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L'Euro : une perspective politique

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Au sommaire de ce numéro : "La nécessité d'un "gouvernement économique" dans une UEM asymétrique. Les préoccupations françaises sont-elles justifiées ?" par Amy Verdun, "Advocating EMU : The institutional Faultlines of Monetary Union" par M. Mannin, "L'euro, tunique de Nessus de l'Europe ?" par J. Le Cacheux, "Opportunity and Reluctance : Implications of the Euro for the European Union's Role in World Politics." par C. Bretherton, "Usages et mésusages du concept de gouvernance appliqué à l'élargissement de l'Union européenne." par D. Dakowska, ...

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Ajouté le 01 avril 2003
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EAN13 9782296322325
Langue Français
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politique européenne
L'Euro: une perspective politique
Dossier spécial sous la direction de Frédéric Depétris

nOlO, printemps

2003

Revue publiée avec le concours du Centre national du livre et de la Fondation nationale des sciences politiques

Politique européenne Centre européen de Sciences Po 56 rue Jacob F-75006 PARIS Tel: (+33 1) 58 71 71 12 Fax: (+33 1) 58 71 71 11 politique-curopeennc@scicnces-po.fr http://www.portedeurope.org/pole/index.htm

L' Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

DIRECTRICE

DE LA REVUE

Sabine Saurugger,

lEP de Grenoble

COMITE DE REDACTION

Céline Belot, Université de Genève Didier Chabanet, INRETS, Paris Dorota Dakowska, lEP de Paris, Centre Marc Bloch Berlin Frédéric Depétris, lEP de Paris - CEVIPOF Patrick Hassenteufel, Université de Rennes I (responsable rubrique " Recherches en cours ") Bastien Irondelle, lEP de Paris - CERI Sabine Saurugger, lEP de Grenoble Andy Smith, CERVL - lEP de Bordeaux Yves Sure l, lEP de Grenoble (responsable rubrique" Lectures critiques ")
CONSEIL SCIENTIFIQUE

Pierre Allan, Université de Genève Richard Balme, lEP Paris Stefano Bartolini, Institut universitaire européen, Florence Simon Bulmer, University of Manchester Renaud Dehousse, lEP Paris Guillaume Devin, lEP Paris Reinhard Heinisch, University of Pittsburgh Markus Jachtenfuchs, Internationale Universitat Bremen Jean Leca, lEP Paris Patrick Le Galès, CEVIPOF, CNRS Christian Lequesne, CERI, lEP Paris Paul Magnette, Université Libre de Bruxelles Anand Menon, University of Birmingham Yves Mény, Institut universitaire européen, Florence Pierre Muller, CEVIPOF, lEP Paris Claudio N. Radaelli, University of Bradford Ezra Suleiman, Princeton University
(Ç)L'Harmattan, 2003 ISBN: 2-7475-4437-0

3

SOMMAIRE
L'EuRO: Dossier spécial: UNE PERSPECTIVE POLITIQUE

Frédéric Depétris Aspects politiques de l'intégration économique et monétaire européenne. Amy Verdun La nécessité d'un « gouvernement économique» dans une UEM asymétrique. Les préoccupations françaises sont-elles justifiées? Mike Mannin Advocating EMU: The Institutional Faultlines of Monetary Union. J. Le Cacheux L'euro, tunique de Nessus de l'Europe? C. Bretherton Opportunity and Reluctance: Implications of the Euro for the European Union's Role in World Politics. VARIA Dorota Dakowska Usages et mésusages du concept de gouvernance appliqué à l'élargissement de l'Union européenne. Laure Neumayer L'européanisation indirecte des pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne: le cas des politiques publiques de concurrence en Pologne et en République tchèque. Christophe Pajon L'Europe de la défense et la transformation des identités militaires: quelle européanisation? Le cas des acteurs militaires britannique, allemand et français.

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SOMMAIRE

RECHERCHES

EN COURS

Sophie Jacquot La question de l'égalité dans les politiques à travers l'étude du gender mainstreaming.

européennes 172

LECTURES CRITIQUES

Didier Chabanet Didier Georgakakis (dir.) (2002), l.gs métiersde l'Europe
politique. Acteurs etprofessionnalisations de l'Union européenne, Presses Universitaires de Strasbourg, collection « Sociologie politique européenne », 330 p. Frédéric Depetris Helen Drake (2002) , Jacques Delors en Europe, histoire et sociologie d'un leadership improbable, Presses Universitaires de Strasbourg, « collection Sociologie politique européenne ». 183

