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L'Action publique malgré les jeunes

De
334 pages
L'ambition de cet ouvrage est de reconstituer l'histoire des politiques de jeunesse en France au niveau local et national, de s'interroger sur la réalité mais surtout le sens de l'intervention publique en direction de cette population aujourd'hui. Cette mise en perspective doit faire apparaître les fonctions de la jeunesse dans un contexte national, les enjeux de la prise en charge de la jeunesse pour les acteurs publics des différents échelons décisionnels, notamment en terme de citoyenneté et de constitution d'identités nationale et locales.
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Patricia

LONCLE

L'ACTION PUBLIQUE MALGRÉ LES JEUNES:
Les politiques de jeunesse en France de 1870 à 2000

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Itafia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

@L'Hannatlan,2003 ISBN: 2-7475-3901-6

A mes enfants

REMERCIEMENTS:
Cet ouvrage constitue à de nombreux égards le résultat d'un cheminement tant professionnel que personnel. Il peut paraître aujourd'hui grâce à l'appui de mon entourage. Dans le domaine professionnel, je souhaite adresser mes remerciements aux équipes du Centre de recherches administratives et politiques et du Laboratoire d'analyse des politiques sociales et sanitaires dont la bienveillance m'a permis de poursuivre mes travaux sur la jeunesse. Parmi eux, Jane Rasmussen, Patrick Hassenteufel doivent être salués pour leur aide précieuse. Merci également à Régine Mafféis et Fabienne Jutel pour leur relecture. A l'extérieur de ces équipes, Jean-Charles Lagrée, Philippe Estèbe et Francine Labadie ont bien voulu jouer un rôle actif et prolonger avec moi l'analyse développée au cours de ma thèse. Je tiens également à souligner l'investissement de Philippe Leroy et de Françoise Tétard alors que ce travail n'en était qu'à son tout début. Enfin, ce livre ne voit le jour que grâce au compagnonnage et à l'amitié de Patrick Le Galès. Parmi les acteurs professionnels, j'ai eu la chance de bénéficier de l'aide appuyée d'un certain nombre de personnes que je tiens à remercier ici: Pierre Bertrand, Monique Oulch' en, Malik Ifri, André Métayer, Jean Le Mesle, Gwen Amdi et surtout Jean-Paul Charrier. Mes amis et ma famille m'ont également soutenue intellectuellement et de manière pratique. Si j'achève aujourd'hui ce premier parcours, c'est grâce à eux qui m'ont consacré beaucoup de temps et de patience et qui m'ont soulagée des tâches quotidiennes à chaque fois que cela était possible. Un grand merci surtout à JeanFrançois dont la confiance a souvent été beaucoup plus profonde que la mienne.

TABLE DES MATIERES :
... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

INTR

0 D U CTI

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13

L'État et la jeunesse, devoirs de l'un et droits des autres A. La jeunesse et les obligations de citoyenneté B. Jeunesse à protéger, jeunesse à pacifier Il. Les apories de l'intervention publique en matière de jeunesse A. La jeunesse trop précieuse pour un traitement ministériel? B. Jeunesse et territoires: plaidoirie pour une quête de sens... III. Histoire et comparaison: chronique d'une intervention publique peu identifiée Chapitre I.

I.

14 15 17 24 24 29 35

LA JEUNESSE, UNE ACTION PUBLIQUE SYMBOLIQUE (1870-1958) ?

41

I. L'ABSENCE DE FONDEMENT AUTONOME 43 A. Jeunesse et consolidation nationale 45 B. Jeunesse et projets politiques nationaux 58 II. LES ACfEURS DE JEUNESSE: DES RAPPORTS DE FORCE FAVORABLES A LA SPHERE PRIVEE 71 A. La primauté de l'intervention privée en matière de jeunesse.. 74 B. Participation progressive des acteurs publics et développement des pratiques de concertation 103 III. Structuration des réseaux locaux d'acteurs de jeunesse 128 A. Emergence des réseaux locaux d'acteurs de jeunesse 131 B. Institutionnalisation des réseaux locaux d'acteurs de jeunesse 147

Chapitre II. ............................................................................ LA JEUNESSE, UN OBJET INSTITUTIONNEL PEU IDENTIFIE (1958-2000) .165
I. LAJEUNESSE, TENTATIVES SECfORIELLES ET INTERMINISTERIALITE (1958-1977) 166 A. Cogestion puis rupture entre l'État et les représentants de la jeunesse 168 B. La quête de logique sectorielle et le déploiement des politiques nationales 177 C. Les déficits de légitimité du secteur jeunesse 189 II. LA JEUNESSE, UNE CATEGORIE DE POPULATION SANS SECfEUR D'INTERVENTION (1977-2000) 200 A. L'effritement des projets modernisateurs 204 B. Que sont les projets globaux devenus? 221

III. POLITIQUES DE JEUNESSE, POLITIQUES DE LA VILLE: APPROPRIATIONS LOCALES D'UN PROBLEME PUBLIC DIFFUS (1958-2000) 247 A. Tentatives d'établissement de modèles locaux de prise en charge de la jeunesse (1958-1977) 249 B. Existe-t-il des politiques locales de jeunesse? (1977-2000)... 278 CONCLUSION ..315 BIBLIOGRAPHIE .327

12

INTRODUCTION L'étude des politiques de jeunesse en France apporte des enseignements concernant deux niveaux distincts d'analyse. D'une part, bien sûr, elle éclaire sur la façon dont les autorités publiques se donnent pour mission, depuis plus d'un siècle, de catégoriser et de prendre en charge cette population. Mais, surtout, elle permet de déplacer et d'enrichir l'analyse plus générale des politiques publiques. Ce faisant, elle laisse apparaître un domaine d'intervention publique se distinguant des processus en cours dans nombre d'autres champs. Les politiques de jeunesse, bien que peu structurées et en partie non affichées comme telles, possèdent cette particularité d'être chevillées à l'évolution sociale et aux projets globaux formulés par l'État, depuis la fin du 19èmesiècle. Le propos de cet ouvrage est, non pas tant d'analyser quelles évolutions sociologiques touchent la jeunesse, depuis plus d'un siècle, ce qui, sans l'épuiser, alimente un réel débat entre spécialistes de cette disciplinel, mais plutôt de comprendre la nature et l'implicite des relations qui se nouent entre l'État et cette catégorie de population. En appliquant aux politiques de jeunesse ce que décrit Pierre Muller, on peut considérer que: «On rejoint ici l'idée (.. .) selon laquelle les sociétés modernes seraient marquées par leur caractère autoréférentiel : le développement des politiques publiques est alors le signe de la nécessité, qui leur est propre, de prendre en charge leur historicité. Dans cette perspective, le politique ne se définit plus seulement par la monopolisation de la violence légitime, mais aussi, et de plus en plus, comme le lieu où sont définis les cadres d'interprétation du monde »2.. Du fait du lien étroit qui existe entre les politiques de jeunesse et les projets globaux de l'État, leurs caractéristiques de «diseuses» de sens sont révélatrices, non seulement des préoccupations des pouvoirs publics pour cette catégorie de population mais également et, peut-être surtout, des évolutions sociales globales. Cela dit, la fonction de mise en scène de l'avenir social n'est, au niveau local, pas seulement développée par l'État mais également par les municipalités et, plus récemment, par l'Europe. L'analyse du rôle de cet échelon sur la formulation des politiques de jeunesse des niveaux nationaux n'est pas menée ici. En
1 Voir notamment: de Singly François (dirigé par), Lien social et politiques, n043, printemps 2000; La jeunesse, devoir d'avenir, Commissariat général du Plan, Paris, La Documentation française, 2001 ; Lagrée Jean-Charles et Loncle Patricia, Les jeunes et la citoyenneté, Problèmes politiques et sociaux, n0862, 31.08.2001. 2 Muller Pierre, «L'analyse cognitive des politiques publiques: vers une sociologie politique de l'action publique », Revue française de science politique, vol. 50, n02, avril
2000, p. 203.

revanche, nous avons choisi de mettre en perspective les injonctions nationales et les mises en œuvre locales en tentant de souligner, à la fois les tendances de fond qui touchent ce domaine et les particularités émanant du local, liées à la structure des sociétés locales et aux réseaux locaux d'acteurs de jeunesse. Afin de travailler ce rapport entre les autorités publiques et la jeunesse, nous avons, par conséquent, procédé à une analyse à la fois historique (de la fin du 19èmesiècle à nos jours) et comparative des politiques de jeunesse aux niveaux national et local (deux municipalités ont fait l'objet d'une analyse systématique de leurs mises en œuvre en direction de la jeunesse) en mettant en avant la diversité des ressorts qui conduisent à penser cette catégorie de population comme un problème public1,.

I.

