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La construction du sens dans les politiques publiques

De
192 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1995
Lecture(s) : 206
EAN13 : 9782296306882
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lA CONSTRUCTION
DANS LES POLmQUES

DU SENS

PUBUQUES

Débats autour de la notion de référentiel.

COLLECTION

"Logiques Politiques"

Dirigée par PIERRE MULLER Dernières parutions :
11- MABILEAU Albert, A la recherche du local, 1993. 12 CRESAL, Les raisons de l'action publique. Entre expertise et débat, 1993. 13 BERGERON Gérard, L'Etat en fonctionnement, 1993. 14 MENY Yves (00.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, 1993. 15 - DELCORDE Raoul, Le jeu des grandes puissances dans l'Océan Indien, 1993. 16 HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et poli tique, T.I : Conception de la politique en Amérique du Nord et en Europe, 1993. 17 - HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), JeWlesses et politique,T.II : Mouvements et engagements depuis les années trente, 1993. 18 GERBAUX Françoise, La montagne en politique, 1994. 19 - IlECKL Y Christophe et OBERKAMPF Eric, La subsidiarité à l'américaine, quels enseignements pour l'Europe ?, 1994. 20 FONTAINE Joseph et LE BART Christian (sous la direction de), Le métier d'élu local, 1994. 21- JOBERT Bruno (sous la dir.), Le tournant néo-libéral en Europe. Idées et pratiques gouvernementales, 1994. 22 PONG Y Mireille, SAEZ Guy, Politiques culturelles et régions en Emope,I994.

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23 - BALME R., GARRAUD P., HOFFMANN-MARTINOT V. et
RIT AINE E., Le territoire pour politiques: variations européennes, 1994. 24 MÉNY Y., MULLER P., QUERMONNE J.-L. (eds), Politiques publiques en Europe, 1995. 25 BRUGIDOU Mathieu, L'élection présidentielle, 1995. 26 SABOT Jean-Yves, Le syndicalisme étudiant et la guelTed'Algérie, 1995. 27 LE NAËLOU Anne, Politiques européennes de développement avec les pays du Sud, 1995.

-

Éditions L'Harmattan, 1995 ISBN: 2-7384-3508-4

sous la direction

d'Alain FAURE Gilles POLLET

et Philippe WARIN

lA CONSTRUCTION
DANS LES POLmQUES

DU SENS

PUBLIQUES

Débats autour de la notion de référentiel.

Éditions L'Harmattan
5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

Ont collaboré à cet ouvrage:

-Alain

FAURE,Chargé de Recherche

au CNRS, CERAT Grenoble.

- BrunoJOBERT,

Directeur

de Recherche

au CNRS, CERAT Grenoble.

- Olivier MÉRIAUX,Doctorant,

CERAT lEP Grenoble.

- Pierre MULLER,Directeur de Recherche

au CNRS, CRA Paris.

- Gilles POLLET, Maître de Conférences

de science politique,

lEP Grenoble.

- Andy SMITH, Doctorant,

CERAT lEP Grenoble.

- Yves SUREL, Doctorant,

lEP Paris.

- Philippe WARIN, Chargé de Recherche

au CNRS, CERAT Grenoble.

AVANT-PROPOS

par Alain Faure, Gilles Pollet et Philippe Warin.

L'analyse des politiques publiques telle qu'elle est conçue par les politistes vise à questionner l'action publique, ses déterminants, ses finalités, ses procédures et ses conséquences. Cette discipline a connu une constitution lente, complexe et sédimentaire qui lui a permis d'emprunter des méthodes et des concepts à de nombreux champs différents. Ainsi, l'étude du passage d'une "policy analysis" anglo-saxonne, d'origine principalement nord-américaine, à la consolidation de cette spécialité dans le cadre de la science politique européenne, et plus particulièrement française, recouvre une histoire qui reste encore largement à écrire1. Toutefois, ce mode particulier de gestion et de régulation des sociétés contemporaines a souvent été appréhendé à partir de processus décisionnels caractérisés comme étant plus ou moins rationnels et relativement linéaires. Parmi les chercheurs qui ont essayé de dépasser ce modèle flgé de l'action publique, certains travaux visent à introduire la dimension cognitive et à prendre en compte la complexité des constructions intellectuelles qui préside à l'émergence puis ,à l'affirmation et à la mise en œuvre d'une politique. Certains auteurs insistent notament sur le rôle des idées et des idéologies comme représentations du monde et comme ressources symboliques. C'est dans ce contexte que l'idée du livre a germé, à l'automne 1993, lorsque des chercheurs du CERATet de l'lEP de Grenoble ont programmé un débat sur la notion de référentiel telle qu'elle était présentée dans
"L'État en action" de Bruno

