La démocratie locale et le référendum

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La « démocratie locale » semble aller d’elle-même. La familiarité des termes masque un objet enchevêtré qu’on ne sait pas très bien par quel bout prendre, passé le sentiment de son évidence ou de son évidente nécessité. Aussi faut-il un aiguillon, un fil conducteur pour démêler la démocratie locale. Le référendum est atypique dans l’univers local et c’est en cela qu’il le force à parler. Faire le tour du référendum local, de son histoire, de sa pratique, de ses codifications les plus récentes offre un mode d’entrée précieux pour analyser la démocratie locale. L’angle d’attaque permet de préciser les fondements, les pratiques, les imbrications et les transformations de la démocratie locale.

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Ajouté le 01 janvier 1997
Nombre de lectures 278
EAN13 9782296332959
Langue Français
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LA DEMOCRA TIE LOCALE ET LE REFERENDUM

@ L'Harmattan, 1997 ISBN: 2-7384-5008-3

Marion PAOLETTI

LA DEMOCRATIE

LOCALE

ET LE REFERENDUM
Analyse de la démocratie locale à travers la genèse institutionnelle du référendum

Préface de Jacques CHEVALLIER

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan. Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller Dernières parutions:
LE NAËLOU Anne, Politiques européennes de développement avec les pays du Sud, 1995. GRÉMION C., MOUHANNA C., Le sous-préfet à la ville, 1995. FAURE Alain, POLLET Gilles et WARIN Philippe, La construction du sens dans les politiques publiques, 1995. SPENLEHAUER Vincent, L'évaluation de politique, usages sociaux, 1995. LE GALÈS Patrick, THATCHER Mark (ed.), Les réseaux de politique publique, 1995. DROUIN Vincent, Radiographie des générations, 1995. JOURDAIN Laurence, Recherche scientifique et construction européenne. Enjeux et usages nationaux d'une politique communautaire, 1995. PETITEVILLE Franck, La coopération décentralisée. Les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud, 1995. URF ALINO Philippe, VILKAS Catherine, Les fonds régionaux d'art contemporain. La délégation du jugement esthétique, 1995 SMITH Andy, L'Europe politique au miroir du local, 1995 Stephano ZAN, Massimo FERRANTE, Le Phénomène organisationnel, 1996 CHAUSSIER Jean-Daniel, Quel territoire pour le Pays Basque? Les cartes de l'identité, 1996. THOMAS H, Vieillesse dépendante et désinsertion politique, 1996. GAUDIN JP, Négocier d'abord; la contractualisation des politiques publiques, 1996. MARCOU G., THIEBAULT J.C., La décision gouvernementale en Europe, 1996. Textes sous la direction de : L. DEBLOCK, C. EMERY, J. C. GADTRON, A. MACLEOD, Du libre échange à l'union politique, 1996. JOSSELIN Daphné, Les réseaux en action, 1996 MASSARDIER Gilles, L'Etat savant, Expertise et aménagement du territoire, 1996. BOURGEOIS Catherine, L'attribution des logements sociaux. Politique publique et jeux des acteurs locaux, 1996. LACASSE F., THŒMST J.-C., L'action publique, 1996. CHATY Lionel, L'administration face au management, 1997. HAROCHE Blandine, Le protocole ou la mise en forme de l'ordre politique, 1997.

SOMMAIRE

Préface Jacques

Chevallier

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Introduction Chapitre 1 La démocratie locale contre le droit Chapitre 2 Le référendum :une procédure à écarter Chapitre 3 La pratique référendaire locale Chapitre 4 Référendum et démocratie locale: une incompatibilité génétique Chapitre 5 Vers une mise en conformité Chapitre 6 Le droit reflet Chapitre 7 Le droi tmoteur

25 49 85

135 153 171 .191

Conclusion
Bib I i 0 g rap hi e

.229
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237

PREFACE
Tiré d'une thèse pour le doctorat de science politique, entreprise sous la direction des professeurs Hubrecht et Poirmeur et soutenue en janvier 1996 devant l'Université de Bordeaux IV, l'ouvrage de Marion Paoletti comporte, tel une poupée gigogne, plusieurs éléments emboîtés l'un dans l'autre: son intérêt réside dans l'articulation qu'elle parvient à effectuer entre ces différents niveaux d'analyse de la réalité. En tout premier lieu, l'ouvrage se présente comme un inventaire, aussi complet et précis que possible, des conditions d'utilisation de la technique référendaire au niveau local. On mesure aisément les difficultés d'établissement d'un tel inventaire, portant sur des «pratiques rares, éparpillées, non répertoriées» :il a fallu pour cela croiser des informations d'origine diverse, provenant d'administrations, journaux ou associations; mais les données quantitatives auxquelles on parvient (202 référendums communaux depuis 1971, dont 129 depuis 1982) sont évidemment en elles-mêmes peu significatives. A partir de ces données, M. Paoletti a effectué une enquête par questionnaire auprès des communes dans lesquelles une consultation a été organisée depuis 1982 : le taux de réponse a été satisfaisant puisque 76 questionnaires ont été retournés, permettant l'analyse systématique de 58 consultations. Les résultats de cette enquête, qui figurent principalement dans les chapitre 3 et 7 sont du plus grand intérêt, en permettant de mieux cerner une pratique jusqu'alors très mal connue; et les exemples concrets donnés au fil du texte apportent les éléments d'illustration nécessaires. M. Paoletti montre que les pratiques référendaires, qui s'étaient développées en marge des textes, étaient étroitement contrôlées par les maires, qui disposaient d'une totale maîtrise sur le déroulement de la procédure (initiative de la consultation, choix de la question posée et des modalités de réponse, exploitation des résultats) : le fort engagement des maires dans la campagne et la neutralisation d'une opposition souvent mal à l'aise et d'une presse inféodée, expliquent que les maires étaient généralement suivis par la population, les habitants exprimant lors du vote un «réflexe légitimiste» ; servant ainsi à conforter la légitimité du maire,