L'ÉTAT ET lA JEUNESSE, DEVOIRS DE L'UN ET DROITS DES AUTRES

Du fait de la grande disparité des politiques de jeunesse (en termes d'implantation et d'opérateur), il apparaît nécessaire, dans un premier temps, de classifier les politiques de jeunesse en fonction des registres à partir desquels elles s'organisent depuis leurs origines. fi est possible d'établir une typologie des politiques de jeunesse si l'on considère que les relations de l'État et de la jeunesse sont établies autour d'une relation tripolaire: la citoyenneté, la protection et le maintien de la paix sociale. Ces trois registres d'interpellation, de prise en charge coexistent, depuis la fin du 19èmesiècle, c'est-à-dire, depuis la mise en œuvre des premières politiques publiques en direction de la jeunesse, au niveau national pour le premier registre, au niveau local pour les deux autres. Cependant, en fonction des périodes, des problèmes qui se posent à la société, une valence particulière peut être accordée à l'une ou l'autre de ces logiques. En outre, une partie des politiques publiques s'adressant à la jeunesse n'est pas circonscrite à l'une des obligations mentionnées et peut renvoyer à deux, voire à l'ensemble de ces logiques. Les impératifs de citoyenneté consistent à nourrir des discours et des mises en œuvre qui entreprennent de transformer les jeunes
1

La notion de problème

public a été définie par Erik Neveu:

« Un "problème

public

(ou «social problem ») n'est rien d'autre que la transformation d'un fait social quelconque en enjeu de débat public et/ou d'intervention étatique. Du plus tragique au
plus anecdotique, tout fait social peut potentiellement devenir un
«

"

problème

social"

s'il est constitué par l'action volontariste de divers opérateurs (Presse, Mouvements sociaux, Partis, Lobbies, Intellectuels...) comme une situation emblématique devant être mise en débat et recevoir des réponses en termes d'action publique (budgets, réglementation, répression...). Le fait se transforme alors en problème au terme d'un

processus condensépar la trilogie de Flstiner, Albel et Sarat :

«

naming, claiming,

blaming" ». Neveu Erik, «L'approche constructiviste des" problèmes publics ", un aperçu des travaux anglo-saxons », Etudes de communication, n° 22, 1999. 14

(hommes, d'abord) en citoyens actifs, en individus participant à la société nationale, susceptibles de la défendre, en temps de guerre ou d'en renouveler les valeurs, en temps de paix. Ce registre de relation est surtout dominé par des contenus symboliques et permet davantage d'identifier les projets globaux de l'État que de résoudre les problèmes des jeunes. Les obligations de protection s'inscrivent dans des champs variés (le social, la santé, la formation, l'entrée dans le monde du travail, etc.) mais sont toujours basées sur le postulat que les jeunes, plus que les autres catégories de population, représentent une fraction vulnérable de la société à l'égard de laquelle des actions particulières de prise en charge doivent être développées. Ces obligations de protection ont fait l'objet d'une tendance au développement au cours des trois dernières décennies, du fait des nombreuses difficultés que rencontrent les jeunes dans lors de leur phase d'« insertion sociale et professionnelle». Le maintien de la paix sociale constitue, quant à lui, le troisième pôle des relations État-jeunesse, il s'organise autour de l'idée que la jeunesse, plus que d'autres catégories de population, est susceptible d'atteindre au fonctionnement pacifié de la société et doit donc faire l'objet d'une attention soutenue pour éviter tout débordement. Ce faisant, la question du maintien de la paix sociale rencontre largement les logiques de contrôle social qui, historiquement, ont fait des jeunes des cibles privilégiées. Soulignons, là encore, que la question du maintien de la paix sociale a connu une certaine recrudescence, depuis le début des années 1980, sous l'effet d'une montée plus ou moins avérée de la délinquance juvénile. A. La jeunesse et les obligations de citoyenneté L'analyse diachronique des relations établies entre l'État et la jeunesse permet d'établir que l'élément fondateur des discours de l'État à l'égard de cette catégorie de population repose sur la question de la citoyenneté. En effet, une observation de ces rapports peut illustrer le rôle assigné à la jeunesse comme l'un des instruments mis à la disposition de l'État pour exposer ses projets politiques, sur un mode métonymique. On trouve ainsi de nombreux discours des responsables politiques français sur l'avenir de la France, incarné par la jeunesse. Citons à cet égard le titre du tout récent rapport du Plan « La jeunesse devoir d'avenir». Mais il peut aussi s'agir de relations plus construites. C'est, par exemple, Jean Guéhenno, affirmant en 1944:
« La

jeunesse de France est, comme la France elle-même, diverse et

une. Il convient de l'aider respectueusement selon ses divers caractères et non en mettant en œuvre une mécanique de l'enthousiasme, de l'avilir et de l'exploiter. Les jeunes hommes ne 15

doivent pas être les dupes d'une propagande. Le préjugé politique ne peut jamais être le fondement d'une Éducation. Il doit nous suffire que l'Éducation humaniste et critique que nous pensions leur donner ne puisse, nous le savons bien, les mettre tous ensemble que sur un seul chemin. Elle en fera des citoyens d'une démocratie. C'est dans cet esprit que nous favoriserons le développement des diverses organisations de jeunesse» 1. Pour le dire autrement, les discours des autorités publiques sur la jeunesse servent, plus qu'à légitimer l'intervention de l'État en direction de cette population, à qualifier les orientations générales des politiques publiques. Dans cette logique, la question n'est pas tant d'intervenir en direction des jeunes par le développement de politiques substantielles que de montrer que les autorités publiques placent cette catégorie de population au centre de leurs préoccupations. L'intérêt massif de l'État pour cette population est là pour mettre en valeur un projet politique sous-tendu par les nécessités de citoyenneté et de cohésion sociale. Or, le caractère central des questions de citoyenneté est à relier fortement avec les enjeux de structuration ou de restructuration des sociétés nationales. Et, parmi les différentes catégories de population, la jeunesse est celle sur laquelle pèsent le plus fortement à la fois les obligations de citoyenneté et la nécessité de renouvellement de la société nationale. On assiste ainsi à une croissance de l'attente sociale par rapport à la citoyenneté de la jeunesse. Nous ne sommes sans doute pas face à un phénomène inopiné quand le Commissariat général du plan, mais aussi, le Ministère de la jeunesse et des sports posent la question renouvelée de la participation, de la citoyenneté des jeunes. Comme l'affirme Bernard Roudet : «L'offre de participation concerne le sens de l'action publique. Elle peut contribuer à renforcer la légitimité des politiques publiques, ainsi qu'à améliorer les relations des jeunes, comme de l'ensemble de la population, avec les institutions publiques. (...) C'est justement par sa dimension politique que la citoyenneté active contribuera, à travers la mise en œuvre de dispositifs de participation, à favoriser la transmission et la pratique des valeurs
démocratiques
»2..

de Jean Guéhenno, Inspecteur général chargé de mission aux Mouvements de jeunesse et à la Culture populaire, le 13 novembre 1944, Archives nationales, série F44, présentée par les Cahiers de l'animation, L'espérance contrariée, Education populaire et jeunesse à la Libération (1944-1947), Actes du colloque des 10,11,12 décembre 1985 à l'Institut national d'Éducation populaire, numéro dirigé par Jean-Paul Martin, décembre 1986, vo14-5, n° 57-58, p. 328. 2 « L'éducation et la formation tout au long de la vie pour une citoyenneté active », communication au séminaire européen, Bruxelles, 28 juin 2000. 16

1 Circulaire

De fait, les toutes dernières années sont marquées par un développement considérable des discours tendant à valoriser la jeunesse. Les actions qui la concernent ne sont pas nécessairement plus nombreuses mais elles visent la jeunesse comme public prioritaire, comme ressource de mobilisation par rapport aux objectifs de cohésion sociale. La jeunesse apparaît, en effet, comme une population auprès de laquelle le développement des interventions publiques constitue un domaine hautement légitime. B. Jeunesse à protéger, jeunesse à pacifier Les deux autres dimensions du triptyque initialement mentionné sont: la protection de la jeunesse, d'une part, le maintien de la paix sociale, d'autre part. Or, ces deux éléments, qui coexistent avec l'émergence de l'intervention publique en direction des jeunes, peuvent apparaître, en fonction des périodes, plus ou moins inconciliables. Cela dit, ces deux obligations sont guidées par la nécessité éprouvée par les pouvoirs publics d'intégrer les jeunes à la société, d'en faire une population à part entière, susceptible, non seulement, de renouveler les projets sociaux mais de les faire évoluer. Cette concomitance apparaît, à la fin du 19èmesiècle, dans les municipalités, puis structure progressivement la totalité du champ des politiques de jeunesse. Au niveau local, il est possible de faire référence aux tentatives conduites en direction de la jeunesse ouvrière visant à la fois la paix sociale et la protection de cette population dans le cadre des patronages «généralistes» puis l'extension de ces expérimentations par le biais des patronages pour mineurs sortants de prison. Au niveau national, la naissance conjointe des secteurs de l'Éducation populaire et de l'Éducation spécialisée, à partir des mêmes réseaux d'acteurs, peut servir d'exemple de coexistence des nécessités1. Cette articulation se révèle particulièrement intéressante dans la mesure où elle permet de ne pas réduire l'action publique en direction de la jeunesse à une simple sous-partie des politiques de protection sociale, en développement au cours de la même période. En effet, ce domaine d'intervention, parce qu'il représente en lui-même une tentative de synthèse de deux impératifs sociaux très différents, contribue à fonder l'originalité, les bornes du problème public que constitue la jeunesse. fi s'appuie sur des groupes d'acteurs privés et publics qui, certes, entretiennent des liens avec le champ social, mais
1 En effet, les deux secteurs, sans être totalement superposables, connaissent des vagues d'implantation et d'institutionnalisation parallèles. Gardet Mathias et Le Goïc Yvonne, « Les enfants perdus et le scoutisme de Kergoat à La Prévalaye », Le Scoutisme et la rééducation dans l'immédiat après-guerre, lune de miel sans lendemain ?, Actes du colloque de Vaucresson, 17-18 mars 1994, Marly-le-Roy, INJEP, 1995. 17