Jobert

et Pierre Muller (1987, Paris PUF). Ce

livre semblait entraîner des spéculations interprétatives souvent stimulantes que nous souhaitions aborder à partir d'une question a priori assez simple: jusqu'où la notion de référentiel est-elle utilisable dans l'analyse des politiques publiques? La diversité des points de vue nous incita à prolonger la réflexion par un écrit collectif sur la construction du sens dans
1 Pourune

première

approche

de la discipline,

voir:

Mény

(Y), Thœnig OC), 1989, Les politiques

publiques,

Paris, PUF.

9

les politiques publiques. Le présent ouvrage donne donc la parole aux six chercheurs qui ont relevé le défi, ainsi qu'à Bruno Jobert et Pierre Muller qui ont accepté de réagir aux différents textes. L'ambition du livre consiste à tenter de comprendre les raisons du succès de certains concepts et modèles explicatifs en matière d'analyse des politiques publiques. Et la notion de référentiel ne fait pas exception à la règle. Forgée pour rendre compte des politiques publiques comme production intellectuelle d'images communes sur la société, elle alimente une réflexion séduisante concernant la gestion des incohérences et des ambiguïtés de l'action publique et des consensus en formation dans la chaîne des intérêts sociaux. Ainsi, l'approche par les référentiels propose un certain nombre d'outils qui détaillent le processus de médiation entre la société globale et les différents secteurs qui la composent. Mais comme chacun le sait, les outils d'analyse s'usent, et d'autant plus si l'on s'en sert. C'est la raison pour laquelle nous avons souhaité questionner leur pertinence afin de refuser des usages trop banalisés qui risqueraient d'en appauvrir la valeur heuristique. La bonne santé d'une discipline se jauge sans doute à sa capacité de remise en cause. Dans cette perspective, l'ouvrage tente de rassembler des textes qui, sous des angles différents, discutent l'intérêt et les limites de la notion de référentiel. La démarche consiste moins à savoir si le schéma d'analyse proposé demeure valable ou devient caduque qu'à confronter la qualité analytique de l'approche à l'évolution des réalités que chacun d'entre nous tente de décrypter. L'approche par le référentiel prend place parmi d'autres modélisations qui ont en particulier essayé d'amender et d'assouplir la théorie néoinstitutionnaliste et l'analyse stratégique, en tout cas lorsqu'elles postulent le caractère potentiellement autonome de l'État et de ses acteurs. Il ne saurait donc être question d'en faire une référence ultime ou unique dans l'analyse des politiques publiques, mais plutôt de tenir compte de son importance dans le passage actuel vers une analyse en termes de réseaux qui tend à devenir dominante (Pollet). A cet égard, il paraît utile de prolonger ou de davantage affirmer les hypothèses de cette approche à propos des rapports État-société pour rendre l'étude des "policy networks" plus attentive à l'importance de la régulation politique (Smith). Mais situer cette approche par le référentiel impose également d'objectiver ses implications

