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LA POLITIQUE DU LOGEMENT 1981-1995 Transformations d'une politique publique controversée

De
289 pages
Ce livre montre comment la politique du logement est d'abord le résultat variable et temporaire de compromis et de rapports de pouvoir entre deux coalitions d'acteurs s'appuyant sur des représentations distinctes et défendant des idées très différentes. Rompant avec l'idée d'un changement irrémédiable et linéaire, il analyse au plus près les processus complexes de transformations d'une politique publique controversée.
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LA POLITIQUE DU LOGEMENT
1981 - 1995

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller
Dernières parutions LARRUE Corinne, Analyser les politiques publiques d'environnement, 2000. CATHERIN Véronique, La contestation des grands projets publics. Analyse microsociologique de la mobilisation des citoyens, 2000. GREVEN-BORDE Hélène et TOURNON Jean, Les identités en débat, intégration ou multiculturalisme ?,2000. PESCHE Denis, Le syndicalisme agricole spécialisé en France,2000. ROUBAN Luc (sous la dir.), Le service public en devenir, 2000. BARON Gaëlle, Évaluation, participation, apprentissage dans l'action publique, 2000. GUIRAUDON Virginie, Les politiques d'immigration en Europe, Allemagne, France, Pays-Bas, 2000. J VENNESSON Pascal, Politiques de défense: institutions, innovations, européanisation, 2000. TALLARD Michèle, THÉRET Bruno et URI Didier (sous la direction de), Innovations institutionnelles et territoires, 2000. HAEGEL Florence, REY Henri, SINTOMER Yves, La xénophobie en banlieue, effets et expressions, 2000. BRAY Florence, La télévision haute définition, Naissance et mort d'un Grand projet européen, 2000. MA THIOT Pierre, Acteurs et politiques de l'emploi en France (19811993), 2000. ZARETSKAÏA-BALSENTE Ioulia, Les intellectuels et la censure en URSS (1965-1985),2000. BERTOSSI Christophe, Lesfrontières de la citoyenneté en Europe, 2001. BUI-XUAN Olivia, Lesfemmes au conseil d'État, 2001. RIHOUX Benoît, Les partis politiques: organisations en changement, 2001. Jacques GERSTLÉ (sous la direction de), Les effets d'information en politique, 2001. Jérôme LAFARGUE, Protestations paysannes dans les Landes, 2001. Serge TERRIBILINI, Fédéralisme, territoires et inégalités sociales, 2001.

Philippe ZITTOUN

LA POLITIQUE DU LOGEMENT
1981 - 1995
Transformations d'une politique publique controversée

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y lK9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

(Ç)L'Harmattan, 2001 ISBN: 2-7475-1045-X

Sommaire

Introduction
Chapitre 1 L'affaiblissement d'une coalition dominante Chapitre 2 Transformation et recomposition de la coalition « universaliste » Chapitre 3 La scène des politiques du logement, une scène fortement concurrentielle Conclusion Bibliographie Sigles

9

33

119

195

277

281 287

I ntrod

uction

La construction de logements a connu un essor tout particulier entre le début des années 1950 et le début des années 1970. De 100 000 logements construits en 1950, on passe ainsi à plus de 300 000 en 1957 et à plus de 500 000 en 1971. Une telle augmentation s'explique d'abord par la hausse des aides publiques à la construction. Plus des trois quarts de ces logements en construction bénéficient, en effet, d'une aide de l'Etat. La politique du logement ou plus exactement la politique d'aide à la construction de logements monte ainsi en puissance tout au long de cette période. Alors que la politique du logement connaît son apogée à la fm des années 1960, plusieurs remises en cause vont se succéder au cours des années 1970. Trois chercheurs, Bruno Lefebvre, Michel Mouillard et Sylvie Occhipinti défendent ainsi l'idée que: « la période qui s'ouvre en 1963, s'oppose à la précédente [de 1953 à 1963], de par la volonté des pouvoirs publics de procéder à un désengagement relatif de l'Etat du secteur du logement.» (Lefebvre Bruno, Mouillard Michel, Occhipinti Sylvie, 1991, p. 25). Ces mêmes auteurs expliquent une telle inflexion par l'existence d'une « stratégie élaborée au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale dans laquelle l'intervention de l'Etat n'avait d'autre but que de ramener le secteur du logement dans l'économie de marché. (00)On peut considérer que l'engagement de l'Etat dans le secteur du logement a été rendu obligatoire par les évènements mais qu'il n'a pas été voulu par les dirigeants politiques» (Lefebvre Bruno, Mouillard Michel, Occhipinti Sylvie, 1991, p. 88). Un autre chercheur, Henri Heugas-Darraspen, défend une thèse relativement similaire en montrant l'existence d'une forte inflexion de la politique du logement à partir de 1965 marquée par un désengagement progressif de l'Etat (Heugas-Darraspen Henri, 1994). Dans un cas comme dans l'autre, ces auteurs postulent l'unité et l'uniformité de pouvoirs publics capables d'avoir des souhaits désengager l'Etat - mais soumis à des contraintes sociales les en empêchant. Par rapport à une telle approche, les travaux de la sociologie politique et de l'analyse des politiques publiques ouvrent des perspectives en proposant de regarder à l'intérieur de cette «boîte noire» que constitue l'Etat, postulant que l'Etat est une organisation complexe et aussi qu'une sociologie de cette organisation peut permettre de mieux en comprendre les ressorts productifs que sont les politiques