qui sont organisés spécifiquement (de manière bénévole puis de plus en plus professionnelle) pour répondre aux deux impératifs sociaux que génèrent les jeunes. Cette particularité, alors qu'elle autorise à penser l'émergence d'une intervention spécifique en direction des jeunes, représente également un problème majeur dans la mesure où les objectifs sur lesquels elle repose se révèlent particulièrement difficiles à concilier à mesure que les problèmes sociaux à résoudre deviennent plus profonds. De ce fait, si les ressorts originels de la mise sur agenda en direction des jeunes apparaissent coexister, depuis la fin du 19ème siècle, du fait de la superposition des sphères d'acteurs privés et publics agissant dans une perspective de réponse aux deux nécessités sociales, la période récente conduit à une certaine autono@sation des lieux de consultation et des espaces de mise en œuvre. Cette séparation résulte, de fait, des objectifs multiples et parfois discordants des politiques de jeunesse. Au cours des deux dernières décennies, les politiques d'insertion sociale et professionnelle ont ainsi pris de l'envergure afin de répondre aux difficultés qui affectent plus particulièrement les jeunes dans un contexte de crise économique et sociale (taux de chômage plus élevé que l'ensemble de la population, paupérisation des jeunes appartenant aux milieux sociaux les plus vulnérables, processus d'incrémentation des phénomènes d'exclusion sociale, etc.). Dans le même temps, les politiques de sécurité se sont multipliées et ont pris des contenus de plus en plus répressifs pour répondre à la faiblesse et à l'inadéquation supposées du système classique de prévention de la délinquance. L'un des éléments qui structure l'action publique en direction des jeunes est assurément la question du maintien de la paix sociale. La jeunesse fait, depuis la fin du 19èmesiècle, l'objet d'un processus continu de contrôle social au sens où l'entend Danièle Loschak : la notion de contrôle social «Recouvre l'ensemble des processus, conscients et inconscients, spontanés, suscités ou imposés, par lesquels une société assure les conditions de sa reproduction, demeure une et la même, maintientsa cohésiondans le temps et dans l'espace, surmonte, éventuellement en les occultant, ses contradictions internes, désamorce les tensions qui menacent son intégration et, à terme, sa survie. (...) Il inclut à la fois la violence physique et la violence symbolique, l'assujettissement des corps et le contrôle des consciences, la répression et la manipulation, la contrainte et la persuasion, l'inculcation de valeurs et l'imposition de pratiques, l'appel à la raison comme à l'imaginaire ou au désir... Inhérent à la société puisque condition de son existence même, le contrôle social 18

offre par ailleurs cet avantage qu'il peut être postulé indépendamment des formes que revêt le pouvoir dans une formation sociale ou historiquedonnée »1.. Dès que l'on évoque les jeunes comme menace à
l'ordre public et au modèle social établi, une certaine homogénéité de cette classe d'âge apparaît dans l'imaginaire collectif. La société prend peur de sa jeunesse à partir du 19èmesiècle2. En effet, le processus d'urbanisation entraîne un bouleversement des fonctions traditionnelles dévolues à la jeunesse rurale et suscite une progression massive des phénomènes de bandes. De fait, la peur de la jeunesse permet de dépasser les différences sociales qui séparent les jeunes et de les constituer en catégorie. Qu'il s'agisse de la jeunesse ouvrière soupçonnée de vagabondage, de libertinage et d'accès à toutes les formes de vices urbains ou de la jeunesse bourgeoise et étudiante crainte pour ses idées libertaires et ses promptes participations aux mouvements sociaux de contestation, l'ensemble des jeunes inquiète les pouvoirs publics. Dans une perspective historique, on peut dire que la logique de contrôle social constitue une tendance générale du 19èmesiècle. Cette période apparaît, en effet, largement marquée par le développement des mesures coercitives concernant les populations envisagées comme dangereuses. Abram de Swaan, Michel Foucault, Christian Topalov ou encore Danièle Loschak3ont montré que la tendance est très nettement à l'encadrement des pauvres, des délinquants, des chômeurs, des vagabonds... Les jeunes font, à cet égard, partie des catégories de population envisagées comme menaçantes pour l'ordre social. Si les traditions d' enfermement et de discipline draconienne tendent à se réduire à partir de la Seconde guerre mondiale, elles sont remplacées par la création d'établissements spécialisés et de corps de professionnels chargés d'assurer la bonne intégration sociale des individus et, par conséquent, d'amenuiser les risques de menace pour l'ordre public. Les équipements collectifs, les corps d'éducateurs spécialisés et d'animateurs socioculturels, à partir des années 1960, sont précisément chargés d'assurer le bon fonctionnement social. Aujourd'hui, la peur de la jeunesse demeure un phénomène social important et l'on peut constater que les responsables politiques continuent d'avoir recours à la coercition en cas de mise en cause de l'ordre social et de pression de l'opinion publique. Si l'Éducation
1 Loschak Danièle, art. cit., pp. 154-155. 2 Perrot Michelle, « Quand la société prend peur de sa jeunesse en France au XIXème siècle », dans Les jeunes et les autres, Vo12, dirigé par Annick Percheron, CRN, 1986. 3de Swaan Abram, Sous l'aile protectrice de l'État, Paris, PUF, 1995, (première édition, Polity Press, 1988) ; Foucault Miche~ Surveiller et punir, naissance de la prison, Paris, Gallimard, 1975 ; Topalov Christian, La naissance du chômeur, Paris, Albin Michel, 1995 ; Loschak Danièle, art. cit.

19

surveillée a laissé la place à la Protection judiciaire de la jeunesse, les réformes récentes du code pénal concernant les mineurs ainsi que les projets de mise en œuvre d'établissements d'Éducation renforcés montrent à quel point les rhétoriques relatives au maintien de la paix sociale sont récurrentes à propos des jeunes. Au cours des décennies 1980 et 1990, les travaux de recherche menés par l'Institut des hautes études sur la sécurité intérieure soulignent les diverses tentatives des autorités locales et nationales, des acteurs privés et publics locaux pour répondre aux besoins de paix sociale qui prennent de l'ampleur au niveau local: «Depuis 1982, face aux quartiers en difficulté, on voit l'État osciller entre des politiques spécifiques ou des politiques globales, pour améliorer la sécurité tout en essayant d'enrayer les effets de l'affaiblissement de la cohésion sociale et du "lien civil" qui en constitue la manifestation majeure» 1.. Les tâtonnements des pouvoirs publics se traduisent par la mise en place de divers instruments visant à «pacifier» les espaces, à les prémunir, essentiellement contre la violence des jeunes. Cela dit, les expérimentations en cours se heurtent assez rapidement aux limites de l'idée républicaine de démocratie locale: «Médiateurs interculturels, femmes-relais, "agents d'ambiance", correspondants de nuit, médiateurs de quartiers, grands frères tentent de désamorcer des conflits interethniques ou interculturels de plus en plus aigus sur ces espaces entre les institutions et certaines fractions de la population. Ces amorces de conciliation, de médiation et d'arbitrage ne parviennent toutefois pas à s'institutionnaliser, car la vigilance démocratique demeure toujours en alerte quant aux possibles dérives communautaristes avec: perte de neutralité par rapport aux valeurs universalistes de la République, et plus prosaïquement, risques de clientélisme et de caïdat, recherche populiste d'une notoriété
personnelle locale du médiateur au détriment de l'intérêt public
»2.

De manière parallèle à la volonté de maintien de la paix sociale, les jeunes font l'objet, de la part des autorités publiques, d'une intention de protection accrue par rapport aux autres catégories de population. Cette protection, basée sur la mise en scène de la jeunesse comme une population particulièrement vulnérable, a donné lieu, dans le temps, au déploiement d'initiatives variées, d'abord organisées de manière plus ou moins éparses au niveau local puis systématisées à l'échelon national.

