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Le conseil de l'Europe et les collectivités territoriales

De
560 pages
Le Conseil de l'Europe est la première organisation internationale à avoir intégré l'acteur infra-étatique dans son action. La Charte européenne de l'autonomie locale et le Cadre de référence pour la démocratie régionale ont cristallisé la conception de la notion d'autonomie locale en Europe élargit désormais à deux niveaux : le local et le régional. Au niveau extérieur, le traité de Maastricht intègre également les collectivités locales dans la reformulation du fonctionnement de l'Europe.
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© L’Harmattan, 2017
5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris

www.harmattan.com

EAN Epub : 978-2-336-78933-0Logiques Juridiques
Collection dirigée par Gérard Marcou

Le droit n’est pas seulement un savoir, il est d’abord un ensemble de rapports et
pratiques que l’on rencontre dans presque toutes les formes de sociétés. C’est pourquoi il
a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le
savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des
sociologues ou des économistes notamment.
Parce que le domaine du droit s’étend sans cesse et rend de plus en plus souvent
nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n’avait
jadis qu’une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou
pédagogique dominent l’édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule
dimension positive. À l’inverse de cette tendance, la collection « Logiques juridiques » des
éditions L’Harmattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi
des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but
de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu’au dialogue
scientifique sur le droit. Comme son nom l’indique, elle se veut plurielle.

Dernières parutions

Gabriel ECKERT et Jean-Pierre KOVAR, Les objectifs de la régulation économique et
financière, 2017.
Pierre-Alexis BLEVIN, Les micro-États européens, 2016.
Danièle AZÉBAZÉ LABARTHE, Quelle nouvelle politique de l’énergie pour l’Union
européenne ?, 2016
Constance CASTRES SAINT-MARTIN, Les conflits d’intérêts en arbitrage commercial
international, 2016.
Daphne AKOUMIANAKI, Les rapports entre l’ordre juridique constitutionnel et les ordres
juridiques européens. Analyse à partir du droit constitutionnel grec, 2016.
Boris BARRAUD, La Recherche juridique. Sciences et pensées du droit, 2016.
Bolleri PYM, Le statut juridique des établissements de microfinance (EMF) en zone
CEMAC, L’encadrement de la « petite finance » du secteur informel vers le secteur
formel, 2016.
Aurore GRANERO, Les personnes publiques spéciales, 2016.
Khaled MEJRI, Le droit international humanitaire dans la jurisprudence internationale,
2016.
Tiphaine THAUVIN, Les services sociaux dans le droit de l’Union européenne, 2016.
Louis-Marie LE ROUZIC, Le droit à l’instruction dans la jurisprudence de la Cour
européenne des droits de l’Homme, 2015Vasiliki A. KALIMERI






Le Conseil de l’Europe
et les collectivités territoriales

Contribution à l’étude de l’autonomie locale



Préface de Michel Verpeaux










Σ τ ο ν µ π αµ π ά µ ο υ

À mon papaR E M E R C I E M E N T S
À la fin de ce long voyage qui se termine aujourd’hui, j’aimerais remercier tous ceux qui
m’ont soutenue.
Je tiens avant tout à exprimer ma gratitude à mon Professeur, Monsieur Michel
Verpeaux, qui a accepté d’encadrer le rêve d’une jeune Grecque qui, à l’époque, a eu
l’audace d’apparaître dans son bureau sans presqu’aucune connaissance de la culture
juridique française. Je le remercie pour sa disponibilité, ses conseils précieux, sa
bienveillance, nos discussions agréables, ainsi que pour les opportunités qu’il m’a offertes
afin d’enrichir mon parcours de doctorante. Il a su être patient et s’est comporté comme
un guide quand j’étais « têtue » intellectuellement.
Je tiens également à remercier tous les professeurs, Mesdames Julie Benetti et Laetitia
Janicot, Monsieur Nikolaos-Komninos Hlepas, ainsi que Monsieur Alfonso Zardi, qui me
font l’honneur de siéger dans ce jury.
Je voudrais aussi exprimer ma profonde reconnaissance au Professeur Gérard
Marcou, qui a accepté de me faire part de son expérience du droit du Conseil de l’Europe,
quand j’en avais besoin, afin de poursuivre ma recherche.
À ce stade, je voudrais aussi remercier Monsieur Giampaolo Cordiale, Secrétaire
adjoint de la Chambre des régions et tous les fonctionnaires du Congrès des pouvoirs
locaux et régionaux du Conseil de l’Europe, qui ont su m’accueillir pendant ma période de
stage au sein de l’organisation en 2013. Leur bienveillance et leurs conseils ne m’ont pas
seulement aidée à accomplir ma recherche scientifique, je garde aussi un excellent
souvenir de mon séjour strasbourgeois. Plus précisément, je voudrais remercier Monsieur
Alfonso Zardi, Chef du Service des institutions et de la gouvernance démocratiques de la
Division de la bonne gouvernance du Conseil de l’Europe, pour sa grande disponibilité,
notamment lorsqu’il a accepté de me faire partager ses connaissances académiques et
pratiques du fonctionnement du Conseil de l’Europe.
Enfin, je remercie du fond du cœur ma famille, ainsi que tous mes amis qui m’ont
soutenue pendant l’isolement que nécessite le travail doctoral. Je voudrais ainsi remercier
ma mère, Giota, pour avoir partagé toutes mes difficultés lors de cette aventure. Elle a mis
de côté tous ses soucis et a beaucoup donné de sa personne afin de m’aider à mener à
terme cette recherche. Je remercie particulièrement ma sœur, Thomie, pour avoir toujours
été à l’écoute de mes problèmes, pour son amour inconditionné et la pureté de son âme.
Je remercie aussi mon oncle, Dimitrios, pour avoir toujours soutenu mes hautes
ambitions. Ma pensée va aussi vers mon cousin-frère, Léonidas, pour sa présence dans
ma vie pendant les moments joyeux mais aussi difficiles. Je remercie également mes
amies et amis, Maria, pour son soutien psychologique et moral pendant toutes ces
années, Giannis, pour nos riches échanges et pour avoir rendu mon travail à la
bibliothèque plus agréable, et Sevi, pour avoir été présente quand j’en avais besoin.
Enfin, j’adresse une pensée particulière à mon papa, décédé un mois avant mon
arrivée en France en 2011, pour m’avoir transmis son goût d’explorer de nouvelles
aventures. Je sais que son rêve de me voir faire de grandes études s’accomplit
aujourd’hui ; j’espère donc que là où il se trouve, il est fier de moi.PRÉFACE
C’est la préface de la thèse d’une très jeune et prometteuse docteur en droit public que
l’auteur de ces lignes a l’honneur et le plaisir de rédiger. De nationalité grecque, Madame
Kalimeri est venue en France avec un bagage déjà bien rempli pour entreprendre et
réussir brillamment un Master 2 de droit public fondamental à l’Université
PanthéonSorbonne. Très vite intéressée par les questions locales, elle a souhaité entreprendre une
thèse sur un sujet se rapportant à l’autonome locale. Ses talents nombreux, sa maîtrise
de plusieurs langues européennes, son tropisme pour les questions liées à la construction
européenne, ainsi que sa volonté de contribuer à cette dernière, ont conduit le préfacier à
lui suggérer de réfléchir à la problématique de la protection de l’autonomie locale par le
Conseil de l’Europe.
Après la thèse de Madame Mathilde Boulet, intitulée « Les collectivités territoriales
françaises dans le processus d’intégration européennes » soutenue en 2010 sous la
direction du Professeur Pierre-Yves Monjal à l’Université de Franche-Comté, et publiée
chez L’Harmattan après avoir obtenu le prix du Grale, il était, en effet, apparu nécessaire
et utile de s’intéresser à l’autre Europe, même si cette dernière est plus connue par sa
défense des droits de l’homme que par son rôle dans la défense des libertés locales. Le
Conseil de l’Europe joue cependant, dans ce domaine, un rôle tout-à-fait déterminant. La
participation du préfacier aux travaux du Comité d’experts indépendants placé auprès du
Congrès des pouvoirs locaux et régionaux n’a sans doute pas été pour tien dans cette
orientation. Avec la ténacité et la curiosité insatiable qui la caractérisent, Vasiliki Kalimeri
a donc rédigé, en quatre courtes années, cette belle thèse intitulée « Le Conseil de
l’Europe et les collectivités territoriales. Contribution à l’étude de l’autonomie locale ». Le
concept d’autonomie locale est important afin de souligner dans quelle direction agit le
Conseil de l’Europe, et de révéler l’intention de l’auteur qui ne se contente pas de décrire
les différentes modalités d’action du Conseil de l’Europe mais a cherché aussi à souligner
les progrès et les lacunes de la protection de cette autonomie par une organisation
supranationale dont les objectifs initiaux n’étaient pas la défense des libertés locales.
La thèse a été soutenue à l’Université Panthéon-Sorbonne, le 29 novembre 2016
devant un jury composé de Mesdames les professeurs Julie Benetti (Université
PanthéonSorbonne), Laetitia Janicot (Université de Cergy-Pontoise), de Monsieur le professeur
Nikos Hlepas (Université nationale et capodistrienne d’Athènes), de Monsieur Alfonso
Zardi (Chef du service des institutions et de la gouvernance démocratique de la Division
de la bonne gouvernance du Conseil de l’Europe) et du professeur Michel Verpeaux,
directeur de la recherche (Université Panthéon-Sorbonne), et elle a obtenu la mention très
honorable avec les félicitations du jury à l’unanimité, au terme d’une soutenance aussi
disputée que passionnante.
Le Conseil de l’Europe est, malgré ses limites, la première organisation internationale à
avoir intégré l’acteur infra-étatique dans son action. De la Conférence européenne des
pouvoirs locaux et régionaux, a progressivement émergé le Congrès des pouvoirs locaux
et régionaux, un organe bicaméral qui consacre l’existence de deux échelons séparés, à
savoir le niveau local et le niveau régional. Cependant, malgré sa compétence
consultative et les efforts pour faire évoluer le statut des collectivités territoriales au
niveau européen, il n’a pas vraiment pu constituer le troisième pilier de l’organisation,
étant plutôt resté un organe subsidiaire, capable d’entamer un dialogue institutionnel avec
les autres organes principaux de l’organisation, c’est-à-dire avec le Comité des Ministres
et l’Assemblée parlementaire.Parallèlement à la présence renforcée des collectivités territoriales au sein du Conseil
de l’Europe, une campagne de promotion des intérêts des collectivités territoriales a été
lancée au niveau européen, guidée surtout par les deux principales organisations de
l o b b y i n g dans ce domaine, le Conseil des communes et des régions d’Europe et
l’Assemblée des régions d’Europe. Pour sa part, le Conseil de l’Europe a reconnu la
place de la société civile et a institué un quadrilogue au sein de l’organisation, grâce à
l’instauration de la Conférence des organisations internationales non-gouvernementales,
pouvant, dès lors, se concerter avec le Comité des Ministres, l’Assemblée parlementaire
et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux. Ce dernier, influencé par les évènements
ayant suivi l’effondrement du bloc communiste, a été amené à créer ses propres relais d e
l o b b y i n g, afin d’enraciner le concept de la démocratie locale dans les nouvelles
démocraties de l’Europe centrale et orientale.