publiques. Pierre Bourdieu et Rosine Christin, Jean Cazeils et Catherine Grémion dans leurs écrits respectifs (Bourdieu Pierre, Christin Rosine, 1990 ; Cazeils Jean, 1979 ; Grémion Catherine, 1998) s'intéressent ainsi plus particulièrement à la façon dont les acteurs se positionnent différemment au sein même de l'Etat, générant des oppositions et des conflits. Se focalisant sur la réforme que connaît la politique du logement en 1977, ces auteurs s'attachent à montrer l'existence de deux positionnements, l'un défenseur d'une politique traditionnelle de construction de logements, l'autre, d'inspiration plus libérale, favorable à une politique moins interventionniste, davantage tournée vers le développement du secteur privé. Tous s'accordent alors à montrer que la réforme de 1977 marque un changement dans les rapports de force, privilégiant les tenants d'un libéralisme face aux défenseurs d'un interventionnisme. Si le ministère d'origine est un facteur déterminant de la position - le Ministère du Logement défend l'interventionnisme contre le libéral Ministère de l'Economie et des Finances -, Pierre Bourdieu et Christin Rosine insistent sur le facteur social et générationnel pour montrer comment une nouvelle génération de hauts cadres administratifs, issue d'un milieu social plus élevé et ayant bénéficié d'une formation plus homogène, légitime sa place au sein de l'espace administratif en prenant une position distinctive de ses aînés. Dans tous les cas, les chercheurs qui ont travaillé sur la politique du logement s'accordent sur sa transformation progressive du milieu des années 1960 à aujourd'hui. Si la réforme de 1977 est considérée généralement comme un moment clef, elle s'inscrit sur un chemin relativement continu et linéaire de la transformation. Si une telle hypothèse se vérifiait et se prolongeait dans le temps, on ne peut imaginer aucune autre alternative que la lente disparition d'une politique du logement soumise au dictat d'une idéologie libérale. Et pourtant, si l'on suit ce raisonnement, comment expliquer alors que le gouvernement, en 1981 comme en 1993, décide encore d'investir plusieurs milliards de francs pour favoriser une relance de la construction de logements? Comment comprendre que l'on construit autant de logements HLM en 1980 qu'en 1995 ? Comment analyser que les dépenses publiques consacrées au logement restent relativement constantes entre 1981 et 1995 (en francs constants)? L'histoire de la politique du logement depuis la fm des années 1970 ressemble davantage à une sinusoïde qu'à une droite où se mêlent permanences et changements, changement dans un sens et changement dans l'autre. De ce point de vue, les modèles traditionnels d'analyse du changement ne conviennent pas. Ces derniers s'appuient, 10

en effet, sur une représentation du changement qui équivaut à un passage soudain ou progressif d'une politique vers une autre politique que génère généralement le remplacement d'un groupe d'acteurs dominants par un autre groupe d'acteurs devenus dominants. Pour pouvoir analyser la politique du logement et ses évolutions au cours des quinze dernières années, il nous faut en fait poser trois hypothèses. 1. Il existe une scène de la politique du logement où des acteurs qu'ils soient experts, acteurs sociaux ou politiques, s'organisent en deux coalitions distinctes. Ces coalitions de politique publique se construisent autour d'une représentation distincte de la problématique du logement et défendent des instruments et des arguments différents. La première et plus ancienne coalition défend une politique du logement qui s'apparente d'abord à une politique de construction de logements pour tous c'est-à-dire qu'elle soutient une politique interventionniste, par le fmancement de construction de logements, et universaliste en privilégiant la construction de logements répondant à un besoin social normé universel. La seconde coalition, plus récente, émerge autour de la défense d'une politique du logement n'intervenant plus directement sur la construction mais indirectement, en aval du marché à travers une aide accordée directement aux ménages qui en ont besoin. 2. La politique du logement est d'abord la résultante des négociations qui s'opèrent entre les deux coalitions. Cette hypothèse implique que la politique du logement se transforme essentiellement de deux façons. Le premier type de changement intervient lorsque les rapports de pouvoir qui structurent la négociation entre ces deux coalitions se modifient. On peut ainsi identifier que la seconde coalition ou coalition «libérale» bénéficie d'un gain croissant de ressources et de pouvoirs depuis son émergence au détriment de la première coalition ou coalition « universaliste» qui détenait dans les années 1960 une position quasi-hégémonique. Le second type de changement est lié à la capacité d'apprentissage des acteurs et des coalitions qu'ils composent. Face à de nouvelles contraintes ou à de nouvelles situations, les acteurs apprennent et adaptent leur conception, leurs arguments ou leurs stratégies et génèrent des transformations de la politique publique. Si la scène de la politique du logement dispose d'une certaine autonomie, elle n'en est pas pour autant coupée du monde. Il 11

3.

existe ainsi d'autres scènes comme la scène des politiques économiques ou encore la scène de la compétition politique qui influent sur la politique du logement. Cette influence passe alors par un processus d'échange de ressources entre les acteurs et/ou les coalitions. Bien que chacun fonctionne dans sa scène selon des règles du j eu spécifiques, on peut identifier certains moments privilégiés où de tels échanges ont lieu. Les périodes pré et post électorales constituent par exemple un de ces moments particuliers où acteurs politiques et coalitions de politique publique échangent des ressources, les uns pour agrémenter leur programme, leur légitimité et leurs distinctions, les autres pour bénéficier de ressources nouvelles capables de modifier les rapports de force en présence. Ces trois hypothèses forment ainsi le socle de l'analyse des politiques du logement au cours de la période que nous avons choisie d'étudier ici, c'est-à-dire celle qui va de 1981 à 1995. Elles permettent ainsi d'identifier trois étapes clefs de l'évolution des politiques du logement, d'analyser les processus qui les caractérisent et de comprendre les raisons qui ont conduit à de tels changements. Avant de présenter davantage ces différentes étapes et d'analyser ces processus, il nous faut faire un rapide détour sur la période précédente afm à la fois de spécifier le contexte dans lequel s'inscrit cette étude mais aussi de préciser les trois hypothèses évoquées.

1.

UNE COALITION « UNIVERSALISTE» DOMINANT LA POLITIQUE DU LOGEMENT

L'enjeu ici n'est pas de reprendre en détail l'histoire de la politique du logement largement étudiée par ailleurs 1 mais d'en extraire les principaux points qui justifient une des hypothèses que nous avons énoncée: l'existence d'une coalition ancienne qui structure depuis de nombreuses années la politique du logement. Au préalable, il nous faut défmir ce que nous entendons par « coalition de politique pub lique ». Pour cela, il nous faut partir de la défmition du référentiel. Introduit et développé par Bruno Jobert et Pierre Muller, « le référentiel global est une image sociale de toute la société, c'est à dire une représentation globale autour de laquelle vont s'ordonner et se hiérarchiser les différentes représentations sectorielles» (Jobert Bruno, Muller Pierre,
1

