséquences éventuelles
de la décision d'un chef de service extérieur de l'Etat sur l'ordre public,
entendu dans un sens large, justifient-elles l'autorité que le préfet,
responsable du maintien de cet ordre, exerce sur la plupart des chefs de
services extérieurs. L'analogie avec le secteur privé est, une fois
enc,ore, d'une portée limitée: nombre d'entreprises appartiennent bien
à des groupes ou à des holdings et abandonnent à ceux-ci une partie de
ce que sont les prérogatives d'organisations indépendantes; cet
abandon se justifie par le besoin de rapprochement des systèmes de
gestion plutôt que par l'interdépendance des productions; il peut bien
y avoir des relations de complémentarité ou de concurrence entre les
produits des différentes enireprisesd'un groupe; il n'y a pas
d'interférences du genre de celles évoquées plus haut: en
commercialisant un produit nouveau, on ne modifie pas les
caractéristiques objectives des autres produits. Ce qui n'empêche pas,
bien sûr, la modification de leurs parts de marché ou celle de leur
image auprès du public.
Enfin, les effets liés renforcent la tendance à un comportement
précautionneux des managers publics, dans la mesure où ils peuvent
aboutir à faire juger leurs politiques, leurs actions sur les résultats
qu'elles ont produits .dans des dOlnaines dont ils ne sont pas
responsables, plutôt qu'au regard de leurs objectifs propres: l'initiateur
d'un programme de contrôle fiscal auquel la population se montrera
hostile, risque d'être mal jugé par le pouvoir politique, même si ce
contrôle s'est révélé efficace. L'importance des effets liés renforce celle
de la notion de pertinence dans le comportement des responsables
administmtifs (Bernard & Gibert, 1977 : 233-236).
33.La dépendance envers le pouvoir politique
Jusqu'ici, nous avons la plupart du temps utilisé le mot politique dans
le sens de programme. Une politique peut se définir comme un
ensemble relativement cohérent de mesures visant à la modification ou
à la préservation des caractéristiques de l'environnement d'un certain
point de vue. Il nous faut maintenant traiter de la politique comme
d'un phénomène légitime, en démocratie, de lutte permanente pour la
conquête ou la préservation du pouvoir..En gros, est considéré comme
pouvoir politique l'ensemble des personnes qui tirent leur légitimité
d'un processus d'élection, et celles qui sont responsables vis-à-vis
d'elles et pleinement associées à leur sort.
Les administrations, les fonctionnaires sont subordonnés - et c'est
tout à fait légitime - au pouvoir politique. Bien que les auteurs, à
l'exception de M. Massenet 1, Y fassent rarement allusion, leur
management ne peut être que marqué par les tendances profondes de ce
pouvoir ou par les contraintes qui pèsent sur lui. Plusieurs tendances
apparaissent de ce point de vue, particulièrement négatives: l'absence
d'explication véritable des objectifs poursuivis, l'évaluation par les
crises, la préférence pour le court terme, l'ambiguïté du discours.
Des objectifs, l'administration en a : les grandes lignes d'actions
qualitatives d'une part, les objectifs concrets, parcellaires,
opérationnels, de l'autre, foisonnent. Ce qui manque le plus souvent,
ce sont les éléments de raccord entre ces deux types d'objectifs. Cette
absence a certes des raisons techniques ainsi qu'on l'a noté en traitant
des problèmes de mesure de l'impact, mais elle s'explique surtout par
le risque qu'il y a que l'explicitation mette les pouvoirs publics dans
une situation délicate. Comment peut-on énoncer par exemple:
"Notre objectif est que le nombre de chômeurs n'augmente pas de plus
de 10 % dans l'année" ? Ou encore que "le coefficient de concentration
des salaires soit de X %" ? Dans le premier cas, cela reviendrait à
oublier toute la force de l'affectivité que contient la politique, le fait
qu'elle est, dans une certaine mesure, la négation des contraintes; dans
sous réserve de lale deuxième cas, c'est courir le risque de voir -
compréhensiondu coefficient- une moitié de la population trouver
1 Massenet (1975 : 45) énonce la "nécessité de tenir compte de la
subordination des organisations publiques au pouvoir politique". Dans la
préface à cet ouvrage (p. Il), O. Gélinier exprime sous une forme
différente la même idée: "le management public est conditionné par son
interface omniprésente avec les forces politiques et leurs différents
organes".
