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La Construction des Politiques Locales

De
222 pages
La reconversion des sites industriels est une des questions majeures posées aux politique publiques depuis la fin des trente glorieuses. Différents dispositifs nationaux ou locaux ont été mis en place pour favoriser le redéveloppement des zones touchées, parfois très durement, par des licenciements, fermetures d'établissement et autres restructurations. A partir de l'étude de dix cas, les auteurs montrent comment les acteurs publics sont amenés à qualifier la situation locale comme un cas de crise industrielle, à élaborer des diagnostics et à formuler des projets.
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LA CONSTRUCTION DES POLITIQUES LOCALES Reconversions industrielles et systèmes locaux d'action publique

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

Dernières parutions

LE BRAS-CHOPARD A., MOSSUZ-LAVAU J., Les femmes et la politique, ] 997. LASCOUMES P., LE BOUHRIS J.-P., L'environnement ou l' administration des possibles, 1997. DUBOIS l, Communautés de politiques publiques et projets urbains, 1997. PAPADOPOULOS Yannis, Les processus de décisionfédéraux en Suisse, 1997. CATTACIN Sandra, PANCHAUD Christine, TATTINI Véronique, Les politiques de lutte contre le V/HI Sida en Europe de l'Ouest. Du risque à la normalisation, 1997. lM TOBIN, Le préfet dans la décentralisation, 1997. PARINI Lorena, La politique d'asile en Suisse. Une perspective systémique, 1997. HOLLIFIELD James E, L'immigration et l'état-nation à la recherche d'un modèle national, 1997. NAY Olivier, La région, une institution. La représentation, le pouvoir et la règle dans l'espace régional, 1997. LAURENT Annie, VILLABA Bruno (dir.), Les petits partis. De la petitesse en politique, 1997. FAURE Alain (dir), Territoires et subsidiarité, 1997. DULONG De]phine, Moderniser la Politique. Aux origines de la Ve République, ]997. FAVRE Pierre, LEGAVRE Jean-Baptiste, Enseigner la science politique, ]998.

@ L'Harmattan, 1998 ISBN: 2-7384-6355-X

Christophe Beslay, Michel Grossetti, François Taulelle, Denis Salles, Régis Guillaume Michel Daynac

LA CONSTRUCTION DES POLITIQUES LOCALES Reconversions industrielles et systèmes locaux d'action publique

Éditions L'Harmattan
5-7, rue de l'École-Polytechnique

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y 1K9

75005 Paris

Avant-propos

Cet ouvrage est une synthèse de diverses recherches empiriques conduites par les auteurs dans le cadre de contrats avec des organismes nationaux ou pour les besoins de travaux universitaires. La Région Midi-Pyrénées nous a accordé le soutien nécessaire pour homogénéiser les données, conduire des enquêtes complémentaires et réaliser cette synthèse. Le premier travail a été effectué en 1993 et 1994 par Michel Daynac, Christophe Beslay, Denis Salles et Michel Grossetti (avec l'aide de deux étudiants en économie industrielle: Philippe Bernard et Frédéric Wallet) à la demande de la Direction à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale (DATAR). Il consistait à étudier, du point de vue de l'action publique, les reconversions industrielles à ClermontFerrand, Bordeaux et Modane. Le second est une évaluation pour le Ministère de la Défense (Direction aux Restructurations) de la mise en œuvre du Fond de restructuration de la Défense (FRED) dans trois sites: Bordeaux, Tarbes et Bergerac. Cette étude a été conduite sous la responsabilité de Michel Grossetti par deux étudiantes de troisième cycle de sociologie (Nathalie Leroux et Hélène Marc) avec l'aide de Christophe Beslay, Michel Daynac et Denis Salles. Les autres cas ont été abordés dans le cadre de travaux de thèses ou postérieurs par Régis Guillaume et François Taulelle. Compte-tenu des compléments spécifiques apportés pour les besoins de cette synthèse, la contribution des auteurs est la suivante: Christophe Beslay, sociologue professionnel, maître de conférences associé à l'Université de Toulouse-le Mirail, CERTOP1 : coordination d'ensemble, mise en forme principale du premier chapitre, co-rédaction du second chapitre, étude sur Clermont-Ferrand et compléments sur Graulhet et Tarbes.

I Centre d'études et de recherches sur les techniques, l'organisation et le pouvoir, ESA CNRS 5044, Université de Toulouse-le Mirai!. 7

Michel Daynac, maître de conférences en économie, Université des sciences sociales, LEREp2 : étude du site de Modane. Michel Grossetti, sociologue, chercheur au CNRS, CIEU3: coordination d'ensemble, rédaction principale de l'introduction, de la conclusion et du cinquième chapitre, co-rédaction du second chapitre, mise en forme de la seconde partie, contribution plus spécifique à l'analyse des cas de Bergerac et Tarbes. Régis Guillaume, maître de conférences en géographie, Université de Toulouse-le Mirail, CIEU: études de Decazeville et Graulhet, contribution à l'introduction (en particulier sur l'évolution des politiques de reconversion), contribution à l'analyse d'ensemble. François Taulelle, maître de conférences en géographie, Université de Toulouse-le Mirail, CIEU: études sur CarmauxAlbi, Alès, Lavelanet, contribution à l'introduction et la conclusion (en particulier sur la question des zonages), contribution à l'analyse d'ensemble. Denis Salles, maître de conférences en sociologie, Université de Toulouse-le Mirail, CERTOP : étude sur Bordeaux, contribution à l'analyse d'ensemble. Les auteurs remercient l'ensemble des personnes interrogées au cours des recherches ayant servi de base à cet ouvrage, les étudiants de thèse qui ont contribué à la réalisation des enquêtes, ainsi que Jean-Yves Nevers (sociologue, directeur de recherches au CNRS, CERTOP, Toulouse), Jean-Paul Laborie (géographe, professeur, CIEU, Toulouse) et François Chazel (sociologue, professeur à l'Université de Paris-Sorbonne) pour leurs remarques et suggestions.