Cf. bibliographie

12

1985). Le référentiel global est alors entouré de référentiels sectoriels qui constituent la représentation dominante d'un secteur de politique publique. Ces référentiels forment ainsi le socle des politiques publiques dans la mesure où « les politiques publiques ne servent pas (en tout cas pas seulement) à résoudre des problèmes. (...) [elles] servent à la fois à construire des interprétations du réel (Pourquoi y at-il persistance du chômage? Comment analyser les transformations du système des relations internationales? Y a-t-il une dégradation du système de sécurité alimentaire ?) et à défmir des modèles normatifs d'action (il faut rendre le travail plus flexible, soutenir la démocratisation des anciens pays de l'Est, renforcer les contrôles alimentaires).» (Muller Pierre, 2000). La thèse de leur ouvrage est alors qu'un décalage entre référentiel global et référentiel sectoriel peut être à l'origine d'une dynamique de changement d'une politique publique que portent des « médiateurs», c'est-à-dire des acteurs porteurs d'un nouveau référentiel. Ce concept de référentiel a connu critiques et évolutions à travers différents travaux. Vincent Simoulin résume, dans son article, les deux principaux doutes qui pèsent sur cet outil: par son usage restrictif et rétrospectif, il existe un doute quant à sa défmition et à son identification; par son aspect performatif, le référentiel est à la fois hypothèse, explication et justification, ce qui remet en cause son caractère explicatif (Simoulin Vincent, 2000). Les études plus récentes menées par Bruno Jobert s'attachent à explorer de nouvelles pistes notamment en défmissant le référentiel comme « un cadre cognitif qui informe les règles d'interactions entre les acteurs d'une politique pendant une période donnée. (...) la promotion d'une nouvelle politique rassemble nécessairement des acteurs hétérogènes qui se sont mis d'accord sur un compromis, un modèle d'échange politique ou à tout le moins sur une manière de parvenir à ce compromis (...) [intégrant] la dynamique de construction sociale du système d'acteurs lui-même comme moment clef de la création d'une nouvelle coalition discursive.» (Jobert Bruno, Damamme Dominique, 1999). Le lien entre acteurs interagissant ensemble et référentiels est ainsi beaucoup plus structurel qu'initialement et la construction de ce référentiel devient inséparable de la construction du système d'acteurs lui-même. Il s'agit ainsi de faire du référentiel un cadre cognitif qui ait un caractère à la fois structurant - des échanges et des interactions - et identitaire - pour les acteurs et les organisations auxquelles ils appartiennent. La coalition de politique publique peut alors être défmie comme un réseau d'acteurs dont l'appartenance et les échanges réguliers et institutionnalisés se font à partir de l'adhésion à 13

un référentiel commun où un réseau est un «groupement ou un complexe d'organisations, liées les unes aux autres par des dépendances en terme de ressources, et qui se distinguent des autres groupements par la structure de cette dépendance» (Rhodes R.A.W., Marsh David, 1995, p. 43) Une telle défmition ouvre de nouvelles perspectives que nous allons exploiter par la suite. Il est possible de concevoir le changement non plus simplement à travers le remplacement d'une coalition dominante par une autre mais aussi à travers leurs propres transformations endogènes ou encore à travers les compétitions, affrontements et négociations que permet une cohabitation de coalitions. Pour comprendre le référentiel qui domine le secteur du logement, il faut faire un retour historique sur la construction de ce référentiel, la constitution des acteurs et des organisations qui travaillent sur la politique du logement, l'organisation et l'institutionnalisation de leurs échanges. On peut dans un premier temps observer la constitution d'un réseau d'acteurs autour de la question du logement, l'élaboration d'un référentiel commun et le co-développement de ces acteurs et de la politique publique qu'ils défendent. Dans un second temps, il est important de mettre en évidence les caractéristiques d'une telle coalition. 1.1. La construction d'une coalition dominante S'il faut remonter à la fm du XIXème siècle pour identifier les prémisses d'une politique du logement, on ne peut vraiment parler de politique du logement qu'à partir du début des années 1950, alors que se mettent en place de nouveaux instruments et que des crédits vont être débloqués pour la mise en œuvre. La représentation de la question du logement se transforme, en effet, au sortir de la guerre, pour devenir le référentiel «universaliste». Pour appréhender ce référentiel, il faut en fait comprendre la production d'interprétations causales et normatives qu'il intègre. Pour les acteurs de cette coalition, l'important se trouve moins dans la qualification précise de ce qu'est le problème du logement que dans le système d'interprétations causales qu'il.contient : s'il y a un problème du logement, c'est parce que l'on ne construit pas suffisamment de logements en France; si on ne construit pas suffisamment de logements en France, c'est parce que le marché privé de la construction est incapable de s'autoréguler. Ces interprétations causales de la problématique s'accompagnent d'une interprétation normative: pour répondre aux besoins des Français, il faut construire 14

un logement moderne adapté à tous et non un logement spécifique réservé aux ouvriers. Ces interprétations permettent de donner un sens aux revendications des acteurs qui les défendent: il faut construire un logement fmancé grâce à l'action publique et adapté aux besoins normés de la famille française. C'est cette logique qui permet de comprendre le passage, par la loi de 1947, des Habitations à Bon Marché (HBM) aux Habitations à Loyer Modéré (HLM)2, c'est à dire d'un logement pour les ouvriers à un logement pour la famille-type française. Comme l'explique René Ballain, aux normes dominantes d'hygiène et de sécurité qui prévalaient pour la construction d'un logement HBM se substituent des normes de confort (présence d'une cuisine, d'un WC, d'un chauffage, d'un système d'aération, etc.), de dimensionnement (57 m2 pour un 3 pièces) et de peuplement (nombre de personnes par pièce) (Ballain René, 1985). Le logement HLM n'est plus un logement charitable comme au début du siècle mais un logement « moderne» et universel destiné à toutes les familles françaises3. On passe ainsi d'un mode de régulation sociale de la classe ouvrière à un modèle « universaliste» de développement économique et social pour tous, d'un instrument de moralisation et d'éducation à un instrument de «modernisation» et de « progrès ». Sur un fond de consensus keynésien et universaliste après la guerre, l'ambition donnée aux organismes HLM est de loger tous les français dans un logement HLM. Ce nouveau référentiel «universaliste» permet d'établir un compromis entre les acteurs qui défendent le développement d'une politique du logement en conciliant les différentes approches en présence. Plus encore, avec le développement

2

En 1889, au cours de l'Exposition Universelle à Paris, se déroule le premier congrès

international des habitations ouvrières. Les congressistes décident de remplacer le terme « habitations ouvrières» par celui d' « Habitation à Bon Marché (HBM)>>. Quelques années plus tard, une première loi est votée, le 30 novembre 1894, qui reconnaît les HBM et autorise certains organismes à investir une fraction de leurs fonds pour construire des Habitations à Bon Marché, tout particulièrement la Caisse des Dépôts et Consignations (Guerrand Roger-Henri, 1987). Au cours de la première moitié du XXe siècle, les HBM sont des logements destinés aux ouvriers et les sociétés qui les construisent sont pour la plupart des sociétés philanthropiques. A partir de 1912, la loi Bonnevay autorise les communes et départements à former leur propre organisme de construction HBM. Si cette loi ouvre la voie au mouvement que l'on appelle « municipalisme », dans l'ensemble, peu de logements HBM vont être construits.
3

