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L'Europe des drogues

De
453 pages
A partir du constat de la convergence des politiques nationales des drogues durant les années 90, ce travail de recherche met en lumière les débats des acteurs et les jeux de pouvoir autour de la réduction des risques liés à l'usage de drogues illicites. Il interroge le rôle de réseaux transnationaux et des institutions européennes dans le processus de diffusion d'une idée, et contribue au renouvellement des questionnements sur la problématique de l'européanisation des politiques publiques dans un domaine où l'UE ne dispose que d'un mandat limité délivré par les traités communautaires.
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~ L'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-8378-3 EAN : 9782747583787

L'EUROPE DES DROGUES

L'apprentissage de la réduction des risques aux Pays-Bas, en France et en Italie

Langue et Parole Recherches en Sciences du Langage Collection dirigée par Henri Boyer
La collection Langue et Parole se donne pour objectif la publication de travaux, individuels ou collectifs, réalisés au sein d'un champ qui n'a cessé d'évoluer et de s'affirmer au cours des dernières décennies, dans sa diversification (théorique et méthodologique), dans ses débats et polémiques également. Le titre retenu, qui associe deux concepts clés du Cours de Linguistique Générale de Ferdinand de Saussure, veut signifier que la collection diffusera des études concernant l'ensemble des domaines de la linguistique contemporaine: descriptions de telle ou telle langue, parlure ou variété dialectale, dans telle ou telle de leurs composantes; recherches en linguistique générale mais aussi en linguistique appliquée et en linguistique historique; approches des pratiques langagières selon les perspectives ouvertes par la pragmatique ou l'analyse conversationnelle, sans oublier les diverses tendances de l'analyse de discours. Il s'agit donc bien de faire connaître les développements les plus actuels d'une science résolument ouverte à l'interdisciplinarité et qui cherche à éclairer l'activité de langage sous tous ses angles. Déjà parus Bernard LE DREZEN, Victor Hugo ou l'éloquence souveraine, 2005. Henri BaYER, De l'autre côté du discours, 2003. Alda MARI, Principes d'identification et de catégorisation du sens,2003. Mary ROWLAND-OKE, Description systématique de la langue obolo-andoni, 2003. M-Carmen ALEN GARABATO, Nathalie AUGER, Patricia GARDIES, Eva KOTUL, Les représentations interculturelles en didactique des langues-cultures. Enquêtes et analyses, 2003. Jeannine GERBAULT, TIC et diffusion du français, 2002. Milagros EZQUERRO, Fragments sur le texte, 2002. Koti ADU MANY AH, Introduction à la phonétique et la phonologie africaines, 2002. Anne-Marie HOUDEBINE-GRA VAUD (dir.), L'imaginaire linguistique, 2002.

Aline GRANGE

L'EUROPE DES DROGUES
L'apprentissage de la réduction des risques

aux Pays-Bas, en France et en Italie

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRŒ

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti 15 10214 Torino ITALŒ

Remerciements

Ce livre est le fruit de quatre années de thèse au sein de l'Institut universitaire européen de Florence (Italie). Même si son écriture a été une activité solitaire, j'ai eu la chance de bénéficier du soutien de plusieurs personnes que je tiens à remercier. Je remercie le Professeur Martin Rhodes d'avoir dirigé ma thèse. Il m'a accordé sa confiance et a su répondre présent pendant toute la durée de mes travaux. Le Professeur Henri Bergeron a eu la gentillesse de m'éclairer de ses conseils; son expertise m'a été précieuse et je lui en suis profondément reconnaissante. Toute ma gratitude va au Professeur Renaud Dorandeu. A l'origine de mon penchant masochiste pour la science politique, il m'a toujours soutenue dans mes pérégrinations universitaires qui an1vent à leur tenne. Merci enfin au Professeur Adrienne Héritier de bien vouloir porter toute l'acuité de son regard sur mon travail. Je tiens à fonnuler des remerciements à l'attention des personnes qui ont accepté de m'accorder un entretien dans le cadre de mes recherches empiriques. L'ensemble de leurs contributions représente un élément détenninant de ma recherche. De même, le personnel de l'Unité « Toxicomanie, Cancer et Maladies liées à la pollution» (DG SANCO) de la Commission européenne, où j'ai effectué un stage de mars à juillet 2001, a eu la gentillesse de me faire profiter de son expertise. Enfin, ma famille et mes amis d'ici ou d'ailleurs savent tout ce que je leur dois. Leur soutien, leur patience, leur confiance m'ont été précieux et je les en remercie. Et c'est promis, il n'y aura pas de deuxième thèse...

7

SOMMAIRE Introduction générale
I. LE CADRE EUROPÉENNES LÉGAL: SOURCES JURIDIQUES INTERNATIONALES ET

15 15 15 16 20 20 23 25 29 29 31 33 34

Obligations découlant des conventions des Nations Unies Sources juridiques européennes: le cadre légal de la coopération entre les Etats membres
II. DÉFINITION DE L'OBJET DE LA THÈSE

Exposé de la problématique Hypothèses et variables Outils théoriques sollicités
III. MÉTHODOLOGIE ET DÉMARCHE ADOPTÉE

Une démarche qualitative pour une analyse transnationale Sélection des terrains d'enquête Sources d'information
IV. PRÉSENTATION DES CHAPITRES

Chapitre premier. Les outils théoriques mobilisés à l'appui de l'hypothèse d'une européanisation des politiques sanitaires et sociales des drogues
INTRODUCTION SECTION DU CHAPITRE EUROPÉENNE, TION ESPACE SOCIAL EN COURS 1. L'UNION D'INSTITUTIONNALISA

37 37 38 39 44 45 49 52 52 54

A. Vers une « institutionnalisation» de l'Europe? B. L'intérêt de l'approche par les réseaux d'action publique 1. Les réseaux d'action publique, construits analytiques 2. L'apport de cette approche pour les études sur l'Union européenne C. La politique sanitaire et sociale des drogues envisagée selon une approche cognitive 1. Les politiques publiques comme constructions intellectuelles 2. La mobilisation des réseaux en faveur de propositions cognitives et normatives
SECTION 2. ApPRENTISSAGE, POUR ANALYSER CONVERGENCE L'INFLUENCE ET EUROPÉANISATION: DE L'UNION DES POLITIQUES DES DROGUES DES OUTILS EUROPÉENNNE

SUR LE RAPPROCHEMENT

60 60 61 64

A. Les apports de la littérature relative aux processus de diffusion et d'apprentissage politique 1. L'apprentissage dans le cadre des travaux sur la diffusion 2. Apprentissage et rôle des réseaux centrés sur les idées

9

B. Apprentissage et européanisation: des concepts à appliquer au champ de la politique sanitaire et sociale des drogues 1. La Commission, entrepreneur politique? 2. Européanisation et convergence: processus et résultat - Le cas de compétences communautaires limitées - Modes d'intervention des acteurs communautaires - Un processus à l'impact différencié
CONCLUSION DU CHAPITRE

69 70 74 74 78 81 83

Partie I. La convergence des politiques sanitaires et sociales des drogues: analyse transnationale des processus de formation et de diffusion des idées ou comment la « réduction des risques» s'impose progressivement Chapitre 2. Les politiques sanitaires et sociales des drogues au cours des décennies 1970-1980 aux Pays-Bas, en France et en Italie: singularité des cas et étanchéité des systèmes
INTRODUCTION DU CHAPITRE SECTION 1. LA DOMINATION DU PARADIGME DE L'ABSTINENCE: LES

85

87 87

cas françaiset italien 88 A. Le paradigme de l'abstinence au cœur des dispositifs législatifs 89 1. France: loi répressive et Etat interventionniste 89 2. Cadre légal et structures décisionnelles en Italie - Une législationsujetteà des retournements - Structuresdécisionnelles:la faiblessede l'Etat central B. Une offre de soins centrée sur l'abstinence 1. L 'hégémonie de la « coalition de l'abstinence» en France

- La loi au service d'une société sans drogues - Un Etat central interventionniste

91 95

97 97 103 104 105
105 108 110 111 112 114
Il 7

- Le système spécialisé de soins au service du paradigme dominant - La disqualification des alternatives
- La première brèche dans le consensus: la vente libre des seringues 2. L'offre de soins en Italie: la domination du privato sociale - Un secteur public de soins faible et tourné vers l'abstinence - L'influence du secteur privato sociale
SECTION 2. LA DOMINATION DU PARADIGME DE LA RÉDUCTION DES RISQUES: LE CAS NÉERLANDAIS

A. Les aspects centraux du système de croyances dominant 1. Mobilisation d'une expertise et nature des croyances centrales 2. Les conséquences de l'élargissement du cercle d'experts B. Les aspects secondaires du système de croyances dominant 1. La diminution de la pression policière

118 118 122 125 125

10

2. Une offre d'assistance tournée vers la réduction des risques - Une logique d'accessibilité maximum aux services de réduction des risques - Mise en œuvre: trois éléments caractéristiques de l'approche néerlandaise
CONCLUSION DU CHAPITRE

128

128 131 134

Chapitre 3. Naissance et voyage d'une idée: le processus d'émergence d'une communauté de politique publique de promotion de la réduction des risques à l'échelle européenne
INTRODUCTION DU CHAPITRE SECTION 1. LA PUBLICISA TION DES PREMIÈRES EXPÉRIENCES DE RÉDUCTION DES RISQUES

137
137

A. Les modalités d'exportation du« modèle néerlandais» B. L'expérience de Liverpool au cœur de flux d'informations internationaux: la naissance d'un vivier de «harm reductionists»
SECTION 2. LA FORMALISATION DES PREMIERS RÉSEAUX: LA CONSTRUCTION D'UNE ALLIANCE OBJECTIVE SUR UNE DÉFINITION A MINIMA

138 138 143
150

A.L'émergence d'une communauté de politique publique: les premiers forums d'échanges internationaux 1.Le regroupement autour des Conférences internationales de réduction des risques 2.L 'entrée en scène des collectivités locales B.Alliance objective autour d'une réduction des risques a minima: l'élaboration d'une défmition partagée
SECTION 3. L'APPROPRIATION DE L'IDÉE DE RÉDUCTION DES RISQUES EN FRANCE ET EN ITALIE PAR LES PREMIERS RÉSEAUX DE« CONVERTIS»

150 150 156 160
168

A.Les « pionniers» français B.La découverte de la réduction des risques par les Italiens
CONCLUSIONDUCHAPITRE

168 175
180

Chapitre 4. Evolution des rapports de force entre coalitions et construction d'un nouveau consensus européen: l'apprentissage de la réduction des risques pendant les années 1990 183
INTRODUCTION DU CHAPITRE SECTION 1. L'ÉVOLUTION DES COALITIONS NATIONALES DANS LE CHAMP DE LA POLITIQUE DES DROGUES: PARTENAIRES, RESSOURCES ET INTERDÉPENDANCES