1 Ocqueteau Commissariat 28 septembre 2 ibid.

Frédéric, «Prévention de la délinquance et politiques de sécurité », général du plan, Atelier 3, Jeunesse et action publique, communication du 1999. 20

L'action publique en direction des jeunes peut être inscrite dans l'optique d'une action sociale et sanitaire qui se généralise, à partir de la fin du 19ème siècle. Le lien très étroit qui se noue entre les «politiques de jeunesse» et les politiques sociales se révèle indispensable à l'analyse. Bien que peu mise en avant, la connexion entre ces deux domaines d'intervention publique permet de comprendre la proximité idéologique existant entre les initiateurs des politiques de jeunesse et les défenseurs du développement des politiques sociales, d'une part, et la dilution progressive des politiques de jeunesse au bénéfice du domaine social, d'autre part. La construction de l'État-Providence a participé, tout comme l'organisation de la prise en charge de la jeunesse, d'une forte logique de régulation sociale: «Qu'est-ce que l'État-Providence? Rien d'autre que l'effet d'un mouvement dynamique d'étatisation de la gouverne des aléas et des risques de l'existence dès lors que la condition salariale se massifie et propage ses incertitudes. (...) Mais pour qu'un tel programme se matérialise au vingtième siècle, encore faut-il que l'État, en tant qu'appareil différencié, puisse devenir un acteur à part entière, jouir d'une capacité d'intervention transformatrice et exercer de la sorte une emprise tangible sur la structuration des liens sociaux» 1. Cela dit, les actions mises en œuvre en direction de la jeunesse bénéficient d'une tradition plus ancienne d'intervention sociale, qui se prolonge malgré la construction de l'État-Providence: la tradition d'assistance. Si les premières actions concernant la jeunesse se sont organisées à partir de la Révolution industrielle, et, par conséquent, du développement du travail salarié, si de nombreuses initiatives consistent à soutenir la phase de transition vers l'âge adulte et donc vers l'entrée dans le monde du travail, toute une catégorie d'interventions privées et publiques est menée à partir de la logique d'assistance. Empreintes des débats opposant libéraux et républicains, catholiques sociaux et philanthropes, les actions les plus anciennes en direction de la jeunesse s'orchestrent autour de la charité privée puis de l'assistance publique. Qu'il s'agisse des activités des patronages de jeunes, des structures publiques mises en œuvre par les collectivités locales comme les colonies de vacances, nous nous situons assez clairement dans la lignée de ces traditions. En d'autres termes, les interventions sociales et sanitaires en direction des jeunes (lorsqu'elles ne sont pas liées à leur futur statut de travailleur) relèvent essentiellement de cette logique d'assistance.

1 Levasseur construction

Carole, « Gouverner de l'État-Providence

l'insécurité sociale. La centralité du politique dans la contemporain », Lien socÛll et politiques, n033, 1995. 21

La crise économique et sociale des années 1977-1997 a accentué le recours aux différentes formes d'aide sociale et donné lieu à des interventions publiques nouvelles en direction de l'ensemble des populations en difficulté mais, plus spécifiquement, en direction des jeunes. L'aide sociale traditionnelle, mise en œuvre afin de compenser les inégalités sociales dues aux effets du système économique, trouve une nouvelle extension du fait de ces initiatives. Les jeunes étant touchés massivement par la crise, ils deviennent souvent les bénéficiaires des décisions centrales et locales qui étendent le secteur de l'aide sociale. Ainsi, les actions entreprises dans le cadre des différentes politiques de la ville en direction de ce public, les missions locales ou les centres communaux de prévention de la délinquance peuvent être qualifiées de politiques de jeunesse. La croissance des interventions publiques en matière de politiques d'insertion sociale et professionnelle des jeunes peut être observée quantitativement et qualitativement. D'un point de vue quantitatif, «Les dépenses publiques en faveur de l'emploi et de la formation des jeunes ont ainsi pris de l'ampleur en augmentant de 7,8 milliards en 1985 à 21,16 milliards en 1997 (en francs courants) si l'on tient compte des seules dépenses actives concernant les aides à la

formation et à l'emploi »1. Cette croissance budgétaire s'accompagne,
en outre, d'une masse plus importante de jeunes touchés par ces interventions publiques. Comme le montre le même rapport: «Ainsi, en s'appuyant sur les données que publie chaque année l'Insee, dans le cadre de l'exploitation de l'enquête Emploi, on peut avancer, qu'en 1975, l'intervention de l'État en direction des 16-25 ans concernait environ deux millions de jeunes -jeunes scolaires, jeunes chômeurs, jeunes au service national-, elle concerne désormais près de 6 millions
de jeunes

-

jeunes

scolaires,

jeunes

chômeurs,

jeunes

au service

national- auxquels il convient d'ajouter 40% des jeunes qui sont en emploi dans le cadre d'un emploi aidé ». D'un point de vue qualitatif, les interventions publiques en direction des jeunes se sont très nettement diversifiées. Un certain nombre d'éléments convergent pour accentuer ce mouvement: l'extension des missions des institutions; la multiplication des dispositifs; le ciblage de plus en plus fin des publics; la prise en compte des caractéristiques des territoires; l'entrée en scène de nouveaux acteurs. Ces forces centrifuges contribuent nettement à saper le soubassement commun à l'ensemble des politiques de jeunesse préexistantes, à savoir: la volonté de répondre conjointement aux nécessités de protection et de maintien de la paix sociale. L'analyse
1 Commissariat général du Plan, « La jeunesse, un enjeu pour l'action publique », Bilan intermédiaire de l'atelier 3, Commission« jeunes et politiques publiques », juin 1999. 22

des politiques de jeunesse permet de démontrer que la double nécessité qui pèse sur les autorités publiques contribue à affaiblir chaque tentative de constitution d'un réel secteur d'action publique en direction de la jeunesse. Cela apparaît d'autant plus vrai que la tension entre les deux contraintes sociales est rarement explicitée et traduite dans les faits. Cette complémentarité est d'ailleurs progressivement déconstruite au début des années 1980 sous l'effet de plusieurs facteurs. Des facteurs internes au champ jeunesse, tout d'abord: la crise des organisations et mouvements de jeunesse qui ne cessent de perdre de l'audience au cours de ces années1 ; la critique émergente de la prévention spécialisée et des travailleurs sociaux2; la perte de pouvoir de Jeunesse et sports (malgré les espoirs suscités par l'alternance de 1981). Des facteurs externes, d'autre part: la montée de la violence dans les quartiers périphériques des villes3; la croissance des phénomènes d'exclusion sociale touchant plus particulièrement les jeunes4; l'implantation des politiques de la villes; les transferts de compétence suite aux lois de décentralisation. Or, la simultanéité de l'apparition de ces facteurs rend tout à fait épineuse la poursuite conjointe des enjeux de paix sociale et de protection de la jeunesse, tout au moins sous l'angle d'un traitement sectorisé. A cet égard, la situation est assez similaire à celle des politiques familiales décrites par Jacques Commaille quand il souligne l'existence d'un: «Point de passage entre un régime de régulation
moderne, fondé sur l'idée d'unicité et d'universalité

(...) et

un régime

de régulation postmoderne, incertain, généré, imposé qui s'articule avec une politique sans projet politique et une non-reconnaissance de l'interdépendance des questions qui favorise une technicisation de la politique »6. L'intervention publique en direction des jeunes apparaît plus ou moins soumise au même phénomène. On assiste, en effet, à un
1 Martin Je an- Paul, «L'univers laic face aux remaniements de la tradition républicaine », les Cahiers de l'animation, n057-58, 1985. 2 Ion Jacques, Le travail social à l'épreuve du territoire, Paris, Privat, 1992 ; Autès Michel, « La relation de service identitaire ou la relation de service sans services », Lien Social et Politiques, n040, 1998. 3 Bachmann Christian et Leguennec Nicole, Violences urbaines, ascension et chute des classes moyennes à travers cinquante ans de politique de la ville, Paris, Albin Michel, 1995. 4 Dubet François, Jazouli Adil et Lapeyronnie Didier, L'État et les jeunes, Paris, Les éditions ouvrières, 1985 ; Dubet François, « Marginalité des jeunes et prévention », Les annales de Vaucresson, n024, 1986. ' S Estèbe Philippe, L'usage des quartiers, action publique et géographie dans la politique de la ville (1989-1998), thèse de doctorat, Paris X, décembre 1999. 6 Commaille Jacques, Misères de la famille, questions d'État, Paris, Presses de Science Po, 1996.

23

traitement de la catégorie jeunesse de plus en plus systématique mais aussi de plus ou plus cloisonné, à l'intérieur de chaque ministère, quelle que soit, par ailleurs, la prise de conscience- du caractère inextricable des problèmes touchant la jeunesse.

II.