2 Laboratoire d'études et de recherches en économie de la production, Université des Sciences Sociales, Toulouse. 3 Centre interdisciplinaire d'études urbaines, ESA CNRS 5053, Université de Toulouse-le Mirai!. 8

INTRODUCTION

La question des politiques économiques locales4 se pose en France depuis de nombreuses années, en particulier dans les sites industriels confrontés au déclin de certaines activités. Le plus souvent, les pouvoirs publics, nationaux ou locaux, tentent d'agir sur l'économie locale pour amortir les effets des fermetures d'établissements ou des plans de licenciement, relancer l'activité touchée ou favoriser le développement d'autres activités. Les termes de reconversion industrielle ou de redéveloppement désignent les objectifs de ces politiques. Ces situations et les politiques qui tentent d'y répondre ont donné lieu à de nombreuses études en économie, géographie ou sociologie. Il s'agit en général de théoriser l'apparition et le déroulement des crises économiques locales ou d'analyser et d'évaluer les politiques conduites. Nous avons entrepris une série de travaux sur cette question, soit pour répondre à des commandes publiques, soit dans un cadre plus universitaire. Nous avons ainsi accumulé un certain nombre d'études de cas et d'analyses dont cet ouvrage constitue une synthèse. Notre propos n'est pas de livrer une théorie des reconversions industrielles, mais plutôt de nous centrer sur la construction des politiques publiques, les situations économiques difficiles apparaissant comme un élément à la fois révélateur et structurant de l'action publique locale. Il s'agit donc d'analyser les transformations des cadres et du fonctionnement des politiques publiques locales dans des situations caractérisées par la présence d'événements économiques amenant les acteurs à qualifier l'état de l'économie locale comme manifestant une crise ou nécessitant une
reconverSIOn.

Pour expliciter cette problématique, il est nécessaire de revenir sur les politiques de reconversion industrielle conduites depuis une quarantaine d'années et de présenter les cadres généraux de l'action publique, en introduisant les quelques
4 Nous appelons politique économique locale une politique économique qui prend pour base un espace délimité infra-régional. Ce type de politique peut être conduit par l'État aussi bien que par des collectivités locales: le local ne tàit pas référence aux acteurs mais aux espaces de définition de leurs actions. 9

notions que nous utiliserons, avant d'aborder les dimensions de l'analyse des politiques de reconversion que nous avons étudiées.

Les transformations

des politiques de reconversion

Les politiques de reconversion industrielle se sont fortement transfonnées en France depuis une quarantaine d'années. Il est possible de distinguer deux grandes périodes: entre 1956 et 1980, ces politiques sont conçues pour résoudre le problème de secteurs particuliers (les industries d'extraction par exemple), alors que par la suite elles sont plus centrées sur des espaces dont il s'agit d'assurer la survie économique, sans chercher nécessairement à remplacer tenne à tenne les activités touchées. De 1956 à 1980 : des politiques sectorielles Dès 1956, alors que l'effort de reconstruction du pays n'est pas encore totalement achevé, certaines régions industrielles sont en proie à de graves difficultés. L'État y engage des actions spécifiques et ces zones sont déclarées « zones critiques». La plupart d'entre-elles sont des sièges d'exploitations minières faiblement mécanisées et menacées par le programme de rationalisation engagé depuis les nationalisations. Afin de reconstruire le tissu productif, les entreprises qui souhaitent s'installer dans ces zones bénéficient de nombreux avantages financés par l'État. Ces aides sont complétées par celles mises en place au niveau européen. En effet, la création de la Communauté européenne du charbon de l'acier (C.E.C.A.) a contribué à fragiliser les petits bassins miniers, et des dispositions sont prises au niveau européen pour faciliter leur reconversion. Des aides des Charbonnages de France complètent ce dispositif, s'ajoutant à celles déjà prévues par les pouvoirs publics ou la C.E.C.A. Les dispositifs mis en œuvre sont avantageux pour les investisseurs potentiels. En outre, la conjoncture générale est très favorable. Pourtant, ces mesures ne se révèlent efficaces qu'en de rares endroits. La plupart du temps les subventions sont attribuées à des industriels dont le souci premier est de profiter des avantages immédiats, mais qui se désengagent rapidement après avoir bénéficié de ces aides. Par ailleurs les collectivités locales n'interviennent pas 10