183

185 185 186

A. La montée en puissance de la coalition de la réduction des risques en France 1. Les premiers membres: des acteurs de terrain

Il

2. Mise en connexion, argumentaire et mobilisation collective 3. La mise sur agenda de la réduction des risques B. Italie: Une compétition continue entre coalitions concurrentes J. Les premières brèches dans le consensus 2. Une consolidation grâce à la mobilisation des acteurs locaux 3. Les anti-prohibitionnistes : des alliés embarrassants? C. Montée des oppositions et réorganisation de la coalition dominante aux Pays-Bas J. Critiques internes: usagers et non-usagers dans l'élaboration de la décision 2. Tentatives de délégitimation depuis l'étranger
SECTION 2. CONSÉQUENCES SUR LES POLITIQUES NATIONALES DES

188 190 193 193 194 197 201 201 205

DROGUES: TRANSFERT ET APPRENTISSAGE EN MATIÈRE DE RÉDUCTION DES ~SQUES 208

A. Stabilité de la politique néerlandaise, changements à la marge J. Apprentissage et « lutte contre les nuisances» 2. Apprentissage et interprétation extensive de la réduction des risques 3. L'évolution du « modèle néerlandais» B. Le retournement de la politique française J. La réduction des risques reconnue dans les dispositifs institutionnels 2. L'ambivalence des autorités face à des mesures plus radicales - Une première reconnaissance de l'expertise des usagers - Réduction des risques en milieu festif et pill testing - Les blocages: la prescription médicale d'héroïne et les salles d'injection C. La persistance des ambiguïtés en Italie J. Une reconnaissance nationale en demi-teinte 2. Des pratiques mal réparties sur le territoire 3. Les résistances à une interprétation plus radicale
CONCLUSION DU CHAPITRE

208 209 212 217 219 220 224 224 226 227 229 230 231 234 237

Partie II. Le rôle de l' Union européenne, variable explicative de la convergence des politiques sanitaires et sociales des drogues. La portée de l'influence des institutions européennes sur les dynamiques de diffusion et d'apprentissage Chapitre 5. La mise en place d'institutions souples et informelles censées favoriser l'apprentissage:

239

12

comment l'Union européenne contribue aux processus de diffusion transnationale des idées
INTRODUCTION SECTION DU CHAPITRE DES IDÉES PAR PERSUASION ET INCITATION: 1. DIFFUSION

241 241 242 243 245 245
248 250 255 256 256 258 261 262 265 267 274 275 278 278 279 281 285 289

LA SOFT LAW

A. Un instrument souple et incitatif qui anticipe l'extension des compétences communautaires B. L'expression d'une volonté politique dans le domaine des politiques sanitaires et sociales des drogues? 1. Les premiers développements qui préfigurent le traité de Maastricht 2. Les actes de soft law dans le cadre de la compétence minimale introduite par le traité de Maastricht C. Parlement européen: les débats sur la réduction des risques
SECTION 2. DIFFUSION DES IDÉES PAR INFORMATION EUROPÉEN ET MONITORING: LE RÔLE DE L'OBSERVATOIRE DES DROGUES

A. La mise sur pied d'un Observatoire européen 1. Le cadre général des agences européennes décentralisées 2. La création d'un Observatoire dans le domaine des drogues B. Les velléités d'élaboration de cadres cognitifs et normatifs communs aux acteurs du champ 1. Construction et diffusion d'une information uniforme 2. Tentatives d'élaboration d'une méthodologie commune C. Les enjeux de l'information et du monitoring
SECTION 3. LA MISE EN RÉSEAUX TRANSNATIONAUX

A. L'européanisation de l'expertise dans le cadre de l'OEDT B. Le recours aux réseaux par la Commission européenne 1. La Semaine européenne de prévention des toxicomanies 2. Les modalités du soutien aux projets transnationaux 3. Nature des différents réseaux et projets financés C. La contribution des acteurs communautaires à un « réseau thématique» européen pour la réduction des risques
CONCLUSION DU CHAPITRE

Chapitre 6. La difficulté de l'Union européenne à dépasser le rôle de simple contributeur aux processus de diffusion transnationale des idées. Hypothèses d'explication et conclusion théorique A. Un rôle d'entrepreneur politique limité pour la Commission

291

INTRODUCTION DUCHAPITRE 291 SECTION 1. LES LIMITESDUPOLICYENTREPRENEURSHIP OMMUNAUTAIRE 292 C

13

européenne 1. Les difficultés à initier une action publique européenne 2. Une « captation de l'expertise» minimale B. Des compétences formelles limitées: un argument qui ne peut être invoqué au vu des évolutions d'autres secteurs A. Conflits de pouvoir au sein des institutions européennes et manque de volonté politique 1. La Commission: conflits internes et faible engagement des commissaires 2. Les rivalités entre institutions européennes - Les rapports de pouvoir entre Conseil et Commission

293 293 295 299

SECTION 2. UNE INFLUENCE «TOP DOWN» RÉDUITE: PISTES D'EXPLICATION 305

305 306 311 313 317 321 321 324
327

- Le

rôle de l'OEDT au centre de controverses

B. Les hypothèses d'explication liées à la nature du problème 1. L'absence de groupes d'intérêt puissants 2. Une interprétation extensive de la réduction des risques: un obstacle à sa ré-appropriation
SECTION 3. L'EUROPÉANISATION DES POLITIQUES DES DROGUES: INFLUENCES CROISÉES ET « TRANSFORMATIONS CONJOINTES»

A. La formation du consensus par des influences croisées 1. La nécessaire prise en compte des processus « bottom up » 2. ... et des mouvements horizontaux entre les acteurs nationaux B. Conclusion théorique: des« transformations conjointes» à la base de l'européanisation des politiques
CONCLUSION DU CHAPITRE

328 328 331
334 336 339

Conclusion générale
RApPEL DE L'OBJET DE LA THÈSE: problématique, outils théoriques et méthodologiques SYNTHÈSE DES RÉSULTATS DE RECHERCHE OUVERTURE SUR UNE NOUVELLE QUESTION DE RECHERCHE BIBLIOGRAPHIE

339 341 347 353 399 401

ANNEXE1 : Liste des organismes sollicités pour des entretiens ANNEXE : Les pratiques « extensives» de réduction 2 des risques: expérimentations et controverses

14

Introduction

générale

Un peu partout dans les pays d'Europe occidentale, une politique dite de « réduction des risques» est mise en place, depuis le milieu des années 1980 pour quelques uns d'entre eux, et lors de la décennie suivante pour les autres. Par ce biais, on assiste à un rapprochement des politiques sanitaires et sociales des drogues des pays de l'Union européenne. Dans quelle mesure peut-on imputer cette évolution à l'intervention de l'Union alors qu'elle ne dispose que d'un mandat limité délivré par les traités communautaires pour agir dans un domaine qui reste avant tout de compétence nationale? C'est à cette question que cette recherche tente d'apporter des éléments de réponse, dans le cadre d'un travail de doctorat mené au sein de l'Institut universitaire européen de Florence, en Italie, et soutenu en février 2004. Dans cette introduction, une première partie fait une rapide mise au point sur les sources internationales et européennes de droit dans le domaine de la drogue, permettant ainsi de poser le cadre légal des politiques nationales et européennes en la matière; une seconde s'attache à mettre en lumière la défmition de l'objet de la thèse et sa problématique. Enfin, un dernier point décrit la démarche empirique et les instruments de recherche utilisés dans le cadre de nos travaux.
I. LE CADRE LEGAL: SOURCES JURIDIQUES INTERNATIONALES ET EUROPEENNES Obligations découlant des conventions des Nations Unies

Dès le début du XXème siècle, plusieurs conférences internationales se succèdent sur la question des drogues, avec pour enjeu principal, de la part des pays signataires, puissances colonialistes, la régulation du marché de la drogue. Après la fin de l'époque coloniale, le cadre légal de la politique des drogues repose sur trois conventions juridiquement liantes: la Convention Unique sur les stupéfiants de 1961, la Convention de Vienne sur les psychotropes de 1971 et la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et substances psychotropes de 1988.1 Les obligations internationales relevant de ces Conventions contraignent tous les
I

Les textes des Conventions

sont disponibles

sur: http://www.incb.org/e/conv/

signataires à inclure dans leur législation nationale des sanctions en cas de trafic, de vente, de culture et de production de drogues (autres qu'à des fins médicales et scientifiques); la Convention de 1988 introduit une approche équilibrée de lutte contre la demande et l'offre de drogues mais également une criminalisation de principe de l'usage de drogues. En revanche, les Conventions internationales n'imposent aucune condition quant à l'application pratique de la loi et elles reconnaissent explicitement que cette application peut être limitée par des principes inhérents à la souveraineté nationale. Elles ont été ratifiées par tous les Etats membres de l'Union européenne. Sources juridiques européennes: entre les Etats membres le cadre légal de la coopération

Au niveau européen, une action concertée sur le phénomène de la drogue n'est menée que tardivement. La première initiative en ce sens est à mettre au crédit du président français G. Pompidou qui propose l'instauration en 1971 du «Groupe Pompidou ». De caractère non officiel, ce Groupe a pour but d'analyser, sous un angle pluridisciplinaire, les problèmes de l'abus de drogues et du trafic illicite. En 1980, il est intégré au sein du Conseil de l'Europe. Du côté communautaire, le Parlement européen clame le premier la nécessité d'une collaboration entre les Etats membres dans le domaine des drogues. Dans les années 1970 et 1980, plusieurs résolutions successives donnent les directions à suivre et soulignent l'intérêt d'une action concertée entre les Etats membres, notamment en matière sanitaire. La Commission est invitée à soutenir les initiatives des Etats membres dans leurs actions coordonnées de prévention, ainsi que dans leurs efforts d'échange d'information et de développement de données concernant le phénomène.l La proposition de résolution du Conseil de 1986, adoptée sur la base du rapport Stewart-Clark, recommande de développer, en dépassant ainsi la lettre du Traité de Rome, des politiques communautaires capables d'envisager des réponses au problème dans tqutes ses dimensions.2 Quant à la Commission et au Conseil, la passivité est de mise jusqu'au
1 Hunter W.J., Wasbauer V., «Drugs: A Public Health Priority», in Estievenart G. (ed.), Policies and Strategies to Combat Drugs in Europe. The Treaty on EU : Framework for a New European Strategy to Combat Drngs?, Dordrecht: Martinus NijhoffPublishers, 1995,330-340. 2 Stewart-Clark, 1., Report on the results of the Committee of inquiry into the drugs problem in the Member States of the Community, 2.10.1986, doc.n° A2-114-86 ~European Parliament, Resolution of 9.10.1986 on the drug problem, OJ C/283 of 10.11.1986, p. 79.