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AUTEURS

186

Frédéric DEPETRIS

Aspects politiques

de l'intégration monétaire

économique

et

Depuis le premier janvier 1999, onze pays de l'Union européenne sont entrés dans la troisième phase de l'Union Economique et Monétaire selon les dispositions du traité de Maastricht et constituent désormais la «zone euro ». Leur politique monétaire n'est donc plus, depuis cette date, du ressort des autorités nationales mais relève d'une autorité supranationale, la Banque centrale européenne (BCE), qui dirige et coordonne le système européen de Banques centrales. Certes, jusqu'au mois de janvier 2002, les signes monétaires nationaux, pièces et billets, ont continué à circuler et à être utilisés, masquant en grande partie, pour les citoyens européens, la révolution économique et politique en train de se jouer. Depuis cette date pour les habitants de la zone euro, la monnaie unique symbolise, plus que toute autre politique ou organisme européens, l'interdépendance et l'union à la fois économique et politique de leurs pays. En effet, les conséquences du passage à l'euro vont bien au-delà des seuls effets économiques et monétaires et ont des répercussions sur l'ensemble du processus d'intégration européenne. Il apparaît ainsi particulièrement utile de proposer un autre regard sur la monnaie unique que celui de l'analyse économique d'un phénomène économique, en s'intéressant à sa dimension et à ses implications politiques. Près d'un an et demi après la mise en circulation de l'euro, l'objectif de ce dossier spécial est de faire un premier bilan sur les conditions effectives du passage à la monnaie unique et sur le mode de régulation des politiques budgétaire et monétaire de la zone euro. Trois grands axes peuvent servir de guide à une première analyse: tout d'abord, l'étude des conséquences de l'euro sur l'édifice institutionnel européen soulève le problème de l'évolution de la responsabilité et de la souveraineté politiques en Europe voire d'une reconfiguration institutionnelle ou politique possible (1); ensuite, la question du contrôle démocratique de l'Union européenne en général et de sa politique économique en particulier est posée avec une acuité nouvelle par le passage à la monnaie unique et la montée en puissance de la BCE; les questions du sentiment d'appartenance et de l'identité européenne peuvent aussi y être agrégées (2); enfm, le rôle de l'Union européenne comme acteur sur la scène internationale prend une dimension nouvelle avec l'arrivée de la monnaie unique (3). Politique européenne, nOlO, printemps 2003, p. 5-10.

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1) La conduite de la politique monétaire européenne a d'ores et déjà de nombreuses conséquences institutionnelles et politiques. La politique monétaire européenne, tant sur le plan interne que sur le plan externe (politique de change) met en jeu à la fois la BCE, le Conseil Ecof111 et la Commission européenne. Dans les faits, le « triangle institutionnel économique» précédent est complété par l'Eurogroupe. Qualifiée initialement de Conseil de l'euro ou Euro 11, cette instance informelle réunit les ministres de l'économie et des fmances des pays de la zone euro. Officiellement, l'Eurogroupe n'a pas de pouvoir de décision qui demeure une prérogative du Conseil Ecofm. Cependant, le droit de vote au sein de ce dernier est limité en matière monétaire aux seuls pays de la zone euro: la présidence de l'Eurogroupe est distincte de la présidence du Conseil Ecofin, différence d'autant plus perceptible que l'Etat qui préside l'Union n'est pas membre de la zone euro. Ainsi, la mise en place de l'euro et la conduite de la politique monétaire ont-elles fait naître, de part l'absence de coïncidence entre pays membres de l'Union européenne et pays membres de la zone euro, un déséquilibre certain, tant économique que politique, que l'élargissement à des pays encore éloignés pour un temps de l'adhésion à l'euro ne peut semble t-il, qu'accentuer. 2) De plus, l'émergence d'une politique monétaire unique, supranationale pose la question de la gouvernance économique européenne entre un système européen de Banques centrales qui fonctionne selon une logique fédérale et un Conseil des ministres de l'économie et des fmances dont les prises de décision reposent sur une logique intergouvernementale. Par ailleurs, la dimension et l'importance politiques prises par un organe dont les membres ne sont pas élus (la BCE) ne peuvent que relancer la critique désormais ancienne d'un « déficit démocratique» inhérent à des institutions européennes dont la légitimité peine à s'imposer. Enfin, des considérations qui pourraient paraître strictement économiques posent également la question de la gouvernance économique de la zone euro et de la pertinence des critères et des contraintes (pacte de stabilité et de croissance et « orthodoxie» monétaire de la BCE dont l'unique objectif est la stabilité des prix) qui ont jusqu'ici présidé à la naissance de la monnaie unique. En effet, les dispositions des traités de Maastricht et d'Amsterdam, renforcées par le Pacte de stabilité budgétaire qui limite les possibilités de déficit, restreignent les marges de manoeuvre des autorités, tant de la Banque centrale européenne que des gouvernements nationaux. Celles-ci risquent dès lors de se retrouver d'une part, dans l'incapacité de défendre un taux de change de l'euro par rapport au dollar favorable à la croissance et d'autre part, dans l'impossibilité d'offrir à la zone euro des possibilités nouvelles de croissance. Or toute la période de préparation à l'euro, de 1993 à 1998, a été marquée

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par l'intense débat au niveau national, et singulièrement en Francel, autour de la politique monétaire, jugée trop restrictive et rendue responsable du maintien du chômage à un niveau historiquement élevé. Il serait par conséquent très dommageable pour la légitimité de l'euro que ce qui a été présenté comme une période transitoire et qui a durement marqué les populations touchées par le chômage, se prolonge. Incontestablement, l'association de la mise en place de l'euro et de la persistance d'un chômage de masse auraient des conséquences très négatives sur la construction européenne dont on sait qu'elle a d'autant plus de chance de progresser que des marges de manœuvre f111ancières peuvent être dégagées et que la prospérité retrouvée facilite le consentement des opinions publiques à une intégration européenne plus poussée. Or la conjoncture actuelle est à cet égard peu favorable. Selon les données de l'OCDE, le ralentissement conjoncturel auxquels se sont trouvés confrontés les pays de la zone euro s'est traduit par la réapparition d'un déficit public: quasiment à l'équilibre en