les référendums locaux apparaissaient comme « fortement
plébiscitaires» (p. 111), qu'ils soient tournés vers l'extérieur, en servant à marquer l'opposition de la commune vis-à-vis d'un projet, ou à usage interne. On peut dès lors s'étonner que la technique n'ait pas été davantage utilisée et que les maires soient restés «fondamentalement hostiles à ce formidable multiplicateur de

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légitimité », « en dépit des profits politiques qu'ils en tirent» (p. 128) : M. Paoletti y voit assez justement l'expression d'une « crainte instinctive », d'une « méfiance viscérale» à l'égard d'une technique par essence contraire à la logique représentative sur laquelle repose traditionnellement en France le gouvernement local. Depuis 1992, les usages de la technique ne semblent pas avoir vraiment changé : s~ le recours au référendum est plus fréquent, il n'y a pas eu de saut qualitatif; il reste que l'on manque pour le moment d'un recul suffisant pour formuler des conclusions définitives. Cet inventaire des pratiques référendaires locales ne constitue cependant que le premier niveau du travail: à un second niveau, M. Paoletti entend analyser le processus de « codification» dont le référendum local a été l'objet; et cette analyse la conduit à une réflexion plus générale sur les rapports entre droit et politique. En s'interrogeant sur « la genèse institutionnelle du référendum », il s'agit de « rendre compte du travail social dont le droit procède et auquel luimême contribue» (P. 16). Autour du problème de la « légalisation» du référendum local, se sont cristallisées en effet une série de luttes, transversales au clivage gauche/droite: alors que les pratiques référendaires s'étaient développées entre 1884 et 1905 souvent à l'initiative de maires républicains, c'est le gouvernement républicain qui s'opposera aux propositions de légalisation d'inspiration monarchiste ou boulangiste; et, près d'un siècle plus tard, des élus locaux de toutes tendances se mobiliseront contre la tentative de R. Barre - alors pourtant que le thème de la « démocratie participative» est développé à gauche comme à droite. De même, si la légalisation de 1992 résulte d'une initiative socialiste, inspirée par la volonté de « se

réapproprierpolitiquementla décentralisation»' (p. 169),l'introduction
en 1995 de l'initiative populaire résulte de l'initiative de C. Pasqua, qui se fait le héraut de la démocratie directe au niveau local. Mais le problème de la codification du référendum local comporte aussi d'autres enjeux. D'une part, il fait ressortir la dialectique entre droit et pratiques : les pratiques référendaires se sont développées en marge du droit, voire contre lui (chap. 1), avant que celui-ci ne cherche à les codifier, en définissant les « usages légitimes du référendum» (p. 173) par le biais d'un strict encadrement (chap. 6) ; mais si cet encadrement produit une série d'effets, le droit, en tant que « discours agissant contribuant à structurer la réalité », il n'empêche pas pour autant « le développement des dynamiques sociales qu'il entendait interdire» (p. 220) et les usages des nouveaux textes (1992 puis 1995) leur donneront leur véritable portée (chap. 7). D'autre part, cette

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codification a ceci de particulier que, tout en provenant officiellelnent de l'Etat, elle émane en fait des élus locaux eux-mêmes, par le jeu du cumul des mandats: la détermination des règles du jeu politique local serait en effet « fondamentalement auto-normatrice » (p. 227), ce qui permet aux élus locaux de faire prévaloir leurs intérêts propres; la véritable question est dès lors d'expliquer pourquoi les élus locaux ont été amenés à accepter « ce dont ils ne voulaient pas », du fait de la crainte nourrie à l'encontre du référendum, et « qu'ils avaient les moyens de refuser », en bloquant les vél1éités réformatrices.
On aborde ainsi le troisième niveau du travail, et le plus profond,
~

celui qui concerne la question des relations entre le référendum et la
démocratie locale. Le référendum n'est en effet envisagé que comme un « analyseur» de la « dérnocratie locale à la française », qui permet à la fois de dévoiler ses spécificités et d'éclairer sa dynamique d'évolution. Pour M. Paoletti, une « incompatibilité génétique » (c'est le titre du