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milieu des années 1980, à part plusieurs déclarations de bonnes intentions. Les premiers pas d'une lutte contre la drogue coordonnée par la Communauté européenne se font dans la seconde moitié des années 1980, dans un objectif de réduction de l'offre de drogue illicite - répression des trafics de stupéfiants, mesures contre le blanchiment de l'argent sale, lutte contre le crime organisé, etc. Les premières décisions communautaires sont prises grâce aux opportunités politiques offertes sur le plan international (participation puis adhésion de la Communauté à la Convention internationale de 1988 et pression des pays producteurs du Tiers Monde). De plus, la perspective du Marché Unique, avec l'ouverture des frontières intérieures et la libre circulation des personnes, ainsi que la signature de l'accord de Schengen, autorisent une montée en charge de la Communauté, spécialement en matière de coopération policière. L'autre dimension de la lutte contre la drogue, c'est-à-dire les interventions sanitaires et sociales visant à la réduction de la demande de drogues illicites, est prise en compte beaucoup plus tardivement par les institutions européennes. En novembre 1986, la Commission propose une première série d'actions dans le domaine de la prévention, du traitement et de la réinsertion des toxicomanes (via des programmes d'information, d'éducation, de formation et la promotion des échanges d'expériences et des innovations thérapeutiques ou sociales), mais également en matière d'études statistiques comparatives et de recherche médicale.l Dans ce cadre, le Parlement européen crée une ligne spécifique au budget CEE de 1988. Dès lors, sur cette base, la Commission commence à financer certains projets en matière d'épidémiologie, de prévention et de formation. Nous le verrons, ces premiers financements préfigurent une politique plus substantielle de soutien aux réseaux de la part de la Commission. La question de la drogue sous un angle sanitaire et social est également abordée par les ministres de la Santé des Etats membres au sein de différents conseils informels, puis au plus haut niveau par le Conseil européen.2 Cependant, ces actions ne se développent que lentement au cours des années 1980 et la politique sanitaire et sociale reste le pré carré des Etats.
1 Communication de la Commission au Conseil et au Parlement du 26 novembre 1986 (COM(86) 601 fmal), cf. «La lutte contre la drogue dans la Communauté », Bulletin des Communautés européennes, nOll, 1986, p. 8-9. 2 Conseil européen de Milan en juin 1985, Conseil européen de La Haye en juin 1986 (tous les deux plaidant pour une concertation entre les Etats membres et la Commission) ~Conseil des ministres de Santé réunis au sein du Conseil en mai 1986.

17

Une initiative de la fm des années 1980 est significative: le président français F. Mitterrand appelle en 1989 à la mise en place, par la Communauté, d'une approche intégrée sur les problèmes posés par les stupéfiants. S'ensuit le lancement rapide d'un groupe de coordination nommé «Comité européen de lutte anti-drogue» (CELAD), structure formée d'un représentant par Etat membre et d'un représentant de la Commission. Premier pas vers une coordination formelle, cette structure représente l'amorce d'une approche interétatique et interministérielle sur les drogues. C'est un groupe politique ad hoc1 mais dans lequel la Commission joue un rôle d'impulsion et d'animation.2 Hors du cadre communautaire proprement dit, il ne dispose d'aucun pouvoir décisionnel; cependant, dans la mesure où il fait rapport directement au Conseil européen, il nourrit les discussions de celui-ci. Cet organisme élabore deux plans européens de lutte contre la drogue (présentés aux Conseils européens de Rome en décembre 1990 et d'Edimbourg en décembre 1992), qui compilent les recommandations adressées aux Etats membres et à la Communauté. La création du CELAD ouvre également la voie à l'adoption de mesures comme la première Semaine européenne de prévention des toxicomanies, impliquant les douze pays de manière coordonnée, ainsi que le Règlement créant l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies en 1993. Le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, consacre l'ensemble de la coopération communautaire en matière de lutte co~tre la drogue. Il ne viendrait que formaliser les efforts de coordination entrepris dans les quelques années antérieures. Ainsi, selon J.A. Fortescue, fonctionnaire à la Commission européenne, « it was in part the success and manifest usefulness of these early efforts at coordinated action against drugs which led the negotiations of the Maastricht Treaty to wish to consolidate and build on this successful start, by bringing the subject firmly within the framework of the new Treaty on European Union. »3 Ce phénomène n'est pas spécifique à la question de la drogue, il est même «assez ordinaire que la
1 Les coordinateurs nationaux appartiennent à des ministères différents - Intérieur, Santé, Justice en fonction du ton dominant de chaque politique nationale. Cf. Subhan A., « L'Union européenne et la lutte contre la drogue », Revue du Marché Commun et de l'Union européenne, 426, mars 1999, 196-201. 2 Estievenart G., «The EC and the global drug phenomenoll», in Estievenart G., op.cit., 1995, 50-98.
3

FortescuelA., «TheLegal Frameworkfor Actionin the EuropeanUnion»,in EstievenartG. (ed.),
1995,326-329, p. 326.

op.cit.,

18

régularisation d'une coopération ait lieu après que son activité soit un état de fait. »1 La signature du traité représente une étape de plus dans la prise en compte de la question de la drogue par ce qui devient l'Union européenne, en élargissant considérablement le champ de la coopération entre les Etats membres et faisant des drogues une cible spécifique pour l'Union. Maastricht consacre une organisation institutionnelle en trois piliers. Ainsi, les drogues sont évoquées de façon explicite dans le premier pilier (compétences communautaires) et dans le troisième (politique étrangère et de sécurité commune), et de façon implicite dans le second Gustice et affaires intérieures). 2 La question qui nous intéresse relève du premier pilier, de compétence communautaire, puisque l'article 129 consacre la compétence de l'Union en matière de santé publique, la drogue étant le seul sujet prioritaire expressément évoqué.3 Si le premier pilier du traité sur l'Union européenne englobe l'article 129 concernant la santé publique, les fondements de cet article diffèrent cependant de la coopération communautaire traditionnelle, pour laquelle les institutions communautaires ont obtenu une autorité supranationale et les décisions sont votées à la majorité des voix. L'article repose en effet sur le principe de subsidiarité; les moyens d'action de l'Union sont limités à encourager et appuyer les efforts décidés par les Etats membres, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres. Ceci a été décrit comme une compétence
1 Fjrer S., « La place de la politique en matière de drogue dans le processus Déviance et Société, 22 (1), 1998,63-68, p. 64.
2

européen

d'intégration

»,

La question de l'insertion de la «lutte contre la toxicomanie» dans le troisième pilier pose problème et serait semble-t-il plus due à une erreur qu'à une volonté politique. Pour JA. Fortescue, directeur de la Task Force Justice et Affaires intérieures du Secrétariat général, on ne sait pas quelle partie de la politique des drogues est concernée et aucun des négociateurs de Maastricht n'a pu lui dire ce que les rédacteurs du traité entendaient. Fortescue 1.A., «First experiences with the implementation of the third pillar provisions», in Bieber R., Monar 1. (OOs),Justice and home affairs in the European Union, Bruxelles: EIP, 1995, cité in Spacca E., Développement et acquis des actions de l'Union européenne en matière de lutte contre la drogue, Bruges: College of Europe, 1999. Cette lutte est en effet déjà évoquée dans l'article 129 ; la Commission a essayé d'utiliser cet article pour lancer des actions dans le domaine de la micro-criminalité liée à la drogue. 3 M.L. Cesoni souligne que la mention explicite de la seule toxicomanie panni les grands fléaux sanitaires ne relève pas forcément de l'importance particulière que l'on attribue au phénomène, mais dériverait plutôt de l'ambiguïté du concept et de l'incertitude de sa qualification en tant que fléau sanitaire. Il n'est pas nécessaire en revanche de faire mention du sida, dont personne ne songe à en contester le caractère de fléau sanitaire. Cf. Cesoni ML., «Institutions européennes et « toxicomanie»: quelques considérations pragmatiques », in Tulkens F., Bosly H.-D. (dir.), La justice pénale et l'Europe, Bruxelles: Bruylant, 1996,311-320.

19

communautaire à forte coloration intergouvernementale.l La Commission dispose ainsi d'un droit d'initiative réduit, qui ne peut se traduire par le développement d'une politique autonome. Deux modes d'action sont cependant possibles. D'une part, l'article 129 offre à la

Commission la possibilité de mener des actions d'encouragement soutenir fmancièrement, stimuler la coopération entre les Etats membres, appuyer des actions nationales -, comme elle le fait par exemple dans le cadre du Programme d'action communautaire pour la prévention des toxicomanies pour la période 1996-2000. D'autre part, la Commission et les autres institutions communautaires peuvent faire valoir leur point de vue en adoptant des actes de soft law (résolutions, recommandations, etc.), qui sont autant de règles de conduite destinées à inciter les Etats membres et les institutions européennes à prendre des mesures dans un domaine particulier. Le traité d'Amsterdam, entré en vigueur en mai 1999, reste dans la continuité: les instruments légaux sont les mêmes, mais il y est fait mention explicitement, dans le nouvel article 152 (ex-129), de la nécessité de réduire les effets nocifs de la drogue sur la santé. La réduction des risques ainsi mentionnée est pour la première fois considérée comme un objectif de coopération, mais toujours dans le cadre de la subsidiarité et à l'exclusion de toute harmonisation des législations. C'est dans le cadre des obligations légales découlant des Conventions internationales, mais p lus particulièrement des traités communautaires, que se situe notre recherche relative aux politiques sanitaires et sociales des drogues et à l'éventuelle influence de l'intégration européenne sur les évolutions de ces politiques.
II. DEFINITION DE L'OBJET DE LA THESE

Exposé de la problématique Tout au long des années 1990, apparaît un faisceau d'indices qui témoignent d'un rapprochement des politiques nationales des drogues. Ce rapprochement s'opère principalement par la diffusion d'une notion particulière, la réduction des risques, qui devient une composante de la politique sanitaire et sociale des drogues de la plupart des pays de l'Union européenne.

1

Estievenart

G., art. cil. , 1995.

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Au vu d'un tel rapprochement, on est en droit de s'interroger sur l'influence que peut avoir l'intégration européenne sur ce processus: à l'heure où dans de nombreux domaines, les institutions européennes interviennent sur l'évolution des politiques nationales, le champ de la politique des drogues pourrait également subir les mêmes influences.