LES APORIES DE L'INTERVENTION JEUNESSE

PUBLIQUE EN MATIERE DE

Nous avons commencé de l'évoquer, outre qu'elles sont adossées à des projets globaux de l'État qui leur permettent de tenir une certaine rationalité ou, à tout le moins, un semblant de sens, les politiques de jeunesse ont ceci de particulier qu'elles sont fondées sur une double aporie: tout d'abord, contrairement à la plupart des politiques publiques, elles ne sont pas vraiment organisées à partir d'un département ministériel qui servirait de lieu d'émanation principal de ces politiques; de plus, pour trouver une sorte de logique à la multiplicité des expérimentations menées en direction des jeunes, le niveau local se révèle fondamental à l'analyse, alors même que les municipalités (à l'exception des cinq dernières années) ne se targuent qu'assez peu d'organiser une prise en charge de ce public1.

A. La jeunesse trop précieuse pour un traitement ministériel? L'un des problèmes de l'étude des politiques de jeunesse est la question de la délimitation du matériau. En effet, ces politiques apparaissent comme un objet diffus si on les compare avec des domaines plus construits à partir de structures ministérielles ayant des compétences délimitées d'intervention. Pour sortir de cette difficulté, il est possible de se reporter, par exemple, à l'analyse que fait Vincent Dubois des limites de la catégorisation de l'action publique:
«

Analyser

les processus

de la construction

politique

du social revient

à s'interroger sur la manière dont l'action publique contribue à produire et à imposer des principes de vision du monde social, autrement dit sur l'exercice du pouvoir symbolique. On voudrait envisager l'exercice du pouvoir symbolique non comme un ensemble de luttes dont l'issue n'est jamais garantie d'avance: une relation
1 Loncle Patricia, « Atouts et faiblesses des politiques 24 de jeunesse », Agora, n018, 1999.

"agonistique", comme disait Foucault à propos du pouvoir en général. De fait, restituer l' histoire d'un processus d' objectivation sociale de et par l'action publique n'est pas forcément raconter une success story: c'est aussi pointer les incertitudes, les limites et les échecs. De la sorte, retracer l'émergence et le travail de légitimation des classifications d'État reposent moins sur l'hypothèse a priori de leur efficacité absolue que sur le souci de restituer les conditions

sociales de leur efficacité »1. Ces précautionspermettent de s'éloigner
des classifications internes au domaine étatique qui cantonneraient notre démarche à une analyse des décisions prises par le ministère de la Jeunesse et des sports. En effet, pour reprendre les précautions évoquées par Jean-Claude Thoënig, «Dans la plupart des cas, il est difficile de vraiment comprendre quelle est la nature réelle de la tâche ou de l'activité que l'on examine. Les nomenclatures officielles servent un peu d'oreiller de la paresse. Elles donnent le sentiment de signifier quelque chose et, à l'épreuve des faits, on s'aperçoit du caractère superficiel de la description. Il existe un écart entre ce que dit le texte et ce qui se passe en pratique. La tâche qui compte n'est pas celle que l'on croit importante. Ou même le contenu qui se dégage est totalement abstrait par rapport aux réalités qu'il est censé recouvrir» 2. Comme chaque domaine d'intervention, les politiques de jeunesse possèdent leurs propres caractéristiques, leurs propres logiques. Cependant, les difficultés spécifiques à la définition de la jeunesse, mais aussi les enjeux symboliques qui pèsent sur la mise en œuvre des politiques éclairent à la fois leur importance et leur difficile détermination. L'un des éléments à mettre en avant est l'antériorité que possèdent ces politiques par rapport au mouvement plus global de complexification de l'action publique. En effet, les politiques de jeunesse constituent, depuis leurs origines, un espace d'intervention publique transversal et périphérique. Souffrant à la fois d'une faiblesse organisationnelle qui aurait pu leur conférer un secteur d'intervention publique clairement établi et d'une certaine confusion politique sur l'importance à accorder au public jeune, cette catégorie est restée et reste assez périphérique au sein des domaines de décisions publiques. Les politiques de jeunesse, tout comme les politiques de la ville ou de l'environnement ou bien encore d'insertion, concernent
1 Dubois Vincent, La culture comme catégorie d'intervention publique, genèses et mises en forme d'une politique, Thèse pour le doctorat en science politique, dirigée par Michel Offerlé lEP de Lyon, 1994, p. 19. 2 cité par Vincent Dubois; Thoënig Jean-Claude, «Présentation », Traité de Science Politique, Tome 4, J. Leca et M. Grawitz (sous la direction de), Paris, PUF, 1985, p. 12. 25

plusieurs secteurs différents de l'action publique, depuis leur origine: elles constituent -peut-être plus qu'aucun domaine d'intervention- un ensemble de programmes plus ou moins bien coordonnés. Lorsqu'elles sont élaborées puis mises en œuvre, les politiques de jeunesse impliquent un vaste champ d'acteurs publics et privés, nationaux et locaux. Une fois encore, la raison essentielle de cette similitude est sans doute à rechercher dans le caractère plus symbolique que substantiel des politiques de jeunesse. Celles-ci, en effet, apparaissent comme une sorte d'idéal-type des processus de transcodage décrits par Pierre Lascoumes : «Transcoder, c'est d'une part agréger des informations et des pratiques éparses, c'est aussi les construire et les présenter comme une totalité,. c'est enfin les transférer dans d'autres registres relevant de logiques différentes afin d'en assurer la diffusion à l'intérieur d'un champ social et à l'extérieur de celui-ci. Tous les discours portant sur "la nouveauté" des problèmes et des politiques sont d'abord là pour occulter l'essentiel, à savoir qu'il s'agit en grande partie d'entreprises de recyclages. C'est à dire de conversionadaptation du "déjà là" de l'action publique, de ses données préexistantes, de ses catégories d'analyse, de ses découpages
institutionnels, de ses pratiques routinisées
»1.

Le moins que l'on puisse dire c'est que les politiques de jeunesse, contrairement à la plupart des autres domaines d'intervention de l'État, n'ont que très peu fait l'objet d'un processus de sectorisation. Si l'on se reporte à la définition des secteurs d'intervention publique proposée par Pierre Muller, il est possible de considérer ces derniers comme des «Assemblages de rôles sociaux structurés autour d'une logique verticale et autonome de reproduction. (...) Or, c'est précisément ce processus de sectorisation de la société qui va fonder de nouveaux modèles d'intervention étatique, à travers la naissance des politiques sectorielles, elle-même constitutive de l'Étatmoderne »2. Précisément, les interventions concernant la jeunesse ne peuvent que difficilement être considérées comme relevant de la logique sectorielle. Plusieurs raisons peuvent être avancées pour expliquer cette situation. La première, qui est la plus évidente mais sans doute pas la plus structurante, tient à la difficulté de la définition d'une intervention publique à partir d'une catégorisation en termes d'âge; la seconde renvoie à la dimension symbolique des politiques de jeunesse qui fait qu'elles ne disposent pas d'un fondement autonome et
1 Lascoumes Pierre, «Rendre gouvernable: de la "traduction" au "transcodage", l'analyse des processus de changement dans les réseaux d'action publique », dans La gouvernabilité, Paris, PUF, 1996, p. 10. 2 Muller Pierre, «Un schéma d'analyse des politiques sectorielles », Revue Française de Science Politique, 1985, p. 168. 26

qu'en période de crise, elles disparaissent plus ou moins comme problème public; la troisième raison tient à la « nature» transversale des politiques de jeunesse qui, par leur mission générale d'intégration des jeunes à la société, concernent potentiellement tout ou partie des actions de l'État. Si le processus de sectorisation interne à l'administration centrale Jeunesse et sports a plutôt échoué du point de vue de l'émergence d'un espace circonscrit d'action publique en direction de la jeunesse, les pouvoirs publics prennent aujourd'hui largement en charge cette population mais développent des visions plutôt diffractées de la jeunesse à partir des deux impératifs sociaux évoqués. C'est ainsi que pour répondre à la nécessité de maintien de la paix sociale sont développées au cours des deux dernières décennies des politiques d'insertion sociale et professionnelle, des politiques de transport et de logement, la politique de la ville. Au nom des impératifs de protection des jeunes, sont mises en œuvre des politiques de santé, d'allocation de ressources en direction des jeunes adultes. Les politiques les plus récentes ne s'adressent généralement pas seulement aux jeunes mais ces derniers constituent le public majoritaire des nouveaux dispositifs. Cette prise en charge cloisonnée pose évidemment la question de la cohérence d'ensemble des politiques. Quelques tentatives ont bien été menées au cours des années 1960 pour éviter des écarts de conception par trop flagrants. Citons à cet égard le Haut comité de la jeunesse, de 1955, et le FONJEP (Fonds interministériel pour la jeunesse et l'Éducation populaire), de 1964. Dès cette période, ces organismes de concertation sont l'occasion de poser, de manière centrale, le problème de la légitimité ministérielle de la prise en charge de la jeunesse. Dans le cas du Haut comité de la jeunesse, il s'agit de «Coordonner et d'animer, pour ce qui concerne les questions relatives à la jeunesse, l'action des différentes administrations, laissant à chacune ses responsabilités propres et le maximum d'initiatives »1. Dans le cas du FONJEP, issu de l'expérience d'une des commissions de travail du Haut comité, l'objectif est plutôt de trouver un moyen décloisonné pour financer les postes d'animateurs socioculturels qui sont créés un peu partout dans le pays. La présence, au sein de cette instance, de nombreux ministères sociaux permet de prendre la mesure du caractère interministériel des questions soulevées par la jeunesse. Ainsi que le souligne alors le ministre de la Santé, elle révèle les connexions entre politiques de la jeunesse et politiques sociales: «La présence du ministère de la Santé et de la population,
1 Tétard Françoise, «Politiques de la jeunesse (1944-1966): paroles de volonté(s), politiques de l'illusion », dans Les jeunes et les autres, vol 2, dirigé par Annick Percheron, Vaucresson, CRN, 1986. 27