dans ce processus, si ce n'est par la mise à disposition de terrains. Dès le milieu des années 1970, les difficultés n'affectent plus seulement les régions à faible capacité productive ou celles qui sont fragilisées par l'éloignement des centres de consommation. La crise devient sectorielle et touche l'ensemble des sites quel que soit leur capacité de production ou leur degré de modernisation. Elle s'étend à l'ensemble du secteur minier et sidérurgique, et l'État se dote d'outils destinés à compenser les pertes d'emplois. Les interventions directes auprès des entreprises ne peuvent, dans ce contexte, apporter des améliorations sérieuses et un système complexe de soutien à l'activité économique est annoncé. Les mesures prévues par le F.S.A.I. (Fonds spécial d'adaptation industrielle), créé en 1978 pour aider l'investissement dans les zones fragiles, s'inspirent de ces préoccupations. Elles concernent les bassins sidérurgiques du nord-est, les petits bassins houillers du Massif central, les centres textiles des vallées vosgiennes mais aussi les nouveaux centres industriels tels Fos-sur-Mer ou Dunkerque. Dans ces zones, les entreprises peuvent bénéficier de subventions pouvant atteindre 45 à 50% des investissements de production (hors terrain et bâtiments). Ces mesures sont accompagnées d'aides à l'immobilier qui inaugurent l'intervention économique des municipalités. En effet, les répercussions des diminutions d'emplois sur les finances locales les conduisent à accepter d'aller au-delà de leurs prérogatives habituelles et à intervenir dans le domaine économique. Elles disposent de la possibilité de créer des usines-relais: la collectivité achète le terrain, construit les bâtiments de production avec un financement de la Caisse des dépôts et consignations et signe un contrat de location-vente avec l'industriel qui rembourse à la commune les annuités d'emprunt et devient, à terme, propriétaire du terrain et des bâtiments. Depuis 1980, des réponses globales à la reconversion industrielle Si pendant la décennie 1960-70, la croissance permet de réaliser certaines reconversions par substitution volontariste

11

d'activités5, le ralentissement de l'activité économique à partir des années 1973-1974 suscite de nouvelles réflexions sur les origines des difficultés économiques. Des modifications profondes des systèmes industriels locaux et des équilibres sociaux se produisent6. Ainsi, l'élargissement de la crise à d'autres secteurs économiques accroît les difficultés d'adaptation des anciennes régions industrielles et commande une réflexion globale qui tient compte d'accumulations qui fonctionnent comme autant de freins au développement. Progressivement, l'État change de stratégie: les analyses sur la « crise des activités» laissent la place à des réflexions sur la « crise des territoires». Le mal est considéré comme plus profond que ce qui avait été envisagé, et les réponses ne peuvent plus se limiter à des mesures de soutien aux activités traditionnelles. Les priorités se déplacent, se centrant plus qu'auparavant sur les petites et moyennes entreprises, en même temps que les systèmes d'aides prennent en compte des critères plus qualitatifs7. Le second choc pétrolier de 1979 fait prendre conscience du caractère structurel de la crise économique. Les solutions par la relance de la demande sont progressivement abandonnées. Après une tentative en 1981, la gauche engage en 1983 une politique de rigueur budgétaire. Les premières années de la décennie 1980 sont marquées par une intensification de la crise des industries lourdes qui n'épargne pas les complexes les plus modernes ou les mieux situés. On accuse alors la spécialisation spatiale d'être à la fois la cause des difficultés et un obstacle aux nouvelles formes de développementg. De plus, d'autres espaces « fragiles» apparaissent, faisant à nouveau évoluer les. formes d'actions qui passent d'une logique de la répartition de ressources à une logique de prospection, et d'un centrage sur les infrastructures à une prise en compte plus importante des
5 de Roo, P., Atlas de l'Aménagement du Territoire, 1988, D.A.T.A.R., La Docwnentation Française, 386 pages, p167 6 Dwnas, 1., Le paysage, la construction et la promotion: l'État et les friches industrielles, Hommes et Terres du Nord, 1989, n04, pp 210 à 214. 7 Paris, D., Le Nord-Pas-de-Calais face aux nouvelles dynamiques économiques: pratiques et enjeux de l'aménagement régional, Hommes et Terres du Nord, 1989, n04, pp 251 à 256. g Malezieux, 1., Du pôle de croissance au pôle de conversion: forces et faiblesses du pôle économique dunkerquois, Hommes et Terres du Nord, 1985, n02, pp 69 à 72. 12