Il s'agit donc de mettre à l'épreuve dans notre cas particulier - le
rapprochement des politiques sanitaires et sociales des drogues et plus spécifiquement les politiques néerlandaise, française et italienne (nous

par les processus d'intégration européenne. Ce n'est pas tant les trajectoires singulières de chaque politique nationale et l'exposé de toutes les variables qui président à leur évolution qui nous importe que l'influence éventuelle de l'échelon européen sur la convergence de ces mêmes politiques. Ainsi, il s'agit de comprendre dans quelle mesure les institutions de l'Union européenne peuvent précisément influencer la convergence des politiques nationales dans des domaines où elles ne disposent que de pouvoirs légaux limités, comme c'est le cas pour notre étude, mais également de mettre à jour les limites de cette influence et les éléments qui expliquent ces limites. Théoriquement, seules les questions expressément visées par les traités communautaires peuvent faire l'objet d'une intervention de l'Union européenne. La Commission européenne n'est pas un gouvernement et, en tant que telle, elle n'a pas l'autorité politique nécessaire pour étendre ses compétences au-delà du mandat spécifique que les traités lui délivrent. Les seuls instruments réglementaires doivent donc être écartés, au profit d'autres mécanismes utilisés par la Commission ou les autres institutions de l'Union pour favoriser un rapprochement des politiques publiques nationales dans des domaines relevant de la compétence des Etats membres. Les évolutions dans d'autres champs de politique montrent en effet que l'Union a bien contribué au rapprochement des politiques alors qu'elle n'y était pas formellement mandatée et en n'ayant pas recours à l'harmonisation des législations. L'objectif de notre étude est ainsi de déceler la mise en action de tels mécanismes impulsés par les institutions communautaires, afin de déterminer si l'on peut éventuellement imputer une part de responsabilité à l'Europe dans les changements des politiques nationales et si l'on assiste donc à un processus d'« européanisation» tel que défini par la littérature. Cette problématique de l'européanisation a été déjà examinée dans plusieurs champs d'investigation. Nous l'appréhendons quant à

reviendrons sur les raisons de ce choix) - l'hypothèse d'un rôle joué

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nous à travers ce domaine particulier qu'est celui des politiques sociosanitaires de gestion du phénomène de l'abus de drogues illicites: ces politiques tendent en effet à converger au cours des années 1990. Cette convergence se caractérise par la diffusion d'une notion, la « réduction des risques», comme un nouveau corpus de propositions normatives et cognitives inspirant les politiques des drogues de la plupart des pays européens. Ce noyau de principes et de pratiques ne fait pas de l'abstinence l'objectif immédiat de la politique; il alimente plutôt une nouvelle approche qui comprend l'usage des drogues comme un phénomène durable dans nos sociétés et l'appréhende sous l'angle des conduites à risques qu'il peut générer. Les réponses désormais légitimes sont à envisager comme autant d'outils destinés à réduire les risques associés à la consommation, tant pour l'individu consommateur que pour la collectivité dans son ensemble. Ce modèle de gestion pragmatique des dommages sanitaires et sociaux générés par l'usage de drogues légitime un ensemble de pratiques (distribution de seringues, traitements de substitution, programmes accessibles au plus grand nombre d'usagers sans que l'arrêt de l'usage soit un prérequis, travail de terrain auprès des plus marginalisés, etc.) adoptées par un grand nombre de pays européens. Notre recherche ne vise bien sûr pas à discuter des résultats de telle ou telle politique mais plutôt à comprendre les transformations dans la façon de gérer le « phénomène drogues », la généralisation de la réduction des risques et la redéfmition de la hiérarchie des priorités assignées à la politique qu'elle sous-tend. Sa diffusion d'un pays européen à un autre répond à la menace que l'épidémie de sida fait peser sur la population dépendante des drogues depuis les années 1980. Cette maladie représente un facteur exogène ayant entraîné des modifications des politiques; ses effets doivent être mis en balance avec ceux provoqués par le processus d'intégration européenne. Toute une littérature rend compte du poids de l'Union dans les dynamiques de convergence des politiques nationales, même dans des domaines où elle ne dispose que de pouvoirs formels limités. Les mêmes mécanismes sont-ils valables dans le champ des politiques sanitaires et sociales des drogues? Quel rôle joue l'Europe dans la convergence des politiques nationales et quels sont les éléments qui favorisent ou qui contraignent cette influence européenne? Nous chercherons donc à déterminer quels sont les moyens utilisés par les institutions de l'Union européenne pour établir leur influence, élargissant ainsi leur rayon d'action à des domaines qui ne sont pas explicitement

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mentionnés dans les traités communautaires et travaillant ainsi au rapprochement des politiques nationales. Mais il s'agit également de contrebalancer cette analyse par la mise en lumière des éléments représentant un obstacle à ces phénomènes d'influence. Ainsi, notre étude ne s'attache pas à expliquer, pour chaque réalité nationale, tous les tenants et les aboutissants des dynamiques de changement des politiques nationales, mais plutôt à comprendre la contribution spécifique de l'intégration européenne à ces dynamiques de changement et les limites de cette contribution. Hypothèses et variables L'attention de cette recherche se porte donc sur le processus d'européanisation des politiques nationales des drogues éventuellement à l' œuvre. Il s'agit de montrer, à partir du constat révélant une convergence des politiques nationales, si l'Union européenne contribue à cette convergence, et si oui quelles sont la nature et la portée de cette contribution. Notre recherche repose sur l'hypothèse principale d'une intervention de l'Union européenne dans la dynamique de convergence des politiques nationales des drogues, tournées désormais davantage vers la notion de réduction des risques. Les changements des politiques nationales s'expliqueraient, au moins en partie, par une action de l'Union européenne, qui, bien que ne disposant que de pouvoirs formels limités, tend à jouer un rôle. L'Union pourrait ainsi étendre son domaine d'activités, en créant à son bénéfice de nouveaux espaces d'influence et de pouvoir. Plus précisément, cette dynamique est liée aux processus de diffusion, de transfert et d'apprentissage politique: l'action communautaire contribuerait ainsi, par ces processus, à une convergence des politiques publiques dans un domaine particulier, qu'il serait plus facile pour la Commission européenne de revendiquer ensuite comme devant légitimement faire partie de ses attributions formelles. L'analyse d'un tel processus met en lumière la manière dont l'Union européenne peut favoriser la convergence des politiques publiques dans le cadre d'une européanisation «souple », qui est fondée davantage sur la définition d'objectifs communs, la diffusion de certains concepts dans les Etats membres, la valorisation de bonnes pratiques. Ainsi, l'analyse peut s'envisager en prenant en compte les mécanismes de persuasion, d'incitation, de mise en réseaux

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transnationaux, qui constituent ce qu'A. Héritier appelle des « institutions souples ou informelles» par lesquelles passerait l'action de l'Union pour influencer les politiques nationales.l Plusieurs autres auteurs s'intéressent à l'européanisation conçue comme processus de persuasion pour mettre en lumière les dynamiques de construction, de diffusion et d'institutionnalisation de règles formelles et informelles, de procédures, de recettes de politique, de croyances partagées. D'abord défmi et consolidé au niveau de l'Union, ce corpus de propositions cognitives et normatives est ensuite repris dans le cadre d'une socialisation et d'un apprentissage collectif et incorporé dans la logique du discours, des structures et politiques publiques nationales. Un consensus se construit sur la définition d'un problème et de ses solutions, conduisant ainsi à la coordination des mesures adoptées sur le plan national, et donc à une plus grande uniformité dans des domaines peu régulés formellement par les traités communautaires. En obtenant un accord sur la défmition d'un problème et des réponses à y apporter (par la diffusion de données identiques ou comparables, l'information mutuelle, la mise en place de procédures similaires et de consensus d'experts), on s'assure que tous les acteurs responsables d'un domaine de politique agissent de la même manière. En créant ou en développant des réseaux formels ou informels, en favorisant la circulation des idées et des connaissances, en mettant sur pied un organisme de coordination de ces réseaux et de diffusion de ces idées et méthodes, l'Union européenne va dans le sens d'une convergence des politiques nationales, ou tout au moins d'un rapprochement sur certains points-clé. Dans ces processus, la Commission européenne joue un rôle particulier: utilisant les ressources des réseaux, mettant en place des observatoires, interprétant de manière extensive des déclarations européennes, elle tente de s'ouvrir une opportunité de participer à l'élaboration de nouvelles politiques. Elle s'approprie ainsi progressivement de nouveaux champs d'action et une nouvelle légitimité dans des domaines ne relevant formellement que de la compétence des Etats membres. C'est sur ces dynamiques que reposent nos hypothèses; il s'agit pourtant de ne pas survaloriser leur impact mais d'en mettre éventuellement en lumière les limites dans le champ des politiques sanitaires et sociales des drogues.

1 Héritier A., Overt and Covert Institutionalization of Europe, Draft for the workshop at the R. Schuman Centre, European University Institute, «The institutionalization of Europe», organised by N. Fligstein, W. Sandholtz, A. Stone Sweet, Florence, 31 march-l apri12000.

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L'action communautaire, sous les diverses formes qu'elle peut

adopter (soft law, interprétation extensive des compétences, création
d'agences décentralisées, construction de réseaux transnationaux...) constitue la variable indépendante de notre étude. Il s'agit en effet de comprendre dans quelle mesure cette action communautaire contribue à l'évolution des politiques nationales (variables dépendantes). Le cas d'étude retenu est celui de la diffusion d'une notion particulière, la réduction des risques, au sein des politiques nationales des drogues, plus particulièrement des politiques néerlandaise, française et italienne. Leur convergence au niveau des interventions sanitaires et sociales repose sur la diffusion de ce corpus de normes et de pratiques dans les pays européens. Ainsi, il n'est pas question de rendre compte de tous les facteurs expliquant les différentes trajectoires nationales dans leur singularité, mais plutôt de l'influence d'une variable transversale, les processus relevant de l'intégration européenne, sur la convergence des politiques publiques nationales. Outils théoriques sollicités Certains outils théoriques peuvent contribuer à comprendre les changements des politiques nationales des drogues, qui depuis une dizaine d'années s'effectuent dans la même direction, privilégiant certaines idées et normes, et principalement le concept de réduction des risques. Il s'agit d'analyser comment une politique évolue, de cerner les éléments qui amènent une reformulation du problème, de déterminer les acteurs et les processus par lesquels se fait la redéfinition des objectifs et des moyens, dans un contexte européen. Une telle recherche repose sur une analyse en termes de po litiques publiques, et en particulier sur la question de la mise sur agenda. La construction de l'agenda - comprise comme le processus par lequel les autorités publiques sont conduites à se saisir d'un problème, à le formuler d'une certaine manière et à engager des actions pour le traiter - est importante: la formulation adoptée et la solution préconisée déterminent en partie quels sont les acteurs qui pourront intervenir et comment. Il faut s'interroger sur la manière dont un problème émerge en tant que tel et en quels termes il est formulé. Ce type d'analyse aide à comprendre pourquoi et comment la notion de réduction des risques est envisagée, à un moment donné et dans un contexte particulier, comme une stratégie permettant de faire face aux risques liés à l'usage de drogues. Il se peut qu'un problème émerge et soit inscrit sur