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théoriques. On ne peut en effet prolonger son usage sans s'interroger sur son proche voisinage avec les notions de représentations sociales et d'idéologies, ainsi que sur les gains à retirer d'une confrontation intellectuelle entre celles-ci (Mériaux). Toutefois, la qualité d'un concept s'apprécie avant tout à travers ses performances heuristiques. D'autres questions apparaissent alors, pour peu que l'on s'éloigne de la dialectique entre politiques globales et sectorielles dans laquelle s'est inscrite cette approche au départ. Pour le moins, l'approche par le référentiel demande des réaménagements ou des assouplissements si l'on veut analyser des politiques locales fortement auto-référencées, en particulier sur la base de rhétoriques territoriales (Faure). De la même manière, la production d'un référentiel d'action comme véritable "impératif catégorique" ne peut occulter les arbitrages successifs entre les stratégies, les systèmes de normes et les représentations d'une multitude d'acteurs qu'implique nécessairement la mise en œuvre des politiques publiques. On perçoit alors d'autant mieux la portée des politiques publiques dans les processus d'identification et de maintien de l'ordre social (Warin). Enfin, l'utilité de l'approche par le référentiel peut aussi être questionnée à travers le recours à la notion de "paradigme", qui lui sert de référence théorique. Ce travail permet, à travers la mise en évidence de phases successives et sédimentaires, de tenter une problématisation des processus d'échanges qui sont au cœur de la construction des politiques (Surel).

***
Cet ouvrage ne clôt pas les débats sur la notion de référentiel, loin s'en faut! On peut même espérer qu'il suscitera d'autres regards critiques et constructifs. D'une certaine façon, les échanges qui sont à l'origine de ce travail collectif symbolisent une étape dans la vie scientifique du CERAT.Les discussions internes portées par tous au sein du laboratoire reflétaient une dynamique où les jeunes chercheurs se sont particulièrement exprimés. C'est d'abord cette liberté de débat que l'ouvrage souhaite promouvoir.

Il

RHÉTORIQUE CONTROVERSES CONSTRUCTION ESQUISSE DES D'UN

POLITIQUE, SCIENTIFIQUES ET

NORMES PARCOURS

INSTITUTIONNELLES: DE RECHERCHE.

Bruno

JOBERT

La nécessité
systématique existantes dont notions paraît-il
recherches.

de forger

de nouveaux

outils dévoile

d'analyse

peut

résulter théoriques alternatif,

de et

deux types de situation. et s'efforce

Soit le chercheur d'y remédier rendre

par une analyse logique des approches d'un appareil

les insuffisances confronté pas pouvoir

conceptuelles

par l'élaboration compte

soit il se trouve il ne croit débattues disponibles. sectorielles, ces notions

dans son travail que la démarche nettement à cette

de terrain

à des phénomènes intellectuels à forger globales Aussi les et me à

dans les schémas qui nous a amené ses versions hypothèse. seconde

Il me semble correspond puis

dans ce volume,

le référentiel, de recherche

utile de rappeler

ici le parcours

qui nous a conduit de nouvelles

à les remettre

en cause

à l'occasion

I. UN PARCOURSDE RECHERCHE.
Les travaux française recherches. l'impact programme, d'un
2 Nizard

lancés

par Lucien le terreau même,

Nizard dont

et Yves Barel sur la planification se sont nourries publique; rendre sur compte nos propres sur impliquaient une réflexion

constituent

Par construction des représentations dirigé type par Lucien

ceux-ci

sociales

sur l'action économique

le premier de l'impact des

Nizard2, prétendait

certain

de modélisation

la conduite

(L) dir., 1974, Planifica/ion

et société} Grenoble, PUG.

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politiques publiques. Le second, animé principalement par Yves Barel, avait des ambitions normatives plus explicites. Constatant le biais économiciste des indicateurs couramment utilisés, le Service des Affaires Sociales du Plan avait lancé le mouvement des indicateurs sociaux et demandé à une équipe grenobloise de contribuer à une réflexion théorique permettant de fournir une armature conceptuelle plus rigoureuse à ce mouvement. Ambition sans doute démesurée, comme si l'on pouvait faire avancer la théorie sociale par décret, mais dont les effets imprévus ont été féconds puisqu'ils ont conduit Yves Barel, avec son livre sur la reproduction, à poser les jalons d'une riche recherche théorique sur les systèmes sociaux3. Pour nous, qui étions alors les petites mains de chercheurs en plein épanouissement, ces recherches nous imposaient dès le démarrage de nous interroger sur les relations entre représentations sociales et conduite des politiques publiques. Les acquis de cette première étape me semblent doubles. D'une part, il nous ont fait pressentir l'importance du processus même de formalisation et de modélisation de la réalité sociale. La demande des planificateurs sociaux, soucieux d'intégrer dans le débat de planification les
-