éléments immatériels (la formation, la recherchet Parallèlement, alors que les effectifs stagnent ou régressent dans les grandes unités, mais augmentent dans les P.M.E.-P.M.I., la diversification des activités économiques, devenue un leitmotiv depuis les premières tentatives de reconversion des années 60, est censée susciter le développement d'un tissu de P.M.E.-P.M.I. dynamiques et innovantes. Dans certaines zones, la convergence d'une série de facteurs négatifs rend cependant le (re)développement économique impossible ou très improbable. Ces zones cumulent en général des faiblesses industrielles, de cadre de vie, de niveau de formation et d'équipement en moyens de communicationlO. Ces considérations incitent le gouvernement à présenter, en février 1984, un nouveau plan d'action (<< pôles de conversion »), organisé autour d'une vision plus spatiale des processus. Le rôle de l'État reste primordial: les Commissaires de la République sont chargés de coordonner l'ensemble des actions et d'organiser la concertation au niveau local. Ils sont assistés dans leur tâche d'une équipe légère composée d'un chargé de mission, chargé des problèmes économiques, d'un chargé de mission «emploi» et d'un chargé de mission «formation »11. Parallèlement les dispositifs de protection sociale existants sont renforcés. Pour atténuer les conséquences sociales des réductions d'effectifs et faciliter le reclassement des personnels, l'État prend à sa charge toute une série de mesures: le congé de conversion, les préretraites du Fonds national de l'emploi, l'allocation temporaire dégressive. Pour favoriser les implantations d'entreprises nouvelles, des moyens financiers exceptionnels ont été réunis. De plus, les groupes à l'origine des difficultés de ces territoires sont associés au processus de reconversion. Ils doivent participer au financement de sociétés de conversion qui interviennent à deux niveaux: mener une action de prospection auprès d'éventuels investisseurs et aider au montage des dossiers d'implantation. Ces groupes peuvent en outre participer
9 Brunet, R., Les dynamiques du Territoire. Compte rendu du colloque D.A.T.A.R.-RECLUS des 14 et 15 janvier 1986, La lettre de la D.A.T.A.R., n° 95. mars 1986. pp 1 à 5. IDD.A.T.A.R., L'aménagement du territoire et les zones de conversion, Fiche technique, décembre 1985-janvier 1986. ]( D.A.T.A.R., L'aménagement du territoire et les zones de conversion, op. cit. 13

directement au capital des sociétés nouvellement créées ou accorder des prêts à moyen et long terme. Les moyens mis en oeuvre sont importants, le constat d'une crise non plus sectorielle mais globale ayant conduit l'État à modifier ses interventions. Les réponses ne s'inscrivent plus dans le court terme mais proposent un schéma de développement à long terme. L'enjeu des dispositifs « pôles» est de donner aux zones touchées par les restructurations de l'appareil industriel les moyens de se redévelopper de manière autonome12. La création des pôles de conversion, ainsi que d'autres actions territorialisées mises en œuvre par l'Etat ou la Communauté européenne, posent de façon aiguë la question du tracé des zones supposées être en crise et pouvant bénéficier des dispositifs d'aide. Le principe du zonage des interventions, qui constitue en fait une forme de discrimination territoriale, a suscité de nombreux débats sur le thème de l'égalité des citoyens devant la loi. Mais surtout, le tracé des zones bénéficiaires devient un enjeu politique fort, qui peut d'ailleurs être investi de significations différentes: dans certains cas, les élus se battent pour intégrer tel ou tel espace à la zone, alors que dans d'autres, plus rares, ils fuient l'étiquetage négatif que la désignation implique. Enfin, les différents zonages définis au niveau national ou européen ne coïncident pas et posent dans certains cas d'inextricables problèmes d'ajustement des actions13. En même temps qu'elles territorialisent l'action de l'État, les nouvelles mesures incitent à la participation des instances locales dans l'évolution du tissu économique. En 1987, un comité interministériel d'aménagement du territoire « réaffirme la volonté du gouvernement d'accompagner les restructurations industrielles et de mener en même temps une politique sociale importante. Concrètement, cette politique obéit à trois impératifs: pragmatisme, responsabilité des entreprises et concertation locale» 14.
12 Verulin, B., Conversion industrielle: une affaire d'état ?, in Wachter, S., (ed.) Redéveloppement des zones en déclin industriel, La Documentation Française, D.A.T.A.R., Coll. Etudes et Recherches, 1992, pp 30 à 47. 13 Taulelle, F., Les territoires en difficulté face aux politiques régionale d'aménagement, thèse NR, Université de Toulouse le Mirail, décembre 1996. Laborie, J-P., Taulelle, F., Crise des territoires et zonages en Midi-Pyrénées, R.G.L., n03, 1997 14D.A.T.A.R., La conversion, Fiche technique, mai 1988, pp 1 à 3. 14

La question de la reconversion est amsl passée d'une problématique sectorielle à une problématique territoriale. Les politiques engagées à partir du milieu des années 1980 manifestent cette évolution en tentant de proposer une réponse globale aux difficultés des sites en reconversion. Les instances nationales associent les entreprises et les collectivités locales à la mise en œuvre de programmes de soutien à l'activité industrielle censés être plus performants et capables de répondre à des besoins de plus en plus complexes. Cette évolution se conjugue avec celle, plus générale, des rapports entre l'État et les collectivités locales pour déterminer les contours d'une situation nouvelle pour les politiques de reconversion.

De nouveaux rapports entre l'État et les collectivités locales
Les lois de décentralisation de 1982 ont accéléré un phénomène amorcé dès la fin des années soixante avec l'affaiblissement d'une forme d'arrangement politicoinstitutionnel local qui a été décrite avec précision par Pierre Grémion 15.Cette forme, le « modèle d'administration territoriale républicaine)} associe les préfets, en tant que représentants locaux de l'État, et les notables locaux qui sont en position de négociation permanente avec le pouvoir central. Les notables essaient de tirer parti des espaces de liberté et d'action laissés par les dispositifs administratifs pour capter des ressources, exprimer des besoins, défendre des intérêts. L'administration centrale de son côté s'appuie sur les notables pour obtenir l'adhésion des populations locales aux politiques élaborées par le centre. Le cadre territorial privilégié de déploiement de ce modèle est le département, au sein duquel: «la déconcentration des services administratifs de l'État dans la circonscription entrame la constitution d'une structure informelle du gouvernement local qui verrouille les deux réseaux notabiliaires essentiels: le réseau des élus locaux (maires et conseillers généraux) à forte dominante rurale et le réseau des institutions de représentation professionnelles territoriales» 16.