2000, ces pays, pris globalement, ont enregistré un déficit de 2,2

%

du

produit intérieur brut (FIB) en 2002. Certains, comme la France et l'Allemagne ont même atteint ou dépassé le critère de 3 0/0, s'attirant les foudres de la Commission européenne. Dès lors, l'absence de marge de manœuvre budgétaire risque de peser sur la croissance de la zone euro pour 2003 alors même que les perspectives de reprise économique sont incertaines. Ces données alimentent la critique de la politique monétaire de la BCE et du Pacte de stabilité et de croissance, critiques dont rendent bien compte la plupart des articles de ce dossier. De plus, l'avènement de la monnaie unique pose la question de l'identité européenne: en quoi l'euro est-il le vecteur d'une telle identité? On peut dire qu'il l'est à double titre: d'une part, en tant que vecteur d'un sentiment d'appartenance à la même communauté pour les citoyens européens qui l'utilisent quotidiennement et peuvent étendre cette utilisation jusqu'aux frontières de la zone euro2 ; d'autre part, en tant que facteur d'identification, pour les pays extra-communautaires, d'une entité européenne, distinguée du reste du monde par sa monnaie. 3) De fait, avec plus de trois cent millions d'habitants et 6800 milliards d'euros de «PNB »3, la zone euro constitue d'ores et déjà la seconde puissance économique mondiale, derrière les Etats-Unis. La question du développement international de l'euro se pose donc logiquement au vu du
1 Cf. en France, le débat sur la politique dite du « franc fort» et sur la « nécessité », afin d'importer la crédibilité monétaire allemande, de fiXer des taux d'intérêt trop élevés qui ont freiné l'investissement et donc la croissance. Voir Fitoussi (1995), Le
débat interdit: monnaie, Europe, pauvreté, Paris, Arléa. 2 Cf. notamment, L'euro, vecteur d'identité euroPéenne, (2002), G. Koenig (dir), Presses Universitaires de Strasbourg, Observatoire des politiques économiques en Europe. 3 Estimation du PNB de la zone à partir de World Bank, 2001 World development indicator database accessible sur http://www.worldbank.org.

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poids économique de la zone et, à terme, de l'Union européenne dans son ensemble. L'euro peut être qualifié de grande monnaie internationale en ce sens qu'il est utilisé par un grand nombre de pays, directement ou indirectement, que son utilisation dans les transactions internationales est significative et a vocation à augmenter et, qu'enftn, il est la deuxième monnaie de portefeuille après le dollar 4. Or le développement international de l'euro aura sans nul doute des effets tangibles sur l'évolution des relations entre l'Union européenne et ses partenaires étrangers, soulignant tout l'intérêt d'un questionnement politique de cette évolution, notamment à partir des analyses de l'économie politique internationale ou de la « political economy»5. C'est en particulier le cas des relations entre l'Europe et les Etats-Unis: l'euro peut-il contribuer à rééquilibrer, tant du point de vue économique que politique, les relations entre l'Europe et les Etats-Unis? Alors que celles-ci se sont dégradées sur fonds de désaccord politique lié à la crise irakienne, du moins pour un temps et pour certains pays de la zone euro, on mesure tout l'intérêt pour un pays ou un ensemble de pays de disposer d'une monnaie majoritairement utilisée pour les transactions internationales, notamment de matières premières: cela élimine les risques de change et de fluctuation des prix, ce qui représente un avantage certain dans un contexte de net ralentissement de l'économie mondiale et de forte volativité des prix du pétrole. Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, seul le dollar a joué véritablement le rôle de monnaie internationale. La contestation éventuelle de ce monopole par l'euro, plausible à moyen ou long terme, changerait considérablement les relations économiques, et donc politiques, internationales. Mais si le dollar demeure la monnaie mondiale dominante et ce malgré les faiblesses potentielles ou réelles de l'économie américaine, c'est qu'il est la monnaie d'une nation politiquement (et militairement) forte. Dès lors, il faut aussi envisager la puissance et le rayonnement d'une monnaie comme la conséquence (et non seulement la cause) de la puissance politique d'un Etat ou d'une fédération d'Etats. L'euro ne parviendra à prendre la place qui lui revient dans l'économie mondiale que si la construction politique européenne progresse par ailleurs. Les quatre traitent de ces témoignent de qualifier d'objet articles qui composent ce dossier spécial consacré à l'euro questions politiques selon des problématiques originales qui la diversité des approches possibles de ce que l'on pourrait économique de la science politique.

4 Cf. Angel

B. (2002), « Le développement

international

de l'euro », Revue du Marché L.G.D.].,

commun et de l'Union euroPéenne, 456 (3). 5 Voir sur ce point Laroche]. (2000),

Politique internationale, 2è éd., Paris,

p. 21-22 et Coussy]., (1998) « Economie politique internationale» in Smouts M-C., (dir), Les nouvelles relations internationales. Pratiques et théories, Paris, Presses de SciencesPo, p. 256.