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l'agenda à la faveur d'un événement particulier, ce que J.W. Kingdon a qualifié de «window of opportunity» s'ouvrant pour engager

l'action.l Cet événement peut être d'ordre politique

-

majorité gouvernementale,etc. - ou de nature différente,comme dans
notre cas où l'arrivée du virus du sida dans les pays industrialisés représente une fenêtre d'opportunité ouverte pour de nouvelles approches et de nouveaux projets en matière de politique des drogues. Reste que ces nouvelles approches sont portées, soutenues par des groupes d'acteurs particuliers qu'une analyse en termes de politiques publiques peut nous aider à examiner. En effet, une telle analyse se conçoit comme une méthode de recherche qui vise à faire apparaître les groupes et les instances qui agissent dans un secteur particulier, nous permettant ainsi de saisir les processus qui déterminent l'évolution d'une politique. L'action publique est, dans cette optique, conçue comme le « résultat d'une interaction dans laquelle sont engagés de multiples agents, intervenant en fonction de leurs intérêts propres et à raison de leurs conceptions de la vie sociale.» 2 L'analyse des politiques publiques préfère, au schéma classique assimilant les instances dirigeantes à des individus rationnels et capab les d'imposer leur volonté, une étude des processus complexes d'où résulte un ensemble d'actions, présentées comme les éléments d'une politique dans un secteur particulier. De nombreux acteurs participent à la formalisation et à la définition des politiques, tentent de faire prévaloir leurs intérêts, leurs pratiques, leurs croyances, négocient les objectifs et les règles. Leur interaction dont découle l'action publique doit être mise en évidence; l'objectif de la recherche consiste alors à repérer, dans un secteur donné, les acteurs pertinents intervenant dans le processus, leurs ressources, leurs positions, leurs intérêts et leurs objectifs. Chaque politique publique est en effet en ce sens le produit des activités d'une communauté d'acteurs, permanente ou éphémère, sectorielle ou globale, épisodique ou institutionnalisée. L'analyse en termes de réseaux ne doit se réduire à mettre en évidence un jeu d'intérêts spécifiques. Si l'on veut saisir tous les effets de l'interaction, il faut comprendre que ce type d'échanges implique également l'affirmation de conceptions du monde et de représentations de ce qui est souhaitable en termes de normes et de
]

changement de

Kingdon 2 Lagroye

J.W., Agendas, alternatives and public policies, USA: HarperCollins, 1984. J., Sociologie politique, Paris: Presses de Sciences Po, Dalloz, 1997, pAS1. C'est l'auteur qui souligne.

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valeurs: les membres du réseau partagent un corpus de propositions cognitives et normatives, qui détermine la manière dont ils envisagent ce qui fait problème et conçoivent des solutions (ou sélectionnent des solutions parmi le faisceau des options envisageables). Ce sont également ces propositions qui sont promues par des acteurs particuliers réunis en réseaux; le rôle de ces derniers doit être examiné pour identifier les processus sociaux qui produisent et stabilisent les différentes réalités et perceptions des problèmes. A ce stade, il convient de mobiliser des modèles théoriques d'analyse des politiques publiques qui accordent une place centrale aux idées, aux valeurs et aux représentations dans la conduite de ces politiques. Un processus de décision politique, comme toute action sociale, implique une opération de définition sociale de la réalité; les politiques publiques sont aussi à envisager comme des constructions intellectuelles. Des modèles (en termes de coalitions de cause, de communautés épistémiques, de communautés de politiques publiques, de référentiels portés par des médiateurs) insistent sur la dimension cognitive de l'action au sein de réseaux particuliers: les acteurs publics et privés partagent des croyances sur ce qui fait problème et sur les réponses à y apporter. L'action publique mobilise dès lors deux dimensions: la production d'interprétations causales et la définition de modèles normatifs d'action. Dans cette optique, les idées ne sont pas désincarnées mais portées par des communautés d'acteurs spécifiques. Ces groupes d'acteurs jouent un rôle déterminant puisqu'ils s'approprient certaines idées, partagent expertise et information, ainsi que des modes communs de compréhension concernant une politique. Certains d'entre eux sont à la base de processus d'apprentissage, notamment entre le niveau européen et le niveau national. Progressivement socialisés à de nouvelles idées au sein de réseaux de dimension européenne, partageant un corpus de propositions cognitives et normatives avec des homologues d'autres pays, ces acteurs se mobilisent ensuite à l'échelle nationale. Ils proposent en effet des solutions politiques particulières, sont les porteurs de ces idées avec lesquelles ils alimentent le débat collectif national, contribuant ainsi aux processus d'apprentissage à la base du changement des politiques publiques. Ces acteurs constituent donc les agents du changement dans leur Etat membre. Le flux de connaissances et de normes, le mouvement transnational des idées, entraînent une similarité des réponses politiques mises en place dans chaque Etat membre.

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Dans quelle mesure l'Union européenne intervient-elle dans ces processus d'apprentissage et de formation d'un cadre cognitif et normatif commun à ces groupes structurés? Nous nous intéressons aux modes d'élaboration de ce corpus de propositions partagées entre les acteurs communautaires et certains acteurs nationaux cruciaux regroupés en réseaux. Ils peuvent être de plusieurs ordres. D'abord, de par la capacité d'entrepreneur politique de la Commission européenne, l'Union européenne peut devenir un lieu d'émergence de ces nouvelles propositions normatives et cognitives. Dans notre cas, il s'agit de déterminer si la Commission, qui ne doit pas être conçue comme une institution unitaire, fait montre d'un activisme particulier (usage de son pouvoir d'initier l'action publique européenne, mobilisation d'idées et de connaissance, capacité de think tank et de captation de sources extérieures d'expertise). De plus, la production par les institutions communautaires d'une information commune à l'ensemble des Etats membres, notamment par le biais des agences décentralisées européennes, contribue à la constitution d'un cadre cognitif commun au plus grand nombre d'acteurs possible. Enfin, sont sollicités de multiples acteurs clés, «dépositaires d'enjeux », consultés par exemple par le biais de «forums européens» qui agissent comme des lieux de confrontation d'idées (issues des expériences des pays membres notamment), lieux de débats qui permettent une convergence des points de vue sur la nature des problèmes et les solutions envisageables et lieux de production de nouvelles normes, progressivement construites comme modèles européens. En particulier, les agences européennes, comme dans notre cas l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, cherchent à développer ces forums. De manière générale, les institutions européennes défmissent des « scènes» et des procédures contribuant à l'institutionnalisation de réseaux de politique publique.l Il s'agit de rendre compte de l'intervention de l'Union européenne par des mécanismes de socialisation réciproque (par le biais de conférences, de séminaires...) et de construction par l'interaction d'un langage commun. Il s'agit donc pour nous d'appréhender les changements au sein de nos réalités nationales par le prisme d'une intégration européenne qui favoriserait ces dynamiques de diffusion et d'apprentissage. Toute une littérature sur la question de l'européanisation met en lumière des
1

Mény Y., Muller P., Quermonne J-L. (dir.), Politiques publiques en Europe, Paris: L'Harmattan, 1995.

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processus, à l'échelon européen, de construction, de diffusion et d'institutionnalisation de règles formelles et informelles, de recettes de politique, de croyances partagées. Ces dernières font ensuite l'objet d'une réappropriation de la part de certains acteurs, par le biais de leur participation à des forums européens, qui les répercutent ensuite au sein des politiques publiques nationales. Il s'agit donc de s'appuyer sur cette littérature qui envisage l'européanisation comme un processus de persuasion top down pour nous aider à comprendre l'influence de l'Europe, mais également de s'en démarquer, si besoin est, pour l'étude de notre cas particulier des politiques sanitaires et sociales des drogues. L'analyse de ce champ spécifique pourrait montrer que certes l'Union exerce une influence en termes de diffusion, mais que cette influence top down est limitée par rapport à de nombreux autres domaines étudiés par des spécialistes de la question de l'européanisation. L'Union pourrait ainsi n'être qu'un maillon dans un vaste processus de « transformations conjointes ».
III. METHODOLOGIE ET DEMARCHE ADOPTEE

Une démarche qualitative pour une analyse transnationale L'objectif de cette recherche consiste à comprendre et à expliquer

une réalité empirique - l'influence de l'intégration européenne sur la
diffusion de l'approche par la réduction des risques dans les politiques nationales des drogues. De cette analyse détaillée découle l'examen de la pertinence de certaines hypothèses plus générales pour la compréhension des processus de décision politique (sur les réseaux d'action publique, leur capacité d'action, ainsi que sur les changements de politique, les processus d'apprentissage, le rôle de l'Europe), hypothèses qui peuvent concerner toutes sortes de terrains d'investigation. C'est de la compréhension fme de processus et de liens causaux comp lexes que les variab les et les questions de recherche tirent leur potentiel explicatif. La méthodologie relève de l'investigation qualitative et non d'une démarche de quantification et de standardisation. Les instruments de recherche qualitatifs se révèlent pertinents pour identifier les acteurs intervenant dans les différents processus, notamment ceux qui se trouvent au cœur des mécanismes de circulation de l'information et d'apprentissage, ainsi que leurs ressources, leurs interdépendances et interactions; ils permettent également de comprendre les systèmes de

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croyance auxquels adhèrent les acteurs impliqués, d'en saisir les différents éléments. L'analyse de ces systèmes de sens prime sur l'étude des distributions éventuelles de ces croyances dans une population. Au-delà de la description du phénomène étudié, il s'agit de mettre en lumière des explications, des relations causales, démarche facilitée par l'étude de plusieurs cas. Les cas d'étude sont censés apporter un ensemb le d'informations empiriques qui aident à répondre aux questions analytiques et théoriques posées. Dès lors, le choix des terrains ne se fonde pas sur une logique de généralisation statistique mais analytique; l'objectif est, plutôt que de chercher la représentativité des phénomènes étudiés par rapport à un univers de situations, de tenter d'interpréter les résultats empiriques à l'aide d'hypothèses préalablement définies. L'étude de plusieurs cas s'impose à la lumière de notre problématique, puisqu'il s'agit d'appréhender l'influence d'une variable explicative transversale, l'action de l'Union européenne, pas seulement sur une politique publique, mais davantage sur la convergence des politiques nationales. Ainsi, l'étude de plusieurs cas ne sert pas simplement à augmenter la validité de l'explication généralisante avancée, mais est inhérente à la nature de notre sujet puisque ce sont des processus transnationaux qui nous intéressent (mouvement transnational des idées, diffusion d'une approche d'un pays à un autre, action de réseaux européens d'acteurs). Certes, la comparaison permet de pointer la spécificité des cas nationaux, mais dans notre cas il s'agit de mettre en lumière une variable d'ordre transversal, sans rendre forcément compte, de manière exhaustive, de l'influence des variables contextuelles. L'horizon temporel qui constitue le cadre de notre étude est relativement large: en effet, pour pouvoir appréhender les dynamiques de convergence entre plusieurs pays, il faut non seulement opérer une comparaison de nature spatiale, entre trois pays - sur la base d'un choix explicité plus bas - mais également de nature temporelle, dans la mesure où l'on doit tenir compte des évolutions dans le temps des politiques des différents pays. Ainsi, ces politiques ont évolué entre les années 1970 et 1980, où les situations nationales sont relativement différenciées, et les années 1990 où s'opère une convergence sur la base de la généralisation du paradigme de la