Les collectivités territoriales se trouvent ainsi au cœur d’une double concurrence. La
défense de leurs intérêts fait l’objet, au niveau européen, d’actions de plusieurs organes,
tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du Conseil de l’Europe. Au sein de ce dernier, en dehors
du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, d’autres organes, tels que le Comité
européen sur la démocratie et la gouvernance, le Centre d’expertise pour l’administration
locale et la Conférence des ministres responsables de l’aménagement du territoire, se
sont intéressés à l’étude des problématiques relatives au statut et à l’action des entités
infra-étatiques. Se construit, ainsi, au sein du Conseil de l’Europe, une structure
innovante qui rassemble tous les acteurs concernés, à savoir les ministres et les
fonctionnaires des affaires étrangères (Comité des Ministres), les fonctionnaires
ministériels des collectivités locales et régionales (Comité européen sur la démocratie et
la gouvernance, Conférences ministérielles), les élus locaux et régionaux (Congrès des
pouvoirs locaux et régionaux), les comités d’experts, les parlementaires (Assemblée
parlementaire), ainsi que les organisations non-gouvernementales (Conférence des
organisations internationales). Le Conseil de l’Europe se présente ainsi comme un
laboratoire d’activités, qui favorise le dialogue politique et privilégie un échange fructueux
au service de la démocratie locale et régionale. Seule la Cour européenne des droits de
l’homme semble résister à l’intégration de l’acteur territorial. Cependant, cette thèse
présente quelques nuances et elle pourrait être réexaminée par les juges de la Cour. Pour
ce faire, la Convention européenne des droits de l’homme possède un potentiel important
pour qu’elle puisse s’appliquer, non seulement aux relations verticales entre l’Etat et les
individus, mais également aux relations entre l’Etat et les collectivités territoriales. Dans
ce but, la Cour de Strasbourg pourrait prendre modèle sur la Cour de Luxembourg qui
octroie un statut à géométrie variable aux entités infra-étatiques.
L’Union européenne a, en effet, adopté une approche différente et a réussi à associer,
au fil du temps, l’acteur régional à ses finalités économiques. Bien que totalement
absentes des traités fondateurs de Paris et de Rome, les collectivités territoriales ont
trouvé leur place dans le traité de Maastricht qui a, en grande partie, reformulé le
fonctionnement de l’Union. Le Comité des régions, organe compétent dans la défense
des intérêts locaux et régionaux, est venu à la fois concurrencer et compléter l’action du
Congrès des pouvoirs locaux et régionaux au niveau européen. Pour sa part, la
Commission européenne a lancé une politique régionale dans le cadre de sa mission de
développement économique du continent européen. L’institutionnalisation de la
coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne a enfin offert le cadre pour
une coopération plus organisée entre les deux organisations, dans le but de protéger
l’autonomie locale.
Parallèlement, l’autonomie locale a fini par acquérir l’ancrage normatif nécessaire afinde consolider sa place, tant au sein du Conseil de l’Europe qu’auprès des Etats membres.
La Charte européenne de l’autonomie locale constitue, encore aujourd’hui, le seul traité
international qui consacre les droits des collectivités territoriales. Malgré quelques
lacunes, elle constitue un guide indispensable pour tous les pays qui veulent établir un
régime démocratique au niveau local. Après la signature de la Charte en 1985, et face à
la montée en puissance du niveau régional, le Conseil de l’Europe a été amené, après
des années de négociations, à élaborer un deuxième document entièrement consacré à
l’échelon régional, les intitulé plus sobrement le « Cadre de référence pour la démocratie
régionale », un document sans force contraignante, qui esquisse les lignes des principaux
droits régionaux à l’instar de ceux consacrés par la Charte européenne de l’autonomie
locale. Nonobstant l’incompatibilité prétendue entre les deux textes, le Conseil de
l’Europe a réussi à les harmoniser et à trouver un équilibre de cohabitation entre les
niveaux local et régional au sein des Etats.
Au fil des années, le Conseil de l’Europe a procédé à l’élaboration des instruments
juridiques qui attribuent de nouvelles tâches aux collectivités territoriales. Les collectivités
territoriales participent ainsi à l’établissement de la paix, à travers la Convention-cadre
pour la coopération transfrontalière, à la promotion des droits de l’homme, à travers la
Charte européenne pour la protection des langues minoritaires et à la défense d’une
démocratie pluraliste, en accordant un espace nécessaire à la participation des groupes
tels que les jeunes et les étrangers. En même temps, elles participent à la création d’un
espace d’habitation plus humain, à travers les différentes politiques environnementales et
sociales, en tant qu’entités dotées de nombreuses compétences et responsabilités dans
de multiples domaines se présentent en tant qu’entités polyvalentes. L’autonomie locale
est devenue elle-même une notion à plusieurs facettes, un point de référence au service
d’un grand champ d’action. Le concept d’une gouvernance polycentrique engage ainsi
tous les niveaux de pouvoir - international, national, régional et local - et la territorialisation
des politiques publiques en est son complément nécessaire.
Les collectivités territoriales peuvent également se sentir protégées face aux menaces
autoritaires du pouvoir central et défendre ainsi leur autonomie. En s’inspirant des
techniques de contrôle international, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux a réussi
à élaborer son corpus de la démocratie locale au sein des pays membres. Le suivi de la
Charte européenne de l’autonomie locale, fondé sur un système de rapports périodiques,
grâce à l’appui d’un groupe d’experts indépendants, est l’une des principales activités du
Congrès. L’observation des élections locales et régionales et les missions d’enquête
constituent des compléments indispensables à ce suivi. En même temps, à travers cette
activité de contrôle, le Congrès s’affirme en tant qu’observatoire de l’autonomie locale,
véritable troisième pilier de l’organisation, à côté de l’Assemblée parlementaire et du
Comité des Ministres. Parallèlement, la Charte devient, elle aussi, un instrument vivant
qui évolue à travers son interprétation pendant le suivi du Congrès. La réflexion sur
l’amélioration éventuelle des mécanismes du Congrès, s’inspirant surtout de la Charte
sociale européenne, laisse ouverte la porte à une évolution possible de ses modalités de
contrôle.
Dans sa thèse, Madame Kalimeri a bien montré que les collectivités territoriales, en
tant que personnes morales de droit public, jouissent des droits fondamentaux qui, s’ils ne
leur sont pas propres, sont néanmoins dérivés des droits des individus qui les composent.
En effet, ces droits constituent un moyen afin d’atteindre les objectifs poursuivis par les
collectivités et protéger les intérêts des individus qu’elles rassemblent. L’autonomie locale
constitue ainsi un droit fondamental au contenu vague mais qui prend tout son sens, par
ricochet, à travers la libre administration, véritable principe matriciel des collectivitésterritoriales.
Pour toutes ces raisons tenant aux multiples intérêts du sujet, la publication et la plus
large diffusion possible de cette belle thèse, dans les universités, les collectivités
territoriales et les institutions européennes, constituent, pour le préfacier, une évidence,
compte tenu aussi des qualités de l’auteur et du travail réalisé. Il faut souhaiter à l’une et
à l’autre le succès qu’ils méritent.

Michel Verpeaux
Professeur à l’Université Panthéon-Sorbonne (Paris-1).R É S U M É
Le Conseil de l’Europe est la première organisation internationale à avoir intégré
l’acteur infra-étatique dans son action. À travers l’institution de la Conférence permanente
des pouvoirs locaux et régionaux, devenue plus tard Congrès des pouvoirs locaux et
régionaux, organe pleinement consacré à l’échelon infra-étatique, le Conseil a réussi à
octroyer une place institutionnelle particulière aux collectivités territoriales au sein de
l’organisation. En même temps, le Conseil de l’Europe dispose de tout un système
intergouvernemental, composé des comités et des conférences ministérielles qui
s’occupent des sujets relatifs à l’autonomie et à la démocratie locale. De son appareil
fonctionnel, il ne reste que la Cour européenne des droits de l’homme qui semble fermer
la voie d’accès aux collectivités territoriales en les assimilant à des organisations
gouvernementales, rejetant ainsi leur recours. Mais, tel n’est pas le cas de l’Union
européenne qui a adopté un comportement différent envers les entités infra-étatiques
selon le type de recours. Le Comité des régions, organe équivalent au Congrès des
pouvoirs locaux et régionaux au niveau de l’Union européenne, semble s’orienter vers les
aspects économiques du développement de l’acteur plutôt régional. En outre, hormis la
dimension institutionnelle, le Conseil de l’Europe a également démontré une grande
activité normative, en élaborant des textes qui traitent les activités des collectivités
territoriales et mettent l’autonomie locale au cœur des diverses politiques
pluridisciplinaires de l’Etat. L’autonomie locale devient ainsi une notion multi-facettes dont
la nature juridique mérite d’être examinée, afin de vérifier si elle pourrait constituer un
droit fondamental et acquérir, par conséquent, le niveau de protection qui lui convient. Au
fil du temps, le Conseil de l’Europe a également élaboré de mécanismes concrets de suivi
de ses instruments normatifs afin de vérifier le respect des engagements des Etats
membres en ce qui concerne l’autonomie locale.
M o t s - c l é s : autonomie locale, collectivités territoriales, Congrès des pouvoirs locaux et
régionaux, lobbying, statut participatif, Conférence des organisations internationales
nongouvernementales du Conseil de l’Europe, Agences de la démocratie locale, ENTO,
NALAS, Ecoles d’études politiques, Comité européen sur la démocratie et la
gouvernance, Centre d’expertise sur la réforme de l’administration locale, CEMAT, Cour
européenne des droits de l’homme, Comité des régions, Charte européenne de
l’autonomie locale, Cadre de référence pour la démocratie régionale, Convention cadre
sur la coopération transfrontalière, Convention-cadre pour la protection des minorités
nationales, Charte des langues régionales ou minoritaires, Convention–cadre pour la
protection des minorités nationales, Convention sur la participation des étrangers à la vie
publique au niveau local, Charte révisée sur la participation des jeunes à la vie locale et
régionale, Convention européenne du paysage, Charte urbaine européenne, monitoring,
observation des élections, missions d’enquête, personnalité juridique, personnes morales,
droits fondamentaux, libre administration, obligations positives.PRINCIPALES ABRÉVIATIONS
AEM : Association européenne des élus de Montagne
AEFLIB : Association européenne des facultés libres
AFDI : Annuaire français de Droit International
AJDA : Actualité juridique Droit administratif
ARE : Assemblée des Régions d’Europe
ARFE : Association des régions frontalières européennes
BEI : Banque européenne d’investissement
CALRE : Conférence des assemblées législatives européennes
CC : Conseil Constitutionnel français
CDLR : Comité directeur des autorités locales et régionales
CdR : Comité des régions
CDRM : Comité directeur pour les questions régionales et municipales
CE : Conseil d’Etat
CEE : Communauté économique européenne
CECA : Communauté européenne du charbon et de l’acier
CEDH : Cour européenne des droits de l’homme
CEMAT : Conférence du Conseil de l’Europe des ministres responsables de
l’aménagement du territoire
CIJ : Cour internationale de justice
CIVEX : Commission de la citoyenneté, de la gouvernance des affaires
institutionnelles et extérieures
CJCE/CJUE : Cour de justice des Communautés européennes/ Cour de justice de
l’Union européenne
CPI : Cour pénale internationale
CPJI : Cour permanente de justice internationale
CPLRE : Congrès des pouvoirs locaux et régionaux
CRPM : Conférence des régions périphériques maritimes
DC : Décision du Conseil constitutionnel
EJIL : European Journal of International Law
EURATOM : Communauté européenne de l’énergie atomique
FEDER : Fonds européen de développement régional
FSE : Fonds social européen
GEC : Groupements eurorégionaux de coopération
GECT : Groupement européen de coopération territoriale
GRALE : Groupement de recherches sur l’administration locale en Europe
Ibid. : Ibidem
ICLQ : International and Comparative Law Quarterly
IULA : Union internationale des villes et pouvoirs locaux
JCP : La Semaine Juridique
JCP A : La semaine juridique Ediction administration et collectivités territoriales
JOCE : Journal officiel des Communautés européennes
JOUE : Journal officiel de l’Union européenneLGDJ : Librairie générale de droit et de jurisprudence
MIOE : Mission internationale d’observation des élections
NUTS : Nomenclature des unités territoriales statistiques
OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques
OIT : Organisation internationale du travail
ONG : Organisation non-gouvernementale
ONU : Organisation des Nations Unies
op.cit : opus citatum
OSCE : Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe
OTAN : Organisation du traité de l’Atlantique nord
PNUD : Programme des Nations Unies pour le développement
pp. : pages
PUF : Presses universitaires de France
RAE : Revue des affaires européennes
RBDI : Revue belge de droit international
RCADI : Recueil des cours de l’Académie de La Haye
RDLF : Revue des droits et libertés fondamentaux
RDUE : Revue du droit de l’Union européenne
RFAP : Revue française d’administration publique
RDP : Revue de droit public et de la science politique en France et à
l’étranger
Rec. : recueil
REGLEG : Régions à pouvoir législatif
RFDA : Revue française de droit administratif
RFDC : Revue française de droit constitutionnel
RGDIP : Revue générale de droit international public
RTDH : Revue trimestrielle des droits de l’homme
SFDI : Société française pour le droit international
TCE : Traité instituant la Communauté européenne
TFUE : Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
TPI : Tribunal de première instance
TUE : Traité sur l’Union européenne
UE : Union européenne
UNESCO : Organisation des Nations Unies pour l’Education, la Science, la Culture
UN-Habitat : Programme des Nations Unies pour les établissements humainsINTRODUCTION GÉNÉRALE
« (La seconde culture est) décentralisatrice, elle est régionaliste, elle refuse les
dominations arbitraires, celle des patrons comme celle de l’Etat. Elle est
libératrice, qu’il s’agisse des majorités dépendantes comme les femmes ou des
minorités mal accueillies dans le corps social : les jeunes, les immigrés, les
handicapés. Elle se méfie du règlement et de l’administration, elle préfère
1l’autonomie des collectivités de base et l’expérimentation » .