chap. 4) existerait en France entre le référendum et la démocratie locale, dans la mesure où celle-ci a été conçue suivant un modèle strictement et exclusivement « représentatif », reposant sur la délégation de pouvoirs aux élus: et c'est précisément parce que la pertinence de ce modèle est plus fragile au niveau local que les élus seraient particulièrement méfiants par rapport à tout ce qui pourrait contribuer à le déstabiliser; le référendum ne peut donc être compris dans cette perspective que comme un instrument aux mains des élus. Le seul changement résiderait dans le fait qu'en raison de la crise actuelle de la représentation, les élus seraient contraints de recourir à des technologies nouvelles de participation, visant à conforter leur légitimité politique. On touche ici au coeur même de la thèse de M. Paoletti, sur laquelle certaines nuances ou réserves peuvent être formulées: non seulement on peut trouver réducteur d'expliquer le fonctionnement de la démocratie locale par référence exclusive aux «intérêts» du « corps» (p. 173) des élus locaux, intérêts «professionnels », voire même « corporatistes» (P. 23), mais encore la vision très critique du fonctionnement du système représentatif au niveau local relève d'une vision intégriste de la démocratie, qui apparaît quelque peu irénique; la « proximité» des élus vis-à-vis des habitants peut, au demeurant, être considérée, moins comme le signe de la «faiblesse intrinsèque de la représentation locale» (p. 133), que comme un moyen de réactiver en permanence le lien représentatif. L'introduction d'éléments comparatifs auraient été ici bien utiles pour permettre de prendre la mesure de la spécificité du modèle français.

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En ce qui concerne la portée des mouvements en cours, M. Paoletti semble hésiter entre deux hypothèses: celle de la mise des procédures référendaires au service des « intérêts professionnels» des élus; celle d'une évolution vers une participation « plus authentique» imposée par la crise de la représentation. La première hypothèse implique la perpétuation du modèle traditionnel de démocratie locale; la seconde débouche sur l'idée d'une transformation plus en profondeur de ce modèle. M. Paoletti s'abstient à juste titre de trancher entre ces deux versions, en soulignant que la participation est devenue pour les élus à la fois une « ressource» et une « contrainte» ; tout le problème est de déterminer la nature de l'équilibre qui s'établira entre ces deux aspects. Dans tous les cas, l'extension des formules de démocratie directe au niveau local ne saurait être dissociée de mutations plus générales, qui témoignent d'un phénomène d'adaptation du lien politique dans les sociétés contemporaines; et sur ce plan, l'ouvrage de Marion Paoletti ouvre un ensemble de pistes de réflexion très stimulantes. Jacques CHEVALLIER Panthéon-Assas (Paris 2)

Professeur

à l'Université

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INTRODUCTION

Un optimisme radical irrigue les théories plus ou moins mythiques de la démocratie locale, établissant une équivalence active, une assimilation dominant~ entre commune et démocratie. Cette image tire sans doute en partie sa force du sacre des grands auteurs. En dépit de leur scepticisme, les premiers philosophes avaient considéré que des territoires restreints étaient susceptibles de fournir les conditions morphologiques à l'exercice d'une démocratie véritable1. Mais cette représentation dominante d'une commune rurale, où l'interconnaissance est le plus sûr fondement d'une démocratie véritable, reste d'une étonnante vitalité en dépit des transformations institutionnelles et sociales, des processus de complexification du système local. Au point semble-t-il qu'elle ait ajourné l'intérêt des politistes français pour la question de la démocratie locale. La disparité des travaux français et anglo-saxons sur la démocratie locale ne laisse pas de surprendre, comme si la question locale n'avait pas sa place dans l'univers pertinent de la recherche sur la démocratie en France2. La force de cette assimilation constitue bien sûr un premier élément de définition de la démocratie locale, incontournable et presque suffisant, qui porte en lui le pouvoir proprement magique de clore le débat et de refermer la démocratie locale sur elle-même. Les conditions morphologiques de proximité
1 Chez Tocqueville mais aussi chez Rousseau et Montesquieu. La formulation de l'idée est d'ailleurs très proche chez ces deux auteurs. Montesquieu. "La propriété naturelle des petits Etats est d'être gouvernés en république; celle des médiocres, d'être soumis à un monarque; celle des grands empires, d'être dominés par un despote." De l'Esprit des Lois.~ Livre VIII, Chapitre XX, Classique Garnier., Paris., démocratique convient aux 1956, p 134. Rousseau. "En général, le gouvernement petits Etats, l'aristocratique aux médiocres, le monarchique aux grands" Le Contrat Social, Livre III, Chapitre IX, Edition Montaigne, 1943, p 207. 2 Il y a des exceptions, d'autant plus remarquables qu'elles sont récentes. Daniel Gaxie et Philippe Lehingue. Enjeux municipaux. La constitution des enjeux politiques dans une élection municipale, Paris, PUF, 1984. Albert Mabileau, Georges Moyer, Geraint Parry, Patrick Quantin (dir). Les citoyens et la politique locale: Comment participent les britaniques et les français? Paris, Pedone, Série Vie Locale, 1987. Jacques Palard (Dir). "Décentralisation et démocratie locale", Problèmes Politiques et Sociaux, La documentation française, 708, Juillet 1993. Pouvoir, 73, 1995, "La démocratie municipale" et Pouvoir, 23, 1983, ''Décentralisation et démocratie locale". Bernard Pouyet (Dir). "La participation des citoyens au plan local et la pérennisation du système représentatif" Rapport au Plan, LE.P., CERFA, Grenoble, 1989.

