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L'autonomie financière territoriale

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Après 30 ans d'application, quel est le bilan de l'autonomie financière territoriale, notamment dans l'Espagne aux régions financièrement asphyxiées, dans la France aux emprunts toxiques des collectivités et dans bien des villes du monde, où en rhizome et par capillarité les cas de corruption ne sont plus isolés ? La doctrine majoritaire dit l'efficacité, l'efficience et donc la performance du paradigme autonomiste ; dans les réalités de nombreuses expériences, ce n'est pas toujours ce qui est observé.

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Ajouté le 01 mai 2014
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EAN13 9782336347219
Langue Français
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L’autonomie fnancière territoriale
Sous la direction de Un paradigme planétaire revisité
Jean-Claude MARTINEZ
De Rabat à Kinshasa, de Mexico à Rio et même jusqu’à Paris, capitale pourtant
symbole du jacobinisme centralisateur, sans parler de l’Espagne de Felipe II, devenue
depuis 1978 un puzzle organisationnel de Communautés et de provinces, l’autonomie
fnancière territoriale a pris la dimension d’un paradigme d’organisation décentralisée de
nombre d’États du monde.
L’ampleur planétaire de sa consécration est dès lors telle qu’on ne peut continuer
à l’étudier comme un simple instrument technique, d’un simple chapitre de fnances
locales en réduisant son analyse aux quelques éléments classiques connus, avec un
droit à des ressources propres suffsantes, la proportionnalité entre les ressources et les
compétences, le pouvoir de fxer le taux d’impôts locaux ou encore des procédures de
péréquation fnancière pour corriger l’inégalité des sources potentielles de fnancement
entre les collectivités. L’autonomie
Apparue dans l’univers des concepts, en même temps que d’autres étoiles juridiques
aussi rayonnantes que la dérégulation, la « dédouanisation », la déterritorialisation,
les privatisations et toutes les notions satellites du New Public Management, l’autonomie fnancière territoriale fnancière territoriale, appartient en fait à une galaxie ou au « mainstream » idéologique
bien plus vaste que le droit fnancier des collectivités territoriales et leurs techniques.
L’économiste Williamson l’a baptisé depuis plus de trente ans : c’est le « consensus de
Washington ».
C’est à lui que l’on doit, de l’article 3 de la constitution de la République Démocratique Un paradigme planétaire revisité
erdu Congo du 18 février 2006 à l’article 141 de la constitution du Maroc du 1 juillet 2011,
en passant par l’article 156 de la constitution espagnole de 1978 ou l’article 72-2 de la
constitution française réformée en 2003, l’inscription dans les textes constitutionnels des
pays de tous les continents de cette autonomie territoriale axiomatique.
eLes xix Universités fscales de printemps ont donc fait ce constat, mais pour le mettre
en débat.
Après 30 ans d’application quasi universelle, quel est en effet le bilan de cette autonomie
fnancière territoriale, notamment dans l’Espagne aux régions fnancièrement asphyxiées,
dans la France aux emprunts toxiques de nombreuses collectivités et dans bien des villes
sur les divers continents, où en rhizome et par capillarité les cas de corruption ne sont
plus isolés ? La doctrine majoritaire dit l’effcacité, l’effcience et donc la performance du
Préface d’Ahmed ELALLALIparadigme autonomiste. Mais dans les réalités de nombreuses expériences rapportées
ici, ce n’est pas toujours ce qui est observé. Comme si ce paradigme revisité ne passait
pas tous les tests de falsifabilité.
Organisées par les professeurs J-.C. Martinez, A. Elallali et M. Amrouss, à l’Université
ed’Oujda au Maroc, les xix Universités fscales de printemps des trois continents, ont
réuni en 2013 autour des A. Di Pietro de Bologne, J. Malesherbe de Louvain,
A. Santos de Lisbonne, A. Tialati de Settat et A. Rohde de Mexico, les chercheurs des
universités de Paris, Rio de Janeiro, Sao Paulo, Kinshasa, Bangkog, Miami, pour un
examen critique comparé du paradigme planétaire de l’autonomie fnancière territoriale.
ISBN : 978-2-343-03254-2
58 e
Sous la direction de
L’autonomie fnancière territoriale
Jean-Claude MARTINEZ
Un paradigme planétaire revisité


















































L’autonomie financière territoriale

Un paradigme planétaire revisité



























































Sous la direction de
Jean-Claude MARTINEZ








L’autonomie financière territoriale

Un paradigme planétaire revisité




Préface de
Ahmed ELALLALI
Professeur à l’Université Mohamed Premier – Oujda













































© L’Harmattan, 2014
5-7, rue de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris
http://www.harmattan.fr
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : 978-2-343-03254-2
EAN : 9782343032542
SOMMAIRE


Première partie
Les sources de l’autonomie financière territoriale ....................... 71


Deuxième partie
Les outils de l’autonomie financière territoriale ........................ 125


Troisième partie
Les expériences d’autonomie financière territoriale ................. 235


Quatrième partie
L’effectivité de l’autonomie financière territoriale .................... 497



















































PUBLICATIONS
Fonds international de recherches et d’études fiscales
(FIREF)


L’impôt sur le revenu en question
Litec, Paris, 1989

1789- 1989 : La révolution fiscale à refaire
Litec, 1988

La réforme fiscale contre le chômage
Lettres du monde, Paris 1995

Dieu et l’impôt
Ed. Godefroy de Bouillon, Paris, 2001

Une constitution fiscale pour l’Europe
Lettres du Monde, Paris, 2004

Les droits de douane déductibles, contre le retour du
protectionnisme
L’Harmattan, Paris, 2008











PRESENTATION
DES UNIVERSITÉS FISCALES DE PRINTEMPS


L’autonomie financière territoriale, un paradigme planétaire
revisité, est un ouvrage regroupant les Actes des XIXèmes universités
fiscales de printemps, tenues à Oujda, au Maroc, en mai 2013.

Ces universités fiscales de printemps ont été créées en 1993, à Nice,
par le professeur Jean- Claude Martinez, de l’université Paris 2
Panthéon Assas, autour des chercheurs du doctorat de finances
publiques et fiscalité de cette université. Elles sont parrainées par
Maurice Lauré, l’inventeur de la TVA, le conseiller d’Etat Lucien
Mehl et l’inspecteur général des finances Henri Yrissou. L’objectif
des fondateurs de ces universités, les professeurs Bernard Daheyer,
de l’ICHEC Bruxelles, Abdelkader Tialati, Doyen de l’université de
Settat (Maroc), François Wagner (Nice), Eusebio Gonzales
(Salamanca), Eugenio Simon Acosta (Pamplona), Antonio Vasquez
del Rey (Pamplona), Andrea Amatucci (Naples), Mauricio Plazas
Vega (Colegio mayor del Rosario, Bogota), Vascos Brancos Guimares
(Lisbonne), Yves Brard (Le Mans), J-B Geffroy (Poitiers), Alain
Steichen (Luxembourg) et Joao Catarino (Lisbonne), a été de
constituer une nouvelle école de la pensée fiscale .

L’Europe a bien sûr ses grandes écoles fiscales depuis celle de
Labéon, prolongée sur des siècles jusqu’à Andrea Amatucci, à
1l’université Frédérico II, à Naples . Pavie, autour de Benvenuto
Griziotti ou encore Bologne avec aujourd’hui Adriano Di Pietro, ont
été et sont toujours aussi des foyers de la réflexion fiscale avec de
saisissantes constructions théoriques dont celle de l’obligation fiscale.
Mais l’intelligence de ces arbres doctrinaux cache mal la dégradation
contemporaine de la forêt fiscale en maquis juridiques desséchés
dans l’aridité du positivisme juridique. Les codes des impôts, de la

1 Sur ces grandes Ecoles, cf.Andrea Amatucci , Nicola D’Amati, Historia del
derecho de la hacienda publica y del derecho tributario en italia, Temis, Bogota
2004. Aussi Andrea Amatucci, El ordenamiento juridico de la hacienda publica,
Temis, Bogota 2008, page 1 à 85. Aussi, les Mélanges en l ‘ honneur de Andrea
Amatucci en 7 volumes, From public finance law to tax law, Studies in honor of
Andrea Amatucci, Temis, Bogota, Napoli, 2011
102France et des Etats-Unis , dont on a pu dire qu’ils étaient des
3« bidonvilles normatifs » , sont à cet égard l’illustration de l’érosion
intellectuelle de la biosphère doctrinale de la non-pensée fiscale
d’aujourd’hui, où les auteurs se limitent à des promenades
d’herboristes au long de sentiers législatifs et jurisprudentiels pour y
faire des cueillettes de jugements et de textes à macérer en infusions
savantes qui ne soignent rien des maux fiscaux des économies
occidentales en crise.

Ces dérives de l’assoupissement du savoir et d’une pensée juridique
en eutrophie dans les « marécages des cas particuliers » ne sont certes
pas une nouveauté. Ulpien, le juriste romain du début du IIIème
siècle, avait déjà dénoncé le droit des praticiens nageant dans le
pragmatisme. Mieux, Guillaume Budé avait publié en 1515 un
pamphlet, le De Asse et partibus eius, où il s’emportait et fustigeait
les marchands d’un droit fragmenté et dégradé que pratique « la
tourbe rustique et quasi barbare des juristes qui ne pensent qu’au
4profit ». C’est dire que le syndrome Francis Lefebvre ou Lamy
fiscal, de la pandémie praticienne et scholastique venue aujourd’hui
du foyer anglo-saxon, où l’impôt se calcule et ne se pense jamais, est
bien une pente naturelle des sociétés humaines lorsqu’elles se laissent
aller.

C’est en réaction contre cette dégradation que les universités fiscales
ont été créées, en « critique de la déraison fiscale pure », pour initier
un renversement dans la conception habituelle du savoir. Comme
les conférences de Solvay, à Bruxelles, dans les années 20 et 30, ont
fait la révolution copernicienne des paradigmes de la physique
classique, les universités fiscales de printemps veulent repenser les
vieux paradigmes fiscaux qui font consensus..., de Washington à
Bruxelles et de Bogota à Kinshasa.


2 Sur ces codes en droit comparé, cf. la somme fiscale de Caballero Norma, Les
codes des impôts en droit comparé, contribution à une théorie de la codification
fiscale, l’Harmattan, Paris, 2011.
3 JC Martinez, Les 7 sujets dont les candidats à l’élection présidentielle ne vous
parlent pas, Ed. France Empire, Paris 2011, p138.
4 Yves Lemoine, J P Mignard, Le défi d’ Antigone, promenade parmi les figures du
droit naturel, Michel de Maule , Paris, 2012, page 58
11Lorsqu’en effet, la souveraineté, le territoire, la frontière et toutes les
fondations de l’édifice doctrinal du droit fiscal, sont ébranlés par la
mondialisation et la dématérialisation des échanges économiques, il
5faut bien repenser jusqu’à la conception même de cet édifice. C’est la
raison d’être des universités fiscales de printemps. Avec de jeunes
chercheurs de trois continents, puisqu’elles sont un banc d’essai des
compétences nouvelles, elles ouvrent une approche globale de
l’impôt, de l’anthropologie à l’étude des structures élémentaires de la
langue fiscale, pour décrypter les choses cachées depuis l’origine de la
fiscalité.
















5 JC Martinez, L’araignée et le numérique, le droit financier pris dans la toile, in
Bernard Teyssier, La communication numérique, un droit, des droits, Editeur
Panthéon-Assas Paris II, 2013.
1220 UNIVERSITES FISCALES DE PRINTEMPS
1993- 2014


2014 : La liberté en droit fiscal

2013 : L’autonomie financière territoriale, un paradigme planétaire
revisité

2012 : La TVA en Afrique : critique de la transition fiscale

2010 : Le code fiscal des Français : c’est lui qu’il faut réformer

2009 : L’injustice fiscale

2008 Les fumigènes fiscaux : Des choses cachées depuis l’origine de
la fiscalité

2007 : L’imagination fiscale à l’Elysée

2006 : Impôts faut-il en payer autant ? Critique de l’obligation fiscale

2005 : Les droits de douane déductibles

2004 : Une constitution fiscale pour l’Europe

2003 : La langue fiscale

2000 : Dieu et l’impôt

1999 : La fiscalité au XXIème siècle

1997 : Qu’est-ce que la réforme fiscale ?

1996 : 1958- 1995 : 37 ans de politique fiscale

1995 : Les promesses fiscales dans les élections

1993 : L’overdose fiscale

13
































PRÉFACE

A l’heure où l’économie s’internationalise de plus en plus et que
les aspirations justifiées se manifestent pour que certaines
communautés comme l’Europe, les Etats-Unis et le Canada
s’affirment de plus en plus comme une entité économique, on assiste
en même temps, au sein de certains Etats, à plus de velléités de
régionaliser les compétences avec, comme corollaire, celui de prélever
6des impôts au niveau régional ou local . Le Maroc n’est pas à l’abri de
toutes ces mutations profondes. Les récentes réformes couronnées par
la consécration de la région comme collectivité locale dans la
constitution révisée de 1992, confirmée dans la constitution de 1996,
et consacrée par la nouvelle constitution dans son article 141, est un
indice révélateur de ce changement. Le projet de nouvelle
régionalisation au Maroc constitue un bouleversement par rapport à
toutes les conceptions antérieures de la décentralisation. Il s’agit d’une
nouvelle architecture qui rompt complètement avec le passé, aussi
bien dans sa conception, dans ses buts, ses attentes, que par ses
objectifs. Certes, c’est une étape considérable d’un processus
ininterrompu de démocratisation de la vie politique et sociale.

Mais une implication déformée risque non seulement d’être
économiquement, socialement et politiquement fâcheuse, mais aussi
de nature à compromettre gravement la construction de la
décentralisation. Il est alors particulièrement intéressant de brosser,
pour le Maroc un diagnostic de l’existant et de se projeter dans
l’avenir pour tenter de dessiner ensemble les contours de l’autonomie
financière territoriale future.

L’autonomie locale est un concept politique à la mode dans les Etats
unitaires classiques. Son origine officielle semble se situer dans la
Charte européenne de l’autonomie locale adoptée à Strasbourg le 15
octobre 1985 par le Conseil de l’Europe. Mais il ne s’agissait que
d’une Charte, c’est-à-dire d’un document politique susceptible de
n’engager les Etats qu’après la double procédure de signature et de
ratification par les Parlements nationaux.

6 EDOARDO TRAVERSA. « L’Autonomie financière des régions et des
collectivistes locales face au Droit communautaire » Analyse et réflexion à la
lumière des expériences belge et italienne.
15Pour autant que le concept d’autonomie se prête à une définition
obscure, vague et envahissante, ses caractéristiques sont aussi
nombreuses et de natures diverses, elles ne peuvent se ramener pour
l’essentiel à un vocabulaire concis et à une définition consensuelle de
l’autonomie financière, chacun lui attribuant une signification
particulière selon les applications qu’elle reçoit dans la pratique
quotidienne. Curieuse destinée pour un principe, faut-il le rappeler,
désormais constitutionnel !

Depuis l’origine, l’autonomie financière territoriale n’a cesse de
traduire, à sa manière, l’Etat de société, sa situation économique, ses
revendications politiques.

A l’heure actuelle, cette autonomie s’impose avec acuité et est
devenue, de surcroît, extrêmement sensible à l’environnement
international.

Cependant, les collectivités n’ont cessé de réclamer une relative
liberté visant à accroître et à garantir l’effectivité de leurs pouvoirs de
décision et de détention matérielle des moyens financiers suffisants,
sur la base de leurs recettes fiscales.

Comme l’Etat, les collectivités territoriales ont recours à l’impôt pour
supporter leurs charges.

Mais ce recours n’est possible que dans un cadre limité par le
législateur. Il s’agit donc d’un pouvoir résiduel qui n’est cependant
pas négligeable, surtout dans un système où le financement du budget
local repose en grande partie sur la ponction fiscale exercée à l’égard
du contribuable.

Toutefois, l’analyse du fait fiscal local n’emporte pas la conviction
qu’il existerait un véritable pouvoir fiscal local constitutif de l’un des
traits fondamentaux de l’autonomie financière des collectivités
territoriales. La réalité est que le pouvoir fiscal n’a pas de place dans
la détermination de l’autonomie financière. Cette dernière s’apparente
plutôt à une manière d’être de la libre administration en tant qu’elle
découle de ses aspects fiscaux et financiers.