1. « Le Royaume-Uni pour lequel l’Ecosse a voté en 2014 n’existe plus », a déclaré le
dimanche 26 juin la première ministre écossaise, Nicola Sturgeon. Le 24 juin, la
GrandeBretagne s’est réveillée sous le choc du référendum qui s’était tenu la veille, ayant montré
que la majorité des habitants du Royaume-Uni étaient favorables à la sortie de leur pays
de l’Union européenne. Le désormais célèbre Brexit a de nouveau suscité le débat sur la
sortie de l’Ecosse du Royaume-Uni et son indépendance. Bien que le référendum sur
l’indépendance de l’Ecosse du 18 septembre 2014 ait donné la victoire aux partisans de
l’union avec le Royaume-Uni, et malgré son statut politique et sa décentralisation déjà
renforcée, le sujet de l’autonomie politique de l’Ecosse demeure encore un sujet
controversé.
2. En même temps, le sujet de l’autonomie locale suscite l’intérêt dans d’autres pays
d’Europe. En Espagne, la communauté autonome de la Catalogne demande, depuis des
années, son indépendance du reste de l’Espagne, même si la consultation symbolique,
qui a eu lieu le 9 novembre 2014, a été annulée par le Tribunal constitutionnel espagnol
saisi par le gouvernement central. De même, le référendum tenu le 16 mars 2014 par la
République autonome de Crimée, suivi de la déclaration d’indépendance de la péninsule
ukrainienne et la demande de son rattachement à la Russie, témoignent que le sujet de
l’autonomie locale suscite encore plusieurs débats.
3. Ces trois incidents ont en commun le fait de mettre l’autonomie locale au centre de
l’intérêt de l’opinion publique. Celle-ci devient ainsi une notion omniprésente, qui suscite
de longues dicussions au sein des Etats. Pour cette raison, elle a été plusieurs fois prise
en compte par les organisations internationales et, plus particulièrement par le Conseil de
l’Europe, qui constitue l’objet de notre recherche. Le traitement de cette notion par
l’organisation de Strasbourg mérite d’être étudié afin de vérifier ce que le Conseil de
l’Europe a apporté au profit de l’autonomie locale et des collectivités territoriales. Pour ce
faire, il convient d’examiner les deux concepts – l’autonomie locale et le Conseil de
l’Europe séparément (§1), avant de procéder par la suite à des interrogations autour des
effets de leur éventuelle articulation (§2).
§ 1. Axes fondateurs de la recherche
A. L’autonomie locale : une notion à larges contours
1. Contexte historique
4. Le sujet de l’autonomie locale a été premièrement abordé anciennement dans le
2
cadre de la cité grecque . Pour reprendre les termes d’André Aymars, « la cité grecque
(Athènes, Sparte, Thèbes) est une communauté de citoyens entièrement indépendante,
souveraine sur les citoyens qui la composent, cimentée par des cultes et régie par deslois ». Elle était, à l’époque, une communauté indépendante, dotée d’un territoire politique
et d’un mode de gouvernement direct, selon lequel tous les citoyens pouvaient participer
3aux affaires publiques . La cité en Grèce ancienne correspondait ainsi à un Etat délimité
4
dans le territoire d’une cité .
5. En fait, l’origine de la cité, selon Platon, se trouve dans la nécessité de l’homme de
répondre à ses besoins fondamentaux et dans son incapacité à les satisfaire sans l’aide
d’autrui. C’est la raison pour laquelle les hommes ont décidé de s’associer à d’autres afin
de survivre. Chacun a fourni une partie des biens qu’il produisait et dont les autres avaient
besoin, en échange d’autres biens dont il avait également besoin et que ceux-ci
produisaient. Ainsi est née la cité, laquelle a grandi au fur et à mesure que de nouveaux
5
besoins sont apparus, nécessitant de nouvelles personnes qualifiées afin d’y répondre .
6. Si l’autonomie locale est un sujet présent, même dans l’histoire contemporaine, elle
tire ses racines quelques siècels plus tôt. Au moment de la Révolution française, la loi du
22 décembre 1789 a ainsi proclamé : « le principe constitutionnel sur la distribution des
pouvoirs administratifs est que l’autorité descende du roi aux administrations de
département, de celles-ci aux administrations de district et de ces derniers aux
municipalités ». Elle a ajouté : « il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg,
paroisse ou communauté de campagne ».
7. Plus tard, à la suite de la défaite de Sedan et de la reddition de l’empereur Napoléon
III aux Prussiens le 2 septembre 1870, les insurgés ont créé, le 26 mars 1871, un conseil
communal de 90 membres qui a pris le nom de Commune de Paris. Ce mouvement, issu
du conseil communal, a été conçu en tant qu’un contre-gouvernement adversaire à celui
6de Versailles . La plupart des révolutionnaires voulaient que ce mouvement communal
prenne en main le gouvernement de la France et établisse une autonomie de Paris ainsi
7
qu’une république démocratique et sociale .
2. L’autonomie locale
8. Le mot autonomie vient du terme grec α τ ο ν ο μ α signifiant le droit ou le fait de se
gouverner par ses propres lois. Plus précisément, c’est le caractère de la volonté pure qui
ne se détermine qu’en vertu de son propre être, c’est-à-dire, des conditions et des lois
8
rendant possible son existence .
9. Le terme d’autonomie comporte plusieurs aspects et pourrait trouver écho dans
plusieurs branches de droit. Ainsi, en droit civil, nous parlons de l’autonomie de la volonté
qui constitue une théorie fondamentale, selon laquelle la volonté de l’homme (face à celle
du législateur) est apte à se donner sa propre loi, d’où la liberté, pour l’individu, de
contracter ou de ne pas contracter (liberté contractuelle), et de déterminer par accord le
contenu du contrat dans les limites laissées à la liberté des conventions par l’ordre public
9et les bonnes mœurs . En droit international public, et selon un sens étendu, ce principe
implique la capacité que possède tout sujet d’exercer librement la plénitude de ses
10
propres compétences .
10. Selon Robert Hertzog, l’autonomie est un concept vide, sans contenu ni mesures
propres. Elle ne désigne pas un état, mais plutôt un moment transitoire, caractérisé par
ses insuffisances et une imperfection dont le dépassement attendu fera basculer dans un
état stable, aux traits mieux affirmés et promis à la permanence, l’indépendance ou la
11souveraineté par exemple . En fait, l’autonomie comporte plusieurs glissements
sémantiques : d’une force absolue, elle peut constituer un pouvoir relatif. Etant d’abordune liberté de faire son propre droit, elle est devenue une certaine liberté de faire
12certaines choses .
11. Pour Mme Ruth Lapidoth, « l’autonomie est un moyen de diffusion des
compétences permettant de préserver l’unité de l’Etat, tout en respectant la diversité de
13
sa population » . De cette manière, elle distingue trois types d’autonomie : l’autonomie
14 15
politique territoriale , l’autonomie administrative et l’autonomie culturelle ou
16personnelle . De son côté, le Professeur allemand Heinrich Oberreuter conçoit le
concept d’autonomie comme « la possibilité d’une libre autodétermination dans le cadre
17d’un ordre juridique préexistant » .
12. Mais, le sens de l’autonomie qui s’avère le plus intéressant par rapport à notre
étude est celui du droit public. Dans ce cas, l’autonomie se rattache à l’adjectif local et
signifie la situation des collectivités ou des établissements n’étant pas complètement
indépendants vis-à-vis de l’Etat dont ils font partie ou auquel ils sont rattachés, mais qui
sont dotés d’une certaine liberté interne de se gouverner ou de s’administrer
eux18mêmes .
13. Selon la conception étatiste ou verticale, l’autonomie locale se présente comme
une concession de l’Etat, sans rapport de réciprocité. Ainsi, d’un côté, l’autonomie des
collectivités territoriales n’est pas naturelle, elle est construite, puisqu’elle est une
concession de l’Etat, qui l’accorde plus ou moins selon les exigences de rationalité
administrative qui prévalent à un moment donné. De l’autre côté, selon une autre
conception, l’autonomie des collectivités territoriales est naturelle, car elle reflète les
réalités sociologiques dont elles sont le siège et elle exprime l’existence de communautés
19locales dont elles sont la traduction .
14. En fait, l’autonomie locale ne signifie pas que l’Etat se retire au profit des
20collectivités . Elle est une notion plutôt relative, étant traditionnellement envisagée par
rapport à l’Etat. Elle est invoquée pour décrire la situation revendiquée par les collectivités
territoriales envers le pouvoir central. Etant établie dans l’État, elle est en même temps
21
établie par l’Etat . De plus, l’autonomie locale est la condition de la démocratie locale,
car elle favorise l’expression des identités locales ou régionales et permet une plus
grande efficacité dans la gestion des services offerts à la population.
15. À ce stade, il faut aussi définir quelques notions proches de l’autonomie locale. Une
d’entre elles est celle de la libre administration, qui signifie le fait de disposer des organes
indépendants et de compétences nécessaires pour la gestion des affaires publiques. De
son côté, l’autonomie de gestion consiste à disposer des moyens propres et suffisants. Le
pouvoir d’auto-organisation signifie la faculté dont dispose une institution de fixer son
propre statut et de déterminer elle-même les règles relatives à la condition personnelle de
22ses organes, ainsi que celles relatives aux compétences de ses organes .
16. Une autre notion assez proche de l’autonomie locale est celle de
l’autodétermination. Selon Alain Chatty, l’auto-détermination est le libre choix des systèmes
politiques et économiques d’un territoire effectué par la population. C’est aussi le droit des
23
peuples à disposer d’eux-mêmes . Au sens constitutionnel du mot, l’auto-détermination
signifie la consultation d’une population intéressée par son avenir institutionnel et politique
24en vertu du principe de la libre détermination des peuples .