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réduction des risques. La nécessité d'examiner des périodes de temps longues découle également du concept de coalition de cause, qui postule que les changements de politique doivent s'observer sur une période d'au moins une dizaine d'années. Sélection des terrains d'enquête A cette étape, il faut déterminer quels sont les cas les plus pertinents pour notre étude de l'influence de l'action communautaire dans le champ des politiques nationales des drogues. La diversité de ces politiques nationales représente notre point de départ. Nous sommes en effet partis d'une analyse des manières différenciées de gérer le social en Europe, menée par S. Cattacin et B. Lucas dans un article sur les transformations de l'Etat social en Europe.l Ces auteurs identifient trois groupes de pays, qui se distinguent par des politiques de gestion du social diversifiées, en fonction de la constellation d'acteurs qui y interviennent, de la puissance économique du pays et des traditions organisationnelles spécifiques. Un pays est choisi au sein de chaque grand groupe, selon des considérations pratiques, d'ordre linguistique ou géographique. Les auteurs sus-mentionnés distinguent donc trois manières de gérer le social. La première combine un Etat relativement faible et

basé sur une tradition corporatiste - tradition corrigéedans le système de santé par des éléments de type universaliste - dont l'intégration
s'effectue sur la base de pratiques clientélaires.2 La réaction à la crise de l'Etat Providence consiste à suspendre le développement de l'organisation du social, sans proposer de modèle alternatif. La transformation de ces Etats se voit confrontée à une série de contraintes venant d'une double force de blocage: celle d'une organisation en corporation et celle d'une organisation clientélaire du système de bien-être. C'est le cas de l'Italie, de la Grèce, du Portugal, de l'Espagne, voire de la Belgique. Face à la toxicomanie puis au virus du sida, ces pays sont dépourvus de moyens, de stratégies, les difficultés de l'action étatique et de l'économie remontant aux années 1970. Pour notre étude, le choix de l'Italie s'imposait alors clairement, en tant que « pays d'accueil» pendant nos années de doctorat.
1 Cattacin S., Lucas B., « Autorégulation, intervention étatique, mise en réseau: les transformations de l'Etat social en Europe », Revuefrançaise de science politique, 49 (6), 1999,379-398. 2 Ferrara M., « The 'Southern Model' of Welfare in Social Europe », Journal of European Social Policy, 6 CI), 1996, 17-37.

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Le second groupe de pays se caractérise par un Etat social fort, basé sur une compétence centrale de planification, relativement imperméable aux innovations. Y sont inclus les pays nordiques (Finlande, Suède), ainsi que la France et l'Autriche. Une continuité existe dans l'évolution du modèle d'organisation du social mis en place après la Guerre. La position forte de l'Etat et une tradition d'interventionnisme font de l'axe technocratique l'axe central de la régulation, favorisant dans ce sens la planification rationnelle et ne prenant que peu en compte l'auto-organisation de la société. C'est, parmi ces pays, la France que nous avons choisi d'intégrer dans notre étude. Enfm, une troisième catégorie regroupe les pays européens dont le système politique a institutionnalisé la fragmentation territoriale et/ou culturelle de la société, cherchant une réponse sociétale aux problèmes sociaux. La société civile est intégrée à la politique par un Etat capable d'agir avec elle, comme modérateur et superviseur d'une part et comme incitateur d'autre part. Font partie de ce groupe les Pays-Bas, l'Allemagne, le Danemark. Le Royaume-Uni peut être également compris dans cette catégorie, même s'il représente un cas difficile à classer du fait des transformations du début des années 1980. Cette particularité nous a poussé à l'écarter de notre étude, ce qui s'imposait pourtant du fait de nos compétences linguistiques, au profit des Pays-Bas. En matière de gestion du phénomène de la toxicomanie, et surtout sur la question de la réduction des risques, les Pays-Bas apparaissent en effet comme un cas « incontournable ». De plus, la question linguistique ne représente qu'une barrière relative: de nombreux travaux sont en effet publiés en anglais,l notamment justement du fait de l'originalité du «modèle néerlandais» qu'il fallait sans cesse expliquer aux voisins européens et même à la communauté internationale. Dans le même temps, la perspective

adoptée - l'analyse des mécanismes de circulation de l'information, des processus d'importation et d'exportation d'une idée - autorise à
travailler essentiellement sur le point de vue que les acteurs néerlandais veulent faire valoir à l'étranger. Les publications en anglais (ou en français) font ainsi partie d'un travail de justification, de pédagogie à l'égard des autres pays européens que les méthodes néerlandaises ont parfois laissés sceptiques. C'est aussi ce travail que nous tentons d'analyser.
1

Et l'ensemble

des acteurs néerlandais

rencontrés

lors d'entretiens

parlaient parfaitement

l'anglais.

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Sources d'information Les sources d'information sont de trois ordres. D'abord, il s'agit d'analyser bien sûr la littérature scientifique, ainsi que les textes officiels (documents administratifs et juridiques, rapports d'autorités publiques), mais également les publications produites par les acteurs du champ (que ce soit dans la presse générale, spécialisée ou chez les éditeurs) . Ensuite, des entretiens qualitatifs, semi-directifs ont été menés en face-à-face avec une quarantaine d'acteurs.} La constitution de l'échantillon des acteurs interviewés s'est faite selon une méthode inductive: les premières personnes rencontrées le sont grâce à leur visibilité dans le champ et nous citent d'autres noms, ce qui permet de constituer un panorama élargi des acteurs impliqués. L'échantillon est divisé en deux sous-ensembles. D'une part, sont considérés des acteurs dont le champ d'action est d'envergure européenne: membres de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, de la Commission et du Parlement européens, représentants de différents réseaux européens travaillant sur tel ou tel aspect du phénomène. D'autre part, nous avons rencontré des acteurs plus spécifiquement « nationaux» - dans chaque pays, certains responsables de la politique (fonctionnaires ou politiques), des membres des antennes nationales de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, des « figures» du mouvement pour la réduction des risques, des chercheurs; certains d'entre eux cumulent d'ailleurs ces étiquettes. Si leur implantation est de nature plus spécifiquement nationale, ils n'en font pas moins parfois partie des réseaux de dimension européenne qu'il s'agissait d'identifier. Pour les deux types d'acteurs considérés, la grille d'entretien appliquée tient compte des spécificités de la place de l'acteur dans ce panorama général, mais elle est sensiblement la même pour, par exemple, les membres des observatoires italien, néerlandais et français, afin de permettre les comparaisons d'un pays à un autre. Les questions systématiquement posées ont trait à la définition de la réduction des risques que peut avoir chaque interviewé, la manière dont il a éventuellement endossé ce nouvel ensemble de propositions cognitives et normatives, ses liens avec ses

1

Voir en annexe la liste des organisations

dont sont issus les acteurs sollicités pour ces entretiens.

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homologues étrangers et sa place au sein de réseaux de différentes natures. Enfin, la dernière source d'information relève de la méthode de 1'« observation participante ». Un stage de cinq mois à la Commission européenne, au sein de la Direction Générale Santé publique et protection des consommateurs (SANCO), Direction Santé publique, Unité « Cancer, toxicomanie et maladies liées à la pollution», basée à Luxembourg, a été effectué entre mars et juillet 2001. Si ces trois domaines de travail ont été couverts lors du stage, une attention particulière s'est portée sur la question de la toxicomanie telle qu'abordée par les fonctionnaires européens et les agents contractuels en charge du dossier. Nous avons pu assister « directement» à une partie du processus de décision sur certaines questions clés, notamment la sélection des réseaux qui reçoivent des financements de la part de la Commission et l'élaboration au jour le jour du projet de recommandation du Conseil sur la prévention et la réduction des risques liés à l'usage de drogues. Nous avons également été en mesure de considérer des éléments plus subjectifs, tels l'atmosphère et les

conditions de travail au sein d'un service dont le personnel - déjà peu nombreux - diminuait régulièrement ou les conséquences de
l'éloignement par rapport à Bruxelles. C'est ainsi notamment de visu que nous avons pu constater le statut de relative marginalité de la problématique de la santé publique par rapport à celles abordées par d'autres Directions Générales, renforcé par un certain éloignement géographique dans le cas de l'Unité en charge de la toxicomanie du point de vue de la santé publique.
IV. PRESENTATION DES CHAPITRES

Ce travail se compose de six chapitres, dont le premier pose le cadre théorique de la thèse, mettant en perspective les outils conceptuels mobilisés à l'appui de l'hypothèse d'une européanisation des politiques nationales des drogues autour de la notion de réduction des risques, notamment en termes d'apprentissage favorisé par les mouvements de diffusion transnationale des idées. Ces outils fourniront des pistes de réflexion pour appréhender les différents processus à l'œuvre dans notre cas. Deux parties forment ensuite le corps de la thèse Les trois chapitres constituant la première partie portent sur l'évolution des politiques nationales à proprement parler et testent l'hypothèse de la

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convergence à l'épreuve des terrains nationaux, par une analyse transnationale de la diffusion progressive du noyau de propositions cognitives et normatives à la base de la « réduction des risques» qui devient au cours des années 1990 le dénominateur commun des politiques nationales des drogues. Le chapitre deux est ainsi consacré aux politiques sanitaires et sociales des drogues aux Pays-Bas, en France et en Italie, lors des années 1970 et 1980 : à partir de l'étude des paradigmes dominant les politiques durant ces décennies, on met à jour la singularité des cas et l'étanchéité des systèmes nationaux. Suit alors un examen de l'histoire de la naissance et du « voyage» de l'idée de réduction des risques à partir de l'analyse du processus d'émergence d'une communauté de politique publique à l'échelle européenne (chapitre trois). Enfin, le chapitre quatre met en lumière, pour les années 1990 et nos trois réalités nationales, l' évo lution des différentes configurations d'acteurs cherchant à influencer le processus de décision et les conséquences sur la politique des drogues en termes d'apprentissage. On replace ainsi dans une perspective transnationale la construction du consensus et la légitimation de certaines pratiques liées à la réduction des risques, qui s'imposent progressivement en Europe. La seconde partie est consacrée à la part prise par 1' Union européenne dans cette convergence des politiques publiques nationales. Est ainsi mise en évidence l'influence de mécanismes propres à l'intégration européenne dans le domaine qui nous intéresse et la manière dont l'Union contribue effectivement à la convergence des politiques nationales par le développement d'institutions souples et informelles, en jouant un rôle de diffusion de l'idée de réduction des risques et en favorisant les processus de transfert et d'apprentissage (chapitre cinq). Cependant, au regard de toute la littérature sur le phénomène d'européanisation dans nombre de domaines, ce rôle top down reste limité dans le champ des politiques sanitaires et sociales des drogues. C'est la vocation du chapitre six que de montrer en quoi l'influence des institutions de l'Union est finalement restreinte et de proposer des pistes d'explication. Cela nous permettra de conclure que la diffusion de la notion de réduction des risques est certes la preuve d'une européanisation des politiques publiques, mais que cette européanisation ne doit pas s'envisager comme simplement un processus d'influence top down de l'échelon européen sur les politiques nationales mais plutôt en termes d'influences croisées et de transformations conjointes.