Il

(un nombre d'habitants défini sur un territoire restreint) rendent virtuellement possible l'approche de l'idéal démocratique du pouvoir au peuple. Un auteur aussi peu suspect de céder à une vision normative de la démocratie que Joseph Schumpeter signale la probabilité pour les citoyens d'avoir localement des volitions individuelles et rationnelles et, ce faisant, la possibilité pour que le problème du fonctionnement démocratique s'y pose différemment3. Le possible traverse toujours la question de la démocratie locale, neutralisant en quelque sorte la tension entre l'être et le devoir être. Que l'idéal démocratique y soit imaginable suffit pour partie à l'image de la commune démocratique. Au-delà de ces images vivantes assimilant la commune à la démocratie et la démocratie à la participation des citoyens, qu'entendre par démocratie locale? La question de la démocratie est sans doute une des plus anciennes mais aussi des plus vastes, des plus ambitieuses de la science politique: la démocratie renvoie simultanément et indéfectiblement à un idéal et à une méthode, à des valeurs et des "mécanismes", à un régime et à des théories. Et le fait de circonscrire l'objet au domaine local ne le restreint pas, bien au contraire. En outre, l'une des difficultés majeures que l'on rencontre lorsque l'on prétend réfléchir sur un objet aussi consacré que la démocratie réside dans le volume des commentaires accumulés dans les différentes disciplines4.. La démocratie locale ne se laisse pas facilement appréhender. Aussi, si on prétend dresser un état des lieux de ce qu'elle est, le détour par un instrument d'analyse, un outil de dévoilement, semble une voie utile et nécessaire.

3 "Les problèmes d'une cité ressemblent à beaucoup d'égards à ceux d'une entreprise individuelle. L'homme qui est au courant des seconds comprend jusqu'à un certain point les premiers. Le fabricant, l'épicier, l'ouvrier n'a pas besoin de sortir de son univers familial pour se faire une opinion rationnellement défendable (qui, bien entendu, peut être ou non fondée) sur le nettoyage des rues ou sur l'emplacement des halles centrales. " J. Schumpeter. Capitalisme, Socialisme et Démocratie, Paris, Payot, 1972, p 354. 4 Daniel Gaxie. "Déni de réalité et dogmatisme de la doxa", R.F.S.P, vol 44, octobre 1994, pp 839/912..

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Un analyseur de la démocratie L'existence, nouvelle, d'un droit du référendum local est un analyseur privilégié au sens où l'entend René Lourau. Chacun des termes, le référendum, le droit à la participation, est en quelque sorte exogène au système local, déviant. Ils assument, chacun à leur façon, la contestation de l'organisation: ils sont a-typiques et a-normaux et c'est ce qui leur confère le statut d'analyseur. Aussi sont-ils en mesure de "révéler la structure de l'institution, de la provoquer, de la forcer à parler5". Que la technologie référendaire soit singulière dans le système local français ne fait guère de doute. C'est une procédure rare, exceptionnelle, pathologique dirait peut-être Émile Durkheim6. En dépit de sa présentation comme' un usage local par les agents ayant à voir, à différents titres, avec la démocratie locale, on ne dénombre guère plus de 200 référendums communaux entre décembre 1971 et décembre 1993. La moyenne annuelle, susceptible, par ailleurs, de variations fortes, est inférieure à 9 votations par an. Il faut renoncer à établir une propension sur les 36 000 communes françaises, sinon à tomber dans le monde de l'infinitésimal. C'est que le référendum local n'est pas une technologie de participation comme les autres. Il repose sur le vote des habitants ou des électeurs, dans une urne, placée à l'intérieur de la maison commune. Il calque les formes ritualisées et historiquement constituées du geste électoral et mobilise les affects communs liés au dépôt d'un bulletin individuel dans une urne7, Il est fondé sur le même geste que celui qui fonde la représentation, la dépossession de pouvoirs des gouvernés

5 René Lourau. L'analyse institutionnelle. Paris, Les Editions de Minuit, 1976, p 282. René Lourau, L'analyseur LIP, U.G.E., collection 10/18, 1974. 6 Emile Durkheim. Les règles de la méthode sociologique. Chapitre III, "Règles relatives à la distinction du normal et du pathologique", Quadrige, PUF, pp 47/75, 1993. 7 Geste fondamental qu'ont analysé de nombreux politistes. Michel Offerlé. Un homme. une voix? Histoire du Suffrage Universel. Paris, Gallimard, 1993. Yves Deloye. "L'élection au village", R.F.S.P., 43, fév 1993, pp 43/72. Frédéric Bon, "Qu'est ce qu'un vote?", H. Histoire, 1979