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Soulignant la nature asymétrique de l'Union Economique et Monétaire, entre une politique monétaire « fédérale» et des politiques économiques du ressort des Etats membres, Amy Verdun interroge les réticences des autorités françaises à l'égard de l'UEM et leur demande d'un «gouvernement économique» européen pour équilibrer le rôle de la BCE. Mike Mannin analyse la construction européenne au prisme de l'Union Economique et Monétaire, mettant en évidence ses contradictions et ses dynamiques, qui sont au cœur même du processus d'intégration dans son ensemble. Il montre ainsi la persistance de «déficits institutionnels» importants qui entament la légitimité de l'UEM. Dans son article, Jacques Le Cacheux présente une analyse critique des institutions et des procédures de décision qui régissent les politiques monétaires et budgétaires. Il explique comment la rigidité des règles qui encadrent les politiques nationales ainsi que la complexité des procédures de décision européennes empêchent l'émergence d'une véritable politique économique commune. Il souligne en particulier le rôle négatif du pacte de stabilité et de croissance dans un contexte de ralentissement économique et propose une réforme de ce Pacte, sur le modèle de la «golden rule» britannique, afm d'en atténuer le caractère pro-cyclique. Enfin, Charlotte Bretherton s'intéresse à la dimension internationale de l'euro et propose d'évaluer le rôle de la monnaie unique européenne dans le développement de la capacité d'action internationale de l'Union européenne à l'aune des concepts de presence,de capabilitYet d'opportunitY.Elle souligne le rôle positif de l'euro dans le renforcement de l'Union européenne sur la scène internationale en dépit des contraintes qui limitent encore son influence.

REFERENCES

BIBLIOGRAPHIQUES

Angel B. (2002),«

Le développement

international

de l'euro », Revue du Marché commun

et de l'Union européenne, n0456 (3). Balleix-Banerjee C. (1999), La France et la banque centrale européenne, Paris, PUF. Commissariat général du Plan (1999), Le gouvernement économique de la zone euro, Rapport d'un groupe de travail présidé par Robert BaYER, Paris, La Documentation française. B. (2002), «Trois ans de politique monétaire européenne », Revue d'économie
financière, n065.

Coeuré

Coussy J. (1998), « Economie politique internationale» in Smouts M-C., (dir), Les nouvellesrelations internationales.Pratiques et théories,Paris, Presses de SciencesPo.
Creel

J., LatreilleT.

et Le Cacheux

J. (2002),

«Le

Pacte

de stabilité

et les politiques

budgétaires dans l'Union européenne », Revue de l'OFCE, mondialisation », Hors série.

«Europe

et

10
Crouch Dyson, Fitoussi C. (ed.) (2000), After the Euro - Shaping Institutions for Governance in the wake of European Monetary Union, Oxford, Oxford University Press. K. et Featherstone, K. (1999) The Road to Maastricht: Negotiating Economic and

Monetary Union, Oxford, Oxford University Press. J-P. et Le Cacheux ]., eds.(2002): Rapport sur l'état de l'Union européenne 2002, Paris, Fayard et Presses de Sciences-Po. Koenig G. (dir) (2002), L'euro, vecteur d'identité européenne, Presses Universitaires de Strasbourg, Observatoire des politiques économiques en Europe. Lafay G.(2000), « Les conditions de réussite de l'euro », Revue d'économie politique, (4). Laroche]. (2000), Politique internationale, 2è éd., Paris, L.G.D.]. Sure! Y.(2000), « Comparer des sentiers institutionnels. La réforme des banques centrales au sein de l'Union européenne », Revue internationale de politique comparée, Vol. 7, n°1. Verdun A. (ed.) (2002) The Euro: European Integration Theory and Economic and Monetary Union, Lanham: Rowman and Littlefield.

Amy VERDUN1

LA NECESSITE D'UN « GOUVERNEMENT ECONOMIQUE» DANS UNE UEM ASYMETRIQUE. LES PREOCCUPATIONS FRANÇAISES SONT-ELLES JUSTIFIEES?

Cet article pose la question de savoir si lespréoccupations françaises concernant une UEM sans gouvernement économique sont justifiées. En raison de la nature asymétrique de l'UEM, avec une union monétaire pleinement développée et centralisée, même si la gouvernance économique demeure la responsabilité des Etats Membres, certaines questions peuvent ne pas être traitées correctement avec des outils politiques macro-économiques nationaux et individuels. On pourrait avoir un poliry mix défaillant entre politiques monétaires et politiques fiscales auxquelles s'ajoutent les défis posés à la coordination des politiques macroéconomiques nationales. Face à ces enjeux, les Français ont avancé des propositions de gouvernement économique. Certains prétendent que les Français n'ont fait cela que dans le but de contrôler la Banque Centrale Européenne (BCE) et par voie de conséquence, la politique monétaire. Cependant, les interprétations de ce que la notion de gouvernement économique peut recouvrir sont nombreuses. Le présent article examine pourquoi les Français soutenaient l'idée d'un gouvernement économique et comment ils espéraient lui voirjouer un rôle dans leprocessus de l'UEM. Il cherche aussi à voir comment l'Eurogroupe, et dans une moindre mesure, le Pacte de Stabilité et de Croissance sont des institutions inspirées par les propositions françaises de gouvernement économique. La dernière partie conclut que lespréoccupations françaises sont justifiées: une UEM asymétrique constitue un problème. Il est cependant vraisemblable que le problème sera progressivement traité à travers le processus d'intégration et d'évolution des politiques publiques. La coordination des politiques économiques exige qu'une attention spéciale soit portée aux besoins spécifiques des pays. Il faudra néanmoins du temps pour régler ces questions.