de la Caisse nationale de la sécurité sociale et de l'Union nationale des caisses d'allocations familiales, d'une part, de l'Union française des foyers de jeunes travailleurs et de la Fédération des centres sociaux, d'autre part, marque, à côté de sa vocation éducative et culturelle, le caractère social du FONJEP »1. La prise en charge cloisonnée de la jeunesse par les instances ministérielles pose, plus largement, la question de la lisibilité des interventions, de la connaissance des dispositifs. La plus grande confusion est parfois entretenue en matière de politiques publiques s'adressant aux jeunes. C'est, notamment, le cas avec les politiques de la ville. En effet, en forçant un peu le trait, on pourrait dire que les politiques de la ville sont, en fait, essentiellement des politiques conduites en direction des jeunes des quartiers difficiles issus de l'immigration. En reprenant les propos de Philippe Estèbe, il est possible de montrer toute l'ambiguïté des liens progressivement établis entre politiques de la ville et jeunesse2. Alors que la majorité des actions concrètes des politiques de la ville est dirigée vers la jeunesse des quartiers prioritaires, le thème de la jeunesse est peu analysé, le terme même «jeunesse» est peu mentionné. L'existence d'une priorité territoriale a correspondu à un retrait de Jeunesse et sports d'un bon nombre de territoires. Pourtant, la question de la jeunesse est omniprésente lorsque l'on parle des quartiers prioritaires, qu'il s'agisse de la jeunesse d'origine étrangère, du thème de la famille et de la responsabilité des parents, du thème des incivilités ou encore des rapports entre jeunesse et police. Or, les politiques qui sont ainsi implantées n'explicitent jamais leur logique d'intervention en faveur des jeunes. Bien au contraire, la définition de l'action repose sur une proposition de traitement territorial et transversal, ces deux axiomes étant l'occasion, à de nombreux égards, d'éviter toute réflexion sur la population ciblée. On assiste, par conséquent, au développement, depuis le début des années 1980, de formes d'action publique poly-centrées et plus ou moins impensées en direction des jeunes, à partir de nombreuses instances ministérielles chargées d'appliquer le maintien de la paix sociale et de préserver la jeunesse. Sans même poser la question de la cohérence des différentes initiatives, on se trouve aujourd'hui devant un simple problème de connaissance des actions conduites.

1 Tétard Françoise, Le FONJEP: une cogestion aux multiples visages, Marly le Roy, INJEP, 1996. 2 Estèbe Philippe, «Jeunes et politiques de la ville », communication devant l'atelier 3 de la Commission de concertation jeunes et action publique, Commissariat général du plan, mai 1999.

28

L'écart entre le volume des interventions publiques en direction des jeunes et le manque de visibilité, de réflexions concernant cette catégorie de population, renvoie manifestement à des questionnements plus larges sur les fondements de l'action publique en direction de cette population. En effet, ce décalage pose des questions très nombreuses mais rarement élucidées sur le rôle attribué à la jeunesse dans notre société, sur les fonctions plus ou moins pensées qu'elle occupe pour les autorités publiques. Une bonne manière d'approcher cet écart peut être de développer une analyse à partir des politiques locales de jeunesse. En effet, pour une large part, ce domaine d'action publique trouve une certaine cohérence à ce niveau. B. Jeunesse et territoires: plaidoirie pour une quête de sens Le fait que les politiques de jeunesse entretiennent un rapport étroit avec les rhétoriques ou symboles propres au niveau national mais qu'elles trouvent essentiellement leur cohérence au niveau local n'est sans doute à considérer que comme un semblant de paradoxe. En effet, si l'État impulse, à partir de la fin du 19èmesiècle, des directions concernant le contenu symbolique des politiques de jeunesse, notamment autour de la volonté de consolidation de l'État-Nation (par le biais des politiques scolaires et militaires), c'est au niveau local que s'organisent les deux autres pôles du triptyque posé au début de la discussion: la question du maintien de la paix sociale, d'une part, la protection d'une jeunesse considérée comme particulièrement vulnérable, d'autre part. Si le système politico-administratif français possède toutes les caractéristiques d'une forte centralisation, il ne doit pas masquer la capacité des espaces locaux à disposer d'une autonomie de décision et d'influence, à imprimer leur marque sur les politiques qu'elles déploient1. Notre propos consiste, par conséquent, à considérer l'action des municipalités comme des espaces de mise en œuvre mais aussi d'innovation en direction de la jeunesse. Ce faisant, nous envisageons de lier les actions locales et l'évolution du contexte national et des injonctions étatiques (les unes étant, bien évidemment, fortement dépendantes des autres). Comme l'ont mis en évidence Bruno Dumons et Gilles Pollet: "La focalisation sur la puissance du processus de nationalisation des espaces et des acteurs politiques ou encore des élites, a eu pour effet de laisser largement dans l'ombre la vitalité et les capacités d'innovation organisationnelle, institutionnelle et
1 Loncle Patricia, « Les politiques sociales et locales en matière de jeunesse», et Management Public, n03, septembre 1998. 29 Politiques

finalement proprement politique des différentes collectivités territoriales et en particulier des communes. Contrairement aux études des modernistes, l'histoire contemporaine n'a pas vraiment pris toute la mesure de l'influence de la localité dans le processus de construction et de consolidation de la nation, de l'État et de l'appareil politico-administratif français m. Il s'agit de déplacer le regard et d'analyser les mises en œuvre locales, depuis la fin du 19ème,dans le domaine des politiques de jeunesse. L'intérêt de cette démarche est de faire apparaître des régimes locaux d'action publique, portés par des réseaux d'acteurs, qui, tout en évoluant bien sûr dans le temps, façonnent des logiques locales d'action en matière de prise en charge de la jeunesse. Les changements qui sont introduits dans ces logiques sont alors le rçsultat d'un équilibre entre, d'une part, les traditions ou les modes de faire locaux, plus ou moins établis et circonscrits au domaine de la jeunesse, et, d'autre part, une perméabilité plus ou moins élevée aux injonctions ou nouvelles procédures nationales. Cette rencontre donne lieu, dans les territoires, à des expérimentations qui, tout en étant variées, reposent sur des cohérences avérées. L'évolution des actions en matière de jeunesse, sur ce temps long, correspond assez bien aux processus d'apprentissage décrits par Peter Hall. Nous avons, en effet, plus ou moins affaire aux trois prémices qu'il propose pour éclairer cette

notion: « 1. Ce qui détermineleplus sûrement unepolitique à l'instant
t, c'est la politique à t-1. Les acteurs des politiques se fondent en effet de manière privilégiée sur les leçons tirées de leurs expériences passées. Fonctionnant sur le mode essai/erreur, l'action publique est modifiée en fonction des résultats et des appréciations relatives aux schémas en vigueur; 2. L'apprentissage suppose en outre de valoriser les mécanismes de connaissance au sens strict, ce qui tend à mettre en avant le rôle des experts au sein et hors du gouvernement (...) ; 3. par-là même, dernier postulat, les approches en termes d'apprentissage reposent sur l'idée d'une autonomie relative de l'État par rapport aux pressions extérieures. Elles décrivent en effet un mode de fonctionnement de l'action publique en vase clos, au moins relativement, qui autorise par conséquent l'apprentissage dans un
contexte à peu près stable
»2.

Le fait que nous puissions appliquer ainsi la grille d'analyse de l'apprentissage aux municipalités pose tout de même question à l'égard
1 Dumons Bruno et Pollet Gilles, «Espaces dans la France de la IDème République,
contemporain », Politix, 2 Muller Pierre et Surel 2000, pp 127-128. vo114, Yves, n053, 2001, L'analyse

politiques éclairage
p. 25.

et gouvernements municipaux sur la sociogenèse de l'État
publiques, Paris, Montchrétien,

des politiques

30

des représentations classiques de la faible autonomie des collectivités locales dans le système politico-administratif français. En effet, cela suppose d'accepter l'idée que, pour partie, les espaces locaux sont, historiquement, susceptibles de produire des politiques qu'ils façonnent, de développer des initiatives qui leur sont propres et correspondent aux nécessités locales. De ce point de vue, nous nous référons à l'analyse que propose Olivier Borraz:« Le modèle de
gouvernement municipal

(...)

s'appuie

sur

quatre

dimensions

constitutives d'une organisation originale dans la gestion d'un territoire, originale en ce sens qu'elle ne résulte d'aucune formalisation préalable, ni ne s'inscrit dans une histoire de longue durée remontant au Moyen Âge. Ces quatre dimensions sont: (i) la politique: les élus locaux mais aussi les partis, réseaux et milieux

politiques locaux

,.