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aux gouvernants. C'est bien ce geste qui est l'essentiel, aussi guide-t-il le choix des termes pour désigner la procédures. Le référendum renvoie la souveraineté originelle à son foyer premier entre deux élections. C'est la seule technologie de participation qui associe les fonctions de participation et de décision. Il prend au mot le discours participatif et au sérieux l'idée de participation locale. Il la dit, l'incarne et brave ses ambiguïtés et faux-semblants. Analyser la démocratie locale à travers cette procédure atypique ne présente pas seulement l'intérêt, fondamental, de centrer l'attention sur les définitions et délimitations du couple participation/représentation. Cet angle d'attaque oriente le regard de .manière privilégiée vers les pratiques de participation. Si les travaux français de Pierre Bourdieu et Daniel Gaxie ont grandement contribué à se défaire des représentations normatives relatives à la participation des citoyens, l'analyse du discours participatif se heurte encore, le plus souvent, à sa généralité. Si l'on veut avoir une chance de cerner avec efficacité ses implications sur la définition de la démocratie, l'attention doit se porter de manière privilégiée sur les technologies valorisées, les procédures de participation mises en avant ou en retrait. La participation n'est pas seulement une norme et un discours, elle recouvre un ensemble de pratiques. Sa définition n'est pas fixée une fois pour toutes. En outre, les pratiques référendaires sont dotées de formes multiples et presque inépuisables: l'initiative, le collège, la valeur officielle du vote, l'objet, le moment, la question, la campagne Tout importe dans le référendum et la détermination de chaque étape est susceptible d'apporter sa part de contribution à l'analyse de la démocratie locale.

8 L'essentiel du travail de codification s'est attaché à définir le vote comme une consultation. Le terme de votation est strictement le plus approprié pour désigner la procédure. On utilisera pourtant essentiellement le terme de référendum, pour ce qu'il charrie de représentations et pour les contraintes que le vote implique sur la décision, mis à part les cas où la désignation comme consultation a une importance particulière. Enfin, strictement, au pluriel, on devrait parler de referenda, même si nous n'avons jamais pu nous faire à cette orthographe.

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Procédure de participation" authentique", extraordinaire, polymorphe, le référendum local s'impose comme un analyseur pertinent de la démocratie locale. Ce statut suppose de prendre en compte ce qu'il est et ce qu'on dit de lui pour comprendre ce qu'il nous dit de la démocratie locale. Le changement démocratique La question de son institutionnalisation indissociable et comparable. lui est à la feis

L'histoire du référendum local est d'abord celle de luttes autour de s.a codification. Sa reconnaissance officielle et symbolique dans l'ordre politique est particulièrement problématique. Alors que la procédure a été consacrée dans l'ordre juridique des démocraties occidentales selon deux grandes temporalités, à la fin du 19ème siècle et au milieu du 20ème siècle, l'histoire française de cette codification apparaît singulièrement tardive et discontinue. Après une interdiction explicite de cette pratique locale par le mipistre de l'intérieur, M. Constans, en 1889 et le Conseil d'Etat à deux reprises, en 1905 et en 1909, les moments de lutte pour l'imposition de cette codification se sont accélérés: en 1978 et 1979, le gouvernement de Raymond Barre ne parvient pas à la légalisation. C'est en 1992 qu'est pour la première fois acceptée l'officialisation de la procédure dans l'ordre juridique, sous une forme minimale et restrictive, mis à part le cas particulier de 1971 sur les fusions de commune. Puis, rapidement, en 1995 est renégociée une définition a priori extensive de la procédure, puisque l'initiative populaire, jusque-là impensée et impensable, est admise. Ces dates, 1978, 1992, 1995 fournissent des indicateurs visibles des luttes qui se jouent autour de la codification et de la définition du référendum, à condition de ne pas perdre de vue les moments de non-codification, en particulier entre 1982 et 1992. Si le référendum est une technologie atypique de la démocratie locale, capable de révéler sa nature, la genèse

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d'un droit à la participation des citoyens n'est pas davantage banal dans l'univers politique local. L'intervention d'une loi sur la participation des citoyens, les effets d'officialisation et de normalisation qu'elle comporte, sont perçus comme rompant dangereusement l'assimilation entre commune et démocratie. Cette codification est considérée comme contraire aux intérêts de la profession politique au point qu'étudiant la participation locale, Bernard Pouyet concluait en 1988, avec son équipe, à son impossible codification9. La démocratie doit demeurer encastrée dans la commune. La participation ne doit pas menacer la représentation. Et comme le souligne Daniel Gaxie, "l'autonomie du milieu politique ne se manifeste jamais aussi clairement que lorsque tous ses n1embres se dressent de concert et agissent pour préserver les conditions de l'exercice légitime de leur activité représentativelo". Les mécanismes de détermination juridique des règles du jeu politique local rendent improbable le vote d'une loi sur la participation et plus encore sur le référendum local. Aussi faut-il tenir pour remarquable la réussite de la codification en 1992 et plus encore en 1995. Elle marque le terme de luttes commencées il y a plus de 20 ans, 100 si on se réfère aux premières interdictions du Conseil d'Etat. Rendre compte du travail social dont le droit procède et auquel lui même contribue est une étape obligée. Non seulement la genèse et l'usage du droit sont indissociables des conditions sociales et politiques qui les déterminent. Mais la genèse institutionnelle du référendum renvoie aussi à deux ordres de réalité, distincts et indissociables, qu'il faut en tout état de cause envisager simultanément si l'on prétend analyser la démocratie locale: des éléments d'ordre interne aux systèmes politiques localisés concernant la participation,
9 Bernard Pouyet. "Reflexion sur une impossible codification législative:' la participation des citoyens à la vie locale". Participatione e Autonomia neUe territorialita dell/area alpina occidentale. Profili storici et giuridici, Acura di Giorgio Lombardi, Milano, Franco Angeli, 1988, pp 83/96. 10 Daniel Gaxie. La démocratie représentative~ Clefs politiques, Montchréstien, 1993,pI19.