15Grémion, P., Le pouvoir périphérique, Seuil, 1976 16Grémion, P., op. cit., p.342 15

Ce système s'est trouvé mis à mal par diverses évolutions. La première concerne le décalage grandissant entre les cadres territoriaux d'exercice de la démocratie (communes, départements, plus récemment régions) et les espaces de vie et de développement économique. Ainsi dans les métropoles de province (exclues il est vrai par Grémion de son modèle), la croissance urbaine a progressivement imposé la nécessité d'associer à la commune-centre diverses communes périphériques pour résoudre des problèmes posés au niveau des agglomérations. L'urbanisation a aussi affaibli le pouvoir des élus des zones rurales, sur lesquels reposait en partie le modèle républicain. Ce phénomène est concomitant d'une autre évolution, qui est la croissance des administrations locales et la formation d'une couche de techniciens et gestionnaires travaillant au contact des élus mais pouvant poursuivre des objectifs spécifiques. En équilibrant différemment les compétences théoriques et les ressources des collectivités locales et de l'État, les lois de 1982 ont transformé le cadre juridique du modèle républicain et consacré une certaine forme de retrait de l'État, ce qui constitue une troisième évolution. Enfin, l'accroissement du rôle du secteur privé dans divers aspects du fonctionnement des villes introduit une quatrième évolution. L'action publique locale est donc progressivement sortie du cadre spécifique décrit par Grémion17.Le préfet est toujours là mais il ne peut que tenter de coordonner tant bien que mal l'action de divers services plus ou moins déconcentrés. Les notables existent toujours mais investissent de multiples collectivités concurrentes. Au gouvernement local constitué par le préfet et ses notables se sont substitués de multiples réseaux traversant les organisations publiques et portant des projets à durée variable. Ces projets, loin de n'être qu'une expression locale des politiques gouvernementales comme dans l'ancien
17Pierre Grémion soutient que son modèle n'est pas historique et qu'on le retrouve à diverses époques, le compromis entre l'administration centrale et les notables locaux survivant aux évolutions du cadre juridique. On peut aussi défendre le point de vue inverse en évoquant les modes de fonctionnement existant durant la première période de la Troisième République. L'exemple des équipements universitaires montre une capacité d'initiative locale bien plus importante que dans le modèle de Grémion (Grossetti, M. et alii, 1996). Par ailleurs, Grémion avait parfaitement perçu les évolutions menaçant le modèle républicain, évolutions dont certaines se manifestent, selon lui, dès la fin des années cinquante. 16

modèle, peuvent naître dans le contexte local et lui être spécifique. Autrement dit, le centralisme a effectivement reculé. Pour caractériser ces nouveaux cadres de l'action publique locale, les spécialistes français ont mis en avant de nouvelles notions, généralement inspirées de travaux américains. Ainsi par exemple, Patrick Le Galèsl8 plaide-t-il pour l'usage du terme de « gouvernance urbaine» à la place de celui de « gouvernement». Alors que ce dernier terme suggère la stabilité des arrangements politico-institutionnels et l'existence d'une structure de pouvoir unique, la notion de gouvernance donne un cadre d'analyse plus souple et dynamique: « La problématique de la gouvernance renvoie donc aux interactions entre l'État et la société et aux modes de coordination pour rendre possible l'action publique (...). Les sociétés démocratiques occidentales sont de plus en plus complexes et différenciées, ce qui rend leur gouvernement difficile. La problématique de la gouvernance est donc une problématique qui met l'accent sur les conditions rendant possible une action publique efficace qui minimise effets pervers, conflits non prévus ou impuissance réelle. Poser le problème de la gouvernance, c'est le plus souvent mettre en avant les conditions qui renvoient à la coordination de différentes

organisations» .
D'autres chercheurs se réfèrent aux théories du régime urbain (urban régime) développées aux États-UnisJ9 pour désigner des coalitions d'intérêts, privés ou publics, et des systèmes de relations qui forment la base du gouvernement des villes. Un régime urbain est un équilibre stable des forces en présence et produisant l'action publique. L'usage de cette notion insiste plus sur la stabilité et l'équilibre que sur les ruptures et la diversité des coalitions comme le fait la notion de gouvernance. D'une façon générale se pose la question des réseaux qui associent les acteurs, individuels ou organisationnels, dans le monde de plus en plus complexe de l'action publique. JeanPierre Gaudin fait des réseaux individuels le substrat des mobilisations locales: « Dans la configuration de forte dispersion des moyens financiers et des ressources symboliques, on fait l'hypothèse que les formes de mobilisation politique se
18Le Galès, P., Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine, Revue française de science politique, n° I, 1995. 19 Stone, C., 1989, Regime politics, governing, Atlanta 1946-1988, University Press of Kansas 17