Les experts du Ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme (MRU) conçoivent

ainsi un logement « moderne» type, le T4, qui doit s'adapter aux besoins normés de la famille française (2 adultes, 2 enfants) et qui intègre tous les besoins de la société moderne tels qu'ils se les représentent (Vayssière Bruno, 1988). 15

de la politique du logement, les acteurs renforcent leur identité et confortent le référentiel qu'ils portent. Les acteurs du tout jeune Ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme (MRU)4 adhèrent ainsi, dans l'ensemble, à ce référentiel. Le développement d'une politique du logement qui s'inscrit dans ce référentiel engendre alors une sorte de cercle vertueux. En effet, plus cette politique se développe, plus les acteurs du MRU qui en ont la charge bénéficient de ressources et de pouvoirs. Plus ces acteurs accumulent du pouvoir, plus ils sont alors en position de force pour défendre et légitimer le référentiel et la politique qui l'accompagne. Ils disposent, par exemple, de plus de moyens (humains et fmanciers) pour renforcer leur expertise, expertise qui vient légitimer leur approche et leurs actions. Ce raisonnement s'applique aussi bien aux acteurs du MRU qu'à ceux des organismes HLM : plus la politique du logement se développe, plus on construit d'HLM; plus les HLM poussent, plus les organismes ont des moyens humains et fmanciers et plus ils deviennent des partenaires puissants de la politique du logement. On peut donc dire que plus la politique du logement se développe, plus elle renforce ceux qui justement en sont les principaux soutiens et défenseurs et plus elle a donc de chance de continuer à se développer. Parmi les premières actions menées par le MRU, on peut noter le rôle que vont jouer les « chantiers expérimentaux» dans le façonnage des acteurs. Alors que le secteur du bâtiment est constitué principalement de petites et moyennes entreprises, les commandes importantes du MRU vont pousser ces entreprises à se regrouper, à investir, à s'agrandir, à rationaliser leur production et à industrialiser leur savoirfaire. Les principaux interlocuteurs du MRU, regroupés au sein de la Fédération Nationale du Bâtiment (FNB), se trouvent ainsi façonnés par lui. Les intérêts que cette fédération défend ne sont alors rien d'autres que ceux du MRU: mettre en place une politique de construction massive de logements. La coalition se construit en façonnant les acteurs qui la composent et en donnant un sens à leurs échanges. Deux autres organisations vont rejoindre la coalition et lui permettre d'amplifier son action. La Caisse des Dépôts et Consignations qui réoriente sa politique de fmancement
4

Le MRU est créé au sortir de la Seconde Guerre Mondiale.

Principalement

orienté sur

les problèmes de reconstruction, ce ministère ou plus exactement les acteurs qui le composent, forgent leur identité à travers le souhait de le transformer en Ministère de la Construction. Recrutés pour la plupart au moment de Vichy, ces acteurs défendent l'idée du renforcement de l'interventionnisme et de la centralisation de leur direction (Vayssières Bruno, Candre Manuel, Voldmann Danièle, 1988). 16

grâce à l'arrivée d'un nouveau directeur, François Bloch Lainés, et le Commissariat Général au Plan qui fIXe la construction de logement dans ses priorités à partir du deuxième Plan. Avec d'une part le soutien de l'ECA6 à partir de 1950 et d'autre part la médiatisation du problème avec les évènements de l'hiver 1954, une politique de construction massive de logements pour tous prend forme et se développe dans les années 1950. La coalition porteuse de cette politique publique l'accompagne, la met en œuvre et la renforce en même temps que les acteurs qui la composent voient leurs ressources s'accroître. Le référentiel qui régule les échanges entre ces acteurs et donne un sens à leurs actions devient le référentiel dominant du secteur. Ce référentiel s'accompagne alors d'un renfort de légitimation par la mise en place de deux indicateurs qui font sens et prennent une valeur symbolique. Le premier indicateur représente le nombre de logements construits chaque année en France. Le second indicateur présente un état des besoins en logement non satisfaits établi par les experts du MRU et ceux de l'INSEE. Les principaux instruments d'interventions sont alors les suivants: ./ Le fmancement HLM qui, d'une part, ouvre le droit à un prêt du Trésor et de la CDC et, d'autre part, permet l'obtention d'une subvention du MRU. Chaque prêt HLM correspond ainsi à la construction d'un logement HLM par un organisme HLM. Ce logement doit répondre à des normes construites par les experts du MRU. ./ Le fmancement des primes et des prêts qui permet à des particuliers d'accéder à un prêt du Crédit Foncier de France et de bénéficier d'une prime facilitant cette construction. ./ Un dernier instrument, que nous ne développerons pas par la suite dans la mesure où il s'inscrit sur une autre scène où

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François Bloch-Lainé quitte la Direction du Trésor du Ministère de l'Economie et des

Finances, en 1947 après un désaccord avec son ministre de tutelle, Antoine Pinay. Défenseur d'un interventionnisme économique fort, François Bloch-Lainé se saisit du « placard» qu'on lui a réservé, la Caisse des Dépôts et Consignations, pour en faire un instrument fort au service de sa conception (Bloch-Lainé François, Moschetto Bruno, 1987). 6 L'ECA est une administration de coopération économique en charge de défendre les intérêts américains pour la distribution de l'aide Marshall. Très influencé par Jean Monnet, commissaire au Plan, le gouvernement américain est très soucieux de ne pas voir son aide absorbée par la guerre d'Indochine. Il établit des critères destinés à cibler les dépenses vers des secteurs « critiques », secteurs dont fait partie le logement social. (Margairaz Michel, 1991).