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Chapitre premier. Les outils théoriques mobilisés à l'appui de l'hypothèse d'une européanisation des politiques sanitaires et sociales des drogues
INTRODUCTION DU CHAPITRE

Bien que les institutions européennes ne disposent, en matière de politique sanitaire et sociale des drogues, que de pouvoirs formels limités, on observe un phénomène de convergence des politiques nationales. D'autres domaines étudiés par la littérature ont montré que, dans des conditions identiques, l'Union était capable de créer à son bénéfice de nouveaux espaces d'influence et de pouvoir, en favorisant des processus de diffusion et d'apprentissage politique. Ces processus peuvent parfois être activés pour obtenir une convergence des politiques publiques dans un domaine particulier, domaine que l'Union européenne peut ensuite plus facilement revendiquer comme devant faire légitimement partie de ses attributions formelles. Comment atteindre ce consensus sans une réglementation stricto sensu? Plusieurs stratégies s'inscrivent dans la palette des instruments mobilisables par l'Union: création de réseaux et utilisation de leurs ressources, mobilisation et diffusion d'idées nouvelles, interprétation extensive de certaines clauses légales, etc. Ces instruments constituent ce qu'une certaine littérature appelle des «institutions souples ou informelles », telles l'information, la persuasion, la mise en réseaux transnationaux. Tout l'enjeu de notre recherche est de déterminer si ces dynamiques sont également à l'œuvre dans le cas des politiques sanitaires et sociales des drogues: dans quelle mesure la convergence des politiques nationales résulte-t-elle de l'intervention de l'Union, quelle forme prend cette intervention et quelles en sont ses limites? Pour cadrer cette analyse et la mettre en perspective avec les différents travaux de science politique relatifs à l'intégration européenne, des outils théoriques doivent être mobilisés. Deux parties composent ce chapitre qui explicite le cadre théorique choisi pour notre étude. La première met en lumière le phénomène d'institutionnalisation qui serait à l' œuvre au niveau européen, grâce à des stratégies souples ou informelles (la persuasion, l'information, la mise en réseaux transnationaux). La littérature qui aborde l'étude des politiques publiques en termes de réseaux permet de saisir les interactions multiples qui fondent l'élaboration d'une

politique publique. Elle doit être complétée par une approche cognitive qui met l'accent sur les idées, croyances et représentations, éléments cognitifs et normatifs ayant leur importance dans les processus de décision politique. Une attention particulière est portée aux réseaux fonctionnant sur un mode transnational et fournissant connaissances et idées à la base du processus de décision. Certains concepts (coalition de cause, communauté épistémique, etc.) aident à rendre compte des mécanismes de coopération, d'échanges de ressources, de construction de modes communs de compréhension de ce qui fait problème. Ces mécanismes sont à la base des processus d'apprentissage politique. L'étude de la littérature sur ces phénomènes d'apprentissage, mais également sur les dynamiques d'européanisation, conçues comme la référence grandissante à la dimension européenne dans l'élaboration des politiques nationales, fait l'objet de la seconde partie. Les acteurs communautaires, en favorisant certains réseaux ainsi que la circulation des idées et des informations, exercent une influence sur ces processus d'apprentissage et d'internalisation des normes. L'objectif est donc de contribuer à la convergence des politiques publiques nationales (sans pour autant qu'il soit nécessairement atteint dans tous les domaines: l'impact de l'Union européenne est différencié). Ces notions permettent de mettre à jour les dynamiques de changement et d'évolution des dispositifs d'action publique et le rôle que joue l'Union européenne dans ces processus. Les résultats de l'étude empirique présentés dans les chapitres suivants doivent montrer, dans le cas des politiques sanitaires et sociales des drogues, la portée de l'influence des institutions européennes sur les changements au niveau national.
SECTION 1. L'UNION
D'INSTITUTIONNALISA

EUROPEENNE, ESPACE SOCIAL EN COURS
TION

Notre étude sur un secteur particulier de politique publique peut s'inscrire dans le cadre plus général d'une réflexion sur un éventuel phénomène d'institutionnalisation qui serait à l' œuvre au niveau européen. Des travaux de science politique envisagent en effet l'Union européenne comme un espace social en voie d'institutionnalisation, c'est-à-dire comme une arène politique structurée par un système largement partagé de normes et de procédures qui fIXent les rôles et les actions et par les activités de ses organisations. L'Union européenne, plus précisément les institutions et les acteurs

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communautaires, développerait des stratégies afin de s'établir dans le champ comme acteur de politiques publiques, et ce même dans des domaines où elle n'a pas de mandat légal. Ces stratégies peuvent être souples ou informelles, et basées sur la persuasion, l'incitation, la mise en réseaux, la circulation d'idées et d'informations. Une étude en termes de réseaux d'action publique s'avère pertinente, et plus particulièrement dans le cadre de l'Union européenne. Cette analyse doit être complétée par une réflexion sur les dynamiques cognitives à l'œuvre dans la construction et la mise en œuvre des politiques publiques et sur le rôle particulier de réseaux centrés sur les idées. A. Vers une « institutionnalisation» de l'Europe?

Notre étude sur le rôle de l'Union européenne dans le domaine des politiques sanitaires et sociales des drogues peut être mis en perspective par une réflexion sur l'institutionnalisation de l'espace politique européen. En effet, plusieurs institutions souples ou informelles semblent avoir été établies et constitueraient, pour l'Union européenne, une voie d'élargissement de son champ de compétences à des domaines qui ne relèvent pour le moment que des Etats membres. La politique sanitaire et sociale des drogues illustre ce processus. Dans notre recherche, plusieurs indices témoignent de stratégies

délibérément mises en œuvre par l'Union européenne - stratégies
fondées sur l'information, l'incitation et le monitoring, ainsi que sur la mise en réseaux transnationaux -, qui s'apparentent à des modes d'institutionnalisation de l'Europe. Une institution est constituée d'un corpus complexe de normes et de procédures qui gouvernent un ensemble donné d'interactions humaines comme autant de modes de structuration des échanges sociaux. La distinction doit être faite entre les systèmes de normes (les institutions, au niveau macro), les groupes d'individus, plus ou moins formellement structurés, qui poursuivent un ensemble d'objectifs communs (les organisations, au niveau méso), et les individus qui agissent dans un certain but (les acteurs, au niveau micro). Les institutions comprennent des règles formelles (lois, décisions de justice, statuts organisationnels, etc.) aussi bien que des règles informelles, comme des normes sociales généralement respectées et dont le non-respect peut être sanctionné. Ces normes définissent les rôles, prescrivent les comportements appropriés dans des situations

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particulières et sont donc des attributs collectifs, établissant le contexte social dans lequel les intérêts et les stratégies des acteurs prennent forme. Les institutions sont des artefacts humains et en même temps, elles constituent des communautés, façonnant la façon dont les individus se voient en relation avec les autres et donnant le fondement d'une action tournée vers un certain but. Dans un système politique, les groupes ou les individus sont liés à ces structures institutionnelles, qui cadrent la façon dont ils conçoivent leur propre intérêt et leurs ressources politiques. Selon J.G. Marsh et J.P. Olsen, « a political system's institutional architecture will define individual, group and societal identities and the framework within which politics takes place. » 1 Ces tenants du néo-institutionnalisme expliquent ainsi que, fournissant les principes organisationnels qui permettent des relations d'interdépendance, donc de pouvoir, entre les acteurs, les institutions représentent plus que de simples arènes neutres pour l'interaction po litique. L'évolution institutionnelle résulte des relations que développent les trois niveaux d'analyse (acteurs, organisations, institutions) dans le temps. L'institutionnalisation est ainsi le processus par lequel des normes sont créées, appliquées, et interprétées par ceux qui vivent dans le cadre de ces institutions? Dans le contexte de l'Union européenne, l'institutionnalisation représente les processus par lesquels évoluent les espaces politiques européens, en tant qu'arènes politiques supranationales ou sites de gouvernance, structurés par des normes, des procédures de l'Union européenne ainsi que par les activités de ses organisations. Un espace social est institutionnalisé quand il y existe un système largement partagé de normes et de procédures qui déterminent les types d'action possibles, les marges de manœuvre, la distribution des ressources, la manière dont les acteurs tirent sens des actions des autres, etc.3 Certes, l'Union européenne est un système de gouvernement «jeune », avec beaucoup d'institutions encore nouvelles et qui ne sont
1 Marsh lG., Olsen J.P., Rediscovering Institutions: York and Oxford: Free Press, 1989, p.17-18.

The Organizational Basis of Politics, New

2

Stone SweetA., SandholtzW., «EuropeanIntegrationand SupranationalGovernance», ournal of J

European Public Policy, 4 (3),1997,297-317. 3 Fligstein N., Sandholtz W., Stone Sweet A., The Institutionalization of European Space, draft for the workshop at the R. Schuman Centre, Istituto Universitario Europeo, «The institutionalization of Europe», organised by N. Fligstein, W. Sandholtz , A. Stone Sweet, Florence, 31 March-l April 2000.