34l'objectif trop élevé, l'autre le trouver trop faible et toutes les deux en
tirer une appréciation négative pour les gouvernants.
On a coutume d'énoncer que faute d'un système d'écoute permanent des
attentes et besoins du public ainsi que de ses réactions aux décisions
de l'administration qui le touchent, l'évaluation par les crises tient lieu
dans de système de contrôle marketing (Bon &
Louppe, 1975). Le "bon" manager public serait celui qui ne provoque
pas, volontairement ou involontairement, de crise dans la relation
entre l'administration et son environnement. Quelles que soient la
portée réelle de cette affirmation et la diversité des explications
données à ce phénomène (elles peuvent aller de la dénonciation du
manque de courage des hommes à celle de l'incapacité de maîtriser les
techniques des indicateurs de gestion et des sondages), on doit observer
que l'évaluation par les crises n'est qu'une des manifestations du
caractère protéiforme de la notion de politique. Devient "politique"
tout problème pour lequel la sensibilité provoquée ou spontanée de
si tant estl'opinionest forte, quelle que soit l'importanceobjective-
qu'on puisse la mesurer - du problème 1. C'est là, bien sûr, un
It
nouveau facteur de centralisation" car il incite les fonctionnaires, au
moindre incident avec l'environnement, à provoquer la remontée de
l'affaire attendant instructions, directives ou "couvertures" pour le cas
où elle s'aggraverait. Mais c'est également un "facteur de
conservatisme" car toute modification de l'état des choses existant
porte atteinte à des intérêts particulierset risque de dégénéreren crise
avec un segment de l'environnement. Pour le management public, ce
risque est renforcé par ce que Stanley Hoffman (1974 : 165-166) a
appelé le "totalisme" de la vie politique française. Il entend par là le
fait qu'une "dimension idéologique (est) adoptée par pratiquement tous
les mouvements protestataires" et choisit l'exemple du mouvement
poujadiste: "une rébellion de boutiquiers contre un renforcement de
contrôle fiscal devient rapidement un appel à la résistance contre la
décadence française et pour la convocation de nouveaux Etats
Généraux". La carence dans l'action est moins perceptible ou mieux
tolérée par l'extérieur. Lynn (1981 : 69) note par exemple qu'aux
Etats-Unis, "le dirigeant d'une administration qui exerce ses
responsabilités d'une façon passive et en se cantonnant aux devoirs de
sa charge, tout en évitant les controverses politiquement
dommageables, n'encourra pas de censure pour cela. Les forces mêmes
1 La crise n'est pas toujours "mai 1968". Les réclamations, les pétitions
en sont une forme larvée. Pour reprendre le vocabulaire d'Hirschman
(1981) à défaut de pouvoir quitter (exit) leur administration-fournisseur
pour obtenir de meilleures prestations ou un meilleur traitement, les
administrés donnent de la voix (voice).
35militent contre des grandes réalisations protègent contre l'échec".
enfin un élément dissuasif dans la recherche de solutions
optimales, les solutions de compromis étant moins susceptibles de
provoquer des remous.
La préférence pour le court terme est liée aux échéances électorales,
elle est dans une certaine mesure une question de survie, "il n'est donc
pas surprenant que des dirigeants gouvernementaux soient tentés
d'avoir un mode de management plus oricnté vers les «effets» que vers
les résultats" (ibid.: 72), vers ce que l'on désigne familièrement
comme des «coups».