préoccupations sociales et qualitatives nouvelles qui s'étaient faites jour
durant la crise de 1968 manifestait à l'évidence que les grandes idées ne s'affrontaient pas à armes égales sur la scène des politiques publiques: certains problèmes, certaines orientations pouvaient être traités aisément à partir du système d'information existant et des schémas intellectuels qui en organisaient l'exploitation, d'autres au contraire ne pouvaient pas recevoir un traitement leur permettant une fonn ulation opérationnelle rapide.4

D'autre part, le constat du faible impact direct de la planification sur l'action publique constituait pour l'observateur une sorte d'énigme: comment expliquer l'existence de cet imposant appareil de consultation et d'études si ses effets sur la décision, notamment budgétaire, étaient si limités ?

3

Barel

(Y), 1973, La reproduction

sodale,

Paris,

Anthropos.

4 Jobert (B), Revesz (B), 1977, "Politiques résiduelles Internationaux de &JciologieVol. LXIII,pp.243-266

et planification

sociale, Cabiers

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L'analyse de Lucien Nizard sur la fonction socialisatrice de la planification ouvrait la voie à une approche renouvelée des politiques pubHques : ce qui est en jeu dans la concertation planificatrice, argumentaitil, ce n'est pas la décision mais la définition des critères à partir desquels les différents acteurs sociaux -publics et privés- définissaient leurs orientations. La planification agissait d'abord par la diffusion d'une même vision de l'avenir de la société, contribuant à réduire ainsi le degré d'incompatibilité des projets envisagés par des acteurs autonomes. La recherche sur la planification (que j'ai par ailleurs continuée à explorer tant dans ma thèse sur la planification urbaine5 que dans mon livre sur la planification sociale6) nous avait ainsi conduit à des questionnements qui nous plaçaient en porte à faux vis-à-visdes courants dominants de l'époque. Il nous était possible, certes, de faire un long chemin en compagnie des disciples de Michel Crozier avec lesquels un programme de "prospective politique" promu par la DATARnous avait mis en relation de travail. Nous partagions en effet avec eux le constat d'un État éclaté, partagé en segments rivaux, animé par des stratégies contradictoires et il ne paraissait pas impossible d'indure les représentations à une plus juste place dans le jeu de ces confrontations stratégiques. Mais tout cela nous éloignait définitivement des émules du marxisme structuraliste qui avaient conservé une vue très monolithique de la domination sociale et de l'État. A l'inverse notre terrain même initial d'analyse, cette recherche incertaine d'un minimum de compatibilité entre les différents segments de l'action publique par la planification nous rendait peu satisfaits de la négation récurrente du politique professée par les sociologues de l'organisation. Marginaux par rapport aux grands courants dominant l'approche de l'État en France dans les années 70, nous avons tenté de bricoler des notions adéquates pour rendre compte des phénomènes où le hasard de la recherche empirique nous avait conduit. Après la vague des travaux sur la planification, nos champs empiriques se décentrent. Il s'agit cette fois d'approfondir cette dialectique du global et du sectoriel à partir de la logique propre de chacun des secteurs
5 Jobert 6 Jobert (B), 1977, La planification urbaine, Grenoble, PUG.

(B), 1981, Le social en Plan, Paris, Editions Ouvrières.