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interviennent des acteurs différents, est la réglementation des loyers par leur blocage ou leur maîtrise. Ces instruments vont permettre l'expansion du marché de la construction de logements en France et le développement notamment des HLM situés généralement là où le foncier est le moins cher, c'est à dire en banlieue. De 10 000 logements HLM construits en 1952, on va passer à 90 000 à la fm des années 1950 pour atteindre les 150 000 dans le milieu des années 1960. Quant aux logements construits par le système des primes et des prêts, créé en 1950, ils vont atteindre les 180 000 au milieu des années 1960. 1.2. Une coalition structurée en communauté de politique publique Ces acteurs et organisations qui structurent la politique du logement et partagent une même conception, sont en fait peu nombreux. Stables dans le temps, ils se connaissent tous et échangent souvent entre eux. Interdépendants les uns des autres, ils disposent chacun d'une expertise et de ressources importantes. Ils forment ainsi une coalition fermée, soudée et puissante. Au regard de ces caractéristiques, on peut dire que cette coalition est structurée en communauté de politique publique. Une communauté de politique publique est, en effet, défmie de la manière suivante: « Un réseau d'acteurs caractérisé par la stabilité des relations, la très forte sélection des membres, l'interdépendance verticale fondée sur le partage des responsabilités dans la gestion des services publics» (Rhodes R.A.W., Marsh David, 1995, p. 44). Et elle dispose des caractéristiques suivantes: « Un nombre limité de participants, avec l'exclusion délibérée de certains membres; une interaction fréquente et intense entre tous les membres de la communauté sur toute question concernant les politiques publiques; une consistance des valeurs, les valeurs d'appartenance et les résultats des politiques publiques, ceux-ci persistant avec le temps; un consensus, les membres partageant la mêmes idéologie, valeurs et préférences générales concernant les politiques publiques; tous les membres de la communauté de politiques publiques ont des ressources et donc les relations entre eux sont des relations d'échanges; l'interaction de base est donc composée de négociations entre les membres ( ...)) (Rhodes R.A.W., Marsh David, 1995, p. 51). 18

Pour identifier une communauté de politique publique, il faut donc principalement reconnaître les trois caractéristiques suivantes: l'interdépendance des organisations et des acteurs notamment en terme de ressources; la stabilité et la fréquence élevée des relations; le nombre limité et l'aspect relativement fermé de la coalition. L'interdépendance des organisations se perçoit à travers la description du processus de mise en œuvre de la politique du logement. Le MRU, ou plus exactement la Direction de la Construction, dispose des ressources fmancières. C'est elle qui établit chaque année, les crédits affectés à la politique du logement, crédits qui se traduisent d'abord en nombre de logements aidés à construire. Toutefois, cette direction ne construit pas elle-même, ce sont les organismes HLM - ou les particuliers pour les primes et prêts - qui se saisissent de ces crédits pour construire un logement. Ils ont alors recours à un prêt de la CDC
-

ou de la CFF - qui dispose de façon monopolistiquedes ressources

nécessaires. Enfm, l'organisme a besoin bien sûr des entreprises du bâtiment pour réaliser une telle construction. La dépendance de ces acteurs vis-à-vis de la politique du logement se complète ainsi par une interdépendance des acteurs entre eux qui se trouvent en situation non de concurrence mais de complémentarité. Cette interdépendance ne se limite toutefois pas à la complémentarité dans la mise en œuvre de la politique du logement, elle passe également par un partage de l'information et de l'expertise. Chaque organisation occupe une position privilégiée et unique pour bénéficier de certaines informations et produire certaines expertises. L'extrait qui suit montre bien la façon dont le Ministère du Logement se sent dépendant des organisations professionnelles: « Quand vous voulez connaître la conjoncture, savoir comment cela se passe, vous demandez [aux différentes organisations] ce qu'elles en pensent. Quand vous voulez faire des réformes, vous leur demandez également ce qu'elles en pensent. Comme source d'informations, vous avez le Ministère de l'Equipement, mais cela n'est pas suffisant. Ce sont en fait les syndicats professionnels qui constituent les grandes sources d'informations. »7,. « Personne ne

7

Entretien avec un ancien membre du cabinet du Ministre du Logement. L'analyse des caractéristiques d'une telle coalition repose d'abord sur l'étude des acteurs qui la composent. Nous avons ainsi procédé à plus de quatre-vingt entretiens auprès d'acteurs ayant occupé des responsabilités. La plupart d'entre eux ont souhaité garder l'anonymat en échange des informations fournies ce qui explique qu'ils ne sont généralement pas nommés.

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maîtrise réellement le sujet, c'est très compliqué. Personne n y comprend grand chose. »8. Plus généralement, l'interdépendance entre les organisations se retrouve dans la plupart des discours et des représentations du secteur que se font les acteurs. Quelle que soit leur organisation d'appartenance, tous considèrent, en effet, qu'il faut prendre en compte les autres organisations, compte tenu de l'importance de leurs ressources et de la dépendance qui les lie à la politique du logement. L'interdépendance des acteurs et des organisations explique pour partie la nécessité pour ces acteurs d'échanger leurs ressources. Elle ne suffit pas à comprendre le type de relations et d'échanges qui existent entre eux. Une seconde caractéristique que l'on retrouve en observant la coalition «universaliste» est la stabilité de la relation entre les acteurs et la fréquence élevée de leurs échanges. Les acteurs de ces différentes organisations échangent ainsi régulièrement. Ils se voient souvent, participent ensemble à de multiples colloques. Ils s'invitent les uns les autres à leurs différentes assemblées générales. Ces différents lieux d'échanges assurent la fonction de forum, c'est-à-dire qu'ils permettent de formuler et de diffuser de nouvelles idées, de faire connaître des arguments et des diagnostics, et surtout d'homogénéiser les différentes expertises en présence et, par conséquent, les positions des différents acteurs et organisations. L'entretien qui suit montre bien la multiplicité des échanges et la maîtrise des idées que cela entrame : « Le contact entre la DHC et la FNB, les HLM ou les promoteurs est un contact permanent. Ils viennent vous voir, vous allez à leurs AG. Ils ont une quantité de tables rondes. Il y a une espèce de dynamique qui fait qu'au cours des mois, des idées mûrissent. Quand le ministre décide qu'il faut faire un plan de relance, vous avez déjà une idée de son contenu. »9 Les différents forums permettent, par l'homogénéisation de l'expertise, de maîtriser certains processus, d'éviter tout projet alternatif. Plus généralement, ces différents forums ne permettent pas seulement un échange et une harmonisation des informations et des expertises, ils permettent également une meilleure connaissance du système qui facilite les échanges de ressources et la formation d'actions collectives.

8

Entretien

avec un ancien Directeur

de la Construction.