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les besoins, les pratiques, les évolutions; des éléments d'ordre en partie externe, relatifs au fonctionnement du marché central et aux modes d'articulation des arènes localisées et nationales concernant la définition de la démocratie locale, parmi lesquels la spécificité française du cumul des fonctions d'élus locaux et de législateur constitue une charnière privilégiée, même si ce n'est pas la seule. La genèse institutionnelle du référendum est considérée comme un moyen d'analyse pertinent de la démocratie locale, essentiellement parce qu'elle n'a rien d'évident. Chacun des éléments, le droit à la participation, le référendum est en quelque sorte en contradiction avec la définition communément avancée de la démocratie locale. Et c'est en cela qu'ils sont particulièrement capables de nous renseigner sur la démocratie locale et ses changements éventuels. L'admission progressive du référendum dans l'ordre symbolique et officiel nous renseigne sur les variations des représentations et des intérêts relatifs à la démocratie locale. Les luttes autour du droit du référendum peuvent être tenues comme des indicateurs pertinents pour appréhender la succession d'enjeux et de luttes autour de la démocratie locale. La réussite de la codification du référendum local souligne le dépassement d'un paradoxe, une transformation de la démocratie, un changement dialectique entre l'être et le devoir être démocratiques. Il n'est pas interdit de considérer ce changement comme un rapprochement vers l'idéal démocratique. La sélection d'une ~echnologie de participation fondée sur le vote, conduisant concrètement à une décision, correspond à la consécration de droits politiques que Jean Leca qualifie de pléniers par opposition aux droits politiques partiels (participation aux partis et aux associations politiques), aux droits socio-publics (participation aux syndicats, aux médias), enfin aux droits civils (participation aux associations...)l1.

Il Jean Leca. "Réflexion sur la participation politique des citoyens en France", in Idéologies, partis politiques et groupes sociaux, Etudes réunies par Yves Mény,
P.F.N.S.P, 1989, pp 43/70.

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En outre, le passage de la participation de norme locale à norme légale modifie son statut au regard des standards et des conventions qui permettent de qualifier un régime de démocratique. Jean Leca désigne d'ailleurs la démocratisation comme "les processus par lesquels les règles et les procédures de la citoyenneté sont soit appliquées aux institutions politiques anciennement régies par d'autres principes, soit élargies pour inclure des personnes ou des groupes qui ne jouissaient pas antérieurement de tels droits et obligations, soit enfin étendues pour couvrir des problèmes ou des institutions qui n'étaient pas antérieurement soumises formellement à la participation des citoyens" . Enfin, sauf à nier la part de fiction qu'accueille et que véhicule le discours juridique, on ne peut se priver des propriétés exclusives de l'identité juridique, de la norme juridique. Le droit, même quand il ne prétend que décrire, constitue toujours un énoncé performatif entre l'être et le devoir être. Pierre Bourdieu a notamment indiqué le passage qu'il était susceptible d'opérer concrètement, avec le temps, entre "l'état d'orthodoxie, croyance droite explicitement énoncée comme devoir être, à l'état de doxa, adhésion immédiate à ce qui va de soi, au normaI12". On ne saurait pour autant considérer cette "démocratisation" comme "un progrès" de la démocratie. La démocratie n'échappe pas à la règle qui veut que les systèmes ne fonctionnent jamais mieux qu'à l'encontre de leurs propres règles et en dépit de leurs propres principes. Comme le souligne Jean Baudrillard, il faut toujours corriger Tocqueville par Mandeville et La Démocratie en Amérique par La Fable des Abeilles13.

12 Pierre Bourdieu. "La force du droit. Éléments pour une sociologie du champ juridique". Actes de la Recherche en Sciences Sociales, n° 64, 1986. 13 Jean Baudrillard. "A vos larmes, citoyens!", Libération, Rebonds, 21 août 1995.