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administratifs: tandis que Pierre Muller s'engageait dans l'analyse des changements de la politique agricole7, Monika Steffen et moi-même explorions la dynamique des politiques sanitaires et sociales. Comme on le sait, c'est d'abord à partir du cas de la politique agricole étudiée par Pierre Muller que s'est définie la formalisation des rapports entre référent global, médiateurs et référents sectoriels8. Les débats auquel ce livre a donné lieu m'ont rapidement convaincu du caractère par trop schématique de notre approche. Bien de nos lecteurs se sont polarisés sur le schéma illustrant notre démarche, y introduisant des biais qui ne correspondaient pas à notre approche initiale. Ainsi, il ne nous est jamais venu à l'esprit de construire une théorie purement élitiste des référentiels. La recherche même de Pierre Muller montre bien comment les changements intervenus dans l'agriculture ne résultent pas d'un complot entre dirigeants agricoles et fonctionnaires modernisateurs et qu'on ne peut interpréter ces épisodes qu'en fonction d'un long travail de la société sur elle-même mobilisant bien au delà des cercles d'initiés dans la bureaucratie et le syndicalisme agricole. De même l'ensemble des travaux présentés démontre que nous avons adopté dès le démarrage un point de vue interactionniste sur la production du référentiel. Enfin nous n'avons jamais
-

utilisé la notion de médiateur au singulier. Ce que nous avons mis en
lumière ce n'est pas l'émergence spontanée d'un discours du fait de changements structurels, mais plutôt la production complexe des référentiels à travers des débats et des controverses qui mobilisent une grande variété d'interlocuteurs. Les malentendus dans l'interprétation de notre approche m'ont conduit à en préciser les termes; en effet, très conscient du caractère un peu schématique de nos propositions, j'ai donc essayé de parvenir par la suite à une conceptualisation plus rigoureuse des débats de politique publique. En terme de recherches empiriques j'ai voulu sortir de la polarisation exclusive de nos travaux sur la genèse de grandes réorientations sectorielles en me situant en amont et en aval de celles-ci. En effet dans "l'État en action", les changements dans le référentiel global étaient plutôt traités comme une
7 Muller (P), 1984, Le technocrate et le paysan, Paris, Editions Ouvrières. 8 Jobert (8), Muller (P), 1987, L'Etat en action, Paris PUF.

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variable explicative des changements sectoriels qu'analysés dans leurs propre logique. En me centrant par la suite sur l'influence du néolibéralisme sur les politiques gouvernementales, j'entendais entrer dans ce qui constituait une boite noire dans nos analyses antérieures9. D'autre part en poursuivant des recherches sur l'attitude des bénéficiaires et la mise en œuvre de certaines politiques je voulais rendre compte des processus importants de réinterprétation qui modèlent l'action publique au-delà même des grandes décisions de principe. Parallèlement j'ai essayé de préciser notre apport éventuel aux efforts de conceptualisation des débats de politique publique qui étaient entrepris par différents chercheurs en science politique. L'ensemble de ces travaux ne disqualifie pas à mon sens notre approche initiale mais il conduit à les resituer dans une architecture conceptuelle beaucoup plus complexe. Je retiendrai d'abord ce qui me paraît le cœur de la notion de référentiel, celle de recettes, avant de suggérer quelques uns des éléments essentiels de cette architecture.

II. DE L'IMPORTANCEDES RECETTES.
Quand les spécialistes des sciences sociales ont transféré dans les sciences sociales la notion de paradigme, ils ont généralement adopté une des interprétations de ce concept suggérée par Kuhn: "Ensemble des croyances de valeurs reconnues et de techniques qui sont communes à un groupe donné". La référence à la fin de "l'État keynésien" est ainsi devenue une banalité répétée à satiété par les étudiants débutants qui ne s'interrogent pas plus que leurs maîtres sur le caractère incertain, sélectif et très variable selon les pays de l'application de ce modèle, durant les décennies d'après guerre. Pour ma part, la deuxième version du paradigme kuhnien me semble plus proche de la réalité que nous avons essayé d'approcher avec la notion de référentiel "il dénote une partie de cet ensemble [de valeurs, de croyances et de techniques] : les solutions concrètes qui, réemployées comme modèle ou comme exemple, peuvent remplacer les règles explicites en tant que base de solutions pour les énigmes qui subsistent dans la science normale". En effet les débats de
9 Jobert (B) dir., 1994, Le tournant néo-libéral en Europe, Paris, L'Harmattan.