l L'auteur tient à remercier Frédéric Depetris, Martin Heipertz, David Howarth, Fritz W. Scharpf, Paul Schure et un lecteur anonyme de Politique euroPéennepour les remarques utiles sur une version antérieure de cet article. Les réserves d'usage en matière de responsabilité s'appliquent ici. En outre, cet article ayant été écrit alors que l'auteur était chercheur accueilli à l'Institut Max Planck pour l'étude des Sociétés, à Cologne en Allemagne, l'auteur exprime sa reconnaissance à cette institution pour avoir créé un merveilleux environnement de travail et fourni un soutien tant institutionnel que financier. Un soutien financier substantiel a également été accordé sous la forme d'une bourse de recherche par le gouvernement fédéral canadien (bourse SSHRC 410-1999-0081) pour laquelle l'auteur exprime également sa profonde gratitude. Politique européenne, nOlO, printemps 2003, p. 11-32.

12

1.

Introduction

Dès les premiers débats sur la création d'une Union Economique et Monétaire (UE:M) dans la Communauté Européenne à la [m des années 60, alors que Raymond Barre était responsable des rapports sur l'UEM, il y eut des controverses pour savoir jusqu'à quel point la gouvernance 'économique' et la gouvernance 'monétaire' devaient aller de pair (Commission des Communautés Européennes 1969). Une union monétaire impliquerait l'intégration des monnaies et la création d'un système bancaire central. L'union économique se réfèrerait à un marché commun (libre circulation des capitaux, de la main d' œuvre, des biens et des services), mais aussi un certain degré de centralisation dans le domaine de la politique fiscale et budgétaire. En 1970, alors qu'un groupe d'experts présidé par Pierre Werner réfléchissait à l'UEM, la question a été posée de savoir comment une politique monétaire et une banque centrale (alors appelée de façon officieuse l'Eurofed, sur le modèle américain) devraient être flanquées d'un organisme économique (ce qu'ils appelaient un Centre de Décision pour la Politique économique) (rapport Werner 1970). Le rapport proposait un développement parallèle de ces deux domaines de politiques. Le Conseil a par la suite rencontré des difficultés avec les implications du transfert de souveraineté qui en aurait résulté (Kruse 1980, Tsoukalis 1977 , Verdun 2000a), et fmit par en accepter une version édulcorée. Ainsi, ces questions n'étaient alors pas réglées, mais il était devenu évident que les questions économiques et monétaires constituaient une préoccupation commune et demandaient une attention conjointe. Presque deux décennies plus tard, l'ensemble de ces questions resurgit lorsque le Comité Delors se pencha à nouveau sur le rapport Werner et trouva le problème intact (Rapport Delors 1989). Les Allemands s'inquiétaient de ce que la notion française degouvernementéconomiquepourrait signifier en fait que cette institution serait à même d'exercer un contrôle politique sur la Banque Centrale Européenne (BCE) - auquel ils étaient totalement opposés. De leur côté, les Français s'inquiétaient de ce qu'une UEM sans aucune coordination dans le domaine de la gouvernance économique aboutirait à une d'une Union Economique et Monétaire uniquement dirigée par la BCE. Leur souci était que dans ce cas, l'UEM serait par trop dominée par une seule chose: la lutte contre l'inflation. Ils craignaient que les conséquences économiques de ce type de dispositif ne s'avèrent indésirables. Le présent article aborde la question de savoir si les préoccupations françaises concernant une UEM sans gouvernementéconomiquesont justifiées. Il y répond de la manière suivante: d'abord, nous étudierons les questions posées par la nature asymétrique de l'UEM avec une union monétaire pleinement développée et centralisée, alors que l'union économique et la

13 gouvernance économique demeurent de la responsabilité des Etats Membres. Nous verrons comment cette structure institutionnelle pose un certain nombre de défis: défis concernant l'équilibre entre les politiques monétaires et fiscales; défis pour savoir comment on coordonne l'élaboration de politiques macroéconomiques; défis à la légitimité de l'UEM et même pour certains, défis à la gouvernance démocratique. Ensuite l'article réexamine les propositions françaises de gouvernement économique. Il cherche à savoir pourquoi les Français étaient en faveur d'un gouvernement économique et comment ils espéraient lui voir jouer un rôle dans le processus de l'UEM. Puis l'article passe en revue les solutions de compromis qui sont nées de cette négociation et les orientations possibles pour l'avenir. Il cherche à voir comment l'Eurogroupe et, dans une moindre mesure le Pacte de Stabilité et de Croissance, sont des institutions inspirées par les propositions françaises de gouvernement économique. Enfin la dernière partie revient à la question initiale et y apporte la réponse suivante: une UEM asymétrique pose bien un problème mais qui sera progressivement réglé par le processus d'intégration et de montée en charge politique. Il est clair que la coordination des politiques économiques exige une attention particulière et nécessite des mécanismes qui s'attachent aux besoins spécifiques des pays.

2.