(ii) l'administration: les services municipaux,

auxquels s'adjoignent progressivement des équipements paramunicipaux, associations, sociétés d'économie mixte, filiales d'entreprises privées de services urbains,. (iii) la société urbaine: les groupes sociaux qui constituent la ville ainsi que leurs capacités de mobilisation et d'action collective,. (iv) le cadre institutionnel et financier, qui peut se résumer pendant longtemps à l'État. (...) Plus précisément, ce modèle rend compte de deux phénomènes dont l'articulation est généralement source de problèmes dans l'étude des villes: chaque ville est un cas unique et le produit d'une histoire et d'une sociologie particulières,. les phénomènes qui ont trait à la ville et à ses élites politiques en France recouvrent des tendances plus générales. Dans le modèle proposé, chaque ville dans ce qui fait sa spécificité se retrouve dans le contenu des quatre dimensions, lesquelles sont distinctes d'une ville à l'autre. En revanche, l'économie générale des relations entre les quatre dimensions peut faire l'objet de généralisations: suivant les périodes, on observe des configurations
qui s'appliquent à l'ensemble des villes
»1.

Ce cadre d'analyse posé, notre travail sur l'émergence et la mise en œuvre des politiques de jeunesse au niveau local repose sur un double constat qui, là encore, n'est qu'apparemment contradictoire: les politiques locales de jeunesse sont développées en France, à partir de la fin du 19èmesiècle; elles sont façonnées par les physionomies des réseaux d'acteurs qui les impulsent mais elles ne sont que peu utilisées comme telles dans les espaces locaux. Alors que la cohérence de ce domaine d'intervention n'est vraiment sensible qu'à ce niveau, elles sont rarement présentées, mises en scène comme un corpus par les autorités locales.
1 Borraz Olivier, «Le gouvernement municipal Pôle sud, nOl3, novembre 2000, p.lS. en France », Qui gouverne les villes?,

31

La période analysée dans ce travail est, cependant, ponctuée par un certain nombre de changements de modes et de registres de prise en charge. Dans chacun des cas, on peut estimer avoir affaire, en matière d'interpellation de la jeunesse par les municipalités, à des changements de paradigme tels que définis par Pierre Muller et Yves Surel : «On pourra considérer qu'il y a crise de politiques, lorsque les matrices cognitives et normatives légitimes et/ou la configuration institutionnelle et/ou l'équilibre des rapports de forces éprouvés jusque-là se trouvent remis en cause par l'accumulation d'anomalies dans le sous-système de politique publique considéré. Par "anomalie ", reprenant en cela la notion développée par Kuhn, on entendra les problèmes surgis dans le sous-système, qui ne parviennent pas à être interprétés et " traités" par les configurations cognitives et normatives et par le système d'action établis. (...) Qu'elle qu'en soit la forme ou l'origine, une "anomalie" se présente cependant toujours comme un phénomène ou une série de phénomènes perçus comme étant problématiques par les acteurs concernés, publics et/ou privés, au sein d'un sous-système particulier. Elle nécessite par conséquent des ajustements plus ou moins substantiels de la matrice cognitive et normative légitime qui détermine les cadres et les modalités de l'action publique, ainsi que les équilibres institutionnels

et la nature des échanges sociaux »1. Un rapide survol conduit à
distinguer quatre étapes dans la structuration de la prise en charge de la jeunesse dans les deux villes étudiées. Sous la IIIème et la IVème Républiques, les politiques de jeunesse visant au maintien de la paix sociale et de sa protection sont essentiellement déployées par les autorités locales qui, d'une part, bénéficient d'une large autonomie en matière d'action sociale locale et qui, d'autre part, délèguent largement la prise en charge de la jeunesse à des acteurs associatifs qui deviennent plus nombreux et se spécialisent. Pendant cette période, on assiste à la genèse progressive de réseaux d'acteurs locaux de jeunesse qui déterminent la physionomie et les modalités d'interpellation de la jeunesse dans chacune des municipalités. Pour définir les réseaux d'acteurs, nous nous référons aux travaux de Marsh et Rhodes pour lesquels la notion de réseau est «Un groupement ou un complexe d'organisations, liées les unes aux autres par des dépendances en termes de ressources, et qui se distingue des autres groupements et complexes par des différences dans la structure de cette dépendance »2. Au-delà des
1 Muller Pierre et Surel Yves, op.cit., p. 138-139. 2 Rhodes RAW et Marsh David, «Les réseaux d'action publique en Grande-Bretagne », dans Le Galès Patrick et Thatcher Mark (sous la direction de), Les réseaux de politiques publiques, débat autour des policy networks, Paris, L'Harmattan, 1995. 32

spécificités locales, les municipalités, tout en participant à la définition des politiques locales de jeunesse, restent au second plan de la mise en œuvre et se reposent sur des acteurs du domaine privé jouant un rôle primordial de définition des valeurs et des normes en cours dans le domaine de la prise en charge de la jeunesse. En ce sens, on peut parler de l'institutionnalisation d'une « matrice cognitive »1 qui s'enracine au niveau local, puis trouve progressivement une expression nationale. De 1958 à 1977, on assiste à une sorte de renversement dans les rapports entre acteurs municipaux et acteurs du champ associatif. Sous l'effet d'un certain nombre de facteurs (croissance économique, politiques nationales de construction et de professionnalisation massive, perte d'audience progressive des fédérations de jeunesse, notamment), les municipalités se trouvent en position d'arbitre par rapport au domaine associatif. Elles établissent des espaces de cogestion des politiques locales de jeunesse qui tendent à être des faire-valoir ou au mieux des lieux d'enregistrement de leurs décisions. Les acteurs du champ associatif, qui sont devenus massivement des professionnels, perdent incontestablement du pouvoir et s'apparentent plus à des prestataires de services qu'à des militants. Ce faisant la prise en charge de la jeunesse au cours de cette période est présentée comme un problème public en cours de rationalisation. Les fameuses grilles d'équipements socioculturels en phase d'expérimentation servent alors d'instrument tangible pour mesurer cette réalité. Cependant, à l'issue de la période, la prise en charge locale de la jeunesse, privée, pour partie, du vivier que constituent les acteurs associatifs, est plutôt réduite, en termes d'envergure des mises en œuvre. La troisième période correspond aux années 1982/1983-1995. Elle aussi est marquée par un bouleversement de taille. En effet, l'introduction des dispositifs politiques de la ville, marqués par des logiques de transversalité et de partenariat, tend à masquer les actions menées jusque-là dans le domaine de la jeunesse. Non que les nouvelles pratiques introduisent un changement complet d'approche de cette population. D'une certaine manière, on peut même dire le
1 Comme l'ont montré Muller et Surel, cette matrice induit «une vision du monde particulière. Il s'agit en l'occurrence de principes abstraits, définissant le champ des possibles et du dicible dans une société donnée, identifiant et justifiant l'existence de différences entre individus et/ou groupes, hiérarchisant un certain nombre de dynamiques sociales... (...) Ces matrices cognitives comportent en second lieu des principes spécifiques, qui déclinent, de manière variable, les principes les plus généraux. Par analogie avec le schéma analytique proposé par Kuhn, cette deuxième strate cognitive et normative permet ainsi d'opérationaliser les valeurs générales dans un domaine et/ou une politique précise et/ou un sous-système. Elle dresse des axes d'action souhaitables, qui déterminent, pour partie, en interaction avec le jeu des intérêts et le poids des institutions, les stratégies des acteurs». Muller Pierre et Surel Yves, op.cil., pp. 48-49.