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politique publique sont rarement l'occasion d'une confrontation frontale, directe, entre visions du monde opposées. Ils jouent plus souvent sur la pertinence de l'emploi de telle ou telle recette éprouvée pour faire face à une situation nouvelle. Ces recettes elles-mêmes ne peuvent pas être considérées comme une sim pie application de principes généraux cohérents. Même si elles peuvent emprunter une partie de leur argumentaire à tel ou tel registre théorique; elles trouvent leurs racines également dans le savoir faire même accumulé par les différents protagonistes de l'action publique et apparaissent alors comme autant de normes permettant de réguler leurs interactions. La réception différentielle du néo-libéralisme en Europe illustre bien cette proposition: l'orientation idéologique des partis au pouvoir importe moins pour expliquer le changement que le degré d'érosion ou de vitalité des recettes antérieures quand il s'agit d'expliquer la vigueur du tournant néolibéral dans les années 80. De même, le degré d'institutionnalisation des recettes permet d'introduire une distinction entre les dimensions symboliques et pratiques des politiques publiques. S'agissant du RMI par exemple, la mise en œuvre rapide des droits à un revenu minimum contraste avec le caractère très aléatoire de la mise en œuvre de l'insertion. La proclamation solennelle d'un devoir pour la collectivité d'assurer une insertion aux personnes fragilisées constitue
-

plutôt alors un élément de politique symbolique au regard de l'absence de
recettes permettant d'obtenir des résultats prévisibles dans ce domaine10. Ces notations suggèrent donc que l'analyse des débats de politique publique ne saurait se cantonner dans l'analyse des confrontations scientifiques et idéologiques mais doit aussi prendre en compte des opérations intellectuelles plus modestes, moins visibles à la faveur desquelles sont construites les recettes qui orientent en pratique l'action publique. C'est cette dimension que nous voulions exprimer à travers la notion de référentiel: celle-ci vise à cerner le jeu des représentations les plus immédiatement associées à la négociation des politiques publiques. Sa pertinence ne dérive ni de ses bases scientifiques ni de ses orientations doctrinales mais plutôt de sa capacité à produire des normes permettant de réguler les échanges politiques.

10 Jobert

(B), 1991, "Le RMI est-il une politique

publique

?", Revue Française

des Affaires

Sociales

n °hors-série.

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Si l'on adopte ainsi cette vue plus restrictive du référentiel, il faut alors la situer de façon plus rigoureuse à la fois par rapport aux processus de négociation où il est impliqué et par rapport aux autres représentations qui sont mobilisées dans les débats publics.

III. LE FORUM ET L'ARÈNE.
Dans les approches les plus courantes des politiques publiques, les processus d'interprétation, la définition de la réalité sociale et les processus de négociation et d'échange politique sont considérés comme les deux facettes indissociables d'une même action. L'analyse par les réseaux, comme l'analyse des "communautés de politiques publiques" tend à présumer une forte coïncidence entre ces deux types d'action. Dans les deux cas, on met l'accent sur les effets de socialisation réciproque, de construction par l'interaction d'un langage commun qui opère comme un filtre dans la sélection des solutions envisageables. Dans ce cadre, les experts de tous acabits ne sont qu'un protagoniste parmi d'autres dans les réseaux de politique publique. En pratique une analyse de ce type ne fait pas trop de difficulté quand on est en présence de réseaux stabilisés et institutionnalisés. Il n'en est pas de même dans la situation inverse où l'entrée dans le réseau reste plus ouverte et plus probable le recours à des ressources intellectuelles diversifiées. En effet, ce qui se joue dans la négociation, c'est finalement un processus de sélection entre un petit nombre d'alternatives. Il n'est finalement que le point d'aboutissement d'un processus, parfois long, de construction de la réalité sociale, de filtrage et de stylisation des différentes interprétations possibles qui implique souvent un ensemble d'acteurs et d'institutions spécifiques. Aussi bien nous paraît-il souhaitable de ne pas postuler la coïncidence entre l'espace de négociation et celui des débats de politiques publiques. Nous proposons de qualifier les premiers "d'arène des politiques", les seconds de "forum des politiques publiques". L'intérêt d'une telle distinction n'est pas formel. Il permet au contraire de mieux rendre compte de la complexité des processus de construction des référents de l'action publique. Notre recherche comparative sur le

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