17. Une autre notion assez proche sémantiquement de l’autonomie locale estl’autonomie territoriale. Ce terme « fait référence à un dispositif généralement mis en
place dans un Etat souverain et par lequel les habitants de telle portion déterminée du
territoire jouissent d’une large autonomie administrative. Sous une forme idéale,
l’autonomie territoriale nécessiterait l’existence d’un organe législatif élu au niveau local,
doté de certains pouvoirs législatifs indépendants dans divers domaines importants et
d’un exécutif qui fasse appliquer la législation des autorités locales dans ces domaines,
tandis que dans d’autres domaines l’exécutif demeurerait soumis aux lois et aux ordres de
25l’administration centrale » .
18. Enfin, il importe de signaler qu’un autre concept qui pose des problèmes
sémantiques par rapport à l’autonomie locale est l’indépendance. Autonomie locale ne
veut pas dire indépendance ou souveraineté. Selon Gérard Cornu, l’indépendance est la
situation d’une collectivité non subordonnée à une collectivité étrangère. Dans le cadre
d’un Etat, ce terme est souvent employé comme synonyme de souveraineté et il implique
le droit d’un Etat à exercer par lui-même l’ensemble de ses compétences, internes et
externes, sans être subordonné à un autre Etat ou à une autorité internationale, tout en
étant tenu d’observer le droit international et de respecter ses engagements
26conventionnels . Même dans les Etats fédéraux, dans lesquels les Etats fédérés ont la
plus grande autonomie, leurs rapports avec l’Etat fédéral sont faits aussi bien de
27
coopération et de coordination que de partage des compétences .
19. En fait, les notions d’indépendance et d’autonomie sont proches l’une de l’autre, à
tel point que, parfois, elles se superposent, mais elles sont loin de se confondre. La
première semble être au stade le plus achevé, l’autonomie n’étant qu’une étape, une
revendication intermédiaire en attendant l’indépendance complète. D’une part,
l’autonomie porte une connotation, évidemment, politique et constitue une signification
suffisante dans le domaine normatif pour pouvoir exister éventuellement à l’écart de
données matérielles. D’autre part, l’indépendance a des conséquences et des
implications plutôt juridiques, mais elle trouve sa principale réalité hors du droit, car elle
28est d’abord factuelle, politique, militaire, économique et culturelle .
20. Hormis les risques de confusion sémantique, il existe d’autres concepts relatifs à
l’autonomie locale, qui méritent d’être examinés. Un des principaux exemples est le
territoire. Selon Yves Madiot, le territoire est le lieu d’exercice, par la population qui
l’occupe, de libertés individuelles et collectives, civiles et politiques, économiques,
29
sociales et culturelles . Le grand dictionnaire terminologique de l’office québécois de la
langue française définit le territoire en tant que « l’élément constitutif d’un Etat qui en
constitue l’assise géographique ou, plus particulièrement, l’espace délimité où vit une
30communauté humaine, un individu, un couple ou une communauté animale » . Le
territoire est ainsi progressivement reconnu comme l’espace d’aménagement et de
développement, seul capable d’organiser la démocratie économique, de responsabiliser
les acteurs locaux et de les faire travailler ensemble pour un meilleur équilibre du territoire
31
et une bonne réponse aux besoins de leurs concitoyens . Il se désigne ainsi comme un
nouvel espace démocratique, celui d’une « réconciliation possible des citoyens avec la
32politique » .
21. De leur côté, les communautés territoriales, les vraies bénéficiaires de l’autonomie
locale, exercent des missions d’ordre général sur un territoire donné : elles représentent
l’ensemble des intérêts collectifs de la population établie sur le territoire, tant que ces
33
intérêts collectifs ne sont pas représentés par une collectivité plus haute . En tant quecommunautés territoriales, elles font partie de la catégorie des personnes publiques
34corporatives que nous opposons aux personnes publiques fondatives .
22. En fait, les collectivités territoriales n’existent qu’avec l’accord de l’Etat, par
concession du droit de l’Etat. Leurs actes produisent les effets juridiques que leur confère
le droit de l’Etat et les autorités qui les gouvernent n’exercent que les compétences que la
35
loi leur attribue . Pourtant, elles ne constituent pas que de cellules de l’appareil public.
Au contraire, elles sont également le siège d’espaces juridiques vivants et partiellement
36autonomes , elles deviennent les dépositaires naturelles de certaines compétences
37publiques .
23. Indéniablement, il existe une connotation négative du concept d’autonomie. Dans
ce cas, l’autonomie pourrait être perçue comme une menace et, par là, comme un
premier pas vers la sécession, mais très souvent il n’y a que peu d’éléments, qui viennent
étayer ce point de vue. Le concept d’autonomie doit ainsi être défini avec précision, car
cette notion revêt plusieurs acceptations, selon que l’on adopte une approche
philosophique, politique, culturelle ou juridique. C’est la raison pour laquelle il convient de
distinguer et de clarifier, tout en analysant leurs relations mutuelles, les formes sous
lesquelles elle peut apparaître, telles que la décentralisation, le fédéralisme, ou le
régionalisme. Il s’agit enfin d’un terme polysémique, dans le sens où il peut concerner des
formes d’organisation qui vont de la simple décentralisation au régionalisme et au
fédéralisme, c’est-à-dire représentant une répartition symétrique ou asymétrique du
38pouvoir ou de certains pouvoirs .
i. La décentralisation
24. Le terme le plus rattaché à l’autonomie locale est la décentralisation. Dans son
ouvrage « Vocabulaire juridique », Gérard Cornu définit la décentralisation comme le
mode d’aménagement des structures de l’administration selon lequel la personnalité
juridique a été reconnue à des communautés d’intérêts ou à des activités de service
public, de plus, le pouvoir de décision est exercé par des organes propres à ces
personnes, qui agissent librement sous un contrôle de simple légalité. Dans ce cas, la
décentralisation est territoriale, quand, fondée sur la notion d’intérêt général, elle donne
naissance à des collectivités publiques distinctes de l’Etat (région, département,
commune), dont l’existence et la libre administration par des conseils élus prévues par la
Constitution, sont garanties par la loi, dotées de la personnalité juridique, de l’autonomie
39financière, ainsi que d’organes délibérant et exécutif propres .
25. La décentralisation peut également être conçue en droit administratif et
constitutionnel. Sous le prisme du droit administratif, la décentralisation est la forme
d’organisation du pouvoir qui consiste en l’attribution de compétences et de prérogatives
propres à des collectivités locales, hiérarchiquement indépendantes des autorités
40
centrales, qui s’administrent librement par des conseils élus . Sous l’angle du droit
constitutionnel, la décentralisation est l’application de la démocratie au plan local, qui
implique le transfert de compétences d’ordre administratif du pouvoir central à des
41collectivités, dont les instances dirigeantes sont élues par les citoyens locaux . Selon
Jean-Bernard Auby, la décentralisation apparaît à partir du moment où existent des
autorités locales, qui exercent leur action sur un territoire local, qui disposent d’une
42
certaine liberté d’action et sont normalement issues de l’élection .
26. Une autre question qui émerge est celle du lien entre la décentralisation et la libreadministration. D’une part, la décentralisation contient l’idée d’un mouvement, qui part du
sommet, de l’Etat, et qui va vers les collectivités territoriales. Dans ce sens, la
décentralisation apparait plus étatique que la libre administration, car elle prend comme
point de départ la notion de centre. Selon Michel Verpeaux, la libre administration est un
constat, tandis que la décentralisation implique un mouvement, ou un principe d’action,
43
dont la destination n’est pas fixée .
27. Proche du concept de la décentralisation, apparaît la déconcentration. Elle consiste
à transférer au niveau local des pouvoirs de décision à des agents de l’Etat, qui
44demeurent toutefois soumis au pouvoir hiérarchique des autorités centrales . La
déconcentration implique ainsi une simple délégation de compétences, au sein de l’Etat,
en direction des autorités territoriales placées au plus près des citoyens, mais toujours
45
nommées par le pouvoir central . Pour sa part, la déconcentration est conçue en tant
qu’un correctif et un palliatif sociopolitique de l’absence de décentralisation, car elle
46permet à l’Etat de se rapprocher du lieu d’application des politiques .
28. La décentralisation présuppose l’existence d’une centralisation préalable. Elle ne
peut être mise en œuvre qu’au terme d’un achèvement de la centralisation, comme une
47manière d’être de l’Etat . En comparant les deux termes, la centralisation entraîne l’unité
dans l’élaboration des normes et implique l’uniformité dans l’exécution des lois, ainsi que
48
dans la gestion des services . Il existe ainsi une conception unique de la règle de droit
49sur l’ensemble du territoire . En fait, la centralisation est une donnée, tandis que la
50décentralisation est le résultat d’un démembrement de l’Etat . Il s’agit d’une délégation
de la puissance publique consentie aux collectivités locales.
ii. Le fédéralisme et la régionalisation
29. Le fédéralisme est le mode de regroupement de diverses communautés
51(associations sportives, syndicats professionnels, collectivités politiques) . Inventé en
1787 par la constitution des Etats-Unis, le modèle de l’Etat fédéral, malgré sa complexité,
52s’est répandu, en Europe (Allemagne , Autriche, Belgique, Russie) et ailleurs (Canada,
53
Brésil, Inde, Australie) . Le fédéralisme correspond ainsi à une structure
constitutionnelle dans laquelle l’Etat est divisé en plusieurs entités fédérées (Cantons en
Suisse, Lander en Allemagne et en Autriche), disposant d’une répartition symétrique des
compétences.
30. Le fédéralisme constitue « la forme la plus accentuée de l’autonomie locale » et il
54garantit une autonomie tant constitutionnelle que législative aux collectivités fédérées .
55
Cependant, cela ne signifie pas que leur autonomie est absolue . En effet, dans le
fédéralisme, il existe une distinction constitutionnelle des rôles respectifs de l’Etat fédéral
56
et des Etats fédérés consacrée dans la constitution ou la législation . Une fédération
peut naître, soit de la réunion de plusieurs Etats au sein d’une même organisation
fédérale, soit de la scission d’un Etat unitaire en différentes entités fédérées. Qu’il
s’agisse d’un fédéralisme par agrégation ou par dissociation, la forme institutionnelle ainsi
obtenue, implique une double loyauté des citoyens à l’égard de la fédération et de l’Etat
57
fédéré .
31. Il existe une différence fondamentale entre un régime décentralisé et un système
fédéral. En effet, la compétence de l’Etat central sur les collectivités territorialesdécentralisées est presqu’illimitée, même si elle est dans la plupart de cas circonscrite par
58la Constitution ou les lois . En revanche, la compétence de l’Etat fédéral sur les Etats
fédérés est, par définition, limitée et précisée par la Constitution elle-même. De même,
tandis que le gouvernement central et le législateur peuvent décider de supprimer des
collectivités locales, il ne saurait en être question sans leur accord lorsqu’il s’agit d’Etats
59
fédérés .
32. La régionalisation s’apparente au fédéralisme, puisque les nationalités et les
régions disposent d’une autonomie plus large que dans la décentralisation. Cependant,
l’Etat régional se différencie de l’Etat fédéral, car il ne dispose pas d’un double pouvoir
60constituant . En fait, les Etats régionaux, tels que l’Italie et l’Espagne, pourraient se
présenter plutôt en tant qu’Etats unitaires à très forte décentralisation, car ils respectent le
principe de l’unité.
iii. La délicate relation entre l’autonomie locale et la démocratie locale
33. Abraham Lincoln disait que « la démocratie, c’est le gouvernement du peuple, par
le peuple, pour le peuple ». La démocratie locale, c’est d’abord une commodité de
langage pour désigner l’ensemble des procédés de participation du public à l’échelle
61
locale et de la commune principalement . Elle permet au citoyen « de dire, mais aussi de
faire, de sortir de sa solitude et d’agir collectivement, de se sentir acteur du
62développement de sa cité, ce qui est le socle même du politique » .