Une UEM asymétrique

Cette partie aborde les questions soulevées par la nature asymétrique de l'UEM avec une union monétaire entièrement développée et centralisée, alors même que l'union économique et la gouvernance économique relèvent toujours de la responsabilité des Etats Membres. On y voit comment cette structure institutionnelle pose un certain nombre de défis: défis à l'équilibre entre les politiques fiscales et monétaires, défis sur les moyens de coordonner l'élaboration de politiques macroéconomiques, voire même défis à la légitimité de l'UEM et pour certains défis à la gouvernance démocratique. Quels sont les enjeux d'une UEM asymétrique? Pourquoi dit-on que cette UEM est asymétrique ev erdun 1996 et 2000a) ? On peut trouver la réponse au cœur de l'expression union 'économique' et 'monétaire'. 'Union économique' se réfère aux politiques macroéconomiques, telles que les politiques budgétaire et fiscale, alors que 'Union monétaire' renvoie à la notion de taux de change fixes ou de monnaie unique et d'une autorité monétaire unique qui établit les taux d'intérêts et assure l'exécution du régime des taux de change. Pour gérer correctement une économie, il faut un policy mix équilibré entre politique fiscale et politique monétaire. La raison en est que l'un influence l'autre.

14 Dans la Communauté Européenne (CE) et ensuite dans l'Union Européenne (DE), l'évolution de l'intégration économique et monétaire a été un processus graduel. Le rapport Werner publié en octobre 1970, prévoyait la création de deux institutions parallèles: une banque de réserve fédérale pour la CE et un Centre de Décision pour la Politique économique. Ce rapport envisageait aussi un contrôle parlementaire sur ces nouvelles institutions. Le rapport Werner (1970) fut en fm de compte adopté par le Conseille 9 février 1971 (Bulletin de la CE, Suppléments 3 & 4, 1971) mais non sans quelques amendements relatifs au transfert de souveraineté vers ces nouvelles institutions (à savoir un délai plus long de mise en œuvre). Cependant, ces projets furent vite remisés et fmalement quasiment abandonnés en raison de changements dans les conjonctures internationales et économiques et de désaccords sur ces changements. Quand l'initiative d'intégration monétaire suivante fut lancée, elle était moins ambitieuse. Le Système Monétaire Européen créé en 1979, avec un système de taux de change fixe mais ajustable, ne prévoyait pas de projet très avancé de création d'une UEM (bien qu'il y ait eu des projets pour une seconde étape qui aurait permis une meilleure avancée vers une UEM, voir Ludlow 1982). La période 1970-1988, fut très importante pour le processus d'intégration économique et monétaire, en raison de sa convergence progressive. Durant cette période, les politiques monétaires commencèrent à converger à mesure que les Etats Membres visaient à stabiliser les taux de change et à s'attacher davantage à maintenir des taux d'inflation bas. Dans le domaine de la politique monétaire, le système de taux de change frxes mais ajustables dans les années 70 (le 'serpent' monétaire) n'a pas très bien fonctionné (voir Tsoukalis 1977). Un certain nombre de pays, telles la France et l'Italie, n'ont pas pu maintenir leurs monnaies dans le système. Cependant à partir de 1979 le SME avec son mécanisme de taux de change a bien mieux fonctionné. Les pays s'étaient engagés à le faire réussir et firent de gros efforts dans ce sens. En France cela a conduit à un moment politique fort en 1983, au cours duquel Mitterrand décida de procéder à d'importantes réformes intérieures plutôt que de retirer le franc du SME. Après cette date, les Français s'engagèrent totalement en faveur de la stabilité des taux de change (Blanchard et Muet 1993, de Boissieu 1998, Bordes et Girardin 1992, Howarth 2001 et Pisani-Ferry 1998 : 53). A part la France, d'autres pays du SME lièrent leur politique monétaire à celle de l'Allemagne suivant ainsi en clair les politiques menées par la Bundesbank. Le résultat en fut une plus grande convergence des taux d'intérêt, des taux d'inflation, et de bons résultats dans la stabilisation des taux de change, mais il s'agissait à l'évidence de « suivre le chef », le chef étant l'Allemagne. Dans le domaine de la politique économique telle que déf1tÙe plus haut, il y eut également d'importants événements. D'abord, l'union douanière fut

15 achevée en 1968, plus tôt que prévu, ce qui de facto créa un marché commun dans la CE. Cependant, nombre de règles et de règlements (bureaucratie) restaient encore en place. Ainsi, au milieu des années 80 il était évident que le Marché Intérieur devait être 'achevé'. Le projet destiné à procéder à ces changements au 31 décembre 1992 fut fmalisé au milieu des années 80 et créa un véritable élan. On décida aussi de libéraliser les