mesurent à travers des effets de proximité dans les formations, les générations ou le militantisme, lesquels se manifestent cependant autant par le biais de connexions et de réseaux, qui relient parfois à distance, que par les seules contiguïtés localistes. )}20. retrouve la notion de réseau telle qu'elle a été On développée dans une perspective interactionniste qui se centre sur les relations directes permettant la circulation des ressources21.Une certaine confusion marque par contre la notion de réseau d'action publique (policy network) qui a été développée en opposition aux modèles pluralistes et corporatistes d'analyse des relations entre gouvernements et groupes d'intérêts22. Le réseau d'action publique est considéré comme « un groupement ou un complexe d'organisations liées les unes aux autres par des dépendances en termes de ressources )}23. Le terme de réseau est ici entendu dans un sens étroit, excluant la question des réseaux interpersonnels. Il s'agit d'un terme générique englobant des formes qui se différencient en fonction du nombre et du type d'intérêt des membres, des modes d'intégration du réseau, de la distribution des ressources entre les membres et de l'équilibre des pouvoirs. Ces formes se situent sur un continuum allant des communautés de politiques publiques (policy community) - fortement intégrées, marqués par la stabilité des relations, la très forte sélection et la permanence des membres, ainsi qu'un relatif équilibre des pouvoirs entre les membres -, aux réseaux thématiques intégrés de manière plus lâche, avec un grand nombre de participants dotés de ressources et de pouvoirs inégaux et ayant un degré limité d'interdépendance. Pour éviter la confusion entre les réseaux sociaux et les entités désignées par le terme de réseau d'action publique, nous préférons dans ce dernier cas, utiliser la notion de

20 Gaudin, J.-P., 1995, Politiques urbaines et négociations territoriales, quelle légitimité pour les réseaux de politiques publiques ?, Revue française de science politique, n046. 21 Degenne, A, Forsé, M., 1994, Les réseaux sociaux, Ed. Armand Colin, col. U. 22 Le Galès, P., Thatcher, M. (eds.), Les réseaux de politique publique, Débat autour des policy networks, Ed. L'Harmattan, col. Logiques golitiques, 1995. 3 Rhodes, R.AW., Marsh, D., Les réseaux d'action publique en GrandeBretagne, in Le Galès, P., Thatcher, M. (eds.), op. cil., p. 43. 18

système, mieux adaptée à l'analyse de systèmes de relations de types variables (directes ou indirectes, d'échange ou de conflit)24. L'action publique locale est donc le fait d'acteurs multiples, individuels ou collectifs, se combinant en de multiples systèmes traversés de réseaux sociaux. Pour analyser les cadres de cette action, il est nécessaire de construire quelques notions opérationnelles prolongeant les travaux cités et s'appuyant sur une conceptualisation développée dans le cadre de l'analyse des systèmes locaux d' innovation25.

Les systèmes locaux d'action publique
Nous appelons action publique, toute opération d'animation, d'aménagement, de financement ou d'autre nature, se donnant comme justification des objectifs d'intérêt collectif (dépassant les intérêts individuels d'une personne ou d'une organisation). Les acteurs publics sont les organisations ou les individus se plaçant sur ce registre d'action. Une collectivité territoriale est un acteur public mais c'est aussi le cas d'une entreprise privée engageant des actions de mécénat ou d'aide sociale. L'action publique est produite par des acteurs individuels et des organismes dépendant de l'État, des collectivités locales ou encore de milieux professionnels. L'intervention de chaque organisme est régie par une mission et un ensemble de compétences théoriques. Mais on sait que les acteurs outrepassent généralement les limites théoriques d'intervention qui leurs sont assignées et que c'est dans la pratique que s'effectuent les ajustements. On a donc affaire dans chaque espace administré à un Système local d'action publique (SLAP) rassemblant des organisations publiques, parapubliques ou privées plaçant leurs
24

Comme le souligne P. Hassenteufel, « en mettant l'accent sur les interdépendances et le partage de conceptions et de valeurs, l'approche par les réseaux d'action publique tend implicitement à assimiler action publique et réseau d'action publique intégré. Or dans un secteur donné, les conflits peuvent être importants... », Hassenteufel, Do policy networks matter? Lifting descriptif et analyse de l'Etat en interaction, in Le Galès, P., Thatcher, M., op. cit.. 25 Grossetti, M., Science, industrie et territoire, Presses Universitaires du Mirail, Col. Socio-logiques, Toulouse, 1995. 19

interventions sur le registre du bien commun et exerçant leur action sur une aire déteffilinée. Dans les situations de reconversion, les entreprises, surtout lorsqu'il s'agit de grands groupes, sont souvent amenées à intervenir au sein de ce système, se présentant alors sous le double aspect, d'une part d'acteurs économiques source des problèmes ou de possibilités de développement, et d'autre part d'acteurs publics engagés dans leur résolution. D'un point de vue sociologique, un tel système peut être défini comme un système d'action locat26, c'est-à-dire un ensemble d'organisations et d'acteurs individuels en interdépendance, concentré dans une aire géographique donnée. Le degré d'intégration d'un tel système est variable. Dans certains cas il s'agit d'un simple ensemble d'interdépendances plus ou moins fortes, le cadre local impliquant toujours une histoire commune et des enjeux communs, même si les acteurs ne s'accordent pas sur l'une et sur les autres. Dans d'autres cas, le système peut être traversé de relations directes de coordination ou de collaboration, voire manifester l'existence de règles et de projets partagés par les différents acteurs. L'approche en teffiles de système local d'action publique est centrée sur les acteurs et leurs relations, elle n'exclue pas l'analyse des réseaux, mais peffilet de prendre en compte l'existence d'une pluralité de réseaux éventuellement en conflit, considérant ainsi que « l'action publique est le produit d'une configuration de réseaux: l'interaction a lieu au sein des

réseaux, mais aussi entre les réseaux au sein d'un secteur»

27.