34. Cependant, la question qui se pose est celle de savoir si ces deux concepts,
l’autonomie locale et la démocratie sont vraiment liés l’un à l’autre. Selon le doyen Vedel,
la décentralisation – forme de l’autonomie locale – a une valeur démocratique, puisqu’elle
vise à ce que les intéressés eux-mêmes ou leurs représentants gèrent le maximum
63
d’affaires . Michel Rasera soutient à propos de la décentralisation, définie comme une
64
forme de l’autonomie locale, qu’elle ne peut être qu’au service de la démocratie locale .
Le caractère démocratique des institutions locales est l’un des éléments constitutifs de
l’autonomie locale et présuppose le caractère électif de ces institutions. En effet, les
entités locales sont des lieux d’exercice de la démocratie au même titre que les
institutions de l’Etat, parce qu’elles visent avec celles-ci, à la détermination et à la mise en
65
œuvre du bien commun . Il existe donc un lien entre la démocratisation de la vie
politique et la reconnaissance de l’autonomie locale. Cela résulte aussi du fait que, dans
les pays soumis à des régimes dictatoriaux, les institutions locales sont faibles ou
pratiquement inexistantes et ne survit que leur nom ; elles se sont transformées, en
66pratique, en une partie du système répressif de l’Etat . D’ailleurs, comme l’affirme
Hauriou dans son célèbre « Précis de droit administratif » : « s’il ne s’agissait que du point
de vue administratif, la centralisation (autrement dit la déconcentration) assurerait au pays
une administration plus habile, plus impartiale, plus intègre et plus économe que la
décentralisation. Mais les pays modernes n’ont pas seulement besoin d’une bonne
67administration, ils ont aussi besoin de liberté politique » . De son côté, la démocratie
locale se construit sur des territoires où réside une population, et elle renforce le lien
social grâce à la proximité des échelons des décisions. Sa mise en œuvre requiert la
68
possibilité de confier au local l’édiction d’une norme . Enfin, aujourd’hui, la promotion de
l’idée démocratique dans la vie locale s’inscrit dans le cadre de la « généralisation
démocratique », qui saisit désormais nos sociétés modernes partagées entre deux69exigences apparemment contradictoires que sont la mondialisation et le provincialisme .
35. Selon Serge Regourd, la démocratie relève d’une conception politique de l’ordre
70social, mettant en cause la question de la souveraineté . Alors que la démocratie se
réclame d’une logique de l’absolu, l’autonomie locale se décline sur le mode du relatif,
car, bien qu’elle puisse prendre des formes diverses allant de la centralisation au
régionalisme et au fédéralisme, elle se manifeste toujours plus ou moins sous l’égide de la
souveraineté étatique. L’autonomie locale est liée à la démocratie, parce que, sous toutes
ses formes (décentralisation, régionalisme, fédéralisme), elle reproduit le modèle de l’Etat
71démocratique, dont les mécanismes représentatifs sont transposés dans l’ordre local .
36. Cependant, il arrive que le lien entre la démocratie et l’autonomie locale soit
quelquefois difficile à affirmer. Les deux notions ne sont pas à mettre sur le même plan,
ce qui permet de les distinguer et de les opposer pour qu’elles se rejoignent sur de
nouvelles bases. Il existe, d’une part, des régimes étatiques démocratiques qui ne
concèdent aucune liberté à l’échelon local et, d’autre part, des régimes autoritaires plus
tolérants avec leurs entités infra-étatiques. Dans ce cas, la démocratie pourrait aussi avoir
72pour corollaire la centralisation . Cela signifie que la démocratie au niveau national ne
dépend pas de la nature plus ou moins décentralisée du pays. L’autonomie locale
constitue une possibilité, un choix et non une obligation, tandis que la démocratie est
73
essentielle pour la bonne conduite des affaires publiques . Certes, il est difficile
d’envisager un niveau élevé de décentralisation dans les pays où le pouvoir central ne
74fonctionne pas de manière démocratique . C’est pour cette raison que la réforme de
l’administration locale passe d’abord par la réforme démocratique de l’Etat.
37. En revanche, Eisenmann pense au sujet de la décentralisation, en tant que forme
d’autonomie locale, qu’il n’existe aucun lien entre cette dernière et la démocratie :
« contrairement à ce que des cohortes de suiveurs, politiques ou juristes, ne cessent
depuis lors de répéter à qui mieux, il n’y a aucun lien nécessaire entre démocratie et
75
décentralisation administrative » . Dans le même sens, Hans Kelsen affirme que « la
décentralisation n’a pas nécessairement le caractère de système démocratique. Les
organes locaux jouissant d’une certaine indépendance, c’est-à-dire d’une autonomie par
rapport au pouvoir central ou d’Etat, peuvent en effet être désignés » ; il continue en
ajoutant que « la démocratie est également compatible avec la centralisation
administrative et avec la décentralisation, son contraire. Le degré de centralisation et de
décentralisation est indiqué par le nombre et l’importance des normes centrales et des
76normes locales » .
38. Aujourd’hui, plus que jamais, l’autonomie locale est vitale pour la démocratie. Elle
désigne un régime de fonctionnement des Etats où les autorités locales se voient
assigner la gestion des politiques publiques. Au fil du temps, elle cesse d’être seulement
un concept pour se transformer en un fait vivant, qui se manifeste non pas d’une manière
déterminée, mais moyennant une richesse de nuances, pratiquement inépuisable, car la
vie locale est, à échelle réduite, un modèle de la société dont elle fait partie. L’autonomie
locale constitue la condition de la démocratie locale, favorise l’expression des identités
locales ou régionales et permet une plus grande efficacité dans la gestion des services
77offerts à la population . Elle est aussi porteuse d’ambition civique, car elle rapproche les
citoyens des lieux de responsabilité publique.
B. Le Conseil de l’Europe : une organisation internationale sui generis1. Tentatives de création d’une organisation à mission spécifique
39. L’émergence des organisations internationales est venue enrichir et faire évoluer
les relations entre les Etats souverains. Aujourd’hui, les Etats disposent de nouveaux
moyens de coopération qui embrassent presque tous les domaines dans lesquels
78s’exercent leurs activités internes . En fait, les organisations internationales sont « des
associations d’Etats créées par un traité constitutif et dotées d’une personnalité juridique
distincte de celle des Etats membres, disposant d’organes propres aux fins de réaliser
79
des objectifs communs » . D’après le professeur Schwob, « toute organisation constitue
d’abord un cadre pour la délibération collective puisqu’elle apparaît comme l’une des
80formes de l’institutionnalisation de la diplomatie multilatérale » . En créant une
organisation, les Etats lui confèrent donc les instruments juridiques indispensables et
81
nécessaires à l’accomplissement des fonctions qui lui sont attribuées .
e40. Au XIV siècle, Pierre Dubois élabora un projet d’organisation de la société
chrétienne. Au siècle suivant, Georges Podiebrad, roi de Bohème, donna son nom à un
plan de fédération européenne établi par Antoine Marini. En 1923, le comte
CoudenhoveKalergi publia un livre intitulé Pan-Europe, dans lequel il préconisait la création immédiate,
dans le cadre de la Société des Nations, d’une fédération européenne, qui, selon lui,
pouvait seule permettre à l’Europe d’échapper à la guerre et à l’effondrement
82
économique . Pourtant, si le mouvement paneuropéen eût le grand mérite de gagner à
sa cause une partie des hommes politiques, il ne réussit pas à pénétrer profondément
l’opinion publique.
41. L’idée de la création d’un Conseil de l’Europe a été relancée le 19 septembre 1946
à Zurich, dans un discours célèbre de Winston Churchill, où il a invité les grands ennemis
de la guerre – la France et l’Allemagne en particulier – à se réconcilier afin de créer
progressivement les Etats-Unis d’Europe, dont l’ébauche pourrait être un Conseil de
83
l’Europe . Les ravages de la Deuxième Guerre mondiale et la nécessité de garantir le
processus de paix ont conduit d’éminentes personnalités politiques à entreprendre divers
mouvements politiques vers l’unification européenne. Le but était de trouver de nouvelles
formules politiques afin d’éviter le risque de revenir aux politiques nationalistes et
impérialistes, qui avaient conduit l’Europe, à deux reprises, en moins d’un demi-siècle, à
84
l’affrontement et à la catastrophe . Toutes ces initiatives ont été regroupées au sein d’un
Comité international des mouvements pour l’unité européenne, qui a convoqué à la Haye,
du 7 au 10 mai 1948, un Congrès de l’Europe. Le Congrès de la Haye a adopté une série
de résolutions relatives à la création d’une union économique et politique, dans laquelle
les Etats devaient mettre en commun certains de leurs droits souverains, réunir une
Assemblée composée de délégués élus par les Parlements et élaborer une charte des
85
droits de l’homme, dont le respect serait assuré par une Cour européenne de justice . Il
importe de souligner que, lors du Congrès de la Haye, il existait une forte opposition entre
les fédéralistes (France, pays du Benelux, Italie), partisans de l’intégration, qui
proposaient la mise en place de structures supranationales, notamment une assemblée
européenne et une Cour européenne des droits de l’homme, et les unionistes
(RoyaumeUni, pays scandinaves), qui proclamaient une coopération intergouvernementale
86
respectueuse de la souveraineté des Etats membres . Le texte de la résolution politique
adoptée à l’issue du Congrès de la Haye a déclaré que « l’heure (était) venue pour les
nations d’Europe de transférer certains de leurs droits souverains pour les exercer
maintenant en commun » et il assignait comme but à l’Assemblée européenne la création87d’une union ou d’une fédération .
42. Le Conseil de l’Europe a donc été le résultat d’un compromis entre la thèse
britannique qui préconisait un système de coopération interétatique et le plan français qui
voulait une forme de coopération plus approfondie de type fédéral. En fait, le Conseil de
l’Europe est une association internationale d’Etats souverains, dotée de la personnalité
88
juridique , dont le statut a enfin été établi par une signature le 5 mai 1949 et entré en
89
vigueur le 3 août de la même année .
43. Il s’agit de l’organisation la plus méconnue du vieux continent. Le général de Gaulle
parlait du Conseil comme de cette « belle endormie au bord du Rhin », en référence au
siège strasbourgeois de l’organisation. En fait, le Conseil de l’Europe constitue une simple
90coopération interétatique, qui n’a pas réussi à se transformer en une confédération . Il
s’agit du moteur de la coopération intergouvernementale en Europe, un organe qui ne
91
peut être caractérisé ni comme un organe législatif, ni comme un organe supranational .
Paul Reuter a écrit, à ce propos, que le Conseil de l’Europe était « la seule organisation
où tous les pays européens, relevant d’un certain idéal démocratique, (pouvaient) se
92retrouver pour examiner n’importe quelle question européenne » . Et le terme choisi,
celui de Conseil de l’Europe, traduit bien le souci de ne faire de cette organisation qu’un
organe de coopération intergouvernementale et non, comme celui de communauté, une
93
volonté d’intégration supranationale .
9444. Le but du Conseil de l’Europe est de créer une union plus étroite entre ses
95membres . L’organisation se dote d’une double fonction, d’une part, reserrer, par une
action directe, les liens entre ses membres et, d’autre part, les amener à adopter une
96action commune dans les divers domaines cités par le statut . Pourtant, malgré la
volonté des Etats de créer cette union, ils se sont refusés à étoffer l’organisation de
moyens suffisants afin de réaliser cette union. Les moyens d’action de la nouvelle
organisation, tels qu’ils résultent du statut, sont l’examen des questions d’intérêt commun,
97la conclusion d’accords et l’adoption d’une action commune dans divers domaines .