mouvements de capitaux et de créer un marché libre des capitaux au 1er
juillet 1990. Dans le domaine de la politique fiscale les évolutions furent plus lentes. Le plus grand pas vers une sorte d'harmonisation fiscale se produisit dans le domaine des impôts indirects. La CE accepta comme norme le système de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Au fll du temps d'autres accords allaient déterminer les biens et services soumis à des taux de taxes plus ou moins élevés. Dans le domaine de l'impôt sur les sociétés ou des impôts directs (impôts sur les revenus personnels) l'intégration ou l'harmonisation furent bien moindres dans les années 80. Il faudra attendre la fm des années 90, voire le nouveau millénaire, pour que revienne le débat sur une harmonisation accrue dans ces domaines. Une autre question sensible est liée au principe d'intégration économique et monétaire. Quand l'UEM fut discutée dans les années 70, il Y avait aussi l'idée que l'UEM faisait partie d'un processus progressif vers la création d'une Europe plus fédérale. Ainsi, n'aurait-ce pas un sens que d'avoir un budget communautaire plus centralisé? L'idée qu'une petite partie des fonds publics puisse être transférée au niveau européen a été d'abord débattue par un groupe d'experts présidé par MacDougall dont le rapport parut en 1977. Selon ce rapport, la péréquation fonctionnerait au mieux s'il y avait des transferts fmanciers de 2 à 2,5 °/0 du Produit Intérieur Brut (FIB) Communautaire sur le court terme, qui devrait progressivement augmenter jusqu'à 5 à 7°1odu PIB communautaire. L'idée de base était que si l'on crée une union économique et monétaire avec une autorité monétaire unique, certains chocs spécifiques à certains pays pourraient émerger qui auraient besoin d'être traités (comme dans un état fédéral). Dans une fédération ou un état unitaire, les stabilisateurs automatiques permettent de gérer un problème survenu dans une seule partie de la fédération. Un exemple de ce type de stabilisateur pourrait être le suivant: si une région subit une récession, le nombre de ses chômeurs augmentera. Deux effets seront produits qui en réduiront les effets négatifs. D'abord, on collectera moins d'impôts. Ensuite, on consacrera une plus grosse part du budget fédéral à cette région sous la forme d'allocations de chômage. Quoique le rapport MacDougall ait présenté des analyses et des résultats intéressants, ses recommandations n'ont guère été soutenues pendant les années 70 et le début des années 80.

16 A la fm des années 80, avec la reprise de l'initiative UEM, un groupe d'experts réexamina les conclusions du rapport MacDougall dans ce qu'on a appelé les rapports 'Une Monnaie, Un Marché' et 'Finances stables, Finances saines' accompagnés d'autres rapports de fonds. (Commission de la CE 1990, 1991 et Commission Européenne 1993a et 1993b). Mais cette fois-ci on ne jugea pas nécessaire d'avoir un budget communautaire aussi important pour faire face aux chocs spécifiques à certains pays. L'argument était qu'il n'y avait quasiment pas de chocs spécifiques2 . Le calcul était que d'autres mécanismes à un niveau national seraient capables de gérer toute récession dans une économie intérieure. Il s'agissait là des positions formelles. Il est vraisemblable, cependant, qu'on soulignait ce raisonnement parce qu'il y avait un soutien politique insuffisant pour un budget accru de la CE et par voie de conséquence pour des transferts budgétaires. Le secteur agricole consommait alors une grande partie du budget et le reste était dévolu aux fonds structurels. Cette tendance allait perdurer durant toutes les années 90. De manière simplifiée, la dépense budgétaire était orientée des Etats Membres les plus riches vers les Etats Membres les plus pauvres et donc n'équilibrait pas les éventuels ralentissements de l'activité économique mais rééquilibrait plutôt la distribution générale des richesses, des régions les plus riches vers les plus pauvres (à l'exception notable de certains pays plus « riches» qui ont continué à bénéficier eux aussi des subventions agricoles). L'Union Economique et Monétaire implique également que l'on crée une union avec une libre circulation des capitaux. Cela signifie que les citoyens européens peuvent librement accéder aux capitaux d'autres pays, ce qui est, entre autres, favorable à l'investissement. Corrélativement, cela permet de créer un marché pour les titres gouvernementaux (Bishop 2003). La conséquence est que le taux d'intérêt des titres gouvernementaux dépendra de la somme totale de la dette de tous les pays. Cela signifie également que s'il existe de grandes disparités entre les pays, ceux dont la dette est moindre subventionnent de fait ceux qui ont une forte dette. Clarifions un peu ce mécanisme. L'Italie et la Belgique étaient fortement endettées au début des années 90 (un ratio dette/PIB de plus de 100 0/0).Afin d'attirer les capitaux nécessaires pour fmancer la dette publique, les gouvernements devaient offrir des taux d'intérêt élevés sur leurs titres. Dans d'autres pays où la dette était bien moindre, le taux d'intérêt sur les titres du gouvernement était beaucoup plus bas. Avec l'UEM, le marché des titres s'est unifié et a laissé les Belges et les Italiens avec la perspective de taux drastiquement réduits alors que d'autres
2 L'exemple de choc spécifique à un pays alors très souvent cité à cet égard était la Réunification allemande. Mais les observateurs suggéraient tous qu'il y aurait bien sûr très peu de cas de ce type. Cependant d'autres étaient plus préoccupés et affirmaient que des chocs de moindre importance constitueraient tout de même un choc asymétrique.