9

Entretien avec un ancien Directeur de la Construction. 20

Echange d'informations et échange de ressources se complètent pour permettre aux acteurs de mieux comprendre et connaître le système d'acteurs dans lequel ils évoluent. La fréquence élevée des échanges et la stabilité des relations entre les différents acteurs interfèrent ainsi sur la nature même de l'échange. Les acteurs appartenant à cette coalition bénéficient d'un accès privilégié aux informations et aux ressources de la coalition. Pour qu'un système d'échange puisse fonctionner de façon aussi importante, il faut, tout du moins c'est la conséquence logique, que les acteurs qui y participent soient peu nombreux. La plupart des acteurs avec qui nous nous sommes entretenus considèrent que les acteurs ayant accès à ces ressources sont peu nombreux et participent à un réseau fermé et difficile d'accès. Cette fermeture de la coalition est d'abord assurée par le faible renouvellement des membres de la coalition ainsi que par le petit nombre d'experts qui la composent. Cette fermeture est perçue par les acteurs eux-mêmes qui n'hésitent pas à se décrire comme suit: « C'est un monde très fermé. les experts sont peu nombreux. »10,. « Le logement donne l'impression d'un monde fermé. Il y a des hommes que j'ai connus en 1972 et que je vois encore. Il n y a pas beaucoup de renouvellement »11,. « Il y a un cercle fermé dans le logement. On retrouve les mêmes personnes sur une longue durée. » 12 Cette fermeture est également assurée par l'existence d'un langage commun complexe qui génère une frontière « Le monde du logement est petit. C'est un club. On en est ou on n'en est pas. C'est très technique. enfin soi-disant. En réalité, il ne faut pas exagérer, c'est vrai qu'il faut y entrer. C'est un club, on est dans un monde de bonne compagnie, c'est un monde un peu clos. »13,. «Le logement est un domaine très difficile à rendre lisible. il n y a qu'à voir les programmes des partis politiques. Audelà des effets d'annonce, on ne peut se contenter de se faire plaisir. Moi le premier, j'ai du mal à me faire entendre. C'est une sur-technicité inévitable. »14

10 11

Entretien Entretien

avec un ancien directeur de cabinet du Ministre avec un responsable de la CNAF. avec un ancien directeur de cabinet. avec un directeur de syndicat professionnel.

du Logement.

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13Entretien
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Entretien avec un responsable de l'UNFO HLM.
Entretien

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La complexité des termes, la difficulté pour devenir un acteur légitime, obligent pour s'intégrer à la coalition à une sorte de parcours initiatique qui doit durer plusieurs années. Cette difficulté d'accès à la coalition a tendance à la fois à renforcer la stabilité des acteurs - une fois qu'un acteur y est entré, il y reste d'autant plus longtemps qu'il a eu du mal à y entrer - et le maintien d'une frontière hermétique. « Comme c'est un domaine comvlexe. cela génère de la sclérose et du népotisme. Il faut vraiment 4 ans pour être connu de tout le monde et connaître tout le monde. C'est un peu la famille corse. c'est difficile d'v entrer mais après on V est bien. »15 Cette fermeture de la coalition facilite alors le passage d'une organisation à une autre des différents experts de la politique du logement. Ce passage vient conforter les différents processus décrits auparavant: homogénéisation de l'expertise, fréquents échanges de ressources, etc. « Ce n'est pas un monde producteur de nouvelles idées, c'est très difficile de les faire bouger. Les gens passent de l'un à l'autre. Devant la forteresse des Finances, ils sont prêts à s'allier. Ils ont la perception de leurs points communs, et ils participent à un système, qui n'est certes pas homogène mais qui a beaucoup de points communs. De temps en temps, ils se bouffent le nez entre eux, mais ils sont surtout prêts à s'allier et à se compléter. C'est une économie bien administrée, et ils sentent bien que leur intérêt, c'est que cela reste comme cela. »16 Comme l'explique cet extrait, la structuration en communauté de politique publique de cette coalition vient renforcer le fonctionnement de cette dernière. Les acteurs développent une certaine représentation commune de la problématique du logement à laquelle les organisations adhèrent d'autant plus qu'elles ont elles-mêmes des experts qui ont participé à son élaboration et à sa diffusion. La scène de la politique du logement se trouve ainsi largement dominée par une telle coalition. Détenant la plupart des ressources et le monopole de l'expertise, elle dispose de l'essentiel des pouvoirs sur le secteur. Cela signifie non seulement qu'aucune mesure importante ne peut être prise sans l'accord des acteurs de la coalition, mais bien plus encore, qu'aucune mesure ne peut même sans doute être imaginée en dehors de ces experts.

15 16

Entretien Entretien

avec un directeur de syndicat professionnel. avec un ancien directeur de cabinet.

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2.

LA CONSTITUTION D'UNE COALITION « LIBERALE» CONCURRENTE

Deux éléments vont participer à la remise en cause de la position monopolistique qu'occupe la coalition «universaliste» et permettre l'émergence d'une coalition et d'un référentiel concurrent sur la scène de la politique du logement: l'émergence de nouveaux acteurs et le développement d'une nouvelle expertise. Dans les années 1960, plusieurs mesures vont être prises sous l'impulsion du Ministère de l'Economie et des Finances pour permettre le développement d'un secteur privé du logement et l'émergence de nouveaux acteurs sur la scène de la politique du logement que sont notamment les banques et les promoteurs. Il faut toutefois attendre les années 1970 pour voir émerger un nouveau référentiel de la problématique du logement. Ce référentiel s'appuie sur le développement d'une nouvelle forme d'expertise et l'arrivée d'une nouvelle génération de fonctionnaires en mal de légitimité. La mise en place d'une commission destinée à réformer la politique du logement en 1975 constitue alors un événement important qui vient conforter l'institutionnalisation de cette nouvelle coalition et du référentiel qui la porte. 2.1. Les prémisses d'une nouvelle coalition, l'émergence de nouveaux acteurs A partir du début des années 1960, alors que la politique du logement est en plein essor, plusieurs mesures sont adoptées pour favoriser la construction de logements privés. Ces mesures ne sont pas en rupture avec le référentiel «universaliste» puisque, d'une part, en favorisant la construction, elles s'inscrivent bien dans une perception quantitativiste (le problème du logement est d'abord un problème d'insuffisance du nombre de logements construits) et, d'autre part, la coalition « universaliste» n'a jamais eu la volonté que seule existe la construction HLM. Pour autant, ces instruments ne découlent pas non plus d'une représentation «universaliste» de la problématique du logement. En d'autres termes, ces nouveaux instruments, s'ils ne génèrent pas de conflit avec la coalition dominante, ne sont pas non plus portés par les acteurs qui composent cette dernière. Pour comprendre la façon dont ces mesures vont venir s'agréger à la politique du logement, il faut, en fait, revenir sur la persistance au sein de l'administration des Finances d'une «partie traditionnelle», empreinte d'une certaine «orthodoxie libérale» (Bloch-Lainé François, 1976, p. 109). Ces acteurs se réfèrent ainsi à un paradigme économique libéral qu'ils déclinent en terme d'arguments, de 23