Cependant, ils ne suffisent pas à mettre en œuvre l’objectif de l’unification. L’idée du
fédéralisme est ainsi vouée à l’échec. L’Etat reste toujours la forme d’organisation
98
politique la plus achevée qu’ait jamais connue l’humanité . « Avec la Convention
européenne des droits de l’homme, le Conseil de l’Europe a créé une communauté
juridique européenne, bien loin encore de l’image idéale d’un Etat unifié, mais qui est
99cependant un sérieux point de départ », affirmait alors Paul Lucke .
45. En fait, la compétence des organisations internationales est une compétence
d’attribution qui ne se présume pas, et qui ne peut dépasser les limites fixées par la
convention qui l’organise. Il en résulte que le Conseil de l’Europe n’a d’autres
compétences que celles qui lui sont formellement attribuées par le statut, les Etats
100
membres conservent la compétence de principe . Le but du Conseil de l’Europe est
101donc l’intégration politique régionale . Il constitue l’amorce de ce processus qui
encourage les Etats à dépasser les limites géographiques et à s’unir, afin de survivre
dans un système économique mondial toujours plus exigeant qui impose sa
102
dynamique . Néanmoins, une des faiblesses de l’œuvre normative du Conseil de
l’Europe est le dédoublement normatif, dans le sens où, dès lors qu’il s’agit d’une
organisation régionale, plusieurs domaines sont déjà couverts par les Nations Unies oupar le droit de l’Union européenne. De plus, à partir du moment où l’Union européenne
s’occupe de l’unification économique et monétaire de l’Europe, il ne reste au Conseil de
l’Europe que la matière la plus difficile à traiter, le culturel et le social et, par extension, la
103
démocratie .
2. La composition et le fonctionnement de l’organisation
46. Le Conseil de l’Europe est composé de trois organes consacrés dans le statut de
l’organisation.
47. Dans un premier temps, le Comité des Ministres constitue l’organe exécutif de
l’organisation, un organe intergouvernemental, représentatif des gouvernements des
Etats membres, composé de hauts fonctionnaires des ministères des Affaires étrangères
accrédités auprès du Conseil de l’Europe et chargé de maintenir en permanence le
contact entre le Conseil de l’Europe et les gouvernements des Etats membres. Le Comité
des Ministres est caractérisé par une grande autonomie, puisqu’il est libre de fixer son
règlement intérieur et il est financièrement autonome. En outre, il examine, sur
recommandation de l’Assemblée parlementaire, ou de sa propre initiative, les mesures
propres à réaliser les objectifs du Conseil de l’Europe, « y compris la conclusion de
conventions et d’accords et l’adoption par les gouvernements d’une politique commune à
104
l’égard des questions déterminées » . En fait, le Comité des Ministres, dans les limites
de sa compétence, peut faire des recommandations au sujet de toutes les mesures qu’il
estime propres à réaliser le but du Conseil de l’Europe.
48. Dans un deuxième temps, l’Assemblée parlementaire constitue l’organe délibérant
105de l’organisation. Elle a une fonction plutôt consultative et ne dispose pas de
véritables pouvoirs de décision. L’Assemblée est composée de parlementaires choisis au
sein des parlements nationaux et elle ne peut être considérée comme fidèlement
représentative des peuples européens, puisqu’il n’existe pas d’élection directe de ses
106
membres . L’Assemblée se caractérise tant par son autonomie que par sa
dépendance. Par exemple, d’une part, elle dépend administrativement du Secrétariat
général qui lui fournit les services administratifs nécessaires à son fonctionnement, et
financièrement du Comité des Ministres qui arrête le budget du Conseil de l’Europe.
D’autre part, l’Assemblée est libre d’adopter son règlement intérieur et de fixer son ordre
du jour. Au fil du temps, elle est devenue une tribune où sont débattus les grands
107
problèmes de l’Europe .
49. La coordination entre les deux organes principaux du Conseil de l’Europe incombe
au Comité mixte, composé des représentants du Comité des Ministres et de l’Assemblée
108parlementaire .
50. Enfin, le dernier pilier du Conseil de l’Europe est le Secrétaire général, nommé par
l’Assemblée parlementaire sur recommandation du Comité des Ministres pour une durée
renouvelable de 5 ans. Son rôle est d’un côté, administratif, car il nomme les agents du
Secrétariat et assure la direction de l’appareil administratif et, de l’autre, politique, car il
assure la représentation de l’organisation à l’extérieur, ainsi que la coordination et
l’orientation de son activité. Le Secrétaire général est une personnalité indépendante, ne
pouvant ni solliciter ni recevoir d’instructions des gouvernements ou de toute autre
autorité.
51. L’originalité de l’organisation tient à ce que le Conseil de l’Europe a été le premier à
lier grâce à son Assemblée, l’action parlementaire et l’action gouvernementale, au109bénéfice d’une « action diplomatique permanente et collective » . En faisant place aux
entités infra-étatiques dans son fonctionnement, le Conseil de l’Europe revêt un rôle
novateur, puisqu’il devient l’exemple de l’intégration au sens large, qui peut démarrer à un
niveau inférieur au niveau national, mais, qui est aussi plus proche du citoyen.
§ 2. Le cadre de la recherche
A. Les enjeux de la recherche
52. Après avoir analysé les deux termes du titre qui constituent les piliers de la thèse, il
s’agit de tenter d’établir le lien entre eux et de les articuler afin de dégager les enjeux et
l’originalité de la recherche.
53. En effet, le droit du Conseil de l’Europe fait partie du droit international qui,
luimême, est considéré en tant qu’un corps de règles applicables au sein d’une
communauté de sujets dont l’Etat constitue le sujet principal. D’autres sujets tels que
l’individu et les personnes morales de droit public dont font également partie les
collectivités territoriales, sont progressivement conçus comme des éléments perturbateurs
110
ou des facteurs de déstabilisation dans la société internationale .
54. La problématique qui parcourt donc toute la thèse est celle de savoir comment le
Conseil de l’Europe conçoit la notion de l’autonomie locale et plus précisément quelle est
la place de celle-ci au sein de l’organisation. Cette problématique pourrait se décliner en
deux sous-questions, à se demander s’il y a des organes et des comités qui s’occupent
des collectivités territoriales et, dans ce cas, quelles sont les initiatives prises pour la
promotion de leur autonomie locale.
55. Aujourd’hui, les organisations internationales prennent de plus en plus en compte
dans leurs actions les intérêts des entités infra-étatiques. Au niveau régional et européen,
l’Union européenne a mis en place une politique régionale, à partir des années 1970.
Notre étude va plutôt se concentrer sur l’activité du Conseil de l’Europe relative aux
collectivités territoriales. La question qui se pose donc en filigrane est celle de savoir si le
Conseil de l’Europe a réussi, à partir de son activité normative et de ses mécanismes de
contrôle, à établir un vrai droit à l’autonomie locale afin que celle-ci fasse partie du
« patrimoine commun des droits de l’homme et de libertés fondamentales qui existent en
111
Europe » . Plus précisément, le Conseil de l’Europe est-il enfin parvenu à faire avancer
la place des collectivités territoriales en Europe, à établir une sorte de normalité
112européenne concernant leur statut et à façonner un « espace européen de
113l’autonomie locale » ?
56. Hormis ces problématiques évidentes, l’originalité de la recherche pourrait conduire
à des réflexions plus abstraites. En fait, il existe, depuis ces dernières décennies, une
transformation du concept de la gouvernance, qui est désormais comprise comme « l’idée
d’une gestion locale souple, stratégique et négociée, basée sur une approche
plurirationnelle combinant des logiques publiques et privées et attentive à l’évolution des
114besoins des citoyens » . Selon Bruno Rémond, la nouvelle gouvernance doit tenir
compte des diversités culturelles et territoriales, être fondée sur l’organisation des
principes d’autonomie et de subsidiarité et orientée vers la définition et la réalisation des
politiques publiques, tout en restant à l’écoute des attentes de la société et de l’économie
115
et à la recherche d’une meilleure efficacité . C’est plutôt la nécessité de satisfaire
pleinement les intérêts des peuples de l’Europe en vue d’une meilleure qualité de vie etd’une plus grande démocratie et participation, qui a poussé les Etats européens à
redéfinir la structure des pouvoirs publics en instituant différents niveaux
116d’administration . Cette territorialisation des politiques publiques constitue un mode de
gestion adapté à tous les territoires et à toutes les collectivités, un outil pour assurer un
développement équilibré des territoires en tenant compte des spécificités et des besoins
particuliers de chacun. De cette façon, elle peut gérer plus près de la population les
services qui lui sont rendus. D’ailleurs, aujourd’hui, les collectivités territoriales produisent
de nombreux règlements concernant des domaines variés tels que l’hygiène, en matière
sociale, en matière de logement, en matière de police, en matière d’utilisation du domaine
public local, en matière fiscale, en matière d’intervention économique ou encore en
117
matière d’urbanisme, pour organiser leurs services publics . Cette dimension territoriale
et locale de la mondialisation contemporaine fait ainsi apparaître une nouvelle conception
du territoire qui ne se limite plus au territoire national, car elle doit aussi prendre en
118compte les spécificités locales .
57. Il s’agit donc d’examiner, dans le cadre de cette étude, si le Conseil de l’Europe a
contribué à l’élaboration d’un nouveau concept de gouvernance territoriale. En mettant les
collectivités territoriales au sein des diverses politiques nationales (sociales, minoritaires,
environnementales), se pose la question de savoir si l’organisation de Strasbourg arrive à
jeter les fondements d’une nouvelle gouvernance ancrée dans le territoire et plus proche
des citoyens, dont les pivots seront l’autonomie locale et la responsabilisation de
l’échelon local. Pour y parvenir, il faudrait peut-être d’abord essayer d’analyser la nature
juridique de l’autonomie locale afin de la consacrer en tant qu’un droit fondamental des
personnes morales de droit public auxquelles appartiennent les collectivités territoriales.
B. Le plan et la méthode de la recherche
58. Notre étude est centrée sur le binôme institutionnel/matériel. D’abord, nous
tenterons d’analyser toutes les institutions du Conseil de l’Europe qui s’occupent des
collectivités territoriales et travaillent sur leur autonomie locale. À part le Congrès des
pouvoirs locaux et régionaux, qui constitue l’ancrage institutionnel des entités
infraétatiques au sein de l’organisation, il existe toute une machine intergouvernementale
composée des comités intergouvernementaux au service de la démocratie locale.
Ensuite, il s’agira d’élargir notre étude institutionnelle et de se placer au niveau européen
où se situe le Conseil de l’Europe. Il conviendra ainsi d’analyser l’action des diverses
organisations non-gouvernementales et les initiatives de la société civile afin de valoriser
le statut des collectivités territoriales, au sein des Etats membres, ainsi que dans des
organisations telles que l’Union européenne et le Conseil de l’Europe. Enfin, une étude
comparatiste avec l’Union européenne pourra révéler les raisons du traitement différent
de l’échelon infra-étatique entre la « petite » et la « grande » Europe. Cette question
mérite également d’être examinée sous le prisme du locus standi devant le juge de la
Cour européenne des droits de l’homme parallélement à la position du juge de la Cour de
justice de l’Union européenne (Première Partie).