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Le protoco.le de recherche Appréhender la démocratie locale et ses transformations à travers la genèse institutionnelle du référendum suppose d'articuler la recherche sur plusieurs niveaux de réalités et de collecter des informations dans de multiples directions. Il faut certes mener une recherche précise, concrète, pragmatique sur l'histoire chaotique de la légalisation des votations locales. Ce faisant, le destin de cet élément de législation renvoie inévitablement aux mécanismes multiples à travers lesquels le discours participatif local est travaillé, aux usages du droit dans ces processus d'objectivation, aux pratiques concrètes et aux changements éventuels.
Aussi faut-il collecter de multiples données de l'ordre juridique et politique. Les revues que lisent les élus locaux constituent un matériau essentiel pour déceler leurs valeurs, leurs préoccupations, leurs centres d'intérêts. Une analyse de leur contenu, qualitatif et quantitatif, permet de repérer les argumentations liées à la participation, la place que les élus lui confèrent, le sens des technologies valorisées, les évolutions éventuelles, la place du référendum, les jugements qu'il soulève et les réactions que suscite son éventuelle codification 14. L'analyse des débats parlementaires s'impose bien sûr comme une étape privilégiée. Ce sont des moments où se précisent les visions et où s'ajustent les définitions de la démocratie locale entre les élus locaux-législateurs et les ministres 15. D'autres éléments de l'ordre juridique sont importants: les décrets d'application notamment. Mais aussi les dépôts de proposition de loi par des personnalités ou des groupes, la jurisprudence et

14 La plupart des revues spécialement éditées en direction des élus locaux ont été dépouillées. Trois d'entre elles font l'objet d'un traitement systématique: la revue de la Fédération Nationale des Elus Socialistes et Républicains (55 000 adhérents), "Communes de France ", la revue du Mouvement National des Elus locaux (20 000 adhérents), "L'Elu Local" et la revue de l'A.M.F., "Départements et Communes". 34 000 maires adhèrent à l'Association des Maires de France et "Départements et Communes" tire selon les années entre 28 000 et 35 000 exemplaires. 15 Les discussions de 1978-79, 1990-92 et 1994 ont retenu notre attention de manière privilégiée. Mais il faut aussi porter le regard sur les mesures de codification ponctuelles, partielles, isolées dans d'autres lois, notamment d'urbanisme et d'aménagement.

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la doctrine, les contrôles effectués par les juges et les préfectures. Dans une autre direction, rétude des programmes nationaux des partis politiques, notamment pour les différentes élections municipales, est essentielle. Elle permet de cerner la place conférée à la participation locale en fonction des positions et des configurations, les séquences de concurrence, les technologies valorisées et la définition donnée de la participation 16.Il faut aussi tenir compte des prises de position individuelles de personnalités sur la démocratie locale. Par ailleurs, l'étude du discours participatif ne saurait faire réconomie des écrits des politistes et des sociologues. Bien sûr pour enrichir la compréhension et la déconstruction de l'objet démocratique. La bibliographie n'est pas seulement un outil d'analyses et de réflexions à partir duquel peuvent être précisées les questions que l'on pose à la démocratie locale, mais fait parfois partie intégrante de robjet qu'elle contribue à façonner et à construire. Les pratiques concrètes de participation utilisées par les maires, dans leur commune, sont plus difficiles à cerner. On dispose de quelques enquêtes, le plus souvent concernant des sites particuliers 17.Les référendums locaux, largement ignorés, ont nécessité un effort d'investigation particulier. La première difficulté à laquelle on se trouve confronté lorsqu'on prétend faire le tour des référendums locaux est leur extrême rareté. La pratique des référendums, pour concentrer l'essentiel de notre attention, n'en constitue pas moins une exception remarquable. L'inventaire complet de ces pratiques rares, éparpillées, non répertoriées, est difficile à établir. A partir du croisement d'informations d'origines diverses, on peut estimer avoir une vue exhaustive des référendums communaux 18. Il Y a eu, en

16 Ont essentiellement été étudiés les programmes nationaux des différents partis politiques pour les élections municipales de 1971, 1977, 1983, 1989. Pour les élections de 1995, seuls ont été pris en compte les programmes des candidats locaux sur le site bordelais. 17 L'enquête effectuée en 1992 par le CRESOL pour l'AMGVBF est la plus complète. "Faire vivre la démocratie locale", 4ème rencontre sur la qualité urbaine, Sotteville-Ies- Rouen, 21 et 22 mai 1992. 18 D'une part, une enquête a été réalisée en décembre 1993 auprès du service de contrôle de légalité de toutes les préfectures. D'autre part, la presse locale, nationale et spécialisée a été dépouillée. Par ailleurs, le C.O.L.I.N.E., premier groupe de