Cherchant à analyser la construction des politiques locales dans les situations de reconversion industrielle, à travers les constructions cognitives collectives et les compromis qui s'instaurent (ou non) entre des acteurs aux référents parfois contradictoires, nous ne pouvions faire l'impasse sur la
26Cette notion pOUlTaitêtre vue comme une application aux cadre local de la notion de système d'action concret développée par la sociologie des organisations (Crozier, M., Friedberg, E., 1977, Friedberg, E., 1993). Elle s'en différencie toutefois par l'attention portée à l'histoire du système. Nous faisons en effet l'hypothèse que celui-ci passe par des phases de relative stabilité et des crises ou évolutions brutales qui déterminent les équilibres à venir. Par ailleurs nous verrons (dans le chapitre 2 en particulier) que nous accordons plus d'importance aux constructions cognitives collectives que la tradition de l'analyse stratégique. 27Hassenteufel, P., op. cit., p. 107. 20

clarification des positionnements d'acteurs et sur l'appartenance des individus à de multiples réseaux dont certains n'ont que peu de rapports avec le champ de l'action publique étudiée mais ne participent pas moins aux constructions cognitives et identitaires individuelles et collectives. Un système local d'action publique peut être analysé du point de vue de ce qu'il produit et de sa configuration systémique. Il produit des actions spécifiques et du projet collectif. Il peut produire aussi des référents collectifs, des normes ou des règles d'action. Il se présente dans une configuration donnée qui peut être analysée selon les critères habituels: relations et interdépendances entre les éléments, degré de clôture, autonomie. Les relations possibles entre les éléments sont, entre autres, la coopération, l'opposition, la concurrence et la concertation. Ces relations prennent forme en général au travers d'éléments d'interface (lieux, acteurs individuels, réseaux) devant évidemment être examinés de près. Les relations entre le système d'action et les différents domaines socioéconomiques sur lesquels il est supposé agir peuvent être analysés en termes de capacité d'action (des acteurs publics sur le système industriel en reconversion et réciproquement par exemple) mais aussi de perception réciproque. D'une façon générale, l'action des différentes composantes du système s'inscrit dans un espace défini par un ensemble de ressources et de contraintes de divers ordres: attributions légales de compétences, capacités fmancières, équilibres politiques, capacités d'expertise, configuration systémique, image interne et externe, etc. Cet espace n'est évidemment pas statique mais en recomposition permanente, de même que le système lui-même: de nouveaux acteurs apparaissent, d'autres disparaissent, des majorités politiques basculent, la loi évolue, etc. Il y a toutefois des phases de relative stabilité et des phases de recomposition rapide qui rythment la vie du système et constituent sa spécificité dynamique. Par exemple, ce qui a été parfois appelé le «système ChabanDelmas» à Bordeaux est typique d'une forme de régime urbain manifestant une certaine stabilité des relations entre acteurs. Des systèmes comparables ont existé au cours des années soixante et soixante-dix dans la plupart des grandes villes (le système « Deferre» de Marseille, le système «Bazerque » à Toulouse). La fin d'une telle période de stabilité correspond généralement au 21

retrait d'un personnage central ou au départ de l'ensemble d'une génération d'acteurs. Elle débouche alors sur une phase de recomposition, parfois de turbulence. Les caractéristiques aussi bien statiques et dynamiques du système local d'action publique influencent à la fois la perception qu'ont les différents acteurs de l'évolution de la situation économique, les actions qu'ils entreprennent, les projets qu'ils forment et les recompositions du système lui-même. Au fil des évolutions des dispositifs légaux, s'assemblent progressivement les éléments constitutifs des systèmes locaux. On peut ainsi décrire un système d'action théorique général comportant les divers éléments donnés par la loi (collectivités locales, chambres de commerce, services de l'État, etc.) et régulé par les attributions théoriques de compétences. Ce système général se spécifie en fonction des situations locales déployant leurs logiques selon diverses dimensions: géographique (grande ville / 'petite ville / espace rural, configuration du territoire régional), politique (structure des réseaux socio-politiques se partageant le pouvoir local), économique (présence de groupes, dépendance des établissements locaux vis-à-vis de l'extérieur, liens entre réseaux économiques et réseaux politiques), sociale (modes de vie, stratégies et attentes des individus et des familles, capacité de mobilisation collective des différents groupes), organisationnelle (capacité des organisations à se définir en tant qu'acteurs) et systémique (relations entre éléments, arrangements plus ou moins stables). Ces systèmes, tels qu'ils se présentent à un moment donné de leur évolution sont confrontés à des événements qui vont être qualifiés comme une situation de reconversion industrielle impliquant la mise en œuvre de politiques publiques.