17 pays verraient une légère augmentation du coût d'emprunt. d'avoir des plafonds de dette publique par pays. D'où l'idée

La justification de la déftnition de plafonds de déficits budgétaires suit en parallèle l'histoire de la dette publique. Les plafonnements de déficits budgétaires ont différents effets: ils réduisent les tendances inflationnistes, suppriment les pressions sur des taux d'intérêts ascendants, et assurent des taux justes pour tous. De plus, ils réduisent l'accumulation de la dette publique. En particulier, avec une population vieillissante dans toute l'Europe, on considérait que l'attitude responsable était de ne pas avoir de déficits et de dettes élevés. Les questions économiques allaient donc exiger une coordination. Si des gouvernements nationaux avaient de fortes dettes, de gros déficits et beaucoup de dépenses, il y aurait une pression pour des taux d'inflation à la hausse. Il s'agissait là d'un autre facteur très important au cœur de l'UEM en Europe. Ce qui a permis à l'Allemagne d'accepter l'UEM est la condition de taux d'inflation bas. Ainsi quel que soit le mode de coordination des politiques économiques, il leur faudrait soutenir ce régime d'inflation faible. Le problème posé par un taux d'intérêt unique dans une région dotée d'une autorité monétaire unique mais de nombreuses autorités fiscales et budgétaires nationales différentes, est que la coordination qui s'exerce dans un « état normal » (qu'il soit fédéral ou unitaire) est ici exercée par deux autorités qui gèrent la même région économique. En d'autres termes, la banque centrale et le gouvernement économique dirigent chacun la même économie nationale. Dans la zone Euro la situation est différente. La BCE mène les politiques monétaires pour toute la zone Euro, alors que 12 autorités budgétaires et fiscales individuelles établissent chacune la politique de leur économie nationale spécifique. Certains s'inquiètent des effets de cette configuration asymétrique qui ferait que des pays, des régions, des secteurs, des groupes de personnes auraient à payer plus cher que d'autres pour adhérer à l'UEM. Donc, même si dans l'ensemble l'UEM est une bonne chose, le coût pour certains pourrait s'avérer élevé. La politique publique sert généralement à corriger ce type de situations. Un gouvernement ou quelque autre institution nouvelle chargée au niveau de l'DE des questions économiques (fiscales, budgétaires) seraient-ils utiles si, par exemple, le taux d'intérêt dans la zone Euro entraîne une récession dans certaines régions de la zone et une inflation dans d'autres? Le gouvernement économique pourrait-il peut-être contribuer à stabiliser cet effet? De quels outils disposerait-il? Il pourrait redistribuer l'argent d'un budget commun. C'est typiquement ce que ferait un gouvernement central dans un état unitaire ou fédéral. Ces mesures sont souvent prises pour gérer des problèmes structurels au long cours. Et quid des effets à court terme? Des stabilisateurs automatiques intégrés peuvent être opérants s'il y a un budget

18 fédéral fmancé par des impôts et des agios et si les dépenses partent du niveau central vers les différents endroits du pays. En fin de compte, il existe bien des mécanismes automatiques qui fonctionneraient. Par exemple dans ce cas, l'inflation plus élevée dans un lieu de la zone Euro fmirait par entraîner un manque de compétitivité et ainsi réduirait la croissance et donc les tendances inflationnistes. De même, une région en récession aurait moins d'inflation voire enregistrerait une déflation, et augmenterait ainsi progressivement sa position compétitive. Ce mécanisme a joué dans un certain nombre de pays pendant la phase d'apprentissage du S1vŒ (à savoir la France et les Pays Bas, voir Blanchard et Muet 1993). Mais ces mécanismes automatiques suffiraient-ils à compenser une quelconque répartition asymétrique des coûts et bénéfices de l'UEM ? En d'autres termes, il faut un bon policy mix entre la politique fiscale et la politique monétaire (voir par exemple Begg, Hodson et Maher 2003). Il Y avait en gros deux options possibles pour assurer le bon réglage de ce policy mix. D'abord on pouvait créer une institution qui soit «au-dessus» des autres et qui puisse fiXer les politiques pour les états membres ou on pouvait réunir tous les Ministres des Finances de l'Union Européenne pour qu'ils s'accordent sur ces questions. Comme nous l'avons dit plus haut, les Allemands s'inquiétaient de ce qu'un organisme économique supranational ait la tentation de donner des instructions à la Banque Centrale européenne; ils étaient donc opposés à ce scénario. En même temps, ce qui préoccupait aussi les Allemands était que si l'UEM se mettait en place sans une coordination suffisante, une pression inflationniste pourrait émerger qui saperait l'ensemble du projet d'UEM tel qu'ils le concevaient. Seconde option, celle d'imposer des règles aux autorités fiscales nationales afm qu'une contrainte extérieure les force à faire converger leurs politiques. Etant donné qu'il n'y avait pas consensus sur l'option n° 1 (une autorité fiscale centralisée ou un gouvernement économique), les Etats Membres de rUE choisirent cette seconde option. Dans la mise en oeuvre de l'UEM cela impliquait d'avoir des règles sur les déficits budgétaires, les dettes publiques, les taux d'inflation, les taux d'intérêt et les taux de change. Le critère de convergence devait fmalement être remplacé par un autre critère qui prendrait effet une fois l'UEM pleinement opérationnelle. A ce stade le point central du Pacte de Stabilité et de Croissance était les déficit budgétaires. Certains observateurs se sont inquiétés du fait que la configuration de l'UEM dans l'UE prévoit une BCE tout à fait indépendante, sans contrepartie économique ou politique. Ils craignent que cette configuration puisse aboutir à des problèmes de légitimité ou de démocratie. L'argumentation est la suivante: la BCE est plus indépendante que tout autre banque centrale du monde. Son mandat premier - assurer la stabilité