59. Ensuite, l’étude se concentrera sur l’activité normative du Conseil de l’Europe afin
d’essayer de dégager sa conception de l’autonomie locale à partir de ses instruments
normatifs. Dans un premier temps le traité-phare de l’organisation sur le sujet, à savoir la
Charte européenne de l’autonomie locale, sera analysé. À ce stade, il faut aussi préciser
que la notion de l’autonomie locale sera traitée dans le cadre de la Charte européenne de
l’autonomie locale en tant que traité de droit international, puisqu’il n’a pas été possible
d’examiner l’intégration de la Charte au sein des ordres juridiques nationaux, à cause dugrand nombre d’Etats membres de l’organisation (47 Etats membres) et du manque de
base de données relative à cette question. Ensuite, il s’agira d’indiquer le long chemin et
les débats sur la consécration de l’échelon régional qui ont finalement abouti à l’adoption
du Cadre de référence pour la démocratie régionale. En outre, seront examinés divers
instruments juridiques de l’organisation qui concernent indirectement l’action des
collectivités territoriales et leur assignent des responsabilités dans une multitude des
domaines relevant des buts fondateurs de l’organisation de Strasbourg, tels que la
promotion de la paix et de la démocratie pluraliste, ainsi que la protection de la diversité.
Enfin, l’accent sera mis sur les initiatives mises en œuvre par l’organisation afin de
garantir son acquis normatif relatif à l’autonomie locale. Seront ainsi examinés les
différents mécanismes de contrôle mis en place afin de suivre le respect des
engagements par les Etats membres ayant souscrit aux conventions précitées. L’étude se
terminera par une analyse de la nature juridique de l’autonomie locale en vue de la
consacrer en tant qu’un droit fondamental des personnes morales de droit public
(Deuxième partie).
1 Au Congrès de Nantes organisé en 1977, Michel Rocard a prononcé le fameux discours sur
les deux cultures qui traversent la gauche française. La première « la plus typée, qui fut
longtemps dominante, est jacobine, centralisatrice, étatique, nationaliste et protectionniste
(…)/ la classe ouvrière française est entrée de plain-pied dans cette logique : mouvement
revendicatif, refus des responsabilités partielles, recours à l’Etat central », in BERGOUNIOUX
(A.) et GRUNBERG (G.), Le long remords du pouvoir – Le parti socialiste français 1905-1992,
p.426.
2 Si le mot cité vient du latin (civitas), en réalité, la cité a d’abord été grecque ( polis). D’origine
indo-européenne, le mot polis correspond au sanskrit pur, « citadelle », « forteresse ». Mais
dans la langue grecque, les linguistes rapprochent polis de polus (« nombreux »).
3 Athènes a été le cœur du pouvoir après l’adoption des lois de Clisthène et des mesures
fondées sur des principes démocratiques, qui ont donné un cadre aux institutions athéniennes
edu VI siècle. La ville d’Athènes accordait ainsi une grande place à la participation citoyenne à
travers l’Agora qui constituait le noyau dur de la cité. La participation aux affaires était ainsi un
devoir. Thucydide fait dire à Périclès : « Chez nous, un homme qui ne fait pas de politique, ne
passe pas pour un homme paisible, mais pour un mauvais citoyen ».
4 Ces cités étaient, en fait, de petits États indépendants regroupant quelques milliers de
« citoyens » au maximum et constituant une ville, plus ou moins fortifiée. D’importantes villes
grecques jalonnaient le littoral d’Asie mineure (Anatolie), celui de la Mer noire, de la Sicile et
du sud de l’Italie et de l’Espagne. La plus grande des poleis, Athènes, était, en réalité, un très
2petit État (2 600 Km environ). Pour fonder une telle cité, il fallait un ktistès (fondateur), un
architekton (urbaniste-architecte-entrepreneur) et un evergétès (bienfaiteur). Le premier
choisit et consacre le site, le second construit la ville, le troisième procure les finances
nécessaires à l’exécution du projet.
5 Pour sa part, Platon propose le modèle de la cité idéale. En tant que modèle utopique, nous
parlons à l’égard de cette cité, comme celle ayant adopté un communisme platonicien. Cette
cité est partagée entre les chefs (qui délibèrent sur les grandes décisions, les philosophes), les
guerriers (qui utilisent leur force), les producteurs (qui créent la richesse de la cité), in
ePRADEAU (J-F.), Platon et la cité, Philosophies, PUF, 2 édition, 2010.
6 Progressivement, ce mouvement a été étendu à quelques grandes viles de province telles
que Lyon, Marseille, Narbonne, Toulouse, Saint-Etienne, Grenoble.
7 La Commune de Paris a duré deux mois. Le mouvement insurrectionnel a été écrasé lorsde la semaine sanglante, du 21 au 28 mars 1871.
8 BELLEY (J.-G.), Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit , LGDJ,
1993, p.47. Selon l’étymologie du mot, du grec autos, qui signifie « même », celui-ci désigne la
valeur de l’« identité » (autiths, identité, est un dérivé nominal de autos) ; autonomeomai
possède donc, entre autres, le sens de celui qui se détermine soi-même par ses propres lois.
9 CORNU (G.), Vocabulaire juridique, PUF, 1987, p.106-107. L’article 1134 du Code civil
constitue un exemple caractéristique en affirmant que les conventions tiennent lieu de loi entre
les parties. En droit du travail, cela signifie l’autonomie des partenaires sociaux : concept
fondamental, en matière de négociation collective, selon lequel l’Etat reconnaît, en fait ou en
droit, la possibilité, pour les entreprises et les syndicats, d’organiser librement leurs rapports.
10 Ibid., p.106. En droit international privé, cela signifie la loi compétente pour régir l’acte
juridique (plus spécialement le contrat), ainsi nommée par référence au rôle de la volonté
(c’est la loi que les parties ont choisie ou, à défaut de la volonté exprimée, celle du pays où
elles entendent localiser l’opération), p.107.
11 HERTZOG (R.), « L’autonomie en droit : trop de sens, trop peu de signification », in
Mélanges offerts à Paul Amselek, Bruylant, 2005.
12 Ibid., p.458.
13 LAPIDOTH (R.), « Autonomy, flexible solutions to ethnic conflict s », United States Institute
of Peace Press. 1997, in Assemblée parlementaire, Expériences positives des régions
autonomes comme source d’inspiration dans la résolution de conflits en Europe , M.Gross, 3
juin 2003.
14 L’autonomie politique territoriale est un ensemble de mesures visant à garantir un certain
degré d’auto-identification à un groupe qui diffère de la majorité de la population de l’Etat,
mais qui est majoritaire dans une situation déterminée.
15 L’autonomie administrative se rapproche de la décentralisation. Cependant, alors que
cette dernière implique uniquement une délégation de pouvoirs, l’autonomie administrative
suppose un transfert de pouvoirs, exercé par des représentants locaux élus.
16 L’autonomie culturelle ou personnelle est accordée aux membres d’une communauté
spécifique (ethnique, linguistique, religieuse), quel que soit leur lieu de résidence. Ce modèle
d’autonomie, qui prévoit que les membres d’une communauté ethnique sont gouvernés par le
biais d’institutions et/ou de législation propre, reconnaît aux minorités un important degré
d’autonomie et de cohésion, même dans le cas où les minorités sont dispersées sur un
territoire.
17 M. Markku Suksi, “Mechanisms of decision-making in the creation of states ”, 1996, in
Assemblée parlementair, Expériences positives des régions autonomes comme source
d’inspiration dans la résolution de conflits en Europe, op.cit.
18 CORNU (G.), op.cit., p.106.
19 AUBY (J.-B.), AUBY (J.-F.), NOGUELLOU (R.), Droit des collectivités locales, Thémis,
ePUF, 5 édition, 2009, p.66.
20 MARCOU (G.), « Quel avenir pour la région en France : décentralisation ou autonomies
régionales ? », in LUCARELLI (A.), VERPEAUX (M.), Régionalisme italien et régionalisme
français, L’Harmattan, 2012.
21 MARCOU (G.), « L’autonomie des collectivités locales en Europe : fondements, formes et
limites », in Quel avenir pour l’autonomie des collectivités locales ?, Les Deuxièmes Entretiens
de la Caisse des Dépôts et Consignations, Caisse des Dépôts et Consignagnations (1999),
Paris, 30 septembre 1999, GRALE / Editions de l’Aube, p.32.
22 DE MALBERG (C.), Contribution à la théorie générale de l’Etat , Sirey, 1920, t.1, p.185, in
AUBY (J-B.), AUBY (J.-F.), NOGUELLOU (R.), op.cit., p.77.23 CHATTY (A.), DE BASTARD (C.), Dictionnaire du droit français, Paris Legis-France, 2012,
p.61.
ème24 CABRILLAC (R.) sous la direction de, Dictionnaire du vocabulaire juridique, Litec, 3
édition, 2008.
25 Autonomies locales, intégrité territoriale et protection des minorités , Actes de la
Commission européenne pour la démocratie par le droit, Lausanne 25-27 avril 1996,
Présentation de M. Asbjorn Eide, Directeur, Institut norvégien des droits de l’homme, Oslo, in
Assemblée parlementaire, Expériences positives des régions autonomes comme source
d’inspiration dans la résolution de conflits en Europe, op.cit.
26 L’indépendance signifie également la situation d’un organe public auquel son statut assure
la possibilité de prendre ses décisions en toute liberté et à l’abri de toutes instructions et
pressions, in CORNU (G.), op.cit., p.482.
27 AUBY (J-B.), AUBY (J-F.), NOGUELLOU (R.), op.cit., p.79.
28 HERTZOG (R.), « L’autonomie en droit : trop de sens, trop peu de signification », op.cit.
29 MADIOT (Y.), « Vers une territorialisation du droit », RFDA, n°5, 1995.
30 Grand dictionnaire terminologique de l’Office québécois de la langue française en ligne.
e31 DE GRANRUT (C.), Europe, le temps des régions, LGDJ, 2 édition, 1995.
32 LEFEBVRE (R.), « Quelles problématiques démocratiques dans le projet de réforme
territoriale ? » in Quelle nouvelle réforme pour les collectivités territoriales françaises, Paris,
L’Harmattan, 2010, p.196.
33 Selon une définition doctrinale, les personnes publiques territoriales sont toutes censées
représenter, sur un territoire donné, « l’ensemble des intérêts collectifs de la population établie
sur ce territoire ». Les établissements publics, en revanche, ne sont pas nécessairement liés à
un territoire et ne sont chargés que de fonctions de droit public d’ordre spécial, in JANICOT
(L.), « Les collectivités territoriales, une définition doctrinale menacée ? », RFDA, 2011, p.
227.
34 « L’institution à caractère corporatif ne peut agir dans la vie juridique que pour la
satisfaction des intérêts en vue desquels elle a été créée, c’est-à-dire ceux du groupement
humain qu’elle représente. La vocation générale fondée sur l’intérêt public local et non sur un
autre intérêt corporatif constituerait un critère de distinction », in DOUENCE (J.-C.),
« Réflexions sur la vocation générale des collectivités locales à agir dans l’intérêt public
local », in Quel avenir pour l’autonomie des collectivités locales ?, Les Entretiens de la Caisse
des dépôts sur le développement local, Paris, L’Aube, 1999, p.317-342.
35 AUBY (J.-B.), La décentralisation et le droit, LGDJ, 2006, p.57.
36 Ibid., p.132.
37 Dans ce cas, elles ne peuvent rester de simples bénéficiaires de la délégation étatique,
elles doivent évoluer afin de devenir naturellement des centres d’orientation de certaines
politiques publiques – celles qui correspondent aux affaires que la subsidiarité place
naturellement entre leurs mains, in AUBY (J-B.), « Décentralisation et pluralisme juridique »,
in Mélanges offerts à Paul Amselek, Bruylant, 2005, p.46.
38 Assemblée parlementaire, commission des questions politiques, Expériences positives des
régions autonomes comme source d’inspiration dans la résolution de conflits en Europe,
op.cit.
39 La décentralisation peut aussi être technique ou par service et consister à conférer une
certaine autonomie à tel ou tel service public en confiant la gestion à une personne
administrative spécialisée, telle que l’établissement public, in CORNU (G.), op.cit., p.265.