16Mais le mystère le plus profond de l’autonomie financière des
collectivités territoriales décentralisées réside dans les questions
cruciales qu’elle soulève depuis toujours, sans que des réponses
satisfaisantes y soient amendées à ce jour. Nombreuses, ces questions
se ramènent à une interrogation centrale : « le pouvoir fiscal local est-
il le socle de la notion d’autonomie financière ? A cette question, une
réponse négative s’impose sans détour dans le contexte des Etats
unitaires de type français. Bien plus, les constituants modernes ont
voulu garantir l’autonomie financière, entendue comme un des aspects
essentiels de la libre administration.
Les recettes fiscales suffisantes impliquent-elles l’autonomie
financière ?

La réponse à cette question mérite d’être nuancée. Les recettes fiscales
dans les ressources globales sont certes utiles, mais les recettes
fiscales ne conditionnent pas forcément l’autonomie financière.
Autrement dit, cette dernière implique des ressources suffisantes et
non forcément fiscales.

S’il est vrai qu’à travers des ressources fiscales autonomes, à la
différence des emprunts et des subventions étatiques, les collectivités
territoriales garantissent mieux leur indépendance vis-à-vis de l’Etat et
des institutions financières, il n’est cependant pas certain que la
quantité des ressources fiscales soit l’élément déterminant de
l’autonomie locale.

Au demeurant, ni la Constitution marocaine ni les Constitutions de
nombreux de certains pays développés et en voie de développement
n’accordent la moindre place à un véritable pouvoir fiscal local dans
la répartition des compétences entre l’Etat et leurs collectivités
territoriales. Disons-le clairement, le pouvoir fiscal local n’existe pas
dans nos Etats unitaires. Dans ces Etats, le pouvoir fiscal est
singulièrement du ressort exclusif du législateur. Seul ce dernier peut,
pour sa mise en œuvre, réguler l’intervention du pouvoir
réglementaire national ou local lorsqu’il en existe un, mais toujours
dans les conditions prévues par la loi.
Le thème majeur de ce colloque est la refonte de la structure de
l’autonomie financière, celle de l’autonomie du pouvoir fiscal. A
travers le monde, c’est mieux qu’une prise de conscience, c’est une
volonté de réforme qui est entrée en action.
17La complexité des problèmes à résoudre est immense, il s’agit de
proposer des mesures qui seraient de nature à concilier la nécessité
d’unification avec le besoin ressenti par les Etats unitaires de
régionaliser les compétences financières et fiscales pour rendre le
pouvoir fiscal plus proche du citoyen.

Le colloque a permis d’analyser, sur la base d’un nombre important de
questions extrêmement creusées mais en dehors de toute interférence
des paradoxes qui peuvent exister entre l’harmonisation du pouvoir
central fiscal et ses limites prévues par le droit constitutionnel et les
compétences fiscales attribuées aux communes et le type d’impôt à
percevoir.

Ce colloque a permis de constater que :
- Les motivations qui soutiennent la déconcentration des
administrations d’État sont très différentes selon qu’il s’agit des
systèmes fédéraux ou à forte autonomie régionale, ou qu’il s’agit
d’États unitaires et centralistes. Dans les premiers, les politiques de
déconcentration prennent leur source dans le souhait des régions
(Italie, par exemple), des provinces (Canada, par exemple), ou des
États fédérés (États-Unis, Brésil, par exemple) de revoir à leur
avantage les compétences que l’État central s’est arrogées au fil de
l’histoire au détriment des territoires.

Il s’agit, en quelque sorte, d’un rappel à la charte constitutive initiale
pour limiter au strict nécessaire les compétences et les moyens
dévolus au centre. La déconcentration y apparaît alors comme la
nécessité de contractualiser, et donc de contrôler, les compétences des
administrations centrales. La démarche est généralement ascendante ;
elle trouve son origine dans la revendication des provinces ou des
régions à limiter les interventions de l’État central, au gré de
coalitions de circonstance et d’intérêts communs.

Le fédéralisme est coutumier de ces mouvements d’entropie et de ces
crises de l’organisation administrative, toujours prompts à contester la
légitimité d’intervention d’un État central créé, à l’origine, après les
territoires et par la volonté des territoires (voir notamment Canada,
Etats-Unis d’Amérique, Brésil).

18- Dans les pays unitaires et centralistes, les motifs qui soutiennent les
politiques de déconcentration reposent plus généralement sur le fait
que l’État, devenu trop lourd, n’est plus en situation de répartir son
action dans les territoires de manière efficace et efficiente. Il ne s’agit
pas, en tant que telle, de « dépouiller » l’État au bénéfice d’autres
échelons, mais de rapprocher la mise en œuvre de l’action publique de
ses destinataires naturels dans les territoires (Régions, Départements,
Villes…).

On ne saurait résumer ici l’ensemble des expériences menées par les
États en matière de déconcentration. La problématique est à ce point
répandue qu’elle offre un panorama extrêmement étendu de réussites,
d’échecs, d’avancées et de reculs. Le pari est de mettre l’accent sur les
expériences les plus notables dans le domaine.

Quelles que soient les orientations nouvelles implémentées par l’Etat
et les régions en faveur des collectivités territoriales, ces dernières ne
peuvent évoluer en marge ou en conflit avec l’ordre juridique de
l’Etat, quand bien même elles seraient détentrices de plus de pouvoirs
normatifs.

Au Maroc, comme dans beaucoup d’autres pays, l’articulation de la
répartition des compétences et du transfert des ressources entre l’Etat
et les collectivités territoriales est garantie par la Constitution et
déterminée par la loi. Sur ce dernier point, la tendance actuelle est à la ination matérielle des compétences transférées en substitution
de la technique du transfert par « bloc de compétences ». Pour autant,
les lois de détermination continuent de conditionner l’exercice
autonome de compétences locales par l’entrée en vigueur des textes
intermédiaires d’application, en même temps qu’elles définissent les
composantes qui sous-tendent la répartition des compétences et des
ressources.

En second lieu, la prise en compte de l’environnement institutionnel,
auquel se destine la nouvelle mouvance de gestion des politiques
publiques, implique nécessairement une déconcentration
administrative, soutenue elle-même par une réforme de
l’administration jusqu’alors centralisée de l’Etat.

19Les travaux de ce colloque doivent être attentivement lus, ils marquent
un renouveau des études sur la théorie de l’autonomie financière
territoriale dans la mesure où ils confrontent les enseignements
doctrinaux issus du passé avec les réalités actuelles des finances
locales, ils ouvrent la voie à une meilleure connaissance du
fonctionnement réel du système financier territorial.

N’était-il pas dès lors tentant de confronter les problèmes de
l’autonomie financière territoriale des pays fédéraux, les conditions
dans lesquelles ils se posent et les solutions qu’ils reçoivent, aux
problèmes de l’autonomie financière et fiscale des pays unitaires et
centralistes ? Les travaux de recherche de ce colloque s’ouvrent très
largement sur les finances comparées : l’information sur un tel sujet,
jusqu’ici bien lacunaire, prend une dimension d’un considérable
intérêt.



Ahmed ELALLALI
Professeur à l’Université Mohamed Premier – Oujda




















20INTRODUCTION GÉNÉRALE

CRITIQUE DE LA DÉRAISON PURE

L’AUTONOMIE FINANCIÈRE TERRITORIALE :
UN PARADIGME FUMIGÈNE

Professeur Jean-Claude MARTINEZ
(Université Paris II Panthéon-Assas)


L’axiome de l’autonomie

Il est comme cela des mots qui ont une valeur ajoutée axiomatique,
ne nécessitant aucune vérification puisqu’ils auraient atteint d’emblée
7la perfection et la plénitude d’une monade de Leibnitz ou d’un
8nombre premier de Pythagore . « L’indépendance » est de ceux-là.
Quiconque en a reçu l’onction est au-dessus de toute vérification. Les
juges ainsi doivent être indépendants et cela ne se discute pas, même
9pour demander « indépendants par rapport à qui ou à quoi ? » . Dans
la même veine, les Banques centrales doivent être tout aussi
indépendantes, sans que l’on se demande là encore où est la
justification que la monnaie de tous soit gérée par quelques-uns, ne
10rendant des comptes à personne .

C’est dans ce même camp des indépendants par définition et par
révélation que se trouvent les collectivités « locales », élevées
d’ailleurs au rang plus prestigieux de « territoriales », et leurs
finances. On ne leur donne certes pas formellement de
l’indépendance, mais comme on les dit « autonomes », cette « auto »

7 Bertrand Russell, La philosophie de Leibniz, Éditions des archives contemporaines
- EAC 2000
8 Hervé Lehning, L’univers des nombres premiers, de l’Antiquité à Internet, Ixelles
éditions, 2013, p.31 et suivantes pour Pythagore.
9 Sur la question de l’indépendance et de l’impartialité du juge, cf. par exemple
Karim Sid Ahmed, Droits fondamentaux du contribuable et procédures fiscales,
l’Harmattan, Paris, 2007, pages 76 et suivantes.
10 Pour une critique de l’indépendance des banques centrales, cf. J.C Martinez, Droit
budgétaire Edition 3, Litec p.787 et suivantes. Edwin Le Héron, A quoi sert la
Banque centrale européenne, La Documentation française, 2013, p.73 et suivantes
pour « les fondements théoriques discutables » de l’indépendance.
21« nomoi » vaut bien par des « normes propres » et des ressources tout
aussi « propres », une indépendance financière. Voilà donc, de Bogota
à Kinshasa ou Ottawa et de Miami à Paris ou Varsovie, les
collectivités territoriales autonomes et leurs finances territoriales
vivant dans cette autonomie.

C’est d’ailleurs plus qu’une observation. C’est une proclamation.
Comme dans les années 60 du siècle précédent, de l’Asie à l’Algérie,
on proclamait des indépendances, maintenant on proclame des
autonomies. Avec la même évidence aveuglante qui n’a besoin
d’aucune justification. C’est ainsi. Lorsque même les universités
11doivent être autonomes, sans souci de leurs finances en déficit ,
forcément que les collectivités locales ne peuvent que vivre dans
l’autonomie. Elles ne sont certes pas des Etats, encore que de
12Barcelone, à la Padanie ou la Flandre , elles ne sont pas loin de se
voir ainsi, mais ce sont des territoires qui, ayant conquis depuis le
13Moyen-Age l’Universitas , c’est-à-dire la personnalité morale, en
sont maintenant à se mettre quasiment en asymptote de la
14souveraineté. Au point de faire des relations internationales et d’aller
jusqu’à constituer, entre la Californie, la région italienne des Pouilles
ou la province de Gyeonggi, en Corée du Sud, un R20 ou Réseau
15régional pour une énergie propre, comme les Etats eux ont un G20 .

Pour tout couronner, les collectivités territoriales prétendant être rien
16moins que « l’expression d’un agir démocratique renouvelé » ,

11 Par exemple en France, en 2012, sur 85 universités, 19 étaient en déficit et la
moitié dans une situation difficile.
12 Sur la Flandre et l’indépendantisme, Tony Judt, Retour sur le XXème siècle, Une
histoire de la pensée contemporaine, Champs Essais, 2008, page 344 et suivantes,
l’Etat sans Etat, pourquoi la Belgique compte.
13 J.M Pontier, La place de la loi démocratie de proximité, dans l’histoire de la
décentralisation in, Gilles J. Guglielmi, J. Martin, La démocratie de proximité,
Berger Levault, 2013, p. 20
14 L’article 289 de la constitution colombienne autorise même les communes et
départements situés en frontières du pays à mener directement, avec les territoires
limitrophes des pays voisins, dans programmes de coopération et d’intégration pour
des services publics et la préservation de l’environnement
15 Le R20 ou G20 régional a été constitué par Arnaud Schwarzenegger lorsqu’il était
gouverneur de Californie, Nicolas Berggruen, Nathan Gardels, Gouverner au
XXIème siècle, Fayard, 2013, p.242
16 Gilles J. Guglielmi, op. cit. p.13 et Aude Zaradny, La démocratie de proximité,
un concept politique ?, in Gilles J Guglielmi, op. cit. p64.
2217comme chez Habermas on parlait d’un « agir communicationnel » ,
leur autonomie proclamée se justifie bien au-delà de la simple
commodité et de la mise en œuvre d’un principe de subsidiarité, pour
accéder à l’onction sainte de la légitimité démocratique arrivée à
18l’essence de sa vérité, puisque participative et de proximité .

Dans ces conditions, comment aurait-on pu refuser au siège de la
démocratie ainsi accomplie le statut de l’autonomie et les moyens
financiers de celle-ci ?

De l’âge de pierre à l’âge de l’autonomie

De fait, depuis plus de quarante ans, l’autonomie territoriale a
conquis le monde. Même les Etats jacobins s’y sont mis et le Maghzen
marocain s’est converti. A Meknès ainsi, en 1977, lors d’un colloque
spécialement réuni sur le sujet, sa majesté Hassan II lançait le
processus, avant que, trente-six ans après son successeur, le Roi
Mohammed VI, le déclare comme « une option irréversible… en
19matière de gouvernance locale » .

Durant la même décennie 70 du siècle précédent, l’Espagne de
Philippe II, qui avait pourtant régi depuis l’Escorial un Empire
centralisé où le soleil ne se couchait jamais, adoptait le 27 décembre
1978 une constitution dont tout le titre 8, sur « l’organisation
territoriale de l’Etat » posait l’autonomie locale et organisait
l’autonomie financière, notamment à l’article 156.

17 Habermas J, Théorie de l’agir communicationnel, Fayard, 1987.
18 Sur ces concepts de démocratie locale, participative territoriale et maintenant de
proximité, par exemple dans la loi française du 27 février 2002, cf. in Gilles
Guglielmi, op. cit p. 25 pour la démocratie participative et Olivier Févrot, page 47
pour le concept juridique de démocratie de proximité. Aussi J.M Pontier, La
démocratie de proximité : les citoyens, les élus locaux et les décisions locales, Rev.
Adm., 2002, n° 326, p.160 et s., Pierre Yves Chicot et autres, Centralisation et
proximité, Territorialisation et efficacité de l’action publique locale , Dalloz 2013 .
19 Message de sa Majesté Mohammed VI, au Forum transatlantique du leadership
2013 sur « la démocratie locale et le modèle marocain dans son environnement
régional », L’Opinion, mardi 2 juillet 2013, p. 4. David Melloni, Printemps arabe et
démocratie territoriale : le renouveau marocain, Revue Marocaine
d’Administration locale et de développemnt, Casablanca, déc 2013, n° 113, p. 45 et
suivantes
2320Plus étonnamment encore, la France, qui n’avait attendu ni Colbert ,
ni 93, ni Napoléon, pour inventer depuis des siècles la quintessence du
centralisme bureaucratique, opérait, le 17 septembre 1976, avec un
21célèbre rapport Guichard , le basculement paradigmatique de son
histoire vers l’autonomie locale, d’où sortiront, en 1982, 2003 et 2013,
22les trois actes de sa décentralisation .

Pour tout le continent européen même, le 15 septembre 1985, le
Conseil de l’Europe adoptait une Charte de l’autonomie locale dont
l’article 3 donnait la définition, comme la capacité effective de régler
et gérer les affaires publiques, pendant que l’article 9 énumérait le
contenu de cette autonomie, avec des ressources propres, leur libre
disposition ou la connexion entre les compétences reconnues et les
ressources fournies.