vocabulaires et d'instruments de politique économique. Il ne s'agit donc pas, pour eux, d'élaborer une problématique spécifique de la question du logement mais plutôt de s'attaquer aux instruments de cette politique qui ne répondent pas aux critères de l'orthodoxie. Ces acteurs souscrivent ainsi à une représentation quantitative de cette question - le problème du logement est un problème de nombre de logements à construire - mais refusent, par contre, l'enchaînement d'interprétations causales qu'en font les acteurs de la coalition «universaliste» -le marché est incapable de s'autoréguler, etc. Ces acteurs vont ainsi utiliser les ressources spécifiques que leur apporte la mise en place en 1958, par leur Ministère, du Plan PinayRueff. Ce plan de stabilisation de l'économie va ainsi leur permettre de faire passer certaines mesures qui ne s'inscrivent pas dans le référentiel « universaliste» dominant de la politique du logement. On retiendra notamment le blocage des crédits aux logécos (logements normalisés bénéficiant du système des primes et des prêts du CFF), la mise en place d'un système épargne-crédit, obligeant les bénéficiaires de prêts à disposer d'une épargne préalable et surtout la mise en place des Sociétés Immobilières de Crédit destinées à inciter des investisseurs à construire des logements à usage locatif en échange d'avantages fiscaux. Si ces mesures restent peu importantes, elles seront suivies d'autres mesures au milieu des années 1960 qui répondent à un double objectif: permettre l'émergence d'un secteur privé autonome et « orthodoxiser » les mesures en cours. Dans les deux cas, ces mesures déclencheront peu d'hostilité au sein de la coalition « universaliste» dans la mesure où elles viennent davantage s'agréger aux instruments en place que s'y substituer. C'est ainsi que les prêts HLM sont « débudgétisés »17 et que sont mis en place le Compte Epargne Logement (CEL) et les Sociétés Immobilières d'Investissement (SII). Ces différentes mesures favorisent ainsi l'émergence d'un secteur privé de la construction porté par de nouveaux acteurs que sont les banques commerciales qui distribuent les CEL, les promoteurs privés qui se développent de plus en plus. Le nombre de logements construits sans aide de l'Etat augmente ainsi considérablement, passant de 50 à
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II s'agit d'externaliser certaines dépenses en les finançant sur d'autres ressources que

le budget de l'Etat. En l'occurrence, les prêts HLM sont pour partie des prêts du Trésor faits directement sur le budget de l'Etat, ce qui est contraire aux critères de l'orthodoxie financière dont les acteurs du Trésor se veulent les garants (on emprunte sur un budget annuel). A partir de 1965, une Caisse aux prêts HLM est mise en place et permet aux organismes de bénéficier d'un prêt pris sur les ressources de la CDC (livret A), le Budget de l'Etat subventionnant pour faire baisser les taux. 24

120 000 en 1962, sans pour autant que diminue le nombre de logements aidés. Plutôt que de parler de tournant libéral de la politique du logement (Lefebvre Bruno, Mouillard Michel, Occhipinti Sylvie, 1991, p. 28), il nous semble préférable d'évoquer la mise en place d'une stratégie destinée, à terme, à remettre en cause l'hégémonie des acteurs de la coalition « universaliste» en leur contestant leur position monopolistique. Un acteur de la Direction du Trésor explique ainsi: « Vues du Trésor, [ces mesures} sont une des forces qui se met en place pour peser à terme sur la politique du logement. Auparavant, le logement était une affaire de spécialistes, le locatif privé n'existait pas vraiment (...) La mise en place des SII s'inscrit dans la même perspective que [la réforme bancaire}, il fallait sortir du monopole détenu par les HLM et les SEM sur le logement locatif. (...) Du côté de l'accession, c'était (...) essentiellement l'affaire du CFF, du Comptoir des Entrepreneurs et de trois grands groupes spécialisés. Il fallait y faire rentrer, avec le CEL, les autres banques pour sortir du monde de spécialistes qu'ils constituaient. »18. Si l'on peut identifier la mise en place d'une stratégie différente, cela ne signifie pas qu'il existe pour autant une autre coalition sur la scène de la politique du logement. On ne voit nullement, par exemple, se dessiner une représentation distincte de la problématique du logement. Il faut, pour cela, attendre la fm des années 1960 et le développement au sein d'une autre direction du Ministère de l'Economie et des Finances, la Direction de la Prévision, d'une nouvelle expertise sur la question du logement. Au sein de cette direction, deux acteurs, Yves Carsalade et Hubert Lévy-Lambert mettent au point un modèle de rationalisation des choix budgétaires qu'ils appliquent au logement. Cette expertise légitime ainsi une nouvelle approche de la question du logement qu'Hubert Lévy-Lambert présente dans une note (LévyLambert Hubert, 1970) et qui cherche à montrer qu'une subvention donnée directement au locataire plutôt qu'une subvention au logement construit, serait à la fois plus efficace socialement et économiquement. Ce qui est marquant dans cette note et dans toutes celles qui vont mobiliser et développer les mêmes expertises, c'est moins le résultat de cette expertise - montrer qu'une aide directe est plus efficace - que les hypothèses qu'elles utilisent en préalable. Alors que la représentation de la question du logement se référait exclusivement au
18

Entretien

avec un ancien responsable

de la Direction

du Trésor.