40 CHATTY (A.), DE BASTARD (C.), op.cit., p.162.41 Ibid., p.161.
42 AUBY (J.-B.), La décentralisation et le droit, op.cit., p.11.
43 VERPEAUX (M.), « Table ronde : Autonomie régionale et locale et constitutions »,
Annuaire international de justice constitutionnelle, 2005, p.187-200.
44 CHATTY (A.), DE BASTARD (C.), op.cit., p.165.
45 Elle s’oppose à la concentration qui est un système administratif dans lequel le pouvoir de
décision est concentré au sommet de l’appareil d’Etat, in KADA (N.), Les collectivités
territoriales dans l’Union Européenne, Vers une Europe décentralisée ? Presses universitaires
de Grenoble, 2010, p.8.
46 En fait, déconcentrer consiste à mieux répartir les actions remplies par les administrations
de l’Etat entre le niveau national de conception de ces actions et le niveau territorial de leur
exécution, in REMOND (B.), De la démocratie locale en Europe, Paris, Presses de Sciences
Po, 2001, p.15.
47 HAURIOU (M.), « Décentralisation », Répertoire Béquet, 1882, in REGOURD (S.), « De la
décentralisation dans ses rapports avec la démocratie. Genèse d’une problématique »,
Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger , juillet-août 1990,
n°4, p.961-987.
48 Chaptal, futur ministre de l’Intérieur de Napoléon Bonaparte, a déclaré lors des débats de
l’an VII, avant la promulgation de la loi de l’an VIII : « Le préfet, essentiellement occupé de
l’exécution, transmet les ordres au sous-préfet, celui-ci au maire des villes, bourgs et villages,
de manière que la chaine d’exécution descende sans interruption du ministre à l’administré et
transmet la loi et les ordres du gouvernements jusqu’aux dernières ramifications de l’ordre
social avec la rapidité du fluide électrique », in REMOND (B.), op.cit., p.12.
49 KADA (N.), op.cit., p.7.
50 WALINE (M.), Traité de droit administratif, Sirey, 1959, p.266, in THALINEAU (J.), Essai
sur la centralisation et la décentralisation, réflexions à partir de la théorie de Charles
Eisenmann, Université François Rabelais - Tours, 1994.
ème51 GUINCHARD (S.), DEBARD (T.), Lexique des termes juridiques, 21 édition, Dalloz,
2014, p.459.
52 Depuis 1948, l’Allemagne fédérale fait au pouvoir local, celui de ses Lander et de ses
communes, une part importante, allant jusqu’à conférer aux premiers des fonctions
législatives, autonomes ou partagées, suivant les principes retenus par la Grundgesetz.
53 GUINCHARD (S.), DEBARD (T.), op.cit., p.437.
54 VEDEL (G.), Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 2002, p.109.
55 Comme le relève le Professeur Stéphane Rials, « l’Etat fédéré n’est pas doté d’une
véritable puissance étatique. Sa compétence peut être hétéro-limitée pour la bonne et simple
raison qu’elle est fondée sur la constitution fédérale et donc subordonnée au pouvoir
constituant fédéral (…). Il est dès lors préférable de ne pas parler d’Etat, mais de collectivité
fédérée », in RIALS (S.), Destin du fédéralisme, Paris, LGDJ, 1986, p.10, in COLAVITTI (R.),
Le statut des collectivités infra-étatiques européennes, Entre organe et sujet, Bruylant, 2015,
p.291.
56 Le plus souvent, afin de garantir une représentation égalitaire, le pouvoir législatif est
divisé en deux chambres : la première représentant les entités fédérées, la seconde
représentant l’Etat fédéral.
57 KADA (N.), op.cit., p.9.
58 Elle peut être plus ou moins importante, mais c’est l’Etat central lui-même qui en décide :
ainsi les régions italiennes, pourtant dotées de larges compétences et de certains pouvoirsnormatifs, ne sont pas autorisées à disposer d’une représentation à Bruxelles.
59 AUBY (J.-B.), « Décentralisation et pluralisme juridique »,, in Mélanges de Paul Amselek ,
Bruylant, 2005, p.17.
60 EVLIYAOGLU (S.-A.), « La question de l’Etat unitaire face aux régionalisations française
et italienne, Un essai autour du droit constitutionnel », in LUCARELLI (A.), VERPEAUX (M.),
op.cit.
61 BENETTI, (J.) « Les nouvelles formes de démocratie locale », in MATHIEU (B.),
VERPEAUX (M.), Les mutations constitutionnelles des collectivités territoriales, Cahiers
constitutionnels de Paris I, Dalloz, 2014.
62 BARTOLONE (C.), Ministre délégué à la ville, Rencontre nationale des conseils de
quartier et de la démocratie locale, 18 mai 2001, Paris.
ème63 VEDEL (G.), Droit administratif, Puf, 5 édition, 1973, p.640.
64 François Mitterrand a dit, à propos, dans un discours à Moulins : « cette décentralisation
n’est pas une fin en soi… elle s’impose parce qu’elle est un instrument de la démocratie », in
RASERA (M.), La démocratie locale, LGDJ, coll. Systèmes, 2002, p.8. Dans son Traité de
droit constitutionnel, Maurice Hauriou a affirmé que « la démocratie et la souveraineté
nationale (allaient) à la décentralisation et à l’élection locale comme un fleuve suit sa pente »,
in HAURIOU (M.), Etudes sur la décentralisation, Edition Paul Dupont, Paris 1892, et Traité de
droit constitutionnel, Editions Sirey, 1929 réédition, C.N.R.S. 1965, p. 190.
65 AUBY (J.-B.), La décentralisation et le droit, op.cit., p.151.
66 Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe, « Qu’avez-vous fait
de la Charte européenne de l’autonomie locale ? : législation et jurisprudence », Barcelone,
23-25 janvier 1992.
e67 HAURIOU (M.), Précis de droit administratif, 12 édition, p.86, in CHAPUS (R.), Droit
administratif général, Montchrestien, tome 1, 2001 p.406.
68 AUBELLE (V.), Le sens de la démocratie locale, in, La démocratie locale, représentation,
participation et espace public, 1999, Paris, PUF, p.280 et 294.
69 SCHNEIDER (C.), « Le contrôle des engagements du Conseil de l’Europe revisité par
l’histoire, De quelques réflexions sur le renouvellement des procédures lié à l’élargissement
aux Pays d’Europe Centrale et Orientale », in Law in Greater Europe, Towards a Common
Legal Area, Studies in Honour of Heinrich Klebes, Kluwer Law International sous la direction
de Bruno Haller, Hans Christian Kruger et Herbert Petzold, Kluwer Law International, 2000.
70 REGOURD (S.), op.cit., Il s’agit ici de préciser que Serge Regourd entreprend cette
analyse à propos de la relation entre la démocratie et la décentralisation, mais nous avons
tenté d’élargir ses arguments et d’envisager la question sous le prisme de l’autonomie locale
qui inclut la décentralisation.
71 Ibidem. Serge Regourd a dit à ce propos : « « Si la France a connu des époques de
démocratie sans décentralisation, on n’imagine guère de progrès de la décentralisation sans
démocratie ».
72 Dans son article sur la démocratie et la décentralisation, Christophe Chabrot se lance dans
une analyse pour montrer qu’il peut y avoir une démocratie sans décentralisation et une
décentralisation sans démocratie. D’une part, selon lui, la désignation des gouvernants par le
peuple souverain ne préfigure pas l’organisation territoriale de l’Etat. Il conclut que toute
autorité administrative est en droit de dépendre d’une hiérarchie soumise au contrôle du
souverain, et que les autorités locales sont donc bien intégrées dans une structure
administrative responsable devant le Parlement ou le représentant du peuple. Dans ce cas, le
corollaire de la démocratie serait la centralisation, voire une déconcentration limitant les
pouvoirs propres des représentants de l’Etat. D’autre part, la décentralisation ne repose pasobligatoirement sur la démocratie. La décentralisation, qui consiste en un transfert de
compétences aux autorités non étatiques, se décompose, quant à elle, en décentralisation
territoriale et décentralisation technique. Or, dans ce domaine administratif, l’élection n’est plus
une obligation. Les exécutifs peuvent être nommés par l’Etat, in CHABROT (C.), « Démocratie
èmeet Décentralisation : un couple platonique ? », Actes du 5 Congrès de l’AFDC de
Toulouse, 6-7-8 juin 2002, Atelier Constitution et pouvoir local, Civitas Europa, n°11,
septembre 2003, p.7-29.
73 Certains auteurs soutiennent la thèse selon laquelle, l’Etat est la tragédie de la démocratie,
parce qu’il est à la fois ce qui la permet et ce qui l’étouffe. Il est ce qui la permet parce que
l’Etat est la scène où se construit la figure du citoyen qui est une des conditions de possibilité
de la démocratie.
74 Par exemple, l’enseignement tiré par les pays de l’Europe centrale et orientale, montre
que le communisme limitait les champs d’action des entités locales et favorisait le centralisme
des pouvoirs au sommet de l’Etat afin de mieux contrôler la population.
75 EISENMANN cité dans RASERA (M.), op.cit., p.10. Il pense que le couple
autocratie/démocratie et le couple centralisation/décentralisation se placent sur deux plans
essentiellement différents et indépendants l’un de l’autre.
76 Hans KELSEN cité dans RASERA (M.), op.cit., p.10.
77 DELCAMP (A.), LOUGHLIN (J.), La décentralisation dans les Etats de l’Union
Européenne, La documentation française, 2002, p.12.
78 Comme le souligne Polys Modinos : « aucune action, que ce soit dans le domaine de la
défense, du commerce, de la science ou de la culture, ne peut plus être entreprise isolément,
dans les limites d’un seul Etat », in MODINOS (P.), « Du droit conventionnel général au droit
conventionnel européen. Quelques problèmes d’élaboration et d’application des conventions
du Conseil de l’Europe », Cahiers de droit européen, 1968, p.4. Cependant, une des difficultés
de la mise en œuvre du droit des organisations internationales est que les conventions
internationales produisent leurs effets dans l’ordre juridique interne des parties contractantes,
et cette opération devient problématique avec le grand nombre de conventions internationales.
79 DAILLER (P.), FORTEAU (M.), PELLET (A.), QUOC NGUYEN (D.), Droit international
epublic, 8 édition, LGDJ, Paris, 2009, p.572.
80 SCHNEIDER (C.), « De Strasbourg à Bruxelles candide en errance dans la nouvelle
Europe, de quelques réflexions sur le devenir des relations entre le Conseil de l’Europe et
l’Union européenne », in Le droit des organisations internationales : Recueil d’études à la
mémoire de Jacques Schwob, Bruxelles, 1997, p.215.
81 « L’organisation était destinée à exercer des fonctions et à jouir des droits…. qui ne
peuvent s’expliquer que si l’organisation possède une large mesure de personnalité
internationale », in CIJ, 11 avril 1949, Réparation des dommages subis au service des
Nations Unies, Avis consultatif, p.42.
82 Plus précisément, le but du mouvement était de gagner l’opinion publique à l’idée d’une
fédération européenne et de faire en sorte que, dans chaque parlement national, se dégageait
une majorité parlementaire décidée à imposer la création de la fédération.
83 Le célèbre adage de Winston Churchill « never again » dans son discours du 19
septembre 1946 à Zurich, évoque bien la solution. Il faut, dit-il, « un remède qui, comme par
miracle transformerait entièrement la situation et en l’espace de quelques années, rendrait
toute l’Europe (…) libre et heureuse….. nous devons édifier une sorte d’Etats-Unis d’Europe »,
in PETERSEN (J.), Le Conseil de l’Europe, Université de Paris, 1951, p.16.
84 DE PUIG (L.-M.), Les parlements internationaux, Conseil de l’Europe, 2008, p.49.
D’ailleurs, selon Michel Virally, les organisations internationales ne sont créées, dans lapratique, que sur la pression des besoins et en vue d