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France, 202 référendums communaux depuis 1971, dont 129 depuis 1982. Afin de mieux cerner la procédure, une enquête par questionnaire a été effectuée auprès de toutes les communes organisatrices de référendum depuis 1982. Le questionnaire a été adressé aux 129 maires à l'origine d'un référendum depuis 1982, sachant qu'un certain nombre n'atteindrait pas leur cible du fait des deux alternances possibles de 1983 et 1989. Les journaux de campagne, le matériel électoral, les comptes-rendus de séance relatifs au référendum ont été demandés au maire en même temps que leur était adressé le questionnaire. Les maires qui ont accepté de répondre ont très largement fourni ces documents, précieux pour l'analyse. Au total, on dispose de 58 référendums pour 76 questionnaires retournés 19.L'étroitesse de l'échantillon est une contrainte forte dès lors qu'on s'intéresse à une procédure exceptionnelle. Au regard d'une variable déterminante, la taille des communes, la population des répondants est proche de l'ensemble des communes ayant réalisé un référendum depuis 19712°. Un des risques qui pouvait découler du choix du questionnaire comme technique d'enquête était de laisser de côté les référendums problématiques, les référendums "de crise", les cas où le maire n'a pas contrôlé la procédure, les maires pouvant être d'autant plus enclins à ne pas répondre ou à masquer le
pression sur les parlementaires pour la légalisation des referendums communaux entre 1979 et 1983, nous a ouvert ses archives. Un remarquable inventaire des initiatives référendaires locales, des articles de presse, des documents de campagne utilisés, a été mis à notre disposition. Enfin, cinq mémoires fournissent des indications sur des ré1ions particulières. 9 76 maires ont répondu suffisamment précisément pour que leurs réponses soient exploitables. Le taux de réponse après la première vague de réponse était de 39,53%. Après relance, un mois après le premier envoi, ce taux est passé à 58,91 %. Une difficulté tient à ce que 18 questionnaires venaient doubler des référendums déjà pris en compte. C'est qu'un pourcentage non négligeable de référendums concerne plusieurs communes à la fois. Les particularités des communes organisant conjointement un référendum ont été saisies à part. En revanche la question posée n'a été saisie qu'une fois, en précisant si elle concernait une seule commune isolée ou plusieurs communes à la fois. 20 La représentativité de l'échantillon n'était pas donnée à priori, le questionnaire étant envoyé à la population mère, l'ensemble de communes ayant organisé un referendum depuis 1982. La répartition entre communes de moins et de plus de 3 500 habitants est globalement la mên1e dans la population des répondants et dans la population totale. Sur l'ensemble des communes organisatrices de référendums depuis 1971, la proportion des communes de moins de 3 500 habitants est de 60%. Cette proportion est chez les répondants de 57%.

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contexte réel que l'organisation de la procédure leur a en partie échappé. Ce travers est contourné par l'apport de la revue de presse, les journalistes ayant quant à eux davantage tendance à consacrer des articles à ces expériences originales qu'elles se déroulent dans une situation de conflit. Les travers professionnels des uns et des autre se compensent en quelque sorte. Le questionnaire cherche à appréhender les différentes étapes du référendum et le contexte dans lequel a été prise la décision d'organiser une consultation des habitants par votation21 En dernier lieu, les résultats d'une enquête auprès de 2500 personnes fournissent des rensei¥nements sur la perception qu'ont les électeurs du référendum2 .

On l'aura compris à la lecture des différents corpus étudiés et des choix d'enquête, nous avons choisi de privilégier un effort de totalisation et de généralisation. La quasi-totalité des études sur la démocratie locale privilégie l'observation monographique. Elles mettent l'accent sur l'existence d'une culture politique localisée. Le parti pris behavioriste reste le paradigme roi pour appréhender la participation. Or les plongées monographiques se prêtent mal à la généralisation: elles signalent l'existence de sites particuliers, d'un ordre localisé, d'une culture localisée et ce
21 La première partie s'intéresse à la décision d'organiser une consultation référendaire (Qui? pourquoi? Quelle situation préalable?). La deuxième partie concerne la définition de la procédure donnée par le maire devant les électeurs (A-til précisé qu'il s'agit d'une demande d'avis? S'est-il engagé à suivre les résultats sortis des urnes?). La troisième porte sur la campagne référendaire (Appréciation du climat, moyens de propagande mobilisés, position des uns et des autres). La quatrième partie aborde le vote proprement dit (Résultats, qualité des votants, forme de la votation). La cinquième partie cherche à appréhender les suites de la consultation (La décision prise, les recours possibles, les conséquences politiques éventuelles à l'intérieur du conseil municipal, les appréciations sur l'expérience). Enfin, une dernière partie regroupe les variables d'identification dans plusieurs directions. (Taille de la commune, composition et rapports de force au sein du conseil municipal, habitudes participatives au sein de la commune, date d'élection du maire). 22 Une enquête sortie des urnes à été réalisée auprès de 2500 personnes lors des élections municipales à Bordeaux en juin 1995. Nous tenons à remercier Christiane Restier-Mellerey et Frédéric Neyrat, qui ont dirigé cette enquête et ont intégré deux questions relatives à notre objet. "Certaines communes organisent des référendums sur leurs problèmes. Vous mêmes, qu'en pensez-vous? C'est une bonne chose. C'est une mauvaise chose. Autre (Merci de préciser)". "Si l'on organisait un référendum à Bordeaux, à votre avis, sur quel(s) thème(s) devrait-il porter?"

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faisant ces études, nous semble-t-il, prolongent le travail des agents qui s'opposent à la codification au nom de la multiplicité et de la localisation des pratiques, au nom de la culture locale. Si l'on veut tenter de cerner la définition de la démocratie locale, en tenant notamment compte des interactions entre le marché central et les intérêts locaux, il faut se défaire d'une vision localisée et prétendre à l'exhaustivité. Faire le tour des référendums locaux, de leur pratique, de leur légalisation, des conditions sociales et politiques qui l'ont rendue possible est susceptible de permettre une saisie efficace de la démocratie locale. Tel est le pari de ce travail.

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