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nombre de logements à construire, ces études posent le problème de l'accession de certaines catégories sociales à un logement. Auparavant, cette question ne se posait pas ou plutôt était évacuée dans la mesure où de toute façon, selon les experts, on ne construisait pas assez de logements en France et que le jour où ce nombre serait suffisant, il serait évident que le problème disparaîtrait. Ces études s'appuient au contraire sur l'idée que toutes les catégories de la population ne bénéficient pas de la même façon de la politique du logement et que ce problème ne se pose pas qu'en terme de nombre de logements à construire mais aussi dans le fait que les organismes HLM ont tendance à louer à des ménages dont les revenus devraient suffIre à aller sur un marché privé qui s' autorégulerait. On trouve bien dans ces hypothèses les éléments constitutifs d'un nouveau référentiel s'adossant sur une nouvelle représentation de la question du logement. S'appuyant sur une conception « libérale» du marché, le marché doit s'autoréguler, ces nouveaux experts insistent ainsi sur le fait que l'essentiel des ménages devrait trouver dans le marché privé un logement satisfaisant et circonscrivent le problème du logement à un problème d'accès au logement privé pour les ménages ne pouvant payer un loyer à hauteur des prix du marché. Les instruments proposés qui découlent de ce référentiel s'inscrivent alors non plus en amont du marché de la construction mais en aval, une fois les logements construits. L'aide à la personne, principal instrument de ce nouveau référentiel, n'incite plus à la construction en différenciant les logements par type, mais permet aux ménages distingués par catégorie (revenu, situation familiale, âge, etc.) de payer le loyer d'un logement privé. La note produite par Hubert Lévy-Lambert au moment du VIe Plan expose ainsi, à partir de ce nouveau référentiel, les éléments d'une expertise légitimante. Toutefois, ce dernier se trouve, dans cette commission habitat, très vite marginalisé. Si la difficulté de certaines catégories sociales à se loger est bien soulevée, c'est pour en faire un élément venant conforter le référentiel « universaliste», soulignant que l'on ne construit pas assez, et non pour en faire un élément de remise en cause. Si la commission du VIe Plan constitue un élément fondateur d'une nouvelle coalition, c'est moins par l'avancée de certaines propositions que par la mise en réseau de certains acteurs. On constate, en effet, que la grande majorité des acteurs qui vont constituer la coalition « libérale» au milieu des années 1970 se trouvent pour la plupart regroupés dans la commission « prospective logement», commission préparatoire à la commission habitat du VIe Plan. Entre le début et le milieu des années 1970, plusieurs acteurs 26

présents dans cette commission vont multiplier les contacts et travailler à renforcer un nouveau référentiel que l'on qualifiera de « libéral» même si il faut entendre par là une acception spécifique à la scène de la politique du logement et à sa problématique propre. 2.2. De la commission Barre à la loi de 1977 ou l'institutionnalisation de la nouvelle coalition Alors que se développe une nouvelle expertise et que se met en place un nouveau réseau d'acteurs, un événement sur la scène de la compétition politique va venir accélérer ce processus: l'élection d'un nouveau Président de la République en 1974. Ce dernier est, en effet, à la recherche de projets symboliques qui viennent légitimer son image de président réformateur et libéral. Lorsque Valéry Giscard d'Estaing demande à son conseiller, Pierre Richard, un jeune X-Ponts, une liste de réformes possibles, ce dernier, puisant dans un répertoire de réformes disponibles, lui propose de réformer la politique du logement. Bien déterminés à ne pas se retrouver dans une position minoritaire à l'image de la commission habitat du VIe Plan, les nouveaux experts du référentiel «libéral », bénéficiant d'un processus d'apprentissage stratégique, proposent la mise en place d'une commission ad hoc où ils seraient majoritaires et qui aurait en charge de proposer une réforme de la politique du logement. Portée par Pierre Richard, cette demande permet à une commission d'étude d'une réforme du fmancement du logement de voir le jour en 1975. Sous la présidence de Raymond Barre, cette commission est composée à 80% d'acteurs souscrivant au référentiel « libéral». Cette commission va servir au déroulement du second acte constitutif d'une nouvelle coalition: elle va permettre à la fois de renforcer les liens entre les acteurs, d'amplifier les échanges, de favoriser I'harmonisation des positions, de renforcer l'identité collective du réseau et d'asseoir les arguments, les expertises et les instruments issus du référentiel « libéral». Le rapport de cette commission explicite alors clairement une nouvelle approche. Ce rapport commence, dans son premier chapitre par justifier qu'il n'y a plus de besoins quantitatifs de logement problème qui fonde le référentiel «universaliste»

-

et pose quatre

nouveaux objectifs à la politique du logement: « Une plus grande justice dans les conditions de l 'habitat»,. « la liberté de choix dans l 'habitat»,. «un confort accru des logements»,. «la qualité de l'environnement de l'habitat» (Barre Raymond, 1975, pp. 13-16). 27

Dans tous les cas, il s'agit de montrer qu'une politique de construction de logements aidés ne satisfait pas à ces objectifs. Le rapport propose alors de réformer radicalement la politique du logement en faisant disparaître les aides à la pierre, en mettant fm à l'existence d'organismes spécifiques comme les HLM pour y substituer un système d'aide à la personnel9 dont pourraient bénéficier les ménages qui n'ont pas les moyens de se loger sur un marché libéré. S'appuyant sur la défmition d'un nouveau référentiel, de nouveaux arguments et de nouveaux instruments, les acteurs de la commission Barre confortent l'existence d'une nouvelle coalition sur la scène de la politique du logement et donnent sens à leur projet, réformer la politique du logement. Les termes et les concepts mobilisés comme la fm des monopoles, l'ouverture du marché, l'économie budgétaire ou encore la « vérité des prix», non seulement se rattachent au paradigme économique libéral mais surtout permettent sa déclinaison en terme de politique du logement. Cette coalition en formation regroupe alors des acteurs de la Direction du Trésor, de la Direction du Budget et de la Direction de la Prévision20 du Ministère de l'Economie et des Finances, des acteurs en mal de légitimité du Ministère de I'Equipemenf1, des dirigeants et experts de certaines banques, notamment les banques commerciales regroupées en association (Association Française des Banques) et de certains promoteurs. Si les conclusions du rapport Barre vont ouvrir la voie à une réforme votée en 1977, il ne faut pas pour autant conclure trop hâtivement que cette réforme en découle purement et simplement. En réalité, cette réforme ne va ni mettre fm à la spécificité HLM, ni même supprimer les aides à la pierre. Cette réforme va en réalité reprendre davantage les propositions du livre blanc (UNFO HLM, 1975) que va produire l'Union des organismes HLM la même année que le rapport Barre. Se sentant menacés par la mise en place de cette commission d'autant
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Le projet de réforme contient la suppression du système des prêts subventionnés, qui

seraient remplacés par des prêts non aidés. Dans une phase transitoire, les auteurs du rapport proposent toutefois de conserver un secteur social qui aurait deux caractéristiques: il ne bénéficierait plus de subventions de l'Etat et serait adossé directement au livret A; l'utilisation de ces prêts ne serait plus limitée aux seuls organismes HLM qui perdraient de fait leur spécificité. 20 Dans ces trois directions, un bureau spécifique a en charge la question du logement.
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Ce sont tout particulièrement des ingénieurs X-Ponts, issus d'une nouvelle génération

partie à la conquête du Ministère du Logement en 1966 (Thoenig Jean-Claude, 1987), qui trouvent dans cette nouvelle forme d'expertise mathématique l'occasion de légitimer leur position. Le GREC OR, un groupe de recherche relié directement au Ministre de l'Equipement, constituera leur fief. 28