//img.uscri.be/pth/5eb5f5b78fd1dd95c17ddfcbdc27472b914b0775
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 16,99 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

L'environnement ou l'administration des possibles

De
256 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1997
Lecture(s) : 198
EAN13 : 9782296343535
Signaler un abus

L'ENVIRONNEMENT ou L'ADMINISTRATION DES POSSIBLES
La création des Directions Régionales de l'Environnement

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller Dernières parutions : URF ALINO Philippe, VILKAS Catherine, Lesfonds régionaux d'art contemporain. La délégation du jugement esthétique, 1995 SMITH Andy, L'Europe politique au miroir du local, 1995 Stephano ZAN, Massimo FERRANTE, Le Phénomène organisationnel, 1996 CHAUSSIER Jean-Daniel, Quel territoire pour le Pays Basque? Les cartes de l'identité, 1996. THOMAS H, Vieillesse dépendante et désinsertion politique, 1996. GAUDIN JP,Négocierd'abord .. la contractualisationdes politiques publiques, 1996. MARCOU G., THIEBAULT J.e., La décision gouvernementale en Europe, 1996. Textes sous la direction de : L. DEBLOCK, C.EMERY,J. C. GAUTRON,A. MACLEOD, Du libre échange à l'union politique, 1996. JOSSELIN Daphné, Les réseaux en action, 1996 MASSARDIER Gilles, L'Etat savant, Expertise et aménagement du territoire, 1996. BOURGEOIS Catherine, L'attribution des logements sociaux. Politique publique et jeux des acteurs locaux, 1996. LABBÉ D., Syndicats et syndiqués en France depuis 1945, 1996. LACASSE F., THOENIG J.-C., L'action publique, 1996. CHA TY Lionel, L'administration face au man.agement, 19970 DELOYE Yves, HAROCHE Claudine, IHL vlnier, Le protocole ou la mise en forme de l'ordre politique, 1997. PAOLETTI Marion, La démocratie locale et le référendu;.. 1997. SAEZ G., LERESCHE J .-Ph., BASSAND M.,(dir.) Gouvern..'lce métropolitaine et transfrontalièreo Action publique territoriale, 1997. PÉROUSE DE MONTCLOS M.A., Violence et sécurité urbaines en r>,friqu du Sud et au Nigéria, 1997. MAYER N. (Sous la direction de), Les modèles explicatifs du vote, 1997. PASCO X., La politique spatiale desÉtats-Uniso Technologie, intérêts et débat public, 1997. BRISSET -SILLION C., Universités publiques aux Etats- Unis, 1997. FREEDMAN J., Femmes politiques: mythes et symboles, 1997. GENIEYS W., Les élites espagnoles face à l'État, 1997. MOREL L., La transition italienne, recul des partis et activation de lafonction présidentielle, 19970 SUREL Yo,L'État et le livre, 1997. LE BRAS-CHOPARD A., MOSSUZ-LA VAU Jo, Lesfemmes et la politique, 1997.

@ L'Harmattan, 1997 ISBN: 2-7384-5568-9

Pierre Lascoumes

Jean-Pierre Le Bourhis

L'ENVIRONNEMENT OU L'ADMINISTRATION DES POSSIBLES
La création des Directions Régionales de l'Environnement

L'Harmattan
5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9

Administrer les possibles L'environnement comme cas d'écoleI
En 1971, Robert Poujade inventait un "Ministère de l'impossible" celui de l'environnement. Il fallut attendre plus de vingt ans pour que soient créées en 1991 les DIREN, directions régionales chargées d'administrer territorialement cet "impossible". Le domaine environnemental fut ainsi qualifié en raison des multiples facteurs de complexité dont il est porteur: son caractère interministériel, les controverses scientifiques et techniques qu'il suscite, le grand nombre et la diversité des acteurs impliqués. Dans de tels contextes d'incertitude, la difficulté des choix politiques est accrue par une double tension caractéristique du domaine environnemental: d'une part, la force des affrontements entre enjeux économiques et sociaux qu'il génère, d'autre part les conflits de temporalité entre le court terme des activités économiques et le long terme de la préservation du patrimoine naturel. Les décisions environnementales s'organisent autour de trois pôles dont l'articulation se réalise au cas par cas: le développement économique et social, l'aménagement des espaces, la protection des milieux et espèces naturels. Aujourd'hui, administrer l'environnement c'est donc d'abord construire une connaissance suffisante et cohérente pour l'action à partir de données et de situations sociales particulièrement disparates. Et ceci tant pour désigner les causes des atteintes que pour stabiliser des catégories d'intervention à leur égard. Administrer, construire des possibles pour l'action publique, c'est aussi tenter l'ajustement d'intérêts contradictoires et diffuser des modèles normatifs favorables à la prise en compte des enjeux environnementaux dans les décisions publiques et privées. Malgré les difficultés évidentes de cette ambition, l'environnement a émergé comme un champ d'action incontournable. En vingt ans les programmes, nationaux et internationaux, de protection des milieux et éléments naturels ont été particulièrement nombreux. De plus, au début des années 90 l'environnement a bénéficié d'une "fenêtre d'opportunité politique,,2 et dans un contexte spécifique de transformation économique et d'échéances politiques, les enjeux écoI - Nous tenons à remercier tous ceux qui nous ont permis de réaliser cette recherche: Lucien Chabason. le Collège des OIREN. et particulièrement Eric Binet, Annick Helias et Michel Lagauterie; Isabelle Ooussan pour sa participation; ainsi que ceux qui ont bien voulu nous recevoir et nous fournir les données analysées ici. 2 - J. W. Kingdon, Agendas, allemalive.. and public policies, Glenview-London, Foreman and co. 1984.