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pas encore solidement établies; le cadre dans lequel la politique de l'Union européenne prend place est changeant.! Cependant, certains auteurs semblent penser qu'une logique d'institutionnalisation est à l'œuvre au niveau européen. C'est la conception de A. Stone Sweet et w. Sandholtz, qui notent ainsi: « as European rules emerge and are clarified and as European organizations become arenas for politics, what is specifically supranational shapes the context for subsequent interactions: how actors define their interests, what avenues are available to pursue them, how disputes are to be resolved. This creates the 'loop' of institutionalization. Developments in EC rules delineate the contours of future policy debates as well as the normative and organizational terms in which they will be decided. »2 Ce processus est plus aisé dans les domaines de compétences mentionnés formellement par les traités, mais ne leur est pas forcément limité: en l'absence de base légale pertinente, les acteurs concernés auront tendance à en créer une (par le biais d'un amendement des traités ou d'une interprétation extensive des clauses par exemple). Ainsi, si les traités sont un point de départ indispensable, les normes supranationales et les procédures de création de normes évo luent dans le temps, et dans un sens qui n'est pas prévisible a priori. Ainsi, la subsidiarité, qui pose des conditions à l'action de l'Union européenne dans le domaine des politiques sanitaires et sociales des drogues, n'est pas nécessairement un obstacle à un éventuel processus d'institutionnalisation. D'autres auteurs, notamment A. Héritier, partagent cette vision d'une Union européenne sur la voie d'une institutionnalisation.3 En effet, selon A. Héritier, les institutions de l'Union forment une structure de décision particulièrement fragmentée et complexe, qui manque d'un pouvoir central assez fort pour coordonner les différents organismes décisionnels, tandis que le manque de règles spécifiques dans les traités originels permet une certaine latitude dans l'application des règles et des compétences. Ceci couplé avec la diversité des intérêts des Etats membres et la nécessité d'un consensus au sein du
1 Peters B.G., « Agenda-setting in the European Community (9), 1994,9-26. 2 Stone Sweet A., Sandholtz W., art.cil., 1997, p. 311. 3 Héritier A., op.cit., 2000. », Journal of European Public Policy, 1

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Conseil, le processus de décision peut vite être bloqué.! Cette impasse peut alors être contournée si certains acteurs appliquent des stratégies d'institutionnalisation dites « ouverte» (A. Héritier en identifie deux modes) ou « couverte». Le premier mode ouvert, largement étudié par la science politique, est un changement direct des normes existantes résultant d'une interprétation ou de modifications négociées. Des règles vagues peuvent être exploitées, appliquées et interprétées par des acteurs « entrepreneurs» (surtout la Commission européenne et la Cour de Justice) dans un sens qui correspond à leur agenda particulier. De même, pour dépasser un désaccord, la négociation de «package deals» 2 ou de décisions-cadre, assez vagues, autorise chaque partie à les mettre en œuvre comme elle le souhaite. Le second mode ouvert d'institutionnalisation, sur lequel nous revenons tout de suite, est relatif au développement explicite et implicite de nouvelles institutions souples ou informelles. Enfin, existe une manière plus « couverte» de dépasser les obstacles institutionnels formels en vue de changements, qui consiste par exemple à pousser rapidement les acteurs à une décision de principe sans qu'ils ne soient totalement conscients des implications et des conflits subséquents, ou à préparer une mesure dans les coulisses de sorte que le processus soit trop avancé pour que les décideurs politiques puissent faire marche arrière. C'est le second mode d'institutionnalisation qui intéresse notre étude. Il est relatif au développement de nouvelles institutions souples ou informelles telles l'information, le monitoring (décrits par la theory of regulation by publication de G. Majone), la mobilisation et la construction de réseaux (décrites par l'analyse de réseaux), comme un moyen d'étendre les domaines de l'activité communautaire. Les

institutions européennes - particulièrement la Commission - y ont
recours lorsque les tentatives de créer une politique rencontrent une résistance des gouvernements des Etats membres, comme dans le cas des politiques sanitaires et sociales de la drogue, évitant ainsi l'impasse décisionnelle. L'introduction de nouvelles normes prend la forme d'une stratégie intentionnelle explicite: publication d'actes non contraignants, procédés basés sur les échanges d'information et

1 Héritier A., Policy-making and Diversity in Europe. Escape from Deadlock, Cambridge: Cambridge University Press, 1999. 2 On négocie au même moment un «paquet» de mesures: ainsi, la partie qui s'opposait à une mesure particulière renonce à poser son veto en échange de l'adoption d'une autre mesure qu'elle défendait.

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d'expériences, monitoring, naming and shaming,t création et mobilisation de réseaux. Ainsi, notamment en exploitant les clivages existants au sein des arènes politiques nationales, la Commission peut faire d'acteurs nationaux des alliés qui vont soutenir la politique européenne en question. Or, dans notre cas, la Commission a effectivement offert une aide financière régulière à des réseaux en faveur de la politique de réduction des risques, dans le cadre d'une alliance objective entre acteurs nationaux et européens. L'utilisation d'un instrument comme la soft law, instrument incitatif et précurseur d'une intégration européenne plus poussée, s'inscrit dans une perspective similaire. De même, la question du rôle particulier de l'information et de l'expertise, et notamment du monitoring, est pertinente dans notre recherche, du fait de la présence de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, agence européenne décentralisée. G. Majone, dans ses travaux sur ces agences, note que l'information n'est pas seulement instrumentale mais constitutive du processus de décision politique.2 La création des agences participerait ainsi d'un mouvement plus général d'évolution du processus de décision politique au niveau supranational vers des modes de régulation basés sur l'information et la persuasion bien plus que sur des moyens coercitifs. Le cas des politiques sanitaires et sociales des drogues semble bien se prêter à une étude en termes de modes d'institutionnalisation, dans la mesure où l'on assiste au développement de nouvelles institutions souples ou informelles: information, persuasion, incitation, mise en réseaux et promotion des interactions entre les différents acteurs du champ sont autant de mécanismes à l'œuvre dans notre cas. Or ces stratégies représentent, selon A. Héritier, une façon d'éviter les impasses inhérentes aux processus décisionnels de l'Union européenne et seraient des modes d'institutionnalisation d'un espace social européen qui amèneraient un élargissement du champ d'activités de l'Union européenne. Selon A. Héritier, «these three different modes of effecting change can be observed in the most diverse areas of European policy-making
1 « 'Naming and shaming' is used after member states have provided information about their activities in the context of monitoring. It implies the attempt to change the behaviour of regulatees by exposing their behaviour if sanctioning tools are not readily available for the regulator, as is often the case in Europe. » in Héritier A., op.cit., 2000, p. 14. Ce procédé a été utilisé dans les domaines de la politique régionale et de l'environnement. 2 Majone G., «The New European Agencies: Regulation by Information», Journal of European Public Policy, 4 (2),1997,262-275, p.269.

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and generally result in a widening of European policy activities. They constitute the ways in which the rule structures governing the European policy space are elaborated, or adapted, through interpretation, legislation, the development of shared understandings of norms and procedures, but also by committing unwitting actors to a subsequent widening of European activities. » 1 Dans des domaines spécifiques, cette institutionnalisation couverte et ouverte créerait ainsi un espace politique européen. Les travaux d'A. Héritier soulignent également que certaines conditions font que ces modes d'institutionnalisation ne se mettent pas en place. Ils fournissent donc des pistes de réflexion pour analyser les indices d'éventuels phénomènes d'institutionnalisation de l'Europe mis à jour dans le cas de la politique sanitaire et sociale des drogues. C'est dans la perspective plus large d'une institutionnalisation de l'Europe, qui peut entraîner un élargissement des activités de l'Union, que doivent être analysées certaines stratégies de l'Union européenne, fondées sur l'information, l'incitation et le monitoring, mais également sur la mise en réseaux transnationaux, que l'on peut appréhender par le biais de la littérature foisonnante sur les réseaux d'action publique. La stratégie de l'Union européenne, qui repose sur la création et la promotion de réseaux de dimension européenne, contribue à la multiplication des interactions entre les différents acteurs du champ. Cette stratégie semble bien à l'œuvre dans le domaine de la politique sanitaire et sociale de la drogue, et la recherche empirique doit en montrer les implications. B. L'intérêt de l'approche par les réseaux d'action publique Dans la tradition d'analyse des politiques publiques, on cherche à identifier les groupes d'acteurs clés qui tentent d'exercer une influence particulière dans la définition de ce que devrait être la politique des drogues et ainsi à mettre à jour les processus de constitution de communautés d'acteurs partageant des opinions communes quant aux objectifs à atteindre et aux moyens à mettre en œuvre. Différents travaux partant de l'étude des réseaux fournissent un corpus de concepts qui aident à la compréhension des politiques publiques et notamment des mécanismes à l'œuvre dans le cas de la politique
1

Héritier A., op.cil., 2000, p.5.

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sanitaire et sociale de la drogue: ils contribuent à saisir la façon dont s'articulent les intérêts multiples et le fonctionnement de ces réseaux comme lieux de socialisation des acteurs, permettant l'intériorisation et la diffusion de normes et de principes d'action partagés. Les réseaux d'action publique peuvent être défmis, dans leur acception la plus courante, de la façon suivante: «dans un environnement comp lexe, les réseaux sont le résultat de la coopération plus ou moins stable, non hiérarchique, entre des organisations qui se connaissent et se reconnaissent, négocient, échangent des ressources et peuvent partager des normes et des intérêts. Ces réseaux jouent alors un rôle déterminant dans la mise sur agenda, la décision et la mise en place de l'action publique.»1 En fait, l'influence sur la décision politique de ces réseaux, dont l'existence reflète le pouvoir d'intérêts particuliers dans un domaine donné, est appréhendée diversement selon les auteurs. Si un certain flou entoure la notion de réseau, celleci est pourtant largement mobilisée dans le cadre des études sur l'Union européenne. 1. Les réseaux d'action publique, construits analytiques Notamment parce que différents niveaux de gouvernement interviennent dans les processus que nous étudions, il convient d'appréhender les politiques publiques comme le résultat non des intentions d'un ou deux acteurs centraux, mais plutôt de l'interaction d'acteurs multiples. D'où l'intérêt de mobiliser des outils comme les réseaux d'action publique, dont l'étude s'inscrit dans une approche des politiques publiques prenant le contre-pied d'une conception d'un Etat comme centre unique de domination. Les travaux effectués dans les perspectives corporatiste ou pluraliste ont montré que l'Etat n'est pas une entité monolithique et qu'il n'est pas seul à agir. Les politiques publiques sont alors analysées comme le résultat de l'interaction entre l'Etat (ou différents segments qui le composent) et d'autres organisations ou groupes d'intérêt. Dans un premier temps, l'analyse des politiques publiques par les réseaux d'action publique doit beaucoup aux ouvrages des années 1970 et notamment à ceux d'Ho Hec 10 et A. Wildawsky2 et de J. Richardson et G. Jordan. 1 D'autres
1 Le Galès P., « Les réseaux d'action publique entre outil passe-partout et théorie de moyenne portée », in Le Galès P., Thatcher M. (dir.), Les réseaux de politique publique. Débat autour des Policy Networks, Paris: L'Hannattan, 1995, 13-28, p. 14.
2

HecIo H., Wildavsky

A., The Private

Government

of Public Money, London:

Macmillan,

1974.

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