33

contraire. Dans les deux villes étudiées, les réseaux locaux d'acteurs de jeunesse préexistaient à l'instauration de ces dispositifs. Cela dit, d'une part, la jeunesse au niveau local n'est plus présentée comme un problème public. On parle désormais de lutte contre la délinquance, de proximité, de rénovation du bâti, d'insertion sociale et professionnelle. Comme le met en évidence Philippe Estèbe : «La décentralisation de l'assistance s'affiche (...) comme un double dépassement de l'action sociale classique, à la fois dans ses catégories cognitives et dans ses techniques d'intervention. ( ...). L'approche territoriale doit permettre de passer d'une conception de la pauvreté comme état à une conception de l'exclusion comme processus social. S'agissant des techniques d'intervention, le programme des politiques territorialisées vise à assurer le passage d'une action sociale compensatrice de handicaps à une intervention publique «vertueuse », source de développement, de mobilité et de dynamisme du bénéficiaire, du groupe cible ou du territoire considéré»1.Les jeunes sont, bien sûr, des cibles privilégiées mais le label « politiques de jeunesse» apparaît ringard, trop attaché à l'Éducation populaire, au socioculturel. La jeunesse est envisagée comme une menace, une victime, pas comme un objet sur lequel on peut bâtir l'avenir des sociétés locales. D'autre part, les réseaux locaux d'acteurs sont confrontés à une certaine dévalorisation ou, à tout le moins, à une crise de confiance à l'égard des professionnels du social et du socioculturel. Leur structuration évolue vers plus d'ouverture, plus de flou dans les bornes des acteurs susceptibles d'être interpellés sur la question de la prise en charge de la jeunesse. Enfin, il semble qu'une quatrième période se dessine, à partir de 1995. En effet, un changement de rhétorique s'attache désormais aux discours sur la jeunesse. Celle-ci est de nouveau valorisée comme ressource permettant de constituer des espaces publics locaux. Les facteurs qui expliquent ce changement sont nombreux, bien sûr, mais on peut citer parmi les plus marquants: la crise du politique qui conduit les élus locaux à chercher de nouvelles modalités d'interpellation de leurs concitoyens et, parmi eux, des jeunes sur lesquels pèse une injonction forte de participation; une médiatisation (bien que très classique) des violences des jeunes qui mène à des tentatives d'élaboration de liens plus positifs avec cette population; une influence des initiatives nationales et européennes en matière d' « activation », de soutien de la transition vers l'âge adulte. Cette attention particulièrement soutenue des pouvoirs publics locaux à la jeunesse se retrouve, par exemple, dans une enquête de

1

Estèbe

Philippe,

op. cit., p. 13.

34

l'Observatoire de l'action sociale décentralisée (novembre 1998)1 qui fait état du Regard des maires sur l'évolution de l'action sociale dans 300 villes de plus de 10 000 habitants. Cette enquête montre que, progressivement, le public jeune s'est imposé comme le public prioritaire des politiques municipales. Les jeunes sont ainsi passés, depuis 1985, du 5èmeau 1er rang des priorités des élus locaux, à égalité avec les personnes démunies. D'une manière générale, on peut dire que les jeunes mobilisent de façon de plus en plus formelle l'intérêt des pouvoirs public locaux. Il ne s'agit pas d'affirmer que les villes entreprennent plus d'actions en direction des jeunes mais plutôt qu'elles découvrent ou redécouvrent leur intervention dans le domaine de la jeunesse et tendent à la mettre en scène comme l'un des éléments constitutifs de leur identité en tant que société locale. Pour comprendre les mouvements en cours dans ce domaine, nous avons fait le choix de développer une méthode liant une analyse historique- aux niveaux national et local- de la prise en charge de la jeunesse ainsi qu'un travail de comparaison entre deux villes.

III.

HISTOIRE
INTERVENTION

ET

CO:MPARAISON
PUBLIQUE PEU IDENTIFIEE

CHRONIQUE

n'UNE

Ce travail, du fait des spécificités et du flou des décisions publiques concernant la jeunesse, entend s'attacher à la fois à l'action publique nationale en direction de cette population et à la structuration des politiques locales qui lui correspondent. Dans ce cadre, nous nous intéressons aux villes comme structures sociales, à l'influence de celles-ci sur la physionomie et le poids des réseaux d'acteurs. Ce faisant, nous nous inspirons de la démarche proposée par Patrick Le Galès : «Nous souhaitons montrer que, dans certains cas, en termes d'influence et de résultats sur différentes politiques publiques, la coordination horizontale d'un réseau est plus importante que les réseaux de politiques publiques eux-mêmes. Notre objectif n'est pas tant de travailler sur le rôle des réseaux de politiques publiques que d'insister sur l'importance de leur articulation avec un espace politique donné. Nous ne concluons pas à l'émergence d'un nouveau type de gouvernance par les réseaux mais nous entendons montrer comment les élites politiques urbaines ont délibérément encouragé la formation des réseaux de politiques à Rennes. Cette stratégie fait sens
1 Les maires et le lien social, ODAS, 1998.

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par rapport à leur tentative pour renforcer un acteur collectif urbain. Les réseaux de politiques publiques ne doivent pas, par conséquent, être analysés de manière autonome dans la mesure où, dans le cas de Rennes, leur impact est largement déterminé par les intérêts et objectifs collectifs du régime de gouvernance existant. A contrario de la littérature sur la gestion des réseaux complexes, notre travail insiste sur la dimension politique et le rôle des élites politiques, notamment
dans l'instrumentalisation des réseaux de politiques publiques
»1.

Notre démarche consiste, par conséquent, pour comprendre le rôle des élites politiques dans la structuration des réseaux de politiques de jeunesse, à envisager une analyse de long terme d'une catégorie d'action publique afin de mettre en évidence, à la fois la permanence du lien entre politiques de jeunesse et action symbolique qes autorités publiques, la faiblesse de la prise en charge ministérielle de cette population et la capacité des municipalités à donner une cohérence à un domaine d'action publique marqué par une certaine indétermination. Dans cette optique, l'approche historique des décisions concernant la jeunesse et des territoires sur lesquels elles sont mises en œuvre a été privilégiée, dans la perspective suggérée par Vincent Dubois: «Retracer les modalités de la construction d'une catégorie d'intervention publique permet de restituer le caractère historiquement et géographiquement situé des fonctions et domaines légitimes de l'action des pouvoirs publics(...). Plus que l'écriture d'une histoire des politiques culturelles -entreprise qui postulerait de facto une continuité transcendant les conjonctures historiques étudiées- on a utilisé l'enquête historique comme instrument de rupture et de comparaison, dans le but de restituer la formation de la culture comme catégorie d'intervention publique et la formalisation de cette politique, dans le but de saisir les conditions dans lesquelles s'établit et s'objective un terrain et une "mission" de l'action des

pouvoirs publics »2.
Seule la perspective historique permet de rendre compte des interactions existant entre le niveau national et les municipalités en matière de politiques de jeunesse, qu'il s'agisse des changements introduits par les décisions nationales dans les territoires ou bien de l'influence des expérimentations locales sur les politiques élaborées par l'État central. Elle permet d'établir les logiques locales d'intervention publique et privée en direction de ce public, les
1

Le Galès Patrick, «Urban governance and policy networks, on the urban political
networks, a French case study», Public administration, n01,

2 Dubois Vincent, «La sociologie de l'action publique, de la socio-histoire à l'observation des pratiques (et vice- versa) », actes du colloque L 'historicité de l'action publique, jeudi 12 et vendredi 13 octobre 2000. 36

boundedness of policy 2001, p. 169.

représentations idéologiques sur lesquelles elles sont bâties, les ruptures qui interviennent au sein des modèles locaux. Min de répondre à cet objectif, nous avons eu recours au dépouillement des archives des mouvements et organisations de jeunesse et des municipalités étudiées. Ces archives étaient réunies, selon les cas, dans les centres municipaux et départementaux, dans les locaux desdites associations ou bien encore constituaient les fonds privés de leurs anciens responsables. Dans ce cadre, les revues des mouvements et organisations ont été d'une grande utilité. Cette démarche s'appuie sur une étude systématique des politiques nationales concernant la jeunesse à partir de la IIIème République et jusqu'à nos jours mais également sur une analyse des politiques mises en œuvre au cours de la même période dans deux villes françaises: Rennes et Lille. L'étude des politiques de jeunesse, du fait de leur portée symbolique, de leur faible institutionnalisation et de leur fort ancrage territorial, ne peut faire l'économie d'une analyse articulant le national et le local. L'étude des décisions nationales ne prétend aucunement à l'exhaustivité, mais nous avons choisi de ne pas étudier seulement le ministère de la Jeunesse et des sports qui est loin de détenir le monopole de l'action publique concernant la jeunesse. Au contraire, pour chaque période étudiée, nous avons tenté de mettre en évidence un certain nombre de politiques d'envergure qui concernent la jeunesse soit de manière exclusive soit de manière transversale, que ces décisions émanent des ministères de la Justice, des Mfaires sociales, de l'Éducation nationale... Les terrains locaux choisis illustrent: l'étroitesse des liens entre les différents niveaux de décision et l'influence des réseaux d'acteurs dans ce domaine; l'influence des sociétés locales, de leurs acteurs, de leur histoire et de leur situation économique et sociale sur les mises en œuvres locales en matière de jeunesse; le fait que les expérimentations locales contiennent à la fois certaines similitudes entre elles par l'existence de facteurs transversaux et sont caractéristiques de la rencontre d'éléments singuliers. A de multiples points de vue, la ville de Lille représente un haut lieu des politiques locales de jeunesse. Ce territoire connaît une certaine permanence de son modèle de mise en œuvre en direction du public jeune. Il dispose de réseaux d'acteurs locaux puissants au niveau national, il sait attirer les subsides des différents échelons de collectivités locales, il mobilise l'attention de nombreux décideurs politiques et économiques. Lille, par l'ancienneté de son urbanisation, constitue un bon exemple d'une logique ancienne de prise en charge de la jeunesse. Rennes bénéficie, quant à elle, d'une logique d'intervention publique fondée sur une grande permanence des politiques et des réseaux d'acteurs locaux ainsi que sur une forte 37