23Autrement dit, de l’Europe à l’ Afrique ou de celle-ci à l’Amérique,
l’autonomie territoriale, avec sa composante-clef de l’autonomie
financière, est devenue un outil planétaire d’organisation des Etats.
Comme si l’humanité, sortie de l’âge de pierre, en était arrivée
maintenant, après des millénaires de cascade darwinienne
institutionnelle à l’âge de l’autonomie territoriale, au bout de la flèche
du progrès. De fait, l’autonomie, locale et financière, a par son
ubiquité quelque chose d’un principe universel de jus cogens, dont on

20 Marguerite Boulet Sautel, Vivre au royaume de France, PUF, 2010, page 693 pour
l’édit d’août 1683 par lequel Louis XIV consacrait la tutelle administrative
inventée par Colbert pour restreindre « par un bon règlement la liberté trop grande
que les villes et communautés du Royaume ont eue de s’endetter par le passé »
21 Sur le rapport Olivier Guichard, Vivre ensemble, cf. Nicolas Zubinski,
Présentation du rapport Guichard, Mémoire Master Droit public général, juin 2011
Paris II .
22 Eric Giuily, Il y a 30 ans, l’Acte 1 de la décentralisation ou l’histoire d’une
révolution tranquille, Berger Levrault, 2012. Il s’agit des lois Defferre, Raffarin et
dans une bien moindre mesure Ayrault, sans parler des lois Joxe du 6 février 1992
ou Sarkozy du 16 décembre 2010, sur la réforme des collectivités territoriales. cf.
Jean-Pierre Sueur, Rapport Sénat, 15 février 2012, La révolution de
l’intercommunalité. Pierre Yves Monjal et Vincent Aubelle, La France
intercommunale, L’Harmattan, 2013.
23 Par exemple pour l’Afrique, cf. Valéry Garandeau, La décentralisation au Gabon,
une réforme inachevée, L’Harmattan, 2010 ; - ADJAHO, Richard, Décentralisation
au Bénin en Afrique et ailleurs dans le monde. Cotonou, 2002. Paul Nicolas Gomes
Olamba, Décentralisation, démocratie et développement local au Congo Brazaville,
L’Harmattan, 2013.
24sait, depuis l’article 53 de la convention de Vienne sur le droit des
traités, qu’il désigne des normes impératives reconnues par la
24communauté des Etats dans leur ensemble .

Tout comme la quasi-totalité des 193 Etats de la planète reconnaissent
la démocratie, même en Afghanistan, en Irak ou au Mali, parce qu’à la
différence des dictatures qui ne peuvent exister sans dictateurs, la
démocratie présente, elle, la supériorité de pouvoir fonctionner y
25compris en l’absence de démocrates , les sociétés des hommes de la
terre ont pratiquement toutes adopté une organisation décentralisée de
leur République ou de leur monarchie.

On est donc là en face d’un concept qui fait tellement consensus
planétaire, comme la « règle d’or » de l’équilibre budgétaire ou la
suppression des droits de douane dans une planète ricardienne vivant
26en commonwealth de libre échange , qu’on ne peut le réduire à une
simple mathématique juridique d’organisation des Etats. On est en
présence d’une manière de voir les choses, d’une vision partagée ou
d’un rail de la pensée qui signe l’existence d’un paradigme
27juridique . C’est-à-dire une idée universellement reconnue qui pour
un temps fournit à la communauté des politiques un modèle de
solution. Ce n’est certes pas le Timée de Platon ou une
Weltanschauung, mais il s’agit bien d’une croyance ou représentation
commune qui influence la façon dont la réalité est perçue, jusqu’à la
fausser d’ailleurs.





24 Sur le jus cogens fiscal, cf. Norma Caballero, op. cit. et Anthony Ramarozatovo,
Le consensus fiscal, thèse Paris 2 en cours de rédaction
25 Richard Eyasu, Démocratie en Afrique francophone : une pure fiction,
l’Harmattan , 2010 .c
26 Michael Hardt, Antonio Negri, Commonwealth, Stock, 2012, pages 271 et
suivantes : l’empire revient.
27 Thomas Kuhn, La Structure des révolutions scientifiques, Champs Flammarion,
2008
25Le paradigme fumigène

Et c’est bien de fait ce qu’il advient avec le paradigme de
l’autonomie territoriale et son dérivé l’autonomie financière.
Spontanément, on comprend certes tout ce qu’il a d’axiomatiquement
exact, positif et efficace. Un ancien ministre gabonais de la
décentralisation l’exprimait de la façon la plus imagée possible en
posant les questions concrètes suivantes :

« Dans quels départements ministériels centralisés se trouvent les
services chargés de :
- balayer les trottoirs ;
- couper l’herbe le long des routes ;
- créer et entretenir les espaces verts ;
- ramasser les ordures ménagères ;
- entretenir les cimetières ;
- abattre les chiens errants ou les animaux dangereux ; détruire les
vieilles cases en ruine ;
- construire les abris contre le soleil et la pluie ;
- aménager les embarcadères ;
- construire les petits ponts ;
- boucher les nids de poules ; dégager les troncs d’arbres tombés en
travers des voies ;
- vérifier la fiabilité des balances ; etc…?
La réponse à cette question est sans équivoque : seules les collectivités
locales, du fait de leur proximité …sont à même d’effectuer ces
28tâches » .

Mais il est aussi d’autres évidences. Par exemple, dans la France
centralisée, on ne connaissait pas des gâchis financiers locaux et la
corruption d’élus. Or, après la loi du 2 mars 1982, sur les droits et
libertés des collectivités territoriales, avec la suppression définitive de
tutelle, on voit très vite les lettres d’observation des chambres
régionales des comptes révéler les gaspillages de deniers publics, les
abus, quand ce n’est pas les enrichissements personnels de maires,
présidents de conseils généraux ou présidents de conseils régionaux.
Au point qu’une association de contribuables pourra chaque année de

28 Dieudonné Pambo, préface Valéry Garandeau, op. cit. p. 9- 10
26la décennie 90 attribuer en dérision un prix Danaïdes des finances
29locales aux élus locaux ayant le plus dilapidé l’argent public .
De façon plus grave, dans la décennie 2000, un cran va être franchi.
Des malversations individualisées, on passe à un système organisé
quasi industriellement d’endettements toxiques des collectivités
territoriales. En France, des villes, St Etienne, Lille, Châtillon, des
départements, Seine St Denis, des Hôpitaux, à Meaux, des offices
d’HLM, tombent dans « une commercialisation sans foi ni loi »,
contractent des emprunts toxiques, deviennent « copains de Dexia »,
la banque locale toxique, rentrent dans un monde local
« d’intoxication généralisée », où , après des années de contamination
silencieuse, de complicités, voire de pactes électoraux de corruption
entre banques et élus, l’ampleur du phénomène se révèle en septembre
302011 à la une des quotidiens français .

La même observation étant faite aussi dans l’Espagne régionalisée, où
quarante ans d’autonomie aux portes du fédéralisme ont mis les
finances de la Catalogne et de l’Andalousie dans l’état que l’on sait,
et les mêmes constats se faisant partout dans l’histoire où l’autonomie
locale a été connue et partout dans l’espace où elle est pratiquée, la
question surgit alors : ces situations sont-elles une succession de
hasards ou la malversation, la mauvaise gestion, voire la corruption,
sont-elles intrinsèquement contenues dans le paradigme autonomiste,
comme des dégradations mécaniques de son essence naturelle ?

Dans la Politique Aristote a montré que la Royauté, l’Aristocratie et
la République, les trois formes pures de constitution, dévient
mécaniquement vers la Tyrannie, l’Oligarchie et la Démagogie, tout
aussi expérimentalement que le communisme dévie vers le stalinisme,
le Pol-Potisme, le Castrisme ou le Kim Jongisme. L’autonomie locale
et son autonomie financière ne sont-elles pas alors dans leur essence
même porteurs des glissements en pente naturelle vers des finances
publiques partiellement détournées, « partisanement » captées, quand
ce n’est pas individuellement à l’occasion privatisées ?
C’est le doute que la réalité empirique soulève et c’est d’ailleurs le

29 Il s’agit de l’ASIREF, Association pour la suppression de l’impôt sur le revenu et
la réforme fiscale
30 Sur tous ces points, Nicolas Cori, Catherine Le Gall : Dexia une banque toxique,
Editions la Découverte, 2013. Aussi Pierre Henri Thomas, Dexia, Vie et mort d’un
monstre bancaire, Les petits matins, 2012
27cœur même de la définition d’un paradigme scientifique. Thomas
Kuhn en effet le définit comme un ensemble d'observations et de faits
avérés, avec un ensemble de questions qui se posent et doivent être
résolues. Or, l’observation des faits autonomistes ne les montre pas
toujours avérés, surtout dans les bienfaits qui leur sont prêtés. Et c’est
ce qui fait l’interrogation ici posée.

Car en effet, si le bilan de la pratique spatiale et temporelle de ce
paradigme révèle moins d’efficacité et d’efficience que ce qui est
annoncé, à défaut de remplir la fonction de performance gestionnaire
et démocratique qu’on lui prête, ne remplit-il pas une autre fonction,
cette fois cachée ou plus exactement dissimulatrice d’autres vérités ?

31Autrement dit, l’illusion du paradigme juridique planétaire de
l’autonomie financière (I) serait-elle une de ces techniques fumigènes
(II) de plus de la boîte à outils classique qu’utilisent tous les
gouvernements pour masquer les jeux de pouvoir, les transferts de
richesses, voire les spoliations sociales ?


I - L’AUTONOMIE FINANCIERE TERRITORIALE : UN
PARADIGME JURIDIQUE

Depuis des décennies et de Kinshasa à Paris, Ottawa, Rabat ou
Bogota, l’autonomie financière des collectivités territoriales est une
question d’actualité permanente et d’universalité rayonnante. Mais
sous cette ubiquité triomphante (A), il y a une ambiguïté saisissante
(B).

A - L’ubiquité du paradigme autonomiste

C’est à la fois dans le temps et l’espace que les communes,
départements, régions, provinces, communautés autonomes et autres
collectivités territoriales ont installé leur autonomie dans l’actualité
renouvelée (1°) et l’universalité installée (2°).


31 Amilcare Puviani, Teoria dell’illusione finanziaria, edité en 1903, réédition de ce
livre rare, ISEDI, Instituto editoriale internazionale, Milano 1973
281°) L’ubiquité temporelle du paradigme : son actualité
renouvelée.

Les exemples abondent d’un continent à l’autre. En Afrique par
exemple, de pays en pays, la décentralisation ne cesse depuis des
décennies de multiplier les lois pour organiser son autonomie. Ainsi
au Burkina Faso, depuis 1993 et deux lois sur l’organisation
territoriale ou municipale, les textes ne cessent pas en 1998 ou 2002.
Le Gabon, lui, ne cesse de décentraliser depuis rien moins que 1905, à
coup de provinces, de départements, de communes et de régions. La
loi fondatrice de la décentralisation, du 6 juin 1996, avec trois titres
32abordant le régime financier local , n’a cessé d’être modifiée et
réécrite par une succession de projets pour être réécrite en 2006 et
2009.

La même observation pourrait se faire pour les deux Congo. Celui de
Brazzaville multiplie, depuis sa constitution de 1961, les références
constitutionnelles à la libre administration locale, dont encore l’article
33175 de la constitution du 20 janvier 2002 et les lois
décentralisatrices, pendant que le voisin de Kinshasa en RDC, à partir
de deux articles de la constitution du 18 février 2006, s’essaie lui aussi
34à l’organisation incessante de sa décentralisation .

En Afrique nord saharienne, le Maroc, du roi unificateur Hassan II au
roi stabilisateur Mohammed VI, ne cesse depuis quarante ans d’aller à
la régionalisation avancée, selon l’expression du discours royal du 3
janvier 2011. Après la constitution de 1992, qui faisait déjà de la
35région une collectivité locale , la constitution de 2011 à peine
adoptée, avec son titre IX posant, dans des articles 141 à 146, tous les
grands classiques de l’autonomie financière, dont les ressources
propres, avec dix-sept impôts et taxes au profit des communes, des

32 Valéry Gerandeau, op. cit., p.69 et suivantes, surtout 87 à 100 pour les finances
locales du titre III de la loi.
33 Paul Nicolas Gomez OLAMBA, op. cit. p53
34 Article 3 sur la libre administration des provinces et l’autonomie de la gestion de
leurs ressources financières et article 17 sur le partage des recettes nationales
35 Jilali Chabih, Les aspects financiers de la décentralisation territoriale au Maroc,
Thèse Parsis 21993. Jilali Chabih, Les finances des collectivités locales Maroc,
Essai d’une approche globale des finances locales, L’ Harmattan, 2005.
2936provinces et des régions , la péréquation et la compensation, la
37législation sur un supplément de régionalisation, se prépare .

C’est pareil sur le continent américain. Le Mexique en est un exemple
38depuis toujours au fil de ses constitutions de 1824 à 1917 , comme la
Colombie depuis 1992 se décentralise.

La France fait encore mieux. Depuis 1982, sur près de quarante ans,
c’est une fièvre législative et une « bougeotte » normative
permanente pour toujours plus d’autonomie financière et fiscale. Le 2
mars 1982 intervenait, après d’ailleurs une loi Voisin, du 10 janvier
1980, sur la liberté pour les communes et départements de voter les
taux de leurs impôts, une loi Gaston Defferre, supprimant la tutelle et
lançant un processus permanent d’approfondissement de l’autonomie
39 financière . En 2003 et 2004, des lois J.P. Raffarin, notamment
40constitutionnelle, consacraient ainsi et organisaient cette autonomie .
Le 16 décembre 2010 c’était une loi Sarkozy et en 2013, au nom d’un
acte III de la décentralisation, c’était une nouvelle loi pour
41« moderniser l’action publique territoriale » . Etant entendu qu’entre-
temps étaient intervenues, le 6 février 1992 une loi Joxe importante
42pour l’information sur les finances locales et les différentes lois de
finances à partir de 2010 qui ont adapté la fiscalité directe locale.


36 Pour la fiscalité des collectivités locales au Maroc, depuis le dahir du 30
novembre 2007, cf. Guide pratique de la fiscalité marocaine, Editions de
l’entreprise, 2013, Casablanca, p.317
37 Hassan Ouazzani Chahdi, La régionalisation au Maroc entre le présent et l’avenir,
Revue marocaine d’administration locale et de développement, Rabat 2012, n° 105-
106, p. 53 et suivantes
38 Pour cette histoire de l’autonomie financière des Municipalités, cf. Enriquez Cruz
Martinez, Le fédéralisme financier au Mexique, Thèse Paris 2
39 Sur l’historique de cette réforme, cf ; Eric Giuly, Il ya 30 ans, L’acte II de la
décentralisation…, Berger Levrault, 2012.
40 Sur ces lois, dont la loi organique du 29 juillet 2004, relative à l’autonomie
financière des collectivités locales, cf. R Muzellec, Matthieu Conan, Finances
locales, Dalloz 2011, p.7 et suivantes.
41 Christine Pires Beaune, Modernisation publique territoriale et affirmation des
métropoles, Rapport Assemblée Nationale, 26 juin 201 », n° 1178, avec notamment
un Fonds de péréquation des départements d’Ile-de-France.
42 Sur cet historique de la réforme financière locale permanente, cf. JC Martinez,
Droit budgétaire, Litec, 1999.
30La pérennité de la préoccupation autonomiste française est d’ailleurs à
multiples facettes. C’est par exemple une pérennité de la critique de
l’obsolescence des bases d’imposition. En 1959 on s’étonnait ainsi
que les valeurs locatives cadastrales, servant de calcul aux impôts
43directs locaux, n’aient plus été réévaluées depuis 1914 . Aujourd’hui,
on s’étonne qu’elles ne soient que révisées, mais plus réévaluées
depuis 1970, sauf une tentative en 1990 restée sans suite.

S’ajoute aussi la pérennité bi-séculaire de la critique de la principale
imposition alimentant l’autonomie financière locale : la Patente, du
XIXème siècle, devenue la taxe professionnelle en 1975, avec 68
modifications dans les 35 ans de son histoire et la Contribution
économique territoriale en 2010.

Cet impôt ne cesse donc depuis 200 ans d’être critiqué et réformé dans
une actualité législative perpétuellement renouvelée.

C’est d’ailleurs toute la quête d’une réforme de la fiscalité locale,
moyen de l’autonomie financière qui fait l’ubiquité temporelle du
concept sur un siècle. Depuis 1917 les commissions de réforme de la
fiscalité locale, les propositions, les projets et les textes adoptés, se
44succèdent par dizaines , faisant de la France le pays de l’innovation
financière territoriale permanente.

Pour autant, même si c’est moins obsessionnellement, l’autonomie
financière territoriale n’est pas absente des autres pays en une ubiquité
spatiale.




43 Plus curieusement, en 1845, Victor Schoelcher, voyageant dans l’ Egypte de
Méhémet –Ali, observait, que pour l’impôt territorial établi sur le foncier des
fellahs, on avait, une fois pour toutes, fixé en 1821 la superficie des terres de
chaque village en bord du Nil, le nombre de têtes de bétail et la population. Après,
que le Nil emporte des terres, que des fellahs meurent, que les animaux de labour
soient confisqués par les Pachas eux-mêmes, pour le fisc rien n’y fait . L’impôt
territorial est inexorablement fixé sur la base arrêtée , Victor Schoelcher, L’ Egypte
en 1845, Paris, Pagnerre éditeur, 1846, page 4,
http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k5679351h
44 Pour la liste de ces commissions et des propositions de réforme , simplement sous
la IIIème et la IVème République, cf. Laurence Tartour, op.cit., p.59-60
312°) L’ubiquité spatiale du paradigme : son universalité installée

Déjà en 1999, la Banque mondiale estimait que 80% des pays en
développement ou en transition expérimentaient la décentralisation et
45son autonomie . Ce qui est inévitable. Dès lors en effet que l’histoire
s’est terminée avec Fukuyama par le règne universel du libéralisme
économique et politique, forcément que la décentralisation et son
autonomie financière comprises dans ce « package
libéral tocquevillien » éclairent l’organisation territoriale des Etats de
la planète sous la lumière du Mont-Pèlerin, du FMI ou de la London
School of Economie.

Mais, au-delà de l’universalité des sources idéologiques de
l’autonomie territoriale qui font l’universalité de la pratique de ce
mode d’organisation des territoires des Etats, il y a une universalité
technique de cet instrument. Parce que la décentralisation financière
suscitant un partage vertical des ressources entre deux niveaux, le
central et le local, inévitablement des problèmes juridiques,
économiques et politiques identiques vont se retrouver partout. En
Belgique, avec la Flandre, en Espagne avec la Catalogne, au Mexique,
en Argentine, ou en France se posent les mêmes problèmes de
concours financiers, de subventions, de partage des ressources et des
charges, de compensation, de péréquation ou de coordination des
politiques budgétaires. Voire de « guerre fiscale », lorsque les
différents niveaux de compétences fiscales entrent en concurrence
pour se partager des assiettes fiscales alimentées par les mêmes
46contribuables à la fois nationaux et locaux .

Autant dire que ces problèmes des relations financières du centre et de
la périphérie sont universels. Ce qui entraîne, comme les
47comparatistes nous l'apprennent avec la thèse de la fonctionnalité ,

45 J. Manor, The political economy of democratic decentralization, Direction du
développement, Banque Mondiale, Washington, 1999.
46 Par exemple pour la guerre fiscale au sommet dans le fédéralisme fiscal, sous la
pression de l’histoire et du dumping fiscal en quête de concurrence compétitive, cf.
Régis Fernando de Oliveira, Curso de direito financiero, Editora revista dos
tribunais, Sao Paulo 2010, 43 et suivantes.
47 DELYIANNI DIMITRAKOU Christina, Les mutations philosophiques du droit
comparé, In BLANC JOUVAN Xavier, De tous les horizons, Edit. Sociétés de
législation comparée, Paris, 2005, p. 51. Egalement on peut consulter l’ouvrage
CABALLERO GUZMAN Norma, Les Codes des impôts en droit comparé.
3248une identité des solutions ou de réponses à ces questions . Autrement
dit, il y a une universalité des techniques d’organisation de
l’autonomie, en même temps que l’universalité de ses proclamations.

a) L’universalité des proclamations de l’autonomie financière

L’autonomie financière est un standard universel. Soit en
proclamation constitutionnelle, comme du pouvoir originel, soit en
reconnaissance jurisprudentielle, comme du pouvoir dérivé.

Les proclamations constitutionnelles

Une majorité de constitutions proclament maintenant l’autonomie
territoriale et l’autonomie financière, sans toujours, il est vrai, la
49composante fiscale de celle-ci. De Paris à Bogota ou de Brasilia à
Kinshasa, que l’Etat soit fédéral, régional à l’extrême ou unitaire, les
constitutions disent le principe d’autonomie. Encore que, dans le cas
de la France, « le principe d’autonomie financière des collectivités
territoriales n’est pas expressément énoncé dans un article de la
constitution. C’est dans l’intitulé d’une loi organique du 29 juillet
2004, prise en application de l’article 72-2 de la constitution qu’il
50figure .

En Espagne par exemple, aux 17 Communautés autonomes, dont 15
de droit commun, et deux (Navarre et pays Basque) avec un régime
fiscal jusqu’à l’autonomie de l’assiette et du recouvrement, aux 50
provinces et 8116 communes dont 7000 de moins de 5000 habitants,

Contribution à une thèorie de la codification fiscale, Editions l’Harmattan, Logiques
Juridiques, Paris, 2011.
48 Les réalités historiques des pays nous démontrent un aménagement territorial
similaire. Les périodes de décentralisation administrative, et de décentralisation
politique sont le résultat des événements socio-politiques également similaires dans
des pays centraux ou fédéraux. Voir BREWER CARIAS Allan, Etudes de Droit
Public Comparé, Académie Internationale de Droit Comparé, Bruylant, Bruxelles,
2001, pp. 352- 361.
49 Pour l’autonomie financière dans l’ordonnancement juridique colombien, cf infra
le rapport de Norma Caballero sur le degré de liberté fiscale et financière des
communes colombiennes.
50 Laurence Tartour, L’autonomie financière des collectivités territoriales en droit
français, LGDJ, 2012, p. 13
33l’article 152 de la constitution de 1978 pose l’autonomie pour chaque
Communauté, dont l’article 156 précise l’autonomie financière.
erAu Maroc on l’a dit, le titre IX de la constitution du 1 juillet
2011 pose pour les régions et les collectivités territoriales, « les
principes de libre administration, de coopération et de solidarité… »
(article 136) et précise qu’elles « disposent de ressources financières
propres et de ressources financières affectées par l’Etat. » (article
141).

En République Démocratique du Congo, l’article 3 de la constitution
du 18 février 2006 proclame que les provinces et les entités
territoriales décentralisées « jouissent de la libre administration et de
l’autonomie de gestion de leurs ressources… financières ». Ce qui est
très clair. La libre administration est reconnue, mais non l’autonomie
51de décision fiscale .

Même les constitutions des Etats fédérés ou des Provinces, en langage
du fédéralisme argentin, reconnaissent cette autonomie aux
municipalités. L’article 123 de la constitution d’Argentine fait ainsi
obligation aux provinces de reconnaître l’autonomie municipale et de
« régler son contenu dans l’ordre institutionnel politique, administratif
économique et financier ». Toutes l’ont fait de 1957 à 1988. Le
52Mexique va jusqu’à l’extrême d’avoir des codes fiscaux municipaux .

Dans le cas de l’Argentine, l’autonomie financière municipale, après
53des débats doctrinaux , sur le point de savoir si elle était primaire ou
dérivée, énumérative ou permissive, c’est-à-dire en termes français
clause générale de compétence financière ou de compétence
d’attribution, a finalement été reconnue par la Cour suprême.


51 La décentralisation au Congo, Enjeux et défis, Dossier spécial de la Revue Congo-
Afrique, février 2009, n° 432, Kinshasa. Aussi Athanase Kyelu Matenda,
L’introduction de la TVA en RDC, contribution à une théorie critique de la décision
fiscale, Thèse Paris 32, 2013, Tome 1 , pages 454 à 457.
52 Sur ces codes fiscaux locaux , cf . Norma Caballero, Les codes des impôts dans le
monde, L’harmattan, Paris 2010, p.
53 Sur ces débats en doctrine, cf. Guiliani Fonrouge, Derecho financiero, tome II,
ème6 édition, Depalma, 2000, p.1153. Surtout Hector Belisario Villegas, Curso de
èmefinanzas , derecho financiero y tributario, 9 édition, Astrea, Buenos-Aires, 2005,
p.302 et suivantes
34Les reconnaissances jurisprudentielles

L’Argentine fournit le meilleur exemple d’une reconnaissance
jurisprudentielle, même si on trouve des exemples dans de
nombreuses jurisprudences constitutionnelles, dont celle de la
54France .

Dans ses arrêts, « Rivademar contre Municipalité de Rosario », et
55« Municipalité de la ville de Rosario versus Province de Santa Fé » ,
la Cour suprême d’Argentine reconnaît que les municipalités jouissent
de l’autonomie par rapport au pouvoir des Provinces, équivalentes
d’Etats fédérés. Elles ne peuvent pas être privées des moyens minima
nécessaires pour leur financement. Etant entendu que cette autonomie
doit être organisée, avec des techniques qui forcément en nombre
limité se retrouvent dans la boîite à outils de tous les pays.

b) L’universalité des techniques d’organisation de l’autonomie
financière

L’autonomie financière suppose un pouvoir de décision ou au
minimum de gestion sur les dépenses et sur les ressources. Mais
encore faut-il qu’il y ait des ressources. Pour ce faire, les techniques
ne sont pas infinies. Soit les collectivités ont des ressources propres
avec une fiscalité locale, soit l’Etat leur transfère des ressources. Sans
parler des ressources d’emprunts ou de quelques « recettes de poche »,
domaniales ou sous forme de redevances.

Pour les recettes fiscales, là encore les techniques ne sont pas infinies.
56Il n’y en a que quatre avec des variantes . D’abord l’exclusivité d’une
assiette économique. Comme partout dans le monde, l’Etat central a

54 Sur la jurisprudence du constitutionnel reconnaissant l’autonomie financière
amputée de l’autonomie fiscale, cf. la décision du 29 décembre 2009, loi de finances
pour 2010 : « Il ne résulte ni de l’article 72-2 de la constitution , ni d’aucune autre
disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d’une
autonomie fiscale ».
55 4 juin 1991, Hector Belisario Villegas , p.304
56 Sur ces techniques de partage des recettes fiscales, avec la répartition des
assiettes ou la répartition du produit fiscal, cf. . José Mauricio Conti, O Estado e
o imposto : federalismo finaciero e fiscal, in Joao Catarino, Vasco Branco Guimares,
Liçoes de fiscalidade, Almedina, Coilbra, 2013, p.425 et suivantes
35exclusivement les droits de douane, les collectivités territoriales ont
ainsi souvent l’assiette foncière pour elles.

Au lieu de l’exclusivité de l’assiette, elle peut être aussi partagée
entre le central et le local. C’est ainsi le cas du revenu aux Etats-Unis,
avec des impôts sur le revenu au niveau fédéral, mais aussi dans des
villes. En France, une loi du 30 juillet 1990 avait aussi créé une taxe
départementale sur le revenu jamais prélevée.

La fiscalité locale peut être aussi à cheval sur la fiscalité nationale,
sous forme de centimes additionnels aux impôts de l’Etat perçus au
profit des collectivités locales. C’est le système français qui a
fonctionné un siècle durant, jusqu’en 1917, pour les quatre impôts
directs frappant le loyer, le foncier et l’activité industrielle et
commerciale. Ce système a continué d’ailleurs fictivement jusqu’en
1973 et même jusqu’à la loi Voisin mentionnée, de janvier 1980, qui a
autorisé les collectivités locales à voter leurs taux d’impôts mettant fin
au système de la répartition.

Enfin, en quatrième technique, le central et le local peuvent se
partager non pas l’assiette, mais le produit de quelques impôts. C’est
le système allemand, espagnol ou congolais. L’article 175 de la
constitution de RDC précise ainsi que « La partie des recettes à
caractère national allouées aux provinces est établie à 40%. »

Sorties de recettes fiscales propres, qui assurent évidemment une
autonomie maximum, les collectivités locales ne peuvent disposer que
de transferts venant de l’Etat ou pour les communes éventuellement
des provinces, comme en Argentine. Ces transferts, en tous pays, ne
peuvent prendre que trois grandes formes techniques, avec bien sûr
une gamme élargie de variantes : des dotations de l’Etat, des
compensations de transferts de charges et des péréquations pour
contribuer à égaliser les moyens.

Les dotations, le plus souvent globalisées, vont susciter une diversité
extrême de techniques. La France à elle seule connaît une vingtaine de
dotations aux calculs d’une grande complexité, fonction de la
superficie de la voirie de la collectivité considérée, du nombre de ses
habitants ou de la localisation en montagne ou en rivage, avec un seuil
3657de garantie de ressources .

Les compensations de transferts de charges se retrouvent en tous pays
aussi.

La constitution marocaine prévoit ainsi que « tout transfert de
compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales doit
s’accompagner d’un transfert des ressources correspondantes ». C’est
la solution française depuis 2003, étant entendu que la compensation
doit résoudre partout deux grandes questions techniques ; compenser
quoi et compenser comment ? C’est-à-dire la question des charges à
compenser et celle de l’évaluation de ces charges qui reçoivent des
solutions comparables en droit comparé.

C’est encore vrai, avec de plus grandes difficultés, pour la péréquation
des ressources dont le droit comparé montre l’universalité. Au Maroc
par exemple, l’article 142 de la constitution la prévoit avec un « fonds
de solidarité interrégionale visant une répartition équitable des
ressources, en vue de réduire les disparités entre les régions » et un
fonds de mise à niveau social.

Partout, cette péréquation pose les mêmes quatre questions
techniques: La péréquation pourquoi ? De quoi ?Au profit de qui et
financée par qui ?

Dès lors, évidemment, qu’il y a en tous pays des inégalités de
richesses entre les collectivités territoriales et que la péréquation vise
à les égaliser pour assurer l’égalité d’accès des citoyens aux services
publics, inévitablement des outils sont nécessaires pour mesurer ces
écarts qui déclencheront l’octroi des corrections et en donneront la
58mesure .


57 Pour la complexité du calcul de la principale et plus ancienne dotation française,
la DGF de 1979 ou dotation globale de fonctionnement , cf. JC Martinez, Droit
budgétaire, Litec 1999.
58 Sur ces outils de la péréquation, cf. Maniuel Aeschlimann, Péréquation : une
ambition à assumer, des outils à rénover, Rapport Ass. Nat., 25 juin 2009, n° 1784
37Sur ce point, le droit comparé confirme l’universalité des outils de
mesure utilisés avec les concepts de « potentiel fiscal » et plus
59récemment de « potentiel financier » .
De même, à la question la péréquation financée par qui et comment,
les différents régimes nationaux d’organisation de l’autonomie
financière vont forcément répondre par des fonds de péréquation et
60des dotations .

Mais une fois dépassé le constat finalement banal de l’universalité de
ces techniques d’organisation de l’autonomie financière territoriale,
lorsqu’on entre dans l’étude des détails concrets de leur mécanisme,
l’invraisemblable et déraisonnable complexité qui s’y observe révèle
l’ambiguïté de cette autonomie proclamée. En effet, sous la clarté des
affirmations constitutionnelles, relayant le sonore des proclamations
politiques, ce qui s’observe en réalité c’est l’obscurité des mises en
forme techniques. Un exemple permet de voir cette distance entre la
simplicité des autonomies affichées et la complexité des autonomies
bricolées.

La loi de finances françaises pour 2010 a créé une contribution sur la
valeur ajoutée des entreprises, CVAE, comme un impôt direct local
participant au remplacement d’une taxe professionnelle supprimée et
principale ressource fiscale locale pendant 35 ans. L’article 78 de cette
loi organisait la péréquation des recettes par le biais de fonds
départementaux et régionaux et par un calcul initialement sur les flux
et sur les stocks de la nouvelle contribution.

La péréquation sur stocks capte 25% des recettes du produit de la
CVAE et les verse aux fonds qui les reversent notamment aux régions

59 Sur ces deux outils de mesure de la richesse des collectivités , cf. Philippe Dallier
et alii , Péréquation financière entre collectivités territoriales, Rapport Sénat, 6
juillet 2011, n° 731, p. 11 et suivantes
60 Pour ces fonds , (nationaux, départementaux , régionaux ) et les 7 dotations de
péréquation en droit français, cf. Pascal Terrasse, Relations avec les collectivités
territoriales, Rapport spécial, Ass. Nat. ,10 octobre 2012, n°251, annexe 40, p21 et
Philippe Dallier , op. cit. , pages 21 à 68. Aussi pour le bilan de la péréquation,
cf.Transferts financiers de l’ Etat aux collectivités territoriales, Annexe jaune au
projet de loi de finances pour 2013, pages 117 à 126.

38sur la base de trois critères : un tiers au prorata de la population de la
région, 1/3 au prorata des lycéens et des stagiaires en formation et 1/3
au prorata de la superficie de la collectivité.

La péréquation sur flux de la CVAE distingue les contributeurs aux
fonds et les bénéficiaires.

Les mécanismes, pour déclencher les collectivités contributrices des
fonds, sont complexes. Doivent verser aux fonds les collectivités,
départements et régions, dont le potentiel fiscal par habitant est
supérieur au potentiel fiscal par habitant moyen.

S’ajoute un second critère de versement. La dynamique locale de la
CVAE, à partir de 2011, doit être supérieure à la moyenne nationale.

Ces collectivités contributrices déterminées, le calcul de leurs
versements aux fonds est encore plus complexe. Le prélèvement
contributeur est égal à la moitié de la différence entre :
- le montant de la CVAE perçu par la collectivité, région ou
département, l’année considérée.
- Le montant de la CVAE perçu par la collectivité en 2011 multiplié
par le rapport du produit de la CVAE de l’année précédente sur le
produit de la CVAE de 2010. Ce qui veut dire le taux de croissance
national du produit de la CVAE.

Pour ce qui est de la détermination des bénéficiaires de la péréquation
et du calcul de la redistribution des ressources du fonds de
péréquation, la loi de finances pour 2011 a prévu que 50% du
reversement aux départements à faible potentiel fiscal se fait avec
èmetrois critères : 1/6 au prorata de la population du département
considéré, 1/6 ème au prorata des bénéficiaires des minima sociaux et
èmedes plus de 75 ans et 1/6 au prorata de la longueur de la voirie du
département rapportée au nombre d’habitants. Soit au total 3/6èmes
ou la moitié de 50%.

L’autre moitié du reversement est effectuée en fonction de l’écart
entre le potentiel fiscal par habitant et le potentiel fiscal moyen par
habitant.

39Pour la péréquation régionale, la technique de reversement est tout
aussi compliquée et aboutit au même résultat. A savoir que l’on
déterritorialise, en final, la CVAE dont une part des recettes quitte la
collectivité considérée pour être redistribuée à d’autres collectivités.

Autrement dit, on refuse idéologiquement d’abord de faire de la
CVAE un impôt national. On en fait un impôt local, au nom de
l’autonomie financière. Puis on constate évidemment que des
inégalités géographiques de ressources sont engendrées. Alors pour
les pallier, on invente l’invraisemblable mécanisme de péréquation
que l’on vient d’exposer. Et on révèle du coup toute l’ambiguïté de
l’autonomie financière proclamée. Car, dans l’usine à gaz de la
péréquation décrite ci-dessus, où sont la démocratie participative, la
démocratie de proximité et autres principes de subsidiarité qui
justifient l’autonomie financière claironnée dans les textes et
encensée dans les commentaires ?


B - L’ambiguïté du paradigme autonomiste

Depuis toujours, il y a une ambiguïté dans l’autonomie financière,
comme il y a d’ailleurs plus généralement des « rapports ambigus
61entre l’Etat et les collectivités locales » . On le voit bien par exemple
dans le cas français où la constitution elle-même tourne autour du pot
de l’autonomie financière sans jamais la proclamer. Les articles 87
de la constitution de 1946 et 72 de la constitution de 1972 posent
certes un principe de libre administration des collectivités. Mais à
l’article 72- 2 issu de la réforme du 28 mars 2003, il n’y a pas de
reconnaissance expresse du principe d’autonomie. Il est dit
simplement : « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources
dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la
loi ».

Il n’y a pas plus d’octroi d’un pouvoir fiscal ou de décision fiscale,
remplacé, en mode alambiqué, qui révèle bien l’absence de relations
loyales entre le central et le local, par l’affirmation nébuleuse que
« les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités

61 Dubois, Jérôme, Gestion des collectivités locales et financement des projets
territoriaux, Lavoisier, Paris 2013, page 1 et suivantes
40territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une
part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

Plus généralement d’ailleurs, cette ambiguïté de l’autonomie est
même triple (1°). Mais les contraintes de la mondialisation pour tous
les pays et celles de l’intégration européenne pour les vingt-huit
Etats de l’Union en ont aggravé les défauts intrinsèques (2°).

1°) Les trois ambiguïtés permanentes du paradigme

Il y a une ambiguïté du concept (a), des solutions techniques qu’il
amène (b) et des motivations qui sont poursuivies dans une addition
de non-dits (c).

a) L’ambiguïté d’un concept à trois dimensions

La liberté financière des collectivités territoriales, tout en ne
donnant pas la compétence de la compétence, c’est-à-dire la
souveraineté, en recouvre apparemment trois. C’est-à-dire le
pouvoir de dépenser, de prélever et d’emprunter. Or, à des degrés
variables, notamment d’un système juridique à un autre, ces trois
compétences, budgétaire, fiscale et d’endettement, ne sont pas
pleinement discrétionnaires.

L’ambiguïté de l’autonomie budgétaire : l’encadrement légal du
pouvoir de dépenser

Dans la sphère de leurs compétences, de simple attribution ou
découlant d’une clause générale, les collectivités peuvent dépenser
librement. Elles ont, dans le périmètre juridique de leurs affaires
locales, départementales, provinciales ou régionales, la décision et la
gestion. On serait presque tenté de parler d’une « souveraineté de la
dépense » si celle-ci s’entend comme l’autonomie du pouvoir de
décider la dépense et la plénitude du pouvoir de dépenser.

En réalité toutefois, le pouvoir de décision budgétaire peut être
contraint, quand des dépenses sont obligatoires. Si le pouvoir de
dépenser des Etats peut être lui-même contraint, puisque dans certains
cas, aux Etats-Unis par exemple, avec le Congressional budget and
impoundment control act du 12 juillet 1974, ils n’auraient pas la
4162possibilité de ne pas dépenser , pour les collectivités territoriales des
dépenses obligatoires peuvent exister, avec l’obligation sanctionnée
par une inscription d’office de ces dépenses au budget de la
collectivité qui ne les aurait pas programmées. C’est le cas dans le
63droit français où les dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes
exigibles et celles désignées expressément par la loi relèvent d’un
régime juridique sévère, avec inscription d’office avec mise en
demeure de la Chambre régionale des comptes et mandatement
d’office par le préfet.

Comme ces dépenses obligatoires, pour les seules communes
françaises, représentent une liste non limitative de trente et un cas, des
dépenses de services publics, comme l’état civil, aux dépenses de
personnel, la contrainte est très lourde et l’autonomie du pouvoir
budgétaire plus limitée qu’il y paraît. On risque d’ailleurs de le voir
de plus en plus sous la contrainte des disciplines européennes du
traité de mars 2012. Ainsi, dès fin novembre 2013, la question de la
limitation des dépenses de personnel des collectivités locales était
64posée en France .

C’est encore plus vrai pour l’autonomie fiscale. En dépit d’études
65doctrinales recherchant un pouvoir fiscal local , le plus souvent il n’y
a pas de pouvoir autonome d’imposition.

L’ambiguïté de l’autonomie fiscale : l’absence universelle d’un
pouvoir local d’imposer

Ce n’est pas d’aujourd’hui que le pouvoir fiscal local fait problème.
Déjà, il y a dix-sept siècles, en 318, l’empereur Constantin, en créant
le premier poste de ministre des Finances, comes sacrarum
largitionum, commissaire aux largesses sacrées, centralise entre ses
mains tous les pouvoirs fiscaux de l’ empire romain. Les cités, les
régions du vaste empire doivent cesser de lever des impôts.

62 Sur ces points, JC Martinez, Droit budgétaire, Litec 1999, page 130
63 Sur ce concept de dépenses obligatoires, cf.Picard Jean-François, Finances
locales, Litec, 2009, p.164-166. JC Martinez, op. cit. p ;
64 Cf. infra sur ces dépenses
65 Ruben Oscar Asorey, El poder tributario municipal en Latino america, From
public Finance Law to tax law, Studies in honor of Andrea Amatuci, Temis , ,
Napoli, Bogota, Volume III p.715 et s.
42
Depuis, l’existence d’un pouvoir fiscal local continue à susciter
l’interrogation. Parce qu’on serait passé de la structure monolithique
du pouvoir fiscal étatique, à une structure pluraliste où cohabiteraient
plusieurs pouvoirs fiscaux correspondant aux milliers de collectivités
66 67territoriales , des 1724 municipalités japonaises aux 2440
municipios mexicains, sans parler des 37000 communes françaises.

Mais même en Espagne et en Italie, où on va jusqu’à parler de
fédéralisme fiscal et où l’addition des compétences fiscales amène
68« aux marges de la souveraineté » d’un pouvoir fiscal , le pas du
démembrement de la souveraineté fiscale des Etats n’est pas franchi.
Les collectivités territoriales peuvent gérer leur impôt jusqu’à voter
ses taux, en France par exemple depuis 1980 et une loi Voisin ou
même à le recouvrer, comme en Navarre et Pays Basque Espagnol.
Mais dans tous ces cas, c’est d’abord une compétence d’attribution
venant de la loi et non un pouvoir originel d’imposition.

C’est aussi et ensuite une compétence encadrée, limitée. Les
collectivités territoriales françaises par exemple peuvent voter les taux
de leur imposition, mais dans les limites d’un « serpent fiscal »,
comme dans l’Europe des monnaies d’avant l’euro on parlait d’un
serpent monétaire liant les variations des différentes devises entre
elles. Là, les taux des impôts locaux sur les personnes physiques sont
liés avec ceux des impôts frappant les entreprises, empêchant les
décideurs fiscaux décentralisés de transférer massivement la charge
fiscale d’une catégorie de contribuables à une autre.

Même aux Etats-Unis du fédéralisme, une loi, l’Internet Tax Freedom,
promulguée le 21 octobre 1998 par le Président Bill Clinton, a pu
empêcher les autorités fédérées et leurs subdivisions d'imposer l’accès

66 Pietro Boria, La frantumazione del sistema tributario in una pluralità di sistemi
tributari, in From public finance law to tax lax, Studies in honorof Andrea
Amatucci, op. cit. , volume III, p. 700 ert suivantes
67 Yukio Okitsu , L’organisation des grandes agglomérations japonaises, in Pierre
Yves Monjal et Vincent Aubele , La France intercommunale, L’ Harmattan 2013, P.
397
68 Jacques Blanc, De la compétence au pouvoir fiscal : vers un modèle latin
d’autonomie ? in L’impôt, Dalloz 2002, op. cit .p.33 et suivantes.
43à Internet et le commerce électronique par des bit taxes, des taxes de
bande passante ou des taxes de courriel.

Autrement dit, même lorsqu’un texte comme la loi organique
française du 29 juillet 2004 précise que les « recettes fiscales et les
autres ressources propres des collectivités territoriales représentent
pour chaque catégorie de collectivités une part déterminante de
l’ensemble de leurs ressources », l’autonomie financière territoriale
qui semble renforcée ne donne pas pour autant aux collectivités un
pouvoir de décision fiscale. Il y a une relativité de cette autonomie et
69des verrous qui sont imposés . Sans parler des réalités économiques
locales qui renvoient, en tous pays, les proclamations autonomistes à
l’absence fréquente d’une assiette qui pourrait être imposée.

C’est d’ailleurs sur ces mêmes réalités de l’économie et du réalisme
des marchés que bute l’autonomie du pouvoir local d’emprunter.

L’ambiguïté de l’autonomie d’emprunter : La variabilité du pouvoir
de s’endetter

Si la compétence locale pour contracter des emprunts est plénière
en droit français, en d’autres pays, le Canada ou l’Inde par exemple,
un contrôle des autorités locales existe. Tout simplement pour éviter
le surendettement des collectivités territoriales, dont la France, de la
non-tutelle financière, donne un exemple aujourd’hui, comme au
XVIIème siècle la même cause, c’est-à-dire la liberté d’emprunter
sans contrainte, avait déjà produit les mêmes effets. Avant que, sous
Louis XIV, une ordonnance de Colbert ne vienne résorber la dette
publique locale, en instituant les premiers mécanismes de contrôle a
70priori des collectivités territoriales .

Dans le régime français des emprunts locaux, l’autonomie des
collectivités est totale depuis 1982. Elles empruntent librement, sans

69 Raymond Muzellec , Matthieu Conan, Finances locales, Dalloz, sur la « relativité
de l’autonomie sur le plan fiscal » et « les verrous imposés aux collectivités dans la
détermination de leurs recetts fiscales », Dalloz 2011, p. 8- 9
70 Sur cette ordonnance, cf. Marguerite Boulet- Sautel, Vivre au Royaume de
France, PUF 2010, pages 693 et suivantes sur l’invention par Colbert de la tutelle
administrative face à l’endettement massif des villes
4471aucun contrôle . Et si l’on ose dire, le résultat ne s’est pas fait
attendre. Dans le montant de l’endettement local et dans la toxicité des
composantes de cet endettement.

Le total de la dette locale peut apparaître soutenable avec 173
milliards d’euros en 2012 et moins de 9% du PIB. Mais la courbe de
l’endettement va croissant. Depuis 2004, la dette a globalement
augmenté de 40% et même de 80 % pour la dette régionale. En 2012
encore, par rapport à 2011, la dette a progressé de plus de 4%. Surtout,
des endettements municipaux sont devenus insoutenables. Des villes
comme Angoulême dans les années 90 ou aujourd’hui St Etienne, se
trouvent asphyxiées par des emprunts inconsidérés.

En effet, la liberté d’emprunter a amené les villes et des départements,
comme celui de Seine St Denis, à se laisser piéger par des emprunts
dits structurés où les taux sont variables. Par exemple il y a des
emprunts à effet de change où le taux d’intérêt est indexé sur deux
monnaies. D’autres emprunts sont à effets de pente, avec le taux
d’intérêt qui dépend de l’évolution de l’écart existant entre les taux
longs et les taux courts des emprunts.

Les banques ont aussi piégé les collectivités locales avec des emprunts
à barrière désactivante où le taux initial est remplacé au profit d’un
autre dès qu’un indice de référence franchit un seuil préalablement
défini.

Existent aussi des emprunts à effet de levier où la formule de calcul
du taux comprend des multiplicateurs mathématiques pour augmenter
l’effet d’un indice.

Dans tous ces cas, les emprunts se sont révélés toxiques. En 2011,
plus de 18 milliards d’euros de la dette locale étaient considérés
comme à risque. On a même dit que l’encours sain de la dette locale
ne représenterait que 41%. Tant et si bien que complètement
dépassées par les effets de leur liberté et de leur irresponsabilité, une
fois de plus les collectivités locales ont eu recours à l’Etat. Elles ont
demandé par exemple, en 2013, une Agence de financement, parce

71 Boudet Jean-François, L’emprunt des collectivités locales et la gestion de
trésorerie, Editions du puits fleuri, Paris 2013.
45que sur le marché elles ne trouvaient que difficilement à se financer.
L’autonomie juridique d’emprunter, par ses excès, se retournait en une
entrave pratique à emprunter. Le marché venait sanctionner la liberté
inconsidérée que le droit avait donnée.

Le même phénomène est observé en Chine. Jusqu’en 2008, la loi y
interdisait aux collectivités locales de faire des emprunts. Mais
lorsque la crise de 2008 est arrivée, pour assurer la marche forcée de
l’économie, le gouvernement central a levé les restrictions à l’emprunt
local.

Là aussi, comme en France, ce qui devait alors arriver est arrivé. Les
collectivités locales se sont mises à emprunter sur les marchés,
d’autant plus facilement que depuis des années elles avaient pris
l’habitude d’emprunter de façon « clandestine » ou au moins dans
l’ombre à travers des structures ad hoc ou des véhicules de
financement fournis par des sociétés fiduciaires.. C’est le « shadow
banking », fait d’instruments financiers non régulés qui a fini par
représenter 55% du PIB, alors que la dette du gouvernement central ne
serait officiellement que de 14 %.

Si à l’époque Pékin ne s’est pas inquiété, aujourd’hui, devant le poids
exorbitant des intérêts à rembourser, l’Etat est allé jusqu’à interdire
aux collectivités de construire des bâtiments institutionnels, c’est-à-
dire ces « palais locaux » somptueux que la France a vu surgir aussi,
dans les années 90, avec une débauche d’hôtels de ville, d’hôtels
départementaux et de d’hôtels de région. La dette des gouvernements
locaux (municipalités et provinces) pourrait avoir bondi de 10.700
milliards à 17.500 milliards de yuans ou 2.130 milliards d'euros.

Le symbole du gâchis financier des collectivités locales chinoises,
ayant suivi la voie des collectivités françaises, c’est Dongguan. Située
entre Hong Kong et Canton, dans la région usine du monde, cette ville
72de 8 millions d’habitants est ruinée , comme Détroit aux USA.
L’autonomie du pouvoir d’emprunter là encore s’est retournée. C’est
dire toute l’ambiguïté de ce concept qui se double d’ailleurs d’une
ambiguïté des solutions techniques utilisées pour le faire vivre.


72 La Chine s’inquiète de ses dettes, La Croix, 7 août 2013, page 9
46b) L’ambiguïté des solutions techniques

Certes, l’autonomie est proclamée. Mais dans les faits ce n’est pas
ce que l’on voit. La France fournit l’exemple saisissant d’une
dépendance financière totale des collectivités locales sous la bannière
agitée de leur liberté. L’observation vaut d’ailleurs pour nombre de
pays, même fédéraux où par transferts du centre vers la périphérie, par
subventions, que la doctrine allemande appelle « bride d’or », voire
par déductions d’impôts fédérés sur des impôts fédéraux, comme les
Etats-Unis les ont pratiquées, les techniques qui révèlent l’illusion de
73l’autonomie sont diverses . Le Mexique l’illustre.

L’exemple mexicain d’une dépendance financière locale sous
couvert d’autonomie

Les collectivités territoriales mexicaines dépendent des ressources
74de L’Etat central par des transferts . Le tableau ci-dessous permet de
le voir pour les municipalités.


Évolution de la dépendance financière municipale au Mexique (en %)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Ressources 39.96 40.89 39.19 37.60 35.37 33.82 32.97 32.16 31.39
propres
Transferts 47.11 47.88 44.37 46.93 49.11 49.52 49.93 50.35 50.77
Endettement 5.18 4.50 8.04 8.82 6.66 7.39 7.63 8.17 7.41
7.75 6.73 8.40 6.65 8.86 9.27 9.47 9.32 10.44 Autres
revenus

Source : INEGI Finances publiques locales 1990-1996. Les pourcentages représentent le poids des
ressources propres, transferts, endettement et autres revenus, qui, dans leur totalité, constituent 100%
des ressources municipales. Enrique Cruz Martinez, thèse Paris 2


On voit bien que les ressources propres qui signent l’autonomie locale
ne représentent ici que le tiers des ressources municipales. Sous
réserve d’ailleurs que ces ressources ne proviennent pas de l’Etat
central lui-même. Ce qui est le cas précisément en France où l’Etat

73 L’importance de la bibliographie sur ces transferts indique bien leur fréquence.
Cf. par exemple Boadway Robin, Shah Anwar, Intergovernamental fiscal transfers,
Washington, The World Bank, 2007 ; Bahl Roy, Las transferencias
intergubernamentales en los paises en desarollo y transicion. Banco Mundial, 1999.
74 Enrique Cruz Martinez, op. cit .p. 491
47fait chaque mois l’avance des impôts directs locaux aux collectivités
territoriales.

L’exemple français de la dépendance financière locale sous couvert
d’autonomie

Concrètement, les collectivités, proclamées autonomes, n’ont pas
d’autres ressources que celles qui viennent de l’Etat par des avances,
des dotations, des péréquations, des compensations et des
remboursements de TVA. Chaque année, c’est plus de 100 milliards
d’euros qui du budget de l’Etat vont ainsi « arroser » les champs
75juridiques de ces autonomies territoriales .

La loi organique du 29 juillet 2004, relative à l’autonomie financière
des collectivités territoriales, a beau fixer les conditions pour que les
« recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités
territoriales représentent pour chaque catégorie de collectivités une
part déterminante de l’ensemble de leurs ressources », la réalité est
tout autre. Même ces « ressources propres », symboles de
l’autonomie, viennent du budget de l’Etat. C’est en effet via un
compte spécial, le compte d’avances des impôts directs aux
collectivités locales, que chaque mois les communes, les départements
et les régions se voient avancer les recettes de 16 impôts locaux dont
la Taxe d’habitation, les taxes foncières, la Contribution Economique
Territoriale ou la Taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

A ces avances des impôts locaux, s’ajoutent chaque année plus de 50
milliards d’euros de dix-sept dotations versées par l’Etat pour les élus
locaux, la solidarité rurale, l’équipement des communes, des
départements, des collèges ou plus globalement pour le
fonctionnement local.
Même la TVA supportée par les communes sur leurs investissements
leur est remboursée par l’Etat, pour plus de 5 milliards d’euros,
comme « toute création ou extension de compétences ayant pour
conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales
est accompagnée de ressources » pour compenser. En France comme
dans tous les pays.

75 Ces transferts financiers de l’Etat sont donnés dans une annexe jaune au projet de
loi de finances
48C’est vrai d’ailleurs aussi pour la péréquation opérée par les Etats
pour favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ». En France
c’est 7 milliards d’euros qui vont de l’Etat au local pour égaliser les
situations.

Tous ces mécanismes révèlent bien l’ambiguïté de l’autonomie locale
puisqu’ils sont autant de liens entre le budget de l’Etat et les budgets
locaux. Autrement dit, le cordon ombilical n’est pas tranché entre ces
deux continents financiers. On le voit bien dans la structure même de
la loi de finances française. A la fin de sa première partie en effet, le
tableau, qui donne l’équilibre général du budget, contient une ligne
« prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales »
avec plus de 52 milliards d’euros. On a là l’officialisation du lien
technique entre les deux sphères budgétaires dont les proclamations
disent pourtant qu’une est indépendante de l’autre.

Au Pérou c’est même encore plus net puisque les budgets locaux sont
dans le budget de l’Etat.

En toute hypothèse, la persistance des liens financiers sous les
autonomies proclamées entraîne des disputes sans fin qui ajoutent à
l’ambiguïté. Le local ne se satisfait en effet jamais des concours reçus
de l’Etat qu’il accuse invariablement de partialité, d’inégalités ou
d’iniquités. Le système espagnol de financement des communautés
autonomes est à cet égard un modèle de ces contestations que la
pratique concrète des autonomies suscite. Par exemple, la
communauté autonome de Madrid prétend fournir à l’Etat 66 milliards
d’euros annuels pour ne recevoir en retour que 11 milliards, soit 17%
de la somme transférée, alors que pour la communauté catalane le
transfert serait de 58%.

Ce que d’ailleurs Barcelone trouve insuffisant, estimant que l’Etat lui
doit encore 9 milliards d’euros. Tout comme en Belgique la Flandre
autonome s’estime trop contributeur net par rapport à la Wallonie trop
bénéficiaire net.

Autrement dit, les solutions techniques, pour faire vivre l’autonomie
financière, ajoutent la contestation à leur ambiguïté de fond qui se
trouve au demeurant augmentée par l’ambiguïté des motivations
49animant les trois acteurs de la décentralisation. C’est-à-dire le pouvoir
central, les élus locaux et les lobbys qui les instrumentalisent.

c) L’ambiguïté des motivations des trois acteurs de l’autonomie

Octroyée par le pouvoir central, réclamée par les élus locaux et
bénéficiant aux lobbys, l’autonomie financière obéit évidemment à
des motivations différentes selon ces différents acteurs. L’autonomie
financière pensée est surtout instituée en tous lieux sous l’effet de ces
trois arrière-pensées qui s’accordent toutefois sur une même finalité :
gagner.

Le pouvoir central veut gagner du temps, les élus locaux du pouvoir et
les lobbys des marchés.

1. Pour le pouvoir central, l’autonomie territoriale est un joker. Elle
sert à gagner du temps en diluant les problèmes, les responsabilités et
les mécontentements, en une pluralité de niveaux. Les difficultés et
les impôts nécessaires pour y faire face sont transférés à la base en un
principe de subsidiarité. On a parlé ainsi « d’un transfert
76d’impopularité » .Ce n’est pas la peine de souffrir d’un problème
visible au sommet, quand on peut le masquer en le transférant à la
base. Par exemple la fiscalité étatique étant suffisamment élevée, en
transférant des impôts aux collectivités on dilue les réactions qu’ils
peuvent susciter.

En ce sens, l’autonomie territoriale est une technique très efficace
pour les gouvernements en temps de crise. Comme en médecine les
barbituriques ont changé la prise en charge des agitations
psychologiques sévères, l’autonomie territoriale a changé la prise en
charge gouvernementale des agitations sociales lourdes sinon des
révolutions.

Tous les gouvernements recourent à ce subtil neuroleptique politique
lorsque la société est en révolte. Par exemple en mai 1968, face à Paris
en ébullition et à la France en grève, le général De Gaulle lance la

76 Le Lidec, La décentralisation, la structure du financement et les enjeux de
transfert de l’impopularité en France, in Gouverner par les finances publiques,
Sciences Po les presses, p.149 et s.
50décentralisation, en faisant même l’objet d’un référendum. Au Mali,
après la grave crise de 2012, le nouveau président Ibrahim Boubacar
Keïta propose, pour traiter les tensions du Nord du pays, là encore
l’autonomie. Lorsque le printemps arabe déstabilise toute l’Afrique du
Nord, à titre préventif le Maroc s’engage aussi dans la régionalisation
avancée, comme un moyen d’apaiser, puisque immédiatement des
milliers de personnes se mettent à rêver aux postes qu’elles pourront
occuper grâce à l’autonomie territoriale qui va les démultiplier. Ce
sont autant de soutiens et d’alliés potentiels que le gouvernement
central se crée.

2. Pour les élus en effet, la motivation de l’autonomie territoriale est
de gagner des postes, des pouvoirs et donc les moyens d’être
indéfiniment élus par un entrelacs de dons faits aux électeurs et de
contre-dons électoraux qu’ils font en retour par leurs votes fidélisés.
Le mécanisme que l’autonomie territoriale met en branle relève ainsi
de l’anthropologie du don décrite par Marcel Mauss ou plus
modestement du clientélisme. L’autonomie territoriale est la condition
juridique pour que se crée le terreau où va se développer le
clientélisme, c’est-à-dire la forme dévoyée de la démocratie
électorale.

Il ne faut pas chercher ailleurs l’explosion de la fonction publique
territoriale avec ses 1,8 million d’agents, soit une augmentation de
71% entre 1988 et 2008, quand la fonction publique de l’Etat
n’augmentait que de 14%. Durant la décennie 2000, les dépenses de
personnel sont passées de 29,5 milliards d’euros en 2000 à 54,8
milliards en 2012. Pour les seules régions, la progression a été de plus
77de 18% . Par exemple en 1978, la région Languedoc-Roussillon,
c'était huit agents. Aujourd'hui, c'est 3.000. Quant aux communes, qui
dépensent 34 milliards pour leur personnel, elles recrutent 30 000 à
40000 personnes par an, resserrant les mailles des filets de pêche aux
voix, jetés par les élus locaux sur les bancs d’électeurs.

En ce sens, l’autonomie territoriale est une régression
anthropologique. Elle « re-primitivise » et tribalise les sociétés
modernes en ramenant de la culture du potlach des tribus
amérindiennes ou des ethnies du Pacifique, c’est-à-dire le système

77 Rapport Cour des comptes , Les finances publiques locales , 14 octobre 2013
51de dons et contre-dons dans le cadre d'un rituel de conquête du
pouvoir par l’offre la plus importante, comme l’enchère la plus élevée
dans une vente publique des votes.
L’école du Public Choice, avec les professeurs Tullock et Buchanam
avait déjà initié, dans les années 60, cette analyse des votes en termes
78de marché . C’est d’ailleurs aussi la motivation des groupes d’intérêts
pour soutenir l’autonomie territoriale.

3. Pour les lobbys, notamment des travaux publics, du bâtiment, des
transports, de l’eau, l’autonomie territoriale c’est des marchés de
TRAM, de zéniths, de médiathèques, de parcs d’attraction, de ronds-
points, d’abribus. Avec ses 36.783 communes, 100 départements, 26
régions économiques, 18.000 établissements intercommunaux et
525.000 élus locaux, l’autonomie fabrique une infinité de cibles pour
susciter des envies d’aéroports, de stades olympiques, de golf, de
centres de tri, d’incinérateurs et de centaines de projets inutiles. Les
groupes d’intérêts, les multinationales, comme en France Bouygues,
Alsthom, Vivendi, Suez, la Lyonnaise des eaux, Dexia, ont soutenu
alors durant les décennies 80 à 2000, le discours autonomiste. Jusqu’à
ce que la crise économique vienne limiter la liberté financière locale,
pendant que les unions douanières, comme celle des 28 Etats
européens, imposaient aussi leurs contraintes.

2°) Les limites du paradigme de l’autonomie sous les contraintes
des intégrations économiques

A s’en tenir par exemple à l’Europe, la crise a imposé ses
contraintes, dont celle du Pacte européen de stabilité, aux excès
financiers de l’autonomie territoriale (a), avec des répercussions sur
les finances locales (b).




a) Les contraintes du Pacte européen de stabilité

Déjà, avant 2009, existaient les contraintes nées du traité de
Maastricht, avec son article 104 C et les règlements de 1997. Les Etats

78 Sur cette école du public choice, cf. JC Martinez, Droit budgétaire, op. cit.
52devaient fournir à Bruxelles des programmes annuels de stabilité, avec
la menace d’une procédure pour déficits excessifs et des amendes.
L’idée avait commencé alors à se faire jour que l’Etat ne pourrait pas
être un guichet à subventions constamment ouvert pour les
collectivités.
Depuis 2009 cette discipline budgétaire venue de Bruxelles s’est
renforcée. Sous le nom de « Semestre européen » a été institué un
contrôle a priori, en avril, des programmes nationaux de stabilité par
la Commission de Bruxelles concernant aussi les comptes des
collectivités locales.
Depuis, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance
(TSCG) du 2 mars 2012 a aggravé les sanctions pour déficits
excessifs. Cet appareil répressif, avec une haute autorité des finances
publiques, a bien sûr des conséquences sur la liberté des finances
locales.

b) La traduction des contraintes européennes sur les finances
locales

En termes clairs, l’autonomie locale se heurte au problème du
partage des sacrifices imposés par la crise financière et par l’Union
européenne, puisque, selon les termes d’un rapport de la Cour des
comptes française de septembre 2013, « les collectivités territoriales
ne sauraient s’exonérer des contraintes qui résultent du rétablissement
de l’équilibre des comptes publics ».

Déjà de 1996 à 2012 il y avait eu la quête d’une norme d’encadrement
de l’augmentation des finances locales. En 1990 apparaissait l’idée
d’un Pacte de stabilité. En 1999 il devenait un contrat de croissance et
de solidarité, entre l’Etat et les collectivités. En 2008 c’était un contrat
de stabilité. Puis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 créait
les lois de programmation des finances publiques. Trois sont
intervenues qui concernent aussi les finances locales, dont les 2
premières : la loi de programmation 2009-2012 qui crée une norme
dite Zéro volume pour l’augmentation des dépenses et celle pour
2011- 2014 qui crée la norme zéro valeur gelant le concours de l’Etat
au niveau de 2010.

Le traité TSCG, sur la Stabilité, la coordination et la gouvernance, du
2 mars 2012 a posé une norme contraignante sur les déficits publics
53limités à 0,5% du PIB et sur les dettes publiques, avec obligation de
transfert de cette norme dans le droit interne au niveau de force supra
législatif. Ce qui a été fait et appliqué. En 2013 les concours financiers
de l’Etat ont été gelés, puis en 2014 et 2015 ces concours ont été
amputés de 1,5 milliard d’euros.
Sous ces contraintes, évidemment que l’autonomie financière locale
perd l’assurance d’une couverture permanente de ses excès par l’Etat,
assureur en dernier ressort de l’irresponsabilité de gestion des élus
autonomes. C’est dire que, sous le paradigme juridique de l’autonomie
financière territoriale, les réalités sont moins élégantes et nobles qu’il
n’y paraît. Bien des conflits financiers, des rapacités, des enjeux de
pouvoirs et des résurgences d’organisations passées, à commencer
par la féodalité, sont cachés. Ce qui fait de l’autonomie financière un
fumigène politique.


II - L’AUTONOMIE FINANCIERE TERRITORIALE UN
FUMIGENE POLITIQUE

On vient de le dire. L’autonomie financière des collectivités
territoriales est un paradigme organisationnel planétaire. Tout comme
la terre au centre de l’univers, les orbites planétaires circulaires ou les
étoiles collées sur des sphères ont été aussi des paradigmes universels
79d’Aristote ou Ptolémée à Copernic ou Galilée .

Ces derniers noms apprennent aussi que changer la vision admise du
monde est une démarche dangereuse. Giordano Bruno en a su quelque
chose. Certes, aujourd’hui, un paradigme contesté n’amène plus sur
un bûcher au Ciampo di Fiori. Mais pour autant, le gouvernement
africain, en RDC par exemple, qui refuserait un paradigme du FMI,
notamment celui de la transition fiscale, exigeant d’abaisser les droits
de douane en compensant la perte des recettes par l’institution d’une
80TVA, même si à l’observation elle ne marche pas vraiment , serait
bien vite sanctionné. Par la suppression de sa ligne de crédit.


79 Dominique Lecourt, Dictionnaire d’histoire et philosophie des sciences, PUF,
2006, p.566 et suivantes sur l’Héliocentrisme
80 Sur ces limites de la TVA et la contestation de l’axiome politico-économique de la
transition fiscale, cf. Athanase Kyelu Matenda, L’introduction de la TVA en RDC,
contribution à une théorie critique de la décision fiscale, thèse Paris 2, 2013.
54C’est dire que les blocages et les conformismes ont moins changé
qu’il n’y paraît. Changer de paradigme est toujours aussi difficile
qu’au temps de la sainte inquisition. Simplement, c’est l’inquisiteur
qui a changé. De Rome il est passé à Washington, Bruxelles ou
Genève et de quelques cardinaux de la Curie il a pu passer au FMI à
l’OMC ou à des collèges d’autorités aussi aveuglés qu’au temps de
Bellarmin. Les grands paradigmes politiques contemporains, tels le
libre échange par exemple, la démocratie parlementaire occidentale et
l’autonomie financière territoriale qui nous retient, sont donc bien
installés. A s’en tenir à cette dernière et en reprenant le cri de Galilée,
si « l’autonomie, pourtant elle tourne », elle tourne mal. Parce qu’il y
a des dessous de l’autonomie (A), qui engendrent ses méfaits et ses
déçus (B).


A – Les dessous de l’autonomie financière territoriale

L’autonomie a la réputation positive d’un bon instrument pour aller
au bien commun, thomiste en Occident et « maslahanien » dans les
pays musulmans où la Maslaha est le but ultime d’intérêt général de la
Sharia. Mais sous toutes les autonomies, qu’elles soient, sous le nom
d’indépendance, celles des banques centrales, de la magistrature, des
médias ou des collectivités territoriales, se cache en réalité un transfert
de pouvoir. On parle ainsi du pouvoir des juges ou de leur
gouvernement et les médias autonomes sont appelés on ne peut plus
èmeclairement « le 4 pouvoir ». Pour ce qui est des collectivités
territoriales leur autonomie engendre un pouvoir local dont la
proximité phonétique suggère bien la résurgence d’un pouvoir féodal.

Autrement dit, sous le discours de l’autonomie financière territoriale
et de l’avancée démocratique, qu’elle réaliserait, c’est très
prosaïquement une mutation du pouvoir vers une confiscation
oligarchique qui est cachée (1°). Avec les risques de corruption
quasiment naturels dans tous les gouvernements d’un petit nombre
(2°).

1°) Sous l’autonomie : une mutation cachée du pouvoir

Officiellement, l’autonomie c’est plus de démocratie, à la fois
locale participative et de proximité. En réalité, c’est d’une double
55contraction oligarchique du pouvoir dont il s’agit, à la fois au niveau
local bien entendu (a), mais aussi au niveau national, dans la mesure
où les oligarques locaux, en France du moins, pénètrent les centres
nationaux du pouvoir, comme un virus opportuniste pénètre une
cellule et en prend le contrôle (b).

a) L’oligarchisation du pouvoir local

Certes, il y a bien 500 000 élus locaux en France. Mais en réalité,
l’autonomie financière n’a de consistance que pour les grandes
collectivités et leurs élus. Il est révélateur que le basculement de
paradigme s’est fait en France par une loi de 1982 dite loi Gaston
èmeDefferre, du nom du maire de la 2 ville de France, sous un
gouvernement dirigé par Pierre Mauroy, maire là encore d’une grande
ville, tout comme l’acte 2 de la décentralisation française, en 2003, a
été fait par J.P. Raffarin, autre grand élu local. A toutes les étapes de
l’autonomie financière on trouve le groupe social des barons locaux
81c’est-à-dire le « gouvernement d’un petit nombre » qui signe
l’oligarchie.

Un observateur des dix premières années de la décentralisation
française écrivait en ce sens : « la décentralisation a été faite par
l’Etat vers les grands notables locaux. Elle n’a pratiquement pas été
82amorcée des exécutifs territoriaux vers la population » . Tant et si
bien que ce que l’on voit en final, c’est « un renforcement
considérable du pouvoir des notables locaux, mais pas nécessairement
83de celui des citoyens » . L’autonomie territoriale, faite au nom d’un

81 Aristote : « Le gouvernement d'un petit nombre d'hommes ou de plusieurs et non
d'un seul, s'appelle aristocratie, soit parce que l'autorité est entre les mains des
meilleurs gens de bien, soit parce qu'ils en usent pour le plus grand bien de l'État et
de tous les membres de la société… Les gouvernements qui sont des déviations ou
des dégénérations de ceux que nous venons de nommer sont par rapport à
l'aristocratie, l'oligarchie…l'oligarchie… ne s'occupe de l'utilité ou de l'avantage de
la société tout entière », 
La Politique, livre III, chap. 6 et 7.
Sur les oligarchies, Harsgor Michael, Un très petit nombre ; Des oligarchies dans
l’histoire de l’Occident, Fayard, Paris, 1994. Sur le gouvernement fiscal d’un petit
nombre, cf. Caballero Norma, Les codes des impôts en droit comparé, Contribution
à une théorie de la codification fiscale, l’Harmattan, 2011, p.620 et suivantes.
82 J-.C ; Thoenig, La décentralisation 10 ans après, Pouvoirs , 1992, 60 p.11.
83 Dubois Jérôme, Gestion des collectivités locales et financement des projets
territoriaux Edition Lavoisier, Paris 2013, page 6.
56transfert du pouvoir du centre vers la périphérie citoyenne, s’est
arrêtée en chemin sans jamais arriver aux administrés. Pire même,
l’autonomie territoriale peut déclencher un transfert de pouvoir
inverse de celui annoncé en un mouvement de bas en haut au lieu de
haut en bas, bottom-up au lieu de top-down.

b) La pénétration du pouvoir national par les locaux : le
centralisme oligarchique

La France est ici une loupe. On y voit en images grossies le
mouvement qui amène les élus locaux à pénétrer par capillarité le
pouvoir national. Le groupe de pression de ces élus locaux, via le
cumul des mandats, capte le pouvoir de l’Etat. C’est le risque de
pathologie politique chronique inhérent à la décentralisation, c’est-à-
dire un syndrome institutionnel de détournement de l’autonomie.

On le voit bien symboliquement en parcourant la liste des présidents
de la République française ou de leurs Premiers ministres. Jacques
Chirac à l’Elysée c’était le maire de Paris, Nicolas Sarkozy c’était le
maire de Neuilly comme François Hollande, c’est le président du
Conseil général du département de Corrèze.

Mais c’est aussi le pouvoir législatif national qui est capté par les élus
locaux. En 2013, 468 députés français et 264 sénateurs détenaient au
moins un mandat local. Sur 577 députés, on n’en trouvait que 109
84sans mandat local, et pour 348 sénateurs seuls 84 n’en avaient pas .

Le sommet saisissant de cette captation du national par le local étant
illustré par l’ancien président du Sénat français, Christian Poncelet,
qui a pu se maintenir, à partir de 1962, 36 ans sénateur et occuper 50
ans de postes ministériels, de mandats nationaux et locaux, soit mis
bout à bout 147 ans de mandats électifs.

Le risque évidemment de ce cumul matériel et temporel des mandats
c’est la corruption tranquille par l’impunité qu’offre la confusion des
fonctions.


84 La maladie française du cumul des mandats, Le Monde 3 juillet 2013, page 6.
572°) Sous l’autonomie : un risque démultiplié de dérives financières

L’autonomie locale multiplie les lieux de pouvoir et donc les lieux
d’intervention des groupes d’intérêt. Cette facilité mécanique, amenée
par la simple multiplication des cibles, est aggravée par la suppression
des contrôles a priori. En langage populaire, l’autonomie financière
territoriale supprimant les chats et multipliant les fromages finit par
attirer des souris.

De fait, les rapports d’observation des Chambres régionales des
comptes, en France, illustrent depuis plus de deux décennies ces
dérives quasi inéluctables, sauf à considérer que rendre autonomes les
territoires, comme les juges d’ailleurs, réaliserait une transmutation
alchimique des hommes cessant mystérieusement par leur simple
indépendance d’avoir des passions pour accéder à un degré suprême
d’éthique et de vertu. L’ampleur de ces excès avait même suscité en
France, dans la décennie 90, en parallèle avec la remise des grands
prix, comme le Goncourt, la création d’un « prix Danaïde des finances
locales », couronnant, en sanction par le dérisoire, des élus locaux
ayant le plus mal géré leurs finances locales.

On y voyait le président du Conseil régional Pays de Loire, Olivier
Guichard, avoir un maître d’hôtel, faisant 100 heures supplémentaires
2par mois, pour justifier des indemnités et l’appartement de 102 m
loué par la région, en face de l’Assemblée nationale française, avec
trois agents mis à sa disposition par le Conseil régional. On y voyait
encore le directeur général des services de cette région se faisant
acheter la vaisselle, le mobilier, le linge de maison, pendant que le
personnel recevait 45 000 tickets de restaurant et qu’une association
de régions, appelée l’Arc Atlantique, multipliait les dépenses
d’affrètements d’avions taxis. Des stages de formation de laveurs de
carreaux et de vendeurs de frites ambulants (sic !) étaient aussi
organisés comme une soirée de danse à 37 000 euros. Le tout amenant
la Chambre régionale des comptes des Pays de Loire à dénoncer, le 23
novembre 1995, « un procédé irrégulier d’extraction de fonds
publics ».

Plus saisissant encore, au Conseil général du département français de
l’Oise, la Chambre régionale des comptes relevait, le 12 novembre
1992, que le président du Conseil général, via une association,
58l’Agence pour le Développement de l’Oise, faisait prendre en charge
ses frais de restaurant, « situés sans exception à Paris, parmi les plus
réputés et les plus chers de la capitale », faisait réaliser des études
aussi inutiles pour le département qu’une étude par exemple sur « la
brosse à cheveux, avec une analyse fine du marché et des
comportements face à cette brosse » (sic !), et payait un cabinet à New
York pour assurer la promotion de l’Oise aux USA avec de
« fréquents déplacements du président du Conseil aux Etats-Unis,
dont un voyage à Miami pendant les vacances de Noël ». Le Conseil
général en 1992 avait aussi acheté 36 bouteilles d’alcool par jour, plus
« l’achat en masse de matériels vidéo et hi-fi pour l’usage exclusif du
président et de ses enfants ». Ce qui amenait la Chambre régionale des
comptes à déclarer qu’« en tant qu’ordonnateur du département, le
président a pris une part déterminante dans l’extraction irrégulière des
deniers de la caisse du département ».

Les exemples de ce type sont légion en France, en Espagne et partout
où l’autonomie financière est pratiquée. Ils existent aussi souvent dans
l’impunité. Par exemple le président du département de l’Oise
mentionné était encore réélu en 2013, vingt et un ans après ses dérives
révélées. Ce qui dit bien la profondeur des méfaits des autonomies
financières. Elles n’amènent pas seulement en effet des corruptions
d’élus devenus indépendants, mais une corruption des âmes et du
85peuple des électeurs . Au point que censée amener une démocratie
participative de proximité, l’autonomie territoriale amène bien
souvent une participation électorale à une corruption de proximité.

B – Les méfaits de l’autonomie financière territoriale

86Dans le mainstream financier du new management venu des pays
anglo-saxons, les finances publiques veulent relever aujourd’hui d’une
nouvelle culture. Celle de l’efficacité, de l’efficience et de la

85 Un conseiller général du département français des Hauts de Seine, maire de la
ville de Clichy, a pu ainsi déclarer que chez lui « dire que la corruption était
généralisée relève de l’euphémisme. Elle était obligatoire ». « A Clichy, je payais
les conseillers municipaux adverses ». « Les élus étaient achetés par les grandes
surfaces », in Gérard Daver, Fabrice Lhomme, French corruption, Stock 2013, p.77,
131,136
86 Martel Frédéric, Mainstream, Enquête sur la guerre globale de la culture et des
médias, Champs actuel, 2010
5987performance . Partout, de l’Europe à l’Afrique ou les Amériques, de
la LOLF française de 2001 à la loi du 13 juillet 2011 relative aux
finances publiques de la RDC, les grandes lois organisatrices des
systèmes budgétaires consacrent la nouvelle philosophie de
« l’effizienz » allemande, « l’efficienza » italienne, « l’eficiencia »
espagnole, « l’efficiency » anglo-saxonne ou « l’eficiência »
lusophone.

Comme d’autres alors ont posé la question iconoclaste de l’efficacité
88économique de la démocratie , en termes d’outils du management
89public et au regard du souci de la performance, l’autonomie
financière territoriale est-elle un bon outil de gestion financière ?
Conduit-elle à une gestion efficiente, c’est-à-dire au moindre coût ?

Prima facie, lorsqu’on observe la situation d’une Belgique
autonomisée jusqu’au fédéralisme de désagrégation, d’une Espagne
aux autonomies régionales en limite du désemboîtement du pays ou
de la France dont les autonomies ont fini par faire un empilement de
structures en mille feuilles, ce qui saute aux yeux, c’est le gaspillage
des moyens, en une multiplication des doublons, une sédimentation
des recrutements et un enchevêtrement des compétences, qui
s’observe. Avec parfois, pour résultat final, l’irresponsabilité, la
paralysie et la gabegie. La ville de Casablanca au Maroc est à cet
égard l’exemple tellement criant que le roi du Maroc lui-même, le 13
octobre 2013, dans le discours de rentrée solennelle du Parlement, le
90dénonçait .

La ville du grand Casablanca voit intervenir en effet, pour sa gestion
défectueuse, le conseil communal, la Wilaya, les conseils
d’arrondissement, la région, le conseil préfectoral et les services
extérieurs du département de l’intérieur. Soit six niveaux de
responsables et un total de 1000 élus, dont une partie analphabètes,

87 Sur ces notions, cf. Luciano Gomes Filippo, La performance en droit fiscal : un
nouveau paradigme, perspectives comparées, thèse Paris 2, 2013, p. 13 à 40.
88 Ha-Joon Chang, Bad samaritans, The myth of free trade, and the secret history
capitalism, , New York, 2008.
89 Poli Jean Raphaël, Les outils du management public, LGDJ 2012.
90 Sur le texte de ce discours dénonçant jusqu’aux « déchets et ordures qui
ternissent la blancheur de la ville », cf. Revue marocaine d’administration locale et
de développement, n° 112- 113, sept – déc 2013, Casablanca, p 291 et suivantes
60pour que 25 000 maisons menacent ruine, que 45% des foyers
seulement soient raccordés au réseau d’assainissement, que des eaux
pluviales puissent inonder et paralyser la ville, que les bidonvilles
foisonnent, au sein même de la métropole, que les 1100 autobus de
transport soient majoritairement en état délabré et, par-dessus tout,
que le chef de l’Etat lui-même doive dénoncer « les déchets et les
ordures qui ternissent la blancheur de la ville et entachent sa
91réputation ».

Mais l’essentiel n’est déjà plus dans ces doutes sur le degré
d’efficience et de performance du paradigme « autonomiste ». La
vraie question c’est celle de son obsolescence. La décentralisation en
général et l’autonomie financière territoriale en particulier ont subi en
effet, sans qu’on en ait eu conscience, le choc de la mondialisation.
Au point que ces paradigmes d’organisation ne sont plus adaptés aux
sociétés qui se sont planétisées.

C’est là la principale critique à faire au paradigme de l’autonomie
financière territoriale. Il est daté. Il ne gaspille pas seulement des
moyens financiers, ce qui fait douter de son efficience (1°), mais il
retarde en plus l’avenir politique du monde qui attend aujourd’hui une
organisation des parties communes de la copropriété planétaire, plutôt
qu’une désarticulation financière et territoriale des parties composant
les nations de la terre (2°).



1°) Les moyens gaspillés par l’autonomie financière territoriale :
la question de son efficience

En France, en Espagne, à La Paz, dans les gouvernements
provinciaux du Japon, à New York ou à Bangalore, la décentralisation
et l’autonomie financière qui l’exprime peuvent conduire à des
92« villes corrompues » . Une corruption à la fois financière ouverte (a)
et une corruption institutionnelle insidieuse (b), puisqu’elle est
engendrée par le système local lui-même. Comme si la

91 Casablanca, coup de semonce royal, in Le reporter, hebdomadaire, Maroc, 24
octobre 2013, p. 18-19 et le dossier La colère du roi.18-24
92 Klitgaard Robert et alii, Villes corrompues, du diagnostic aux remèdes, Nouveaux
Horizons, Paris 2002.
61décentralisation comportait dans son patrimoine bio-politique le gène
de la corruption n’attendant plus que les conditions environnementales
favorables pour exprimer toutes ses potentialités de gâchis.

a) Les méfaits dispendieux : la corruption financière

De Cicéron ou Machiavel et aux magistrats justiciers
93d’aujourd’hui, le thème de la corruption est de toujours . Entendue
comme le dévoiement des motivations morales qui devraient guider la
gestion du bien public, ou techniquement comme des pratiques
procurant des avantages auxquels la règle juste ne donne pas droit, la
corruption s’est démultipliée proportionnellement à la
démultiplication des centres de gestion locale. Sous des formes aussi
multiples et disparates que des avantages indus monnayés, des
marchés, des postes ou plus généralement des faveurs, sexuelles
comprises, les pratiques de corruption se sont développées en tous
pays et pas seulement au Sud.

La corruption flagrante au Sud : la basic corruption

On se choque bien sûr de ces pratiques révélées en Espagne des
provinces autonomes ou en Italie. De fait, dans ce dernier pays par
exemple, 320 000 euros annuels de rémunération pour le président de
la province de Bolzano, soit 36 000 euros de plus que le salaire du
président Barack Obama, sont comme un symbole des gaspillages
94locaux .
La corruption décentralisée est toutefois ailleurs avec les grands
exemples classiques d’attribution des marchés publics. A Casablanca
par exemple, l’attribution du marché du ramassage des ordures
ménagères est faite à trois sociétés, Tecmed, Sita el Beïda et
CGDMA. Depuis 2004, ces trois sociétés devaient rendre la ville
propre. Dix ans après, c’est un amoncellement de déchets et d’ordures
dénoncé par le chef de l’Etat en personne devant le Parlement dans un
discours du 13 octobre 2013. Pourquoi ? Parce que « les appels d’offre
concernant ce marché à hauts profits se font dans des conditions
douteuses » et avec des conditions d’attribution qui, apparemment
absurdes, comme l’exigence d’avoir une expérience de cinq années

93 Le philosophoire , printemps 2013, n° 39, La République, Paris , p. 23,
94 François de Closets, Maintenant ou jamais, Fayard 2013, p. 273
62dans ce secteur des déchets, ne visent qu’à fermer le marché pour en
95réserver l’attribution au même oligopole de bénéficiaires.

La corruption élégante au Nord : l’immaculée corruption

Des pays à la longue tradition d’une administration publique
intègre, comme la France, se fissurent aussi. Précisément depuis la
« « désorganisation décentralisée » de la République ».

L’autonomie financière octroyée s’est traduite d’abord par les
dépenses inconsidérées de fonctionnement et d’investissements
orgueilleux, démultipliées à chaque niveau de l’empilement des
autonomies. Le gâchis des dépenses de communication reste
l’exemple de la mauvaise gestion financière qu’entraîne l’autonomie
locale. 1,5 milliard d’euros annuels sont jetés en France en lettres
d’informations, en cérémonies de vœux, en affichages sur les abribus.
Les seules villes en 2012 ont gaspillé 929 millions en frais de
communication. Soit à un million d’euros l’appareil IRM de quoi
rattraper en une seule année le retard français tragique en équipements
de diagnostic et sauver des milliers de vie.

Là, l’autonomie financière donne la priorité au gâchis sur la vie. Mais
elle va plus loin aussi dans la dérive. Jusqu’au pénal. Depuis que la
France la pratique, de la ville d’Angoulême dans la décennie 1990 à
Hénin-Beaumont, dans la décennie 2000, où le maire de 2001 à 2009
a pu être poursuivi et condamné à trois ans de prison, pour pas moins
de 18 détournements de fonds publics, onze délits de favoritisme, six
96usages de faux et une corruption passive , on a parcouru en quelques
années tout le circuit de la corruption locale que peut amener
l’autonomie financière des élus.

En 2013 on en a eu encore une confirmation avec des maires faisant
installer en France des parcs d’éoliennes sur leurs communes et plus
spécialement sur des terrains leur appartenant pour se faire attribuer
ainsi des rentes de centaines de milliers d’euros de loyers. En

95 Casablanca, Dar el Beïda, La blancheur immaculée, in Le reporter,
Hebdomadaire, Maroc, 24 octobre 2013, n°708, p20-21
96 Le Figaro , 20 août 2013, p. 7 Le maire condamné lui-même , Gérard
Dalongeville , a d’ailleurs décrit le « système pourri jusqu’à la moëlle « que
l’autonomie permet d’alimenter », Rose Mafia.
63cherchant on pourrait trouver d’ailleurs peut-être des cas équivalents
en d’autres pays, notamment dans un Maroc engagé dans un vaste
plan d’énergie solaire et éolienne, où les grandes sociétés concernées
doivent pratiquer la même tentation financière sur les élus dont la
pleine autonomie les met en situation de conflits d’intérêts.
Ainsi déjà pour un seul mois, en 2013, sept présidents marocains de
conseils communaux, notamment dans la région de Casablanca, ont
été démis de leurs fonctions pour octroi de faveurs diverses ou non
97respect des règles des appels d’offres .
Avec les Banques, c’est allé plus loin. Se sont ajoutés en effet, sous
leur incitation, des pactes de corruption insidieusement passés entre
les élus, constamment dans une fuite en avant financière pour financer
« l’ubris » d’investissements et les organismes de crédits autant
prêteurs que dealers de la drogue des emprunts toxiques.

98On a dit ces pratiques en Chine, mais la banque Dexia restera à cet
égard le plus saisissant exemple de ces incitations ou facilités
quasiment institutionnalisées à la corruption financière. Le directeur
de cette banque, déjà ancien directeur général des collectivités locales
au ministère de l’intérieur, va entourer les élus, les rencontrer, les
choyer, les faire voyager, à Rome par exemple et s’en faire des
« copains », en les invitant à son conseil d’administration, avec des
jetons de 20 000 euros par an. Jean-François Copé, maire de Meaux, y
siègera même trois ans et à deux conseils d’administration à la fois,
99celui de Dexia crédit local et celui de Dexia Banque Belgique .

En retour, les élus contractent des emprunts chez Dexia évidemment
et des emprunts très spéciaux. Les méthodes sont proches de celles
des laboratoires pharmaceutiques. Dexia, laboratoire financier, a
envoyé ses « visiteurs médicaux » auprès des élus pour leur vendre
ses « médicaments financiers toxiques ». Et comme la banque passait
presque, par les origines de ses hommes et par son histoire, comme un
organisme en périphérie de l’administration, la confusion des genres
institutionnalisait quasiment la corruption, la rendant ainsi insidieuse.

97 Les ECO, vendredi 29 novembre, 2013, page 2, Casablanca.
98 P H Thomas, Dexia, vie et mort d’un monstre bancaire, Les petits matins, 2012.
99 Cori Nicolas, Le Gall Catherine, Dexia une banque toxique, La découverte, 2013,
p.71-72.
64
Des pratiques corruptives comparables, puisque procédant toujours
par engluement dans un filet de conditionnement psychologique, se
retrouvent aussi au niveau électoral de la décentralisation, permises
par les moyens qu’offre l’autonomie financière locale. Un exemple
permet d’en illustrer la subtilité qui en fait plus que de simples
pratiques classiques du clientélisme électoral, avec la manipulation de
la « situation de faiblesse » de blocs d’électeurs « en état de
100particulière vulnérabilité, due à leur âge » .

Une métropole du Nord de la France, Lille, a établi, au nom valorisant
de la « coopération internationale décentralisée », un jumelage intense
avec la commune de Oujda au Maroc. Pourquoi ce choix ? Parce que,
explique le maire, 60% des 5600 Franco-Marocains de Lille sont
originaires de Oujda. D’où le financement de co-doctorats
scientifiques entre les deux villes, de l’Association des Marocains
étudiants à Lille, de l’aménagement d’une place de Lille à Oujda et de
l’ancienne gare de cette ville, avec des échanges permanents, jusqu’à
attribuer en 2013 un titre de docteur honoris causa de l’université de
Oujda au maire de Lille, consacrant ainsi un vaste réseau de captation
d’un bloc électoral, soumis à un conditionnement affectif intensif et
suivi.

Individuellement il n’y a pas de « trafic d’influence » et de corruption,
mais collectivement il y a bien la mise en place d’un rhizome
d’influences en groupe organisé, qui se traduit, dans les compétitions
électorales, par un « dopage » indécelable d’un des candidats. Ce qui
fait l’immaculée de ce type de corruption de nouvelle génération et
l’insidieux de ses méfaits.

100 C’est la formulation de l’article 223-15-2 du Code pénal français à propos de
« l'abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de faiblesse » commis par « le
dirigeant… d'un groupement qui poursuit des activités ayant pour but ou pour effet
de créer, de maintenir ou d'exploiter la sujétion psychologique ou physique des
personnes qui participent à ces activités ». Concrètement, c’est la manipulation, par
les dirigeants des collectivités locales en autonomie financière, des électeurs âgés,
car « les vieux au niveau électoral c’est le vrai vivier électoral, parce qu’ils sont
reconnaissants. Ils sont sensibles ». Ce qui faisait dire en France à un élu de Clichy,
conseiller général du département des Hauts de Seine, « plusieurs années de suite,
j’ai fait 6000 colis de Noël… On prenait les listes électorales et les gens de plus de
60 ans devaient venir à la permanence chercher leur petit cadeau. On dépensait des
fortunes » in G Devet, F de l’homme, French corruption, Stock 2013, 104-105.
65
b) Les méfaits insidieux : la corruption des institutions nationales
par le local

L’autonomie décentralisatrice en éclatant l’unité des pays suscite
en compensation palliative la nécessité d’une coordination ou au
moins d’une concertation entre d’une part ces confettis territoriaux
ainsi fabriqués et d’autre part entre eux et l’Etat. Cette coordination se
fait à la fois par la confusion des responsabilités, avec le cumul des
mandats mentionné et par l’institutionnalisation démultipliée, avec
l’empilement de comités, de commissions, d’observatoires et de
structures à distribuer des jetons de présence, des prébendes et des
indemnités. C’est dire qu’il y a une explosion des méfaits.

A s’en tenir à la France par exemple, on était parti en 1979 avec un
Comité des finances locales. Puis très vite il s’est reproduit. En 2003,
il s’adjoint une Commission d’évaluation des charges et en 2007 une
Commission consultative d’évaluation des normes. Entre-temps s’est
ajouté aussi un Observatoires de finances locales.

En 2006, le gouvernement Villepin rajoutait, lui, deux épaisseurs de
plus dans ce thian de la gastronomie institutionnelle des finances
publiques, avec une Conférence nationale des finances publiques et un
Conseil d’orientation des finances publiques.

Un quinquennat plus tard, en 2013, on rajoutait une conférence des
finances publiques locales élaborant rien moins qu’un pacte de
101confiance et de responsabilité entre l’Etat et les collectivités locales .
Le terme « Pacte » en dit long sur le vrai état d’esprit que crée
l’autonomie financière. C’est-à-dire des comportements de pouvoirs,
des affrontements d’intérêts qui se terminent en signant des « pactes »
d’armistice, dans des réunions à l’Hôtel Matignon au luxe des
décorums de conférences de ministres plénipotentiaires représentant
les puissances de l’axe décentralisateur. La liste de ces
« ambassadeurs » et des « puissances » corporatives représentées à la
réunion par exemple du mardi 16 juillet 2013, sous les lambris d’or et
devant les tapisseries somptueuses, tient bien par sa solennité des
grands congrès de Vienne ou Versailles :

101 ème Par exemple 2 réunion le 16 juillet 2013
66• Association des maires de France
• Assemblée des départements de France
• Association des régions de France
• aires ruraux de France
• Assemblée des communautés de France
• Association des Communautés urbaines de France
• Association des maires des grandes villes de France
• Association des petites villes de France
• Fédération des maires des villes moyennes.

La première loi de l’acte III de la décentralisation hollandienne
rajoutait en 2013 un Haut Conseil des territoires, énième instance de
concertation entre l’Etat et les collectivités et nouveau distributeur de
postes réservés et d’avantages discrets. En termes de performance, il
est évident que ces empilements n’ont rien d’efficient. Ils multiplient
les dépenses, alourdissent les circuits, émiettent la vision et font
perdre un temps infini.

C’est le méfait majeur de l’autonomie financière. Au moment où le
défi du siècle est d’organiser le monde, elle amène le repli. Avec elle,
le politique s’enfermant dans le local quand l’essentiel des problèmes
vécus vient du global, la marche vers l’avenir est évidemment freinée.

2°) L’avenir freiné par l’autonomie financière territoriale : la
question de son obsolescence

La boîte à outils utilisée par les dirigeants des nations pour gérer
les sociétés humaines est faite d’instruments connus qui sont souvent
102en même temps de grands piliers de la théorie du droit public . Par
exemple la souveraineté, le territoire, la frontière. L’autonomie
territoriale fait partie de ces concepts outils universels, à côté d’autres
plus spécialisés, tels, en matière fiscale, le concept de transition fiscale
utilisé dans les pays du Sud, ou tous les instruments keynésiens pour
le pilotage de l’économie.


102 Sur cette idée, cf. JC Martinez, L’araignée numérique : le droit public dans la
toile, in Bernard Teyssier et autres, La communication numérique, un droit, des
droits, p.557 et suivantes, Editions Panthéon Assas, 2012
67Ces instruments, juridiques, économiques, fiscaux, douaniers,
politiques, ont une caractéristique commune. Ils sont en souffrance, de
moins en moins adaptés, de plus en plus inefficaces. C’est tout le
problème du désarmement et du désarroi du monde politique et des
opinions publiques. Les instruments dans les cabines de pilotage des
avions politiques nationaux ne répondent plus vraiment aux
sollicitations des pilotes. Avec ce qui arrive dans ces cas : la perte
d’altitude des avions étatiques dont chacun voit bien que les
équipages, tout en étant souverains, n’en maîtrisent plus le vol.

C’est ce qu’il advient spécialement au principe de l’autonomie
financière des collectivités territoriales. Lorsque les flux migratoires
planétaires arrivent sur l’île de Lampedusa ou des Canaries, dans une
Italie et une Espagne aux régions autonomes, lorsque la crise
économique internationale crée du chômage dans toutes les
collectivités autonomes, et lorsque la grande criminalité
internationale engendre l’insécurité sur les territoires des grandes
métropoles autonomes, le degré d’efficacité et d’efficience d’une
gestion de ces problèmes à partir du principe de l’autonomie
territoriale est dérisoire.

Autant dire que ce paradigme organisateur est daté. Il a vieilli.
D’autant qu’expression avec Tocqueville du libéralisme politique et
instrument au service du libéralisme économique pour lequel il
fabrique des marchés locaux, il subit en plus de plein fouet les échecs
visibles du tout libéral.

Dès lors, quand bien même elle ne serait pas sur le chemin du
cimetière des dizaines de paradigmes oubliés au long de l’histoire des
idées, l’idée de l’autonomie territoriale, comme celle d’ailleurs du
territoire lui-même, n’est plus adaptée au monde fini du marché
unique planétaire, où les destins des nations s’entrelacent en une
103intrication quantique qui laisse peu de place à une régression
autonomiste.


103 Pour cette esquisse d’une théorie quantique du droit public , cf. JC Martinez,
op.cit. p. 573 et suiv.
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