C'est peut-être P. Drucker (1978 : 71) qui a été en ce sens le plus
critique: "une institution qui est financée par un budget - ou qui
bénéficie d'un monopole dont le consommateur ne peut s'évader - est
récompensée pour ce qu'eUe «gagne». Elle est payée pour des bonnes
intentions et pour des «programmes». Elle est payée pour ne pas
aliéner d'importants mandants plutôt que pour satisfaire un groupe.
Elle est conduite, par la façon dont elle .est payée, à définir
«performances» et résultats, comme ce qui maintiendra ou accroîtra
son budget."
La politique entraîne un certain manque d'objectivité, la nécessité
d'affirmer avec force sa valeur, la difficulté de reconnaître naïvement
ses échecs, le recours à un raisonnement multicritères qualitatifs qui
permet, avec un peu de chance, de se situer correctement au regard d'un
certain nombre de critères que l'on met en exergue au détriment de
critères au regard desquels les résultats apparaissent comme plus
mauvais. M. Massenet (1975 : 61) a décrit cette distorsion du couple
objectif-résultat: "toute affirmation concernant un projet public est
une pétition de principe en faveur du succès. En l'absence
d'environnement concurrentiel dans un univers encore imprégné de
verbalisme et faute d'unité de «mesure du succès» qui soit
unanimement reconnue, la gestion publique continue à évoluer, pour
une part, dans un univers magique où la complexité des circuits de
décisions dilue la notion de responsabilité comme elle estompe celle
du bilan."
La notion de subordination de l'administmtion au pouvoir politique est
contestée par plusieurs auteurs tel L. Sfez (1976). De notre point de
vue, il importe peu que, quant au fond, cette subordination ne soit
qu'apparente ou même qu'en réalité la superstructure politique ne fasse
que traduire et légitimer les choix de la technostructure administrative.
Ce qui est important, c'est que, quel que soit le siège réel du pouvoir,
quel que soit le processus concret de décision, ceux qui gouvernent
36sont obligés de se couler dans le moule politique, de raisonner dans le
cadre de sa rationalité, d'admettre ses règles du jeu, fussent..eUes
antimanagériales. Ce qui importe est que le management public soit le
lieu permanent de la confrontation cntre une rationalité politique et
une rationalité économique 1.
.La situation/ace au droit
Les organisations publiques sont dans une position particulière au
regard du droit: elles en créent - puisque c'est un de leur mode
d'intervention majeur -, mais surtout elles sont, en France en tout
cas, soumises à un droit particulier: le droit public. Elles ne sont, en
principe, pas dans une relation d'échange avec leur personnel, puisque
celui-ci est sous statut, les contrats qu'elles passent avec leurs
fournisseurs comportent des clauses exorbitantes du droit commun,
leurs règles comptables contredisent sur plusieurs points importants le
plan comptable général. Même dans les pays de tradition anglo-
saxonne, les besoins du fonctionnement des organisations publiques
ont donné naissance à un "administrative law'! dont la croissance est
forte. Il serait intéressant de revenir sur la dialectique droit
public/management public et sur l'impact que ce système juridique
particulier a sur chacune des fonctions du management. Enonçons
simplement ici que, dans la plupart des cas, il impose au gestionnaire
public des contraintes qui peuvent rendre ses actions et ses décisions
différentes de ce qu'elles auraient été dans un management sans
contrainte.
L'ENSEMBLE DE CES PARTICULARITÉS S'EXPLIQUE
PAR LE FAIT DE LA PUISSANCE PUBLIQUE
A ce point, nous avons répertorié un ccrtain nombre de facteurs qui
paraissent donner une coloration particulière au management public:
poursuite d'une finalité externe (et ses conséquences sur la dualité
réalisation/impact) ainsi que d'intervention, effets liés, dépendance
envers le pouvoir politique, situation particulière au regard du droiL
Il reste à déterminer si ces facteurs de particularité constituent des
caractéristiques essentiellement indépendantes et dont chacune pourrait
être partagée par d'autres organisations que les organisations
publiques, faisant alors que la spécificité du management public ne
1 Sur le concept de pluralité des rationalités et le développement de la
logique de chacune d'entre elles, cf. Diesing, 1962.
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