Crise industrielle et système local d'action publique
Dans les travaux relatifs aux reconversions industrielles28, on décrit en général les processus par une succession de phases qui s'engage avec des événements économiques affectant directement ou indirectement l'industrie locale: fermeture d'un
28 Daynac, M., Reconversions, modes d'emplois, Cahiers du LEREP, n04., 1991. Wachter, S., (ed.), Redéveloppement des zones en déclin industriel, La Documentation Française, 1992. 22

établissement important, plans de licenciements, événement extérieur (national ou international) mettant en danger cette industrie.. Des politiques sont ensuite engagées pour remédier aux problèmes et il s'ensuit un renouveau de l'économie locale grâce à des activités nouvelles ou à une nouvelle organisation des activités existantes. Bien que l'on puisse citer des cas ou ces trois phases (crise, action, redéveloppement) s'enchaînent effectivement de cette façon, nous verrons que certains de nos résultats montrent qu'il est loin d'en être toujours ainsi. D'abord, le lien entre les événements économiques, la définition et la mise en œuvre des politiques n'a rien de simple et de linéaire. La « mise sur agenda »29,c'est à dire la définition d'une situation comme relevant de la sphère de compétence des acteurs publics et suffisamment problématique pour susciter leur intervention, résulte plutôt d'un complexe processus de construction sociale pouvant intégrer des controverses politiques. Les mêmes événements peuvent être perçus et analysés de façon très variable selon les acteurs qui sont amenés à leur donner sens. Par ailleurs, même si un diagnostic partagé se dégage, il peut déboucher sur des politiques et des projets contradictoires. Nous avons pu, toutefois, dégager des régularités, qui rejoignent d'ailleurs en partie les constats formulés par d'autres chercheurs sur l'inw0rtance accordée par les acteurs au dével0Rpement

exogène et aux réalisationsayant une certainevisibilité I.
29 Padioleau, J-G., L'État au concret, P.D.F., 1982, Muller, P., Les if<0litiquespubliques, P.D.F. col. Que sais-je? 1990. o Patrick Le Galès insiste sur le fait que le retrait de l'État a provoqué une compétition croissante entre les villes pour attirer des investissements extérieurs et des groupes sociaux favorisés (ce que les économistes appellent le développement exogène), objectif qui s'est imposé dans les années quatrevingt au détriment de politiques orientées vers l'emploi ou le développement des entreprises locales. Pour cela, elles se dotent de divers moyens allant de la réalisation d'infrastructures aux politiques de communication et d'image, en passant par les aménagement de parcs d'activités: « Des sommes considérables ont été investies dans ces différentes actions au cours de la demière décennie. L'importance des budgets consacrés aux grands équipements, à la culture du troisième niveau, à la communication, aux zones d'accueil des activités des entreprises et de leurs services comme les technopôles ou les quartiers d'affaire montre que cette logique de concurrence va bien au-delà du discours. Les politiques visant à attirer des investissements publics ou privés sont désormais au cœur de l'activité des villes H,(Le Galès, 1993). 23

Ensuite le développement de nouvelles activités, lorsqu'il se produit, peut ne rien devoir aux politiques conduites. Michael Keating32insiste sur la nécessité pour les élus d'engager de telles politiques, même si leur efficacité n'est que marginale: s'il y a développement économique, les élus pourront toujours s'en attribuer le mérite, même si leurs actions n'y sont pour rien. Si ce n'est pas le cas, ils ont intérêt à montrer qu'ils sont conscients du problème et qu'ils font quelque chose. C'est pourquoi nous nous contenterons d'évoquer l'existence d'événements économiques ou politiques désignés par les acteurs comme manifestation d'une crise industrielle, sans nous prononcer sur la légitimité de cette désignation. Les sites que nous avons étudiés ont en commun qu'il existe effectivement des événements ayant donné lieu à ce type de diagnostic de la part des acteurs locaux et que des politiques publiques ont été engagées. Enfin, le système produisant ces politiques n'est pas une entité stable gérant une crise mais plutôt une construction mouvante dont les équilibres, voire même l'existence sont profondément affectés par la situation de « crise». Nous nous attacherons surtout à comprendre comment un diagnostic de crise locale se construit et se diffuse au sein d'un système local d'action publique et comment ce système est affecté par cette situation. Nous chercherons en particulier à étayer l'hypothèse selon laquelle les situations perçues par les acteurs comme des crises économiques locales favorisent la transformation rapide des systèmes locaux d'action publics en contraignant les acteurs à prendre position et à agir. Des équilibres peuvent se trouver modifiés brutalement, des acteurs peuvent perdre leur légitimité, d'autres peuvent émerger rapidement.
31 « Il y a des décalages entre, d'une part, les politiques qui ont des conséquences positives à long tenne, par exemple la fonnation, l'éducation, les équipements de base, et, d'autre part, les politiques qui pennettent des bénéfices politiques à court tenne, notamment les projets immobiliers spectaculaires. Il y a, par conséquence, une tendance pour les politiques de développement, à se concentrer progressivement sur les opérations inunobilières » (Keating, 1993). 32Keating, M., « Les interventions économiques des collectivités locales aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et en France. Les effets politiques et économiques, in Biarez, S., Nevers, I-Y., (eds), Gouvernement local et politiques urbaines, CERAT, 1993. 24