7

logiques ont été plus fortement pris en compte dans les décisions publiques mais aussi industrielles3. La création des DIREN s'accomplit alors dans la dynamique de dépassement des approches sectorielles au profit d'approches plus globales des problèmes d'environnement4. Cependant la diffusion à la même époque de notions aussi indéfinies que "le développement durable", "la prise en compte des générations futures" ou "le principe de précaution" témoigne des besoins toujours actuels de qualification des problèmes à haut degré d'incertitude, de recherche d'objectifs politiques et de validation des choix d'action. Le passage à une approche plus globalisante de l'environnement et de son mode d'administration a plus transformé les problèmes qu'elle n'en a résolu. Dans cette perspective, une question beaucoup plus générale mérite d'être posée: s'agissant d'action publique, l'environnement faitil exception ou bien son mode d'administration constitue-t-il un cas d'école? Ses "impossibles" sont-ils radicalement originaux ou, au contraire, la jeunesse du domaine permet-elle d'observer des dynamiques constantes, recouvertes ailleurs sous les sédiments institutionnels et l'absence de mémoire historique? Un parallèle fructueux peut être réalisé avec le secteur de la culture tel que V. Dubois l'a analysé5. Ces secteurs présentent en effet deux traits communs originaux. Tout d'abord, le développement de l'action publique en ces matières n'a pu se faire qu'à la suite d'un "grand retournement,,6, c'est à dire le passage d'une pratique sociale critique à une pratique étatique régulatrice. La culture était au départ une affaire d'artistes relativement indépendants et la production culturelle obéissait d'abord à des logiques privées. De la même façon, la critique écologique des sociétés industrielles a précédé l'intervention publique et continue à être en tension avec elle. Un tel retournement a des conséquences importantes en termes de fragilisation tant des catégories d'action que de la légitimité même de l'intervention publique. Les phénomènes de "brouillage", de confusion entre points de vue externe et interne sont fréquents et s'observent chez les acteurs politiques et administratifs autant qu'à l'extérieur. Le deuxième trait commun se situe en continuité avec le premier dans la mesure où s'observent dans ces deux secteurs des problèmes
3 - Y. Rumpala, Eco/Umlil'Olion de l'elll'inmnemenl el développemenl de la Ihémalique écologisle,

thèse lEP, Paris, en cours. 4 - G. B. Doern, "From sectoral to macro-green governance, Canadian Department of Environment as an aspiring central agency", Goven/ance, VI, N°2, 1993, pp. 172-193. 5 - V. Dubois, La cullu", comme calégorie de l'aclio// publique, Thèse de sciences politiques, Paris 1,1995. 6- Notion reprise de L. Dumont dans sa préface à K. Polanyi, La gra//de IranvormalÙm, aux origi//e.. poliliqlles el éco//o/lliqlle.. de fllllre le/llp.., (1944), Gallimard, 1983. 8

récurrents de définition du secteur, de bornage de ses objets, de stabilisation des catégories d'intervention. La culture pas plus que l'environnement ne sont des secteurs disposant de frontières fixes et reconnues. Au contraire, une grande partie des actions tant publiques que privées a précisément pour objet de construire ces identités fuyantes, toujours à refaire, à négocier avec d'autres et à promouvoir. L'action publique est là plus qu'ailleurs toujours en train de s'édifier et de se défaire selon les enjeux, les rapports de force spécifiques et les conjonctures. L'indétermination ne disqualifie pas les représentations et les actions, elle témoigne au contraire de l'existence de dynamiques spécifiques qui sont le socle incontournable de ces domaines. C'est une hy~othèse voisine que nous avons déjà exposé dans un travail antérieur et que nous entendons reprendre ici en l'appliquant à la gestion territoriale. En effet, la faible légitimité de l'intervention de l'Etat dans le domaine permet d'observer un chantier encore à ciel ouvert. L'ossification administrative et la superposition des strates de décisions publiques n'ont pas eu le temps de faire leur oeuvre d'homogénéisation. L'hétéroclite et le discontinu des enjeux et des modes d'action (publics et privés) se montrent ici sans faux-semblants. C'est pourquoi les politiques d'environnement sont pour nous un cas d'école à portée générale. Les problèmes soulevés ici par l'action publique sont souvent ceux qui sont observables dans beaucoup d'autres secteurs et dont les concepts classiques d'analyse des politiques publiques ont de plus en plus de mal à rendre compte. Après avoir présenté les problèmes de gouvernabilité des nouveaux enjeux sociaux dont l'environnement fournit un cas exemplaire, nous présenterons successivement les enjeux de la réforme administrative ayant abouti à la création des DIREN puis les principaux objectifs qu'elle poursuivait. I - Hybridation

des problèmes et des réseaux d'action publique

Les politiques les plus marquantes de ces deux dernières décennies concernent des enjeux émergents qui ont recomposé des pans entiers de l'action publique. Qu'il s'agisse des problèmes de sécurité, de la ville, d'insertion par le RMI, de maîtrise des risques industriels, ou de lutte contre l'épidémie à V.J.H., ils présentent tous des caractères similaires qui les différencient des problèmes dits "classiques" d'action publique mono-sectorielle, tels l'éducation, l'agriculture ou la
7 - P. Lascoumes, L'Eco-pouvoir, ell\'iro,u.ements et politiques, La Découverte, \ 995.

9

défense et posent des difficultés spécifiques de "gouvernabilité". Ces nouveaux domaines de l'action publique se caractérisent par une triple hétérogénéité: celle de leurs enjeux, celle de leurs programmes, celle de leurs réseaux d'acteurs. L'hétérogénéité des enjeux provient d'un mode de construction des problèmes qui met en relation des ressources intellectuelles et pratiques, des catégories de savoir et d'action appartenant à des secteurs différents. Ainsi, la "politique de la ville" s'efforce de conjuguer des actions de sûreté publique, d'urbanisme, d'aide sociale, d'éducation, de formation professionnelle, d'animation culturelle, d'insertion des étrangers, etc.8 De même, la politique de contrôle des risques industriels articule au moins quatre secteurs, la recherche technologique, le développement industriel, l'aménagement du territoire et la protection de l'environnement9. La politique de gestion des espaces naturels s'efforce d'ajuster une logique de connaissance et d'inventaire de ressources écologiques avec des logiques de développement économique et d'aménagementlO, etc. C'est pourquoi, la mise en cohérence de ces programmes s'avère toujours difficile. Une grande partie des activités de définition, de structuration et de mise en oeuvre de ces politiques passe en fait par l'insertion des nouveaux enjeux dans les dispositifs cognitifs et pratiques déjà en place. Ils se confrontent aux représentations et aux systèmes d'action concrets routinisés. Et, sous peine de rejet immédiat, les décisions gouvernementales qui prétendent agir sur eux ne peuvent être opérationnalisées qu'au travers des logiques préexistantes et non pas sans elles ou contre elles. La deuxième caractéristique concerne l'hétérogénéité de l'action publique elle-même. C'est, en effet, par facilité de langage que l'on parle dans ces matières de "politique" au singulier alors qu'il s'agit en fait, pour chacune, d'un ensemble de programmes plus ou moins bien coordonnés. L'unicité est ici tout aussi illusoire que la nouveauté affichée, dans la mesure où en grande partie ces programmes recyclent des modalités d'action préexistantes en les enrichissant, les déplaçant ou les reformulant. Dans ce sens la reconstitution des processus d'émergence des politiques est particulièrement périlleux tant l'importance du "déjà là" se fait sentir dans la définition du problème à traiter, dans sa mise sur agenda, dans les choix de dispositifs d'action et dans les dynamiques de mise en oeuvre. En très grande
8 - P. Le Galès. "Politique de la ville en France et en Grande-Bretagne. Volontarisme et ambiguïté de l'Etat", Sociologie du travail, N°2, J995. 9 - P. Lascoumes, "La formalisation juridique du risque industriel", in op.cil, p.III-137. 10 - CIEPP - CGP, La politique de.. zone.' humide.., rapport d'h'a/uati,,,,, Paris, La Documentation française, 1994.

10

partie, l'administration territoriale de l'environnement consiste à faire intégrer par les décideurs locaux (services de l'Etat, collectivités locales, entreprises industrielles et d'aménagement) certains objectifs de protection dans les programmes qu'ils mènent habituellement. La troisième caractéristique porte sur l'hétérogénéité des acteurs impliqués. Ces politiques sont portées autant qu'elles mobilisent des réseaux d'acteurs extrêmement diversifiés qui conduisent à dépasser les approches classiques en termes de monopoles professionnels d'expertise et de décision. Il n'est plus simplement question ici d'interministérialité ou d'administration de mission agissant par l'incitation et en transversalité. En matière d'environnement comme dans beaucoup d'autres domaines, chaque programme d'action tend à impliquer un champ d'acteurs publics et privés, nationaux et locaux spécifiques. Le développement de politiques procédurales est significatif de telles dynamiques dans la mesure où l'Etat y institue des instances locales en charge de définir en interne les modalités et finalités d'action. Les approches en termes de "policy network" ou de "policy community,,11 s'appliquent particulièrement bien à elles. La construction de lieux et d'activités d'échange entre acteurs hétérogènes et la négociation de significations communes et d'actions de coopération est certainement l'épreuve décisive de ces politiques. Quand la notion de réseau n'est pas une simple métaphore, son utilisation permet de préciser l'analyse sur quatre points principaux: la mise en relation d'univers hétérogènes, les activités de relation et d'échange, la mobilité des alliances et des oppositions, enfin le rôle des intermédiaires (acteurs et actants) dans ces dynamiques. Ce type d'approche s'attache à l'analyse des modalités de coordination, d'agrégation et de circulation des intermédiaires appartenant à des milieux hétérogènes dont les interactions participent à la conceptualisation et la mise en cohérence d'actions et de significations communes. De plus, les trois caractéristiques que nous venons de préciser ne sont pas observables seulement dans le traitement politique des enjeux montants. Elles se retrouvent aussi de façon croissante dans les formes contemporaines des politiques sectorielles classiques. Dans beaucoup de secteurs où prévalaient une administration hiérarchique et un monopole de gestion par un grand corps, on peut observer aujourd'hui une hybridation des catégories d'analyse et d'action. Des ouvertures s'accomplissent, des mises en relation s'effectuent et des mixages s'opèrent à l'occasion de processus incrémentaux. Confrontés à de tels phénomènes, les principaux outils d'analyse qui avaient préIl - P. Le Galès. M. 11latcher, Le. ré.feaux de politique publique, L'Hannattan, 1995.

11

valu pendant vingt sont en cours de réélaboration afin de rendre compte des transformations contemporaines des régulations sociales et politiques. Transversalité des problèmes, agrégation d'acteurs hétérogènes, changement d'échelle des territoires de référence, ajustement d'intérêts sociaux contradictoires, complexification des instruments d'intervention, démarche procédurale plus que substantielle dans l'orientation de l'action collective, caractérisent les nouveaux paramètres de l'action publique et conduisent à renouveler les questionnements. Les enjeux sociaux contemporains, échappant de plus en plus à la gestion par secteurs autonomes, sont-ils encore gouvernables 7 La puissance publique dispose-t-elle des moyens matériels (humains et financiers) aussi bien que symboliques (autorité, légitimité) pour guider l'action collective 7 L'unicité géographique nationale étant une fiction reconnue comme telle, le territorial est-il devenu le principal niveau de formulation et d'application des décisions politiques 7 Les réseaux hétérogènes d'acteurs privés et publics sont-ils les seuls opérateurs à l'oeuvre 7 Jusqu'à quel point peut être assurée l'intégration de données de plus en plus diversifiées dans leurs composantes 7 Ces questions rejoignent celles plus générales encore sur les limites de la "gouvernance" démocratique et sur la "gouvernabilité" des problèmes contemporains 12. Ces débats recouvrent un ensemble de questions relatives à la légitimité et à la capacité de l'autorité publique d'orienter l'action collective. L'autonomisation croissante des sous-systèmes sociaux (s'auto-normant et composant des réseaux d'action propres) tendrait à cantonner l'autorité centrale dans un rôle de deuxième ligne. Faute de pouvoir imposer des objectifs autonomes, elle se replierait sur des réfulations procédurales et des coordinations souples de programmesl . Finalement, une des grandes question contemporaine ne serait plus "Qui gouverne 7" mais "Comment rendre gouvernable 7". On peut aussi formuler la question de la façon suivante: comment s'opère la problématisation politique des enjeux actuelsl4 7 C'est à dire non seulement comment sont rendus politiquement traitables les enjeux contemporains, mais aussi comment ceux-ci parviennent-ils à mobiliser les dispositifs sociaux et politiques de connaissance et de décision 7 La réforme de l'administration territoriale de l'environnement se propose précisément de rendre les enjeux environnementaux gouvernables en combinant trois registres d'action: la
12 - F. Bounicaud, "Les sociétés post-industrielles sont elles gouvernables ?", J. L. déll/ocralie pll/raliste, Paris, Economica, 1981 ; CURAPP, La gOI/1'emahilité, Paris, 13 - R. Mayntz, "Governing failures and the problem of govemability: some theoretical paradigm", in J. Kooiman, Modem govema/lce, Londres, Sage, 1993. 14 - Ph. Fritsch, "Oppositions complémentaires", Les raiso1l.f de l'actio/l puhlique, déhat, L'Harmattan, 1993, p.349 - 364. Seurin (édit.), La PUF, 1996. comments on a

e/ltre experti.,'e et

12

production de connaissances, la mobilisation transversale, l'action réglementaire.

II - Une administration réforme

moderne par nécessité? Les enjeux d'une

La création des DIREN peut être analysée comme une action politique d'affirmation de valeurs d'intérêt général et comme une action de modernisation des structures étatiques. Elle exprime une volonté de transformation des missions et des modes d'intervention publics relatifs à de nouveaux enjeux. Le titre donné à la recherche qui est à l'origine de cet ouvrage - "Horizontal cherche sa verticale, duDRAE au DIREN' - résume la question principale traitée tout au long des développements qui suivent: comment et pourquoi passe-ton d'une administration de mission à une administration plus classiquement structurée de façon verticale? Plus exactement, comment et pourquoi a-t-on voulu renforcer l'action transversale qui domine l'action publique en matière d'environnement depuis la création du ministère en 1971 par une organisation verticale où s'affirme davantage une autorité étatique classique? Historiquement, la question de l'inscription territoriale de ce ministère a été posée dès les premiers projets de spécialisation au sein de l'appareil d'Etat d'un secteur autonome en charge des problèmes de protection des risques majeurs et naturels, des sites, des espèces, des milieux et de la qualité de la vie. Mais, dans un souci de facilitation de la décision politique, la création de relais régionaux et départementaux a été remise à plus tardls. La première étape est marquée par le rôle d'assistance technique attribué en 1973 aux Ateliers Régionaux des Sites et des Paysages. Puis, en 1975, des délégués régionaux à J'Environnement sont nommés comme représentants du ministre en région. Enfin, c'est dans le cadre de la création en 1978 d'un "grand ministère de l'Environnement et du Cadre de vie" que sont introduits les DRAE, Délégués Régionaux à l'Architecture et à l'Environnemene6. Placés sous l'autorité des préfets, ils ont une "activité missionnaire de promotion, de consultant et plus largement de conseil,,17. Mais on est encore loin du profil typique d'un service extérieur au sens habituel du terme. De 1971 à 1991, ce ministère était en quelque sorte une tête, sans bras, ni jambes. Pour la
15 - F. Charvolin, L'invention de ['envirol/I/emel/t el/ FraI/ce (/9611

juin 1993. 16 - Décret nC78-533, du 12 avri11978. 17 - R. Romi, L'Admil/i.vtraticm de l'el/virol/I/ement, chap II "Les services extérieurs", Paris. 1990, p.18. 13

- /97/).

Thèse

I.E.P. Grenoble,

réalisation de l'essentiel de ses programmes, il restait à la merci des directions régionales et départementales d'autres ministères mis à sa disposition, selon la formule classique, "en tant que de besoin", mais "pas plus que nécessaire", ajoutait l'observateur des pratiques. Le premier enjeu de cette réforme est apparemment paradoxal. En effet, il tend à instaurer un "plus d'Etat" dans une période où la tendance générale est globalement inverse. Moderniser signifie ici vouloir donner plus de pouvoirs et de moyens à un secteur administratif fragile, afin de lui permettre de remplir de nouvelles missions. L'ambition des promoteurs du projet DIREN réside en grande partie dans l'affirmation d'une légitimité étatique aussi forte que celle détenue jusqu'alors en ce domaine par l'Equipement, l'Agriculture et l'Industrie. Dans l'arène interministérielle, un ministère dépourvu de services extérieurs est aussi dérisoire qu'une politique publique est fragile sans grand corps professionnel pour la porter. C'est pourquoi le projet initial se proposait d'introduire ces deux instruments d'action, des relais territoriaux d'un côté et des fonctionnaires spécialisés de l'autre. Mais cette démarche n'a pu être réalisée jusqu'à son terme, aboutissant en partie dans le premier cas et échouant dans le second. La création de nouvelles structures administratives est autant l'occasion de réflechir sur les stratégies de corps que sur les interactions avec la societé politique locale. C'est ce qu'avait bien montré la recherche de J.e. Thoenig et E. Friedberg sur la création des DDEI8. Leurs analyses sur les problèmes de fusion entre deux administrations et sur les difficultés de prise en charge d'un nouvel enjeu (l'aménagement urbain) sont en grande partie transposables à ce que nous avons observé vingt ans plus tard avec les DlREN. A cette réserve prés que dans notre domaine il n'existe pas d'élite administrative pré-constituée, servant de moteur implicite à la réforme. Ici tout était à construire, le champ d'intervention, l'organisation des services, le positionnement local et les bases d'un nouveau métier. Au-delà de la question de la modernisation, ce qui est ici en cause, c'est la question plus large des formes et des transformations de la gestion publique. Les travaux de recherche de ces vingt dernières années ont montré que la dynamique de la gestion territoriale des problèmes était finalement bien plus importante que la cohérence et l'affichage des programmes d'action publique au niveau central. Une politique publique existe davantage par les systèmes d'action concrets
18 - J.e. Thoenig, E. Friedberg, La création des Directlcms Départementale., de l'Equipement. Phénomènes de corp.' et réforme adlllini.'tratil'e, GSO-CNRS, 1970
14

qu'elle est capable de susciter que par la rationalité légale et l'autorité légitime qui l'énonce. Il n'y a pas vraiment de "politique publique" a priori; il n'y a que des effets de politique saisissables au niveau des processus de mise en oeuvre. L'enjeu de la réforme de l'administration territoriale de l'environnement est d'abord de doter ce secteur d'action gouvernementale d'une structure cohérente de mise en oeuvre des décisions centrales, c'est-à-dire capable en termes d'autorité et de compétence de faire entendre dans un maximum d'instances de décision le point de vue environnemental. Cela exige légitimité et pouvoir d'expertise, afin de donner à l'intérêt public de protection un poids équivalent aux intérêts de développement socio-économique et d'aménagement. Dans ce sens, une verticalité de l'action étatique doit être assurée jusqu'au niveau départemental. Le second enjeu de cette réforme est de transformer les rapports de force interministériels sur les questions environnementales tant au niveau central que territorial et d'impliquer davantage les collectivités locales en ce domaine où, malgré leur peu de pouvoir apparent, elles exercent des actions croissantes. En effet, le domaine est très concurrentiel et de plus en plus d'acteurs et d'institutions se positionnent en porte-parole des enjeux de protection des milieux et des espèces au nom d'intérêts très divers. Si ce pluralisme des acteurs intéressés existait dès l'origine de ces politiques il y a vingt ans, ils se sont aujourd'hui multipliés dans la mesure où ces enjeux ont pris valeur politique. En tant qu'objet d'action publique, l'environnement n'appartient à personne en propre et l'hétérogénéité des objets d'intervention concernés se voit renforcée par l'hétérogénéité des acteurs intervenants pour leur gestion. Il n'y a pas eu en vingt ans agrégation complète des diverses dimensions de l'environnement. Le processus qui s'amorce en 1988 avec l'arrivée de Brice Lalonde au ministère a été l'occasion de repositionnements tant au plan central qu'au plan local pour mieux sectoriser le domaine et homogénéiser son administration. Mais la dynamique a été plus large et chacun des grands acteurs administratifs du domaine (Equipement, Agriculture et Industrie) s'est mobilisé, autant pour faire obstacle au projet ambitieux de l'Environnement que pour investir lui-même le secteur en démontrant sa capacité à oeuvrer spécifiquement dans ce nouveau champ de l'action publique. Sans être au centre de nos investigations, l'extension des compétences des services extérieurs du ministère de l'industrie (passage des DRIR aux DRlRE) et le rapprochement des DDE et des DDAF sur des programmes environnementaux sont des phénomènes connexes à notre objet qui ont dû être pris en compte dans le travail d'analyse. 15

Au premier enjeu de verticalité s'ajoute pour l'Environnement celui du renforcement de son autonomie institutionnelle. L'un et l'autre enjeu sont interdépendants, le premier étant un préalable à la réalisation du second, qui en retour renforce l'autorité normative inhérente de celui-ci. Pour que les DIREN puissent faire valoir leur point de vue dans les arbitrages locaux, encore faut-il que leurs points de vue soient indépendants, c'est-à-dire basés sur une logique interne spécifique. C'est pourquoi, dès 1988, le projet de création des DIREN prend un tour de guerre d'indépendance contre la lourde tutelle du ministère de l'Equipement qui est considéré comme ayant en partie annexé l'autonomie initiale du jeune ministère, notamment à partir de 1978. Il a conservé depuis la gestion du personnel et la maîtrise de certaines carrières. Ces signes sont, peu à peu, devenus des symboles d'un tutorat contraignant et contradictoire avec un véritable déploiement du secteur. Cette entreprise de décolonisation combine deux dimensions. D'un côté, on peut y voir l'affirmation d'une maturité qui demande à être reconnue; l'environnement a acquis un poids scientifique et technique ainsi qu'une légitimité politique et sociale suffisantes pour exister à part entière dans les structures gouvernementales. D'un autre côté se dessine également une stratégie de pouvoir, et le ministère de l'Environnement envisage sérieusement de s'emparer d'un certain nombre d'enjeux qui lui échappent en grande partie (l'eau) ou en totalité (les risques industriels) en prenant le leadership de leur administration territoriale. Au bout du compte nous montrerons que malgré une volonté politique forte et l'existence d'un contexte favorable, le ministère de l'environnement ne parviendra à négocier qu'une formule intermédiaire entre ses ambitions et les prétentions nettement affirmées de ses partenaires administratifs. Des directions régionales sont créées mais elles ne pourront pas s'appuyer sur des directions départementales. C'est pourquoi l'accent est mis sur le maintien du caractère d'administration de mission agissant en transversalité en vue de susciter des coopérations et des partenariats au plan local. La verticalisation de l'action administrative est restée limitée et se voit tempérée par la place accordée aux modalités d'action transversales. La valorisation qui en est faite s'explique autant par la continuité d'une histoire institutionnelle à l'oeuvre depuis 1971 que par l'incapacité des entrepreneurs de la réforme à la transformer pleinement. La création des DIREN renvoie bien à l'une des principales conclusions de N. Brunsson et J.P. Olsen lorsqu'ils déclarent qu'une réforme est souvent beaucoup plus la stabilisation par officialisation et légitimation de

16

pratiques déjà à l'oeuvre que le changement radical de celles-ciI9. On peut alors dire de l'administration de l'environnement qu'elle constitue une "administration moderne malgré soi". Elle est moderne au sens de post-bureaucratique telle que la définit Ch. Heckscher, comme mise en question de la segmentation des problèmes et des interventions. Elle privilégie la constitution de réseaux d'acteurs peu hiérarchisés et agit plus par coordination que sur un mode unilatéral et directif. En fait, les DlREN ont un double registre de compétence: registre régional à titre principal en tant qu'animateurs et coordonateurs de politiques (eau principalement, paysage); registre départemental, à titre secondaire, en tant que metteurs en oeuvre de certaines d'entre elles (sites, réserves naturelles, etc.). Cette "modernité" s'inscrit également dans les transformations générales de l'action administrative telles que les analyse lChevallier: la rationalité légale formelle classique étant hybridée de façon croissante avec une rationalité matérielle et managériale20. Nous montrerons concrètement à quel point les actions de mise en circulation de l'information et de coordination d'actions territoriales sont dans l'action des DlREN souvent plus importantes que la transmission et le suivi de la mise en oeuvre de directives centrales. Création, mobilisation et animation de réseaux sont pour elles des activités plus cruciales que le fonctionnement hiérarchique dans un univers clairement sectorisé. Mais pour bien appréhender ces caractéristiques il est nécessaire de rappeler les principaux objectifs de la réforme.

III - Les objectifs de la réforme La politique de l'environnement souffre de façon notoire de graves problèmes de mise en oeuvre. Les problèmes que la réforme se proposait de résoudre sont de trois types. Tout d'abord, une insatisfaction des usagers: aux revendications militantes des premiers écologistes des années soixante-dix dénonçant à travers les atteintes à l'environnement le modèle de développement industriel, se sont substituées des revendications moins protestataires mais beaucoup plus générales. C'est aujourd'hui à travers la capacité à gérer et préserver le patrimoine commun que sont jugés tant les industriels que les autorités publiques. Si, dans le public,
19 - N. Brunsson et J.P. Olsen, "Refonn as opinion building", The reformin?; or?;anizatirm. Routledge, ] 993, pp ]98 - 202. 20 - J. Chevallier, D. Lochak, "Rationalité juridique et rationalité managériale dans l'administration française", Revue Française d'Administration Puhlique, n024, 1988 17

les préoccupations en matière d'environnement se situent depuis plusieurs années parmi les plus prégnantes, la capacité à gouverner concrètement en ce domaine apparaît toujours très insuffisante21. Le renforcement de la lisibilité de l'action de l'Etat est affirmée comme le premier objectif auquel doit répondre la réforme Ensuite, le fractionnement des interventions publiques: une des principales difficultés du domaine de l'environnement pour la sociologie administrative réside dans la diversité des acteurs publics impliqués. En effet, faute de service extérieur véritable, le ministère de l'Environnement doit s'appuyer, pour l'exécution de ses décisions sur les services des autres ministères (DRIRE, DDE, DDAF, DDASS, navigation fluviale pour l'essentiel), sur les préfectures et les collectivités locales. Mais cet ensemble d'organismes ne fonctionne absolument pas en réseau et chacun privilégie ses priorités d'action internes. De plus, à l'intérieur de ces services, logiques d'aménagement et de développement, logiques de prestation de service et logiques proenvironnementales s'affrontent sans cesse. La création d'un espace d'expertise et de préparation des arbitrages préfectoraux, voire gouvernementaux, est le deuxième objectif auquel la réforme devait répondre. Enfin, les dilemmes d'action vécus par les personnel: contrairement à une perception commune, la politique publique de défense de l'environnement ne repose pas sur une prise en compte unilatérale de cette finalité mais sur une série de compromis entre des intérêts contradictoires et d'importance inégale. La protection des milieux et du cadre de vie est souvent annexée à la prise en compte d'autres objectifs prédominants (développement industriel, agricole et touristique, aménagement du territoire, etc.). Les acteurs administratifs sont chargés d'assurer en permanence la pondération entre ces intérêts divergents pour fonder leurs décisions. D'où pour eux de fréquents dilemmes d'action et le recours à des stratégies d'adaptation complexes, mêlant des éléments d'universalisme juridique, de transaction au cas par cas et d'abstention. Faute de projets collectifs en termes d'environnement, chaque acteur se voit tiraillé entre des logiques contradictoires. La mise en cohérence et la coordination de ces actions éclatées est le troisième objectif qui guide la réforme.

21 - "Environnement de nouvelles structures territoriales", Lellre de Malignon, 15 octobre 1990 ; J. Chabason, J. Theys, Plan nalional pOlir l'enl'irmmemenl, juin 1990, p. 110-124: "Les Français, l'environnement et le plan pour l'environnement", Paris, CSA, juillet 1990. Seconde préoccupation pour l'avenir après l'économie, l'action gouvernementale est sévérement jugée 12 % la jugent très utile, 38 % la jugent peu utile ou inutile. 18

Insatisfaction des usagers, fractionnement des interventions publiques et dilemmes d'action des personnels renvoient, chacun à leur façon, au problème général des carences de l'organisation territoriale et aux conflits de rationalité qui caractérisent le fonctionnement des services. Ces trois dimensions permettent également de situer la création des DIREN par rapport au programme multiforme de "modernisation du service public" lancé à partir de 1988 dans le cadre de la "réforme de l'Etat". Au-delà des attentes en termes de mobilisation et de légitimation relevées par B. perret22, les activités de modernisation recouvrent trois types de logiques bien distinctes: une logique de service (rationalisation technique et économique des activités) ; une logique marchande (retrait de l'Etat de certains secteurs économiques et sociaux); une logique intégratrice (repositionnement des services de l'Etat face à des acteurs et des problèmes nouveaux). C'est par référence à la troisième logique de modernisation qu'il est possible de situer la création des DIREN dans la mesure où l'objectif principal concerne bien la promotion de nouvelles missions de l'Etat en réponse à des problèmes transversaux (politique de l'environnement ou de la ville) et face à la montée en puissance de nouveaux acteurs tels l'Europe ou les collectivités territoriales. Ces données nouvelles exigent une diversification des instruments d'action publique et le développement de capacités d'intervention à base de coopération. Le chapitre du rapport PICQ intitulé "Déléguer la responsabilité" vise le renforcement des actions déconcentrées et le développement de coordinations transversales nouvelles23. Mais, on le sait, la maîtrise de telles interventions négociées doit reposer sur une autorité latente, toujours mobilisable en cas de durcissement des échanges. La légitimité "verticale" à base étatique est une condition indispensable à l'action "horizontale" de type administration de mission. Elle sert aussi de fondement aux nouvelles compétences d'animation de réseaux et de gestion de certains problèmes territoriaux tels l'eau, les déchets, les risques naturels, ou l'aménagement touristique. La réforme des services territoriaux de l'Environnement s'inscrit explicitement dans la troisième conception de la modernisation. L'interpénétration des niveaux de pouvoir est en France une constante, elle se manifeste ici de façon particulièrement nette. Une double préoccupation se retrouve dans tous les projets, du plus mollement
22 - B. PeITet, "Modernisation de l'Etat", La modemi.mlioll du seM'ice puhlic, IlIformalio/l.f Sociales, n° 21,1992, p. 10 s. 23 - J. Picq. I:Elal ell France, seM'ir ulle nalioll olll'erle .fur Ie l1/Onde,Paris, La Documentation française, 1995, chap 5, p.12? s. 19

réformiste au plus radical: tout d'abord la clarification des compétences entre les multiples serVices déconcentrés, ensuite, la nécessaire affirmation au plan local d'une autorité incarnant à titre principal la légitimité politique des programmes d'environnement. Nous le verrons, ces deux questions se manifesteront de façon récurrente de bout en bout du processus, depuis le profilage initial des services jusqu'à la mise en oeuvre territoriale des décisions. Les analyses développées dans ce document s'efforcent d'évaluer le degré de réalisation de cet ambitieux programme. En interne, jusqu'où est allée la mise en cohérence des multiples programmes environnementaux et jusqu'où le décloisonnement sectoriel dominant a-t-il pu être mis en cause ou dépassé? En externe, dans quelle mesure cette réforme a-t-elle dépassé le niveau de l'affichage politique et de quelles autorités et légitimités nouvelles bénéficient les DIREN dans le réseau politico-administratif local? Ces questions doivent enfin être inversées, dans la mesure où une réforme de ce type est tout à la fois un processus et un enjeu. En interne, comment ont réagi et interféré les autres secteurs administratifs intéressés à se mobiliser sur l'enjeu "environnement" ? En externe, quels effets de contre-pouvoir et de mobilisation a suscité, en particulier dans les collectivités locales, ce nouvel intervenant?

20

Première partie La création des DIREN Chronologie d'une réforme administrative

L'histoire de la prise de décision que nous nous proposons de retracer ici est une histoire à la fois limitée et construite. Il ne s'agit pas de prétendre rendre compte de façon exhaustive des actions et interactions nombreuses qui donnent naissance à un programme d'action publique. De facto, un tel récit est rendu impossible en regard des limites inhérentes aux sources disponibles24. Le choix a donc été fait d'adopter un certain point de vue sur ce processus, à partir duquel la chronologie et l'analyse qui suivent ont été élaborées. Ces conditions énoncées, le compte-rendu livré ici offre néanmoins un canevas suffisamment complet pour que le lecteur reconstitue le déroulement du processus étudié. Le découpage que nous avons opéré afin de sélectionner les faits remarquables a privilégié la clarté, dans le relevé d'une activité souvent foisonnante et extrêmement complexe. D'autant plus que, de ce point de vue, le cas étudié est exemplaire. Le groupe des acteurs impliqués comprend une dizaine de départements ministériels, auxquels il faut ajouter les multiples intervenants extérieurs associés ou non à la définition du projet (groupes de pressions divers, syndicats, instances de réflexion autonomes). Les propositions avancées se caractérisent par leur ampleur et leur ambition: le Plan National pour l'Environnement traite en parallèle les questions relatives à l'administration territoriale, aux services centraux, à la réglementation, aux corps de fonctionnaire et à la fiscalité de l'environnement. En outre, la
24
Nous avons eu accès pour cette partie de la recherche aux archives du Ministère de l'Environnement sur la période étudiée. Par ailleurs, des entretiens complémentaires ont été réalisés auprès des principaux acteurs ministériels. Pour plus d'informations sur la méthodologie de la recherche, voir en annexe. 21

-

dimension technique de certains des thèmes abordés est particulièrement saillante, qu'il s'agisse de la structure territoriale de l'administration, des domaines de compétence des différents services extérieurs ou encore du statut de la fonction publique. Dans ce contexte le choix de la simplification raisonnée et de l'exposé chronologique permet à la fois de rendre intelligible ces débats et de marquer l'intérêt de ces questions d'apparence rébarbative, mais lourdes d'enjeux. La période étudiée s'étend globalement de août 1988 à janvier 1992 : la date de départ correspond à la première indication que l'on ait de l'intérêt porté par le cabinet de B. Lalonde, alors tout juste nommé secrétaire d'Etat, à l'égard des services extérieurs (commande d'un rapport administratif à J.CI. Suzanne, coordonateur de la Mission d'Inspection Spécialisée de l'Environnement). Le terme fixé à la chronologie est la date de la nomination des DIREN, qui clôt le projet et fait débuter la période de mise en oeuvre proprement dite. Le moment choisi présente également un autre intérêt: il s'inscrit dans une "fenêtre politique" typique, marquée par l'arrivée au pouvoir d'une coalition politique favorable aux changements de politique environnementale. L'action ministérielle de Brice Lalonde, très lié à cette époque avec Michel Rocard, va ainsi relayer et renforcer une mobilisation administrative plus ancienne. Au cours de ces trois ans et demi particulièrement cruciaux, on peut distinguer plusieurs phases dans la progression des différents dossiers constitutifs du projet. Nous en avons isolé quatre: La première est caractérisée par l'émergence de l'idée d'une réforme de structures, sur la base d'une réflexion déjà ancienne relative à la réorganisation des services extérieurs de l'environnement. A ce moment émergent également les premiers essais de définition des grandes lignes du projet (août 1988 - janvier 1989). La phase suivante concerne essentiellement l'élaboration concrète du projet de modernisation de l'administration territoriale, accompagnée par le lancement du Plan National pour l'Environnement (PNE), auquel il est intégré (janvier 1989 - printemps 1990). Dans la troisième phase prend place le travail interministériel sur le projet: contre-propositions, négociations, arbitrages (printemps 1990 - décembre 1990). Enfin, vient le temps de la mise en place et du suivi technique des arbitrages rendus durant la période précédente. (automne 1990 - février 1992) L'objet de cette première partie est de présenter et d'analyser le processus de construction et de retraduction que subit un projet de

22

réfonne à l'intérieur de l'appareil gouvernemental. La modernisation de l'administration territoriale de l'environnement réalisée en 1992 résulte ainsi de débats internes au MEN amorcés des années auparavant, qui se déplacent ensuite dans l'arène intenninistérielle, pour être enfin réglés provisoirement dans des comités de pilotage chargés de la mise en fonne technique des arbitrages. Pour autant que l'on puisse prendre un point de vue global sur l'évolution du projet considéré, ce parcours peut se saisir assez bien par l'image d'un double mouvement de crescendo puis de decrescendo. Les deux premières phases se caractérisent par une montée en puissance, d'abord lente puis s'accélérant lorsque de nouveaux acteurs prennent place. L'idée originelle, soutenue par les services administratifs du ministère, est assez limitée quant au type de changement projeté. Elle se trouve en fait renforcée, étendue et amplifiée après avoir été accolée au Plan National pour l'Environnement, dont les visées sont davantage politiques et dont le pouvoir de diffusion est bien plus grand. Repris par le ministre qui en fait un thème personnel, le travail effectif de proposition et de rédaction relève alors du cabinet qui lui confère un caractère prioritaire. A la fin de ce processus, le projet de réfonne s'est radicalisé dans sa forme: les propositions sont fidèles au programme politique écologiste que porte le PNE et elles constituent une rupture complète avec l'ordre administratif existant. Succède à cela un long decrescendo, où le projet se voit amendé, restreint dans sa portée et dans l'ampleur de la réorganisation prévue et, pour une part, utilisé à d'autres fins que celles affichées à l'origine. Ce mouvement qui débute avec la période des discussions et des décisions interministérielles, se poursuit durant la traduction technique des arbitrages prononcés, au cours de laquelle certains acquis sont encore renégociés. Par ailleurs, bien que la présente chronologie s'achève à la nomination des Directeurs Régionaux, le mouvement de reflux ne cesse pas à ce moment. Les données collectées lors de notre enquête ultérieure sur les DlREN montrent bien que la mise en oeuvre au niveau local a eu notamment pour effet de restreindre encore davantage les pouvoirs attribués théoriquement aux DIREN, par l'immersion dans les interactions locales et la confrontation ente les missions officielles et les moyens réellement à disposition. Dans les chapitres suivants, chacune des phases évoquées sera analysée en exposant plus précisément la chronologie du travail d'élaboration: différents projets dans leurs versions successives, confrontation des propositions concurrentes, émergence du texte définitif et des modalités de réforme qu'il contient.

23

Dans un premier chapitre seront présentés les constats et les lignes de convergences des rapports administratifs qui forment la base de réflexion du cabinet du Ministère de l'Environnement au moment de sa mise en place. Nous montrerons alors comment un changement d'échelle est opéré sur ce contenu par le passage au plan politique (Plan National pour l'Environnement et rapport LORIT, cf infra). Au terme de cette réflexion encore en grande partie interne au MEN25 se dessine un modèle de l'administration territoriale de l'environnement fortement autonomisée, qui croise des éléments issus du diagnostic administratif commun et de l'activisme politique du cabinet. Le second chapitre traite de la phase interministérielle et présente les acteurs intervenants, leurs propositions respectives et les enjeux qui les mobilisent. C'est le moment des réunions bilatérales ou multilatérales où se confrontent les projets internes et les contre-projets des autres ministères. Elle s'achève sur l'émergence d'un accord provisoire et composite, parfois proche du troc, qui impose une ligne de partage sinueuse, parfois floue, entre les domaines de compétences et les pouvoirs afférents de chacune des parties. Le troisième chapitre est consacré au devenir du texte issu de ce long travail de négociation et aux suites données aux dossiers restés en suspens après l'ultime arbitrage interministériel. Il est l'occasion de montrer l'importance de la phase intercalée entre l'arbitrage interministériel et la mise en oeuvre proprement dite, que l'on peut qualifier de phase de formatage complémentaire. Au terme de celle-ci le projet initial revêt sa forme définitive de texte légitime destiné aux praticiens.

25 - Nous utiliserons dans la suite du texte l'intitulé "Ministère de l'Environnement", ou "MEN" ou "L'Environnement" pour désigner cet acteur institutionnel (en faisant fi pour des raisons de clarté de la période "Secrétariat d'Etat"). De la même façon, on parlera par commodité de "L'Agriculture" ou de "L'Equipement" pour désigner les ministères correspondants. 24

Chapitre 1 Du consensus administratif au projet politique

Le mouvement de réforme de l'administration initié en 1988 et qui aboutira quatre ans plus tard à la création des DIREN ne surgit pas du néant administratif. Il s'inscrit dans une réflexion de longue durée engagée au sein de l'administration de l'environnement qui en constitue le fondement et en structure le contenu. Pour autant, le rappel de cette continuité ne doit pas occulter le fait qu'une transformation radicale s'opère à ce moment, qui amène moins un renouvellement complet des propositions qu'un changement de leur nature et de leur portée. Le lieu principal de l'action est ici majoritairement le MEN (cabinet et directions d'administration centrale) au sein duquel se développent, s'agrègent et sont sélectionnées les propositions. Les pivots principaux de ce travail sont des rapports administratifs, rédigés par des groupes de réflexion et réalisés sous l'autorité, selon les cas, d'Inspecteurs Généraux (Mission d'Inspection Spécialisée de l'Environnement) ou des agents d'une des directions centrales. Qu'il s'agisse des premiers textes internes, produit de la réflexion continue qu'entretient le MEN sur son organisation, jusqu'au document grand public qu'est le Plan National pour l'Environnement, toute l'activité d'élaboration s'articule autour de ces textes, aboutissements d'une réflexion collective26 en amont, et objet d'emprunts, d'interprétations, et de retraductions diverses en aval. Ce chapitre est construit en grande partie en suivant cette structure par paliers: en premier lieu est analysé l'état de la réflexion en 1988 à partir des constats et des propositions véhiculés par les rapports antérieurs. Dans la seconde partie l'étude se focalise sur l'élaboration des textes centraux de la "relance écologique intérieure" d'alors, le rapport LORIT et le PNE, qui opèrent la transition vers le projet d'autonomisation de l'administration territoriale. La dernière
26 - La composition de ces groupes de réflexion est variable mais associe toujours des représentants des différentes administrations concernées au niveau central, parfois local. Par ailleurs, en régie générale, la réalisation d'un rapport de ce type même si elle est confié à une seule personne est l'occasion de nombreuses consultations et prises d'avis. 25

partie opère un déplacement de point de vue en adoptant une optique transversale. Elle suit de façon plus thématique une question particulière, la création du corps de l'environnement, depuis sa première formulation jusqu'à sa résolution.

1. Le référent interministériel: août 1988 - juin 1989 Le travail initial d'élaboration du projet de réorganisation des services extérieurs de l'Environnement se réalise essentiellement de façon interne à l'administration et aux services centraux de ce Ministère. C'est là que se constitue le socle de références, de diagnostics et de solutions qui sera mobilisé plus tard pour lancer la réforme sur le plan politique. Si la nomination de Brice Lalonde et ses déclarations d'août 1988 sur le besoin d'une "administration plus moderne de l'environnement" inscrit la question sur l'agenda administratif, la réflexion reprend nettement des diagnostics et des propositions avancées depuis déjà quelques années, mais non suivis d'effets notables. En effet, le constat de la faiblesse de l'administration territoriale en charge des politiques d'environnement n'est pas neuf en août 1988 à l'arrivée de Brice Lalonde au Secrétariat d'Etat chargé de l'Environnement. L'analyse en est déjà faite dans plusieurs rapports d'importance variable ayant porté sur l'état et le fonctionnement des services extérieurs27. Parmi ces textes produits de façon régulière par l'administration, trois documents surtout vont servir de base aux réflexions ultérieures. En raison de la diversité de leur origine et de leur contenu, ils condensent une grande partie des discussions ultérieures, qu'il s'agisse des diagnostics ou des propositions. Le premier résulte de la réflexion d'un "groupe de travail sur les services extérieurs impliqués par l'environnement", présidé par un haut-fonctionnaire conseiller d'Etat, M. HOLLEAUX. Remis en août 1986, il fait un bilan rapide de la situation de ces services et avance des propositions de réforme touchant tout à la fois l'administration centrale et territoriale. Le deuxième est un document interne, produit par la Division des Affaires Générales du Ministère de l'Environnement, qui accorde plus de place à l'étude des missions
27 . Dans la suite du texte. on entend par "services extérieurs de l'Environnement" les services territoriaux - de bassin, régionaux ou départementaux -, soit placés sous l'autorité directe du MEN, comme les DRAE ou la Délégation de Bassin, soit mis à sa disposition, pour les missions qui le concernent, par d'autres ministères, comme les DRIR, par l'Industrie, ou les DDE et DDAF, par les ministères de l'Equipement et l'Agriculture. Certains textes incluent également des services dont les attributions ont un lien important avec l'environnement, tels les DDASS. 26

exercées par les services et au chiffrage des effectifs concernés. Quelques modifications souhaitables sont avancées, mais demeurent nettement circonscrites dans un cadre technique. Le troisième permet de saisir la position défendue par les agents de terrain de l'Environnement, puisqu'il s'agit de notes de propositions rédigées par l'association des DRAE. Le dernier de ces "états des lieux", le rapport SUZANNE, est commandé dès août 1988, suite au changement d'équipe ministérielle. Il ne diffère cependant pas fondamentalement dans son contenu des textes qui l'ont précédé, dans la mesure où iJleur emprunte nombre de constats et d'analyses. Le cabinet du ministre de l'environnement qui s'appuie à la fois sur cette dernière réflexion et, plus largement, sur l'ensemble des travaux cités reprend les orientations modérées qui y prédominent et les défend jusqu'au début de l'année 1989. Rappel chronologique 1986

- juin:

l'association professionnelle des DRAE rédige une note de proposition à l'attention de M. HOLLEAUX, portant sur les services extérieurs du MEN - août: le rapport HOLLEAUX est remis. Il est constitué des études et des propositions d'un groupe de travail sur "les services extérieurs impliqués par l'environnement"

1988 - mai: un rapport de la Direction des Affaires Générales du MEN est rédigé sur les "services extérieurs des différents départements ministériels mis à disposition du ministre délégué, chargé de l'environnement". Il s'agit d'une mise à jour d'un rapport demail 987. - 1er août: le cabinet du MEN commande un rapport sur l'administration territoriale de l'environnement. Un groupe de travail se réunit jusqu'en octobre 1988, présidé par Jean-Claude Suzanne, ingénieur en chef des Mines et coordonateur de la MISE. - septembre: les DRAE apportent leur contribution au groupe de travail sur "l'organisation de l'administration territoriale du Ministère de l'Environnement". - octobre: la Direction du Personnel de l'Equipement fournit au cabinet du MEN une synthèse sur les missions exercées par ses services extérieurs dans le domaine de l'environnement et propose des améliorations dans la mise à disposition. - 2-3 novembre: remise du rapport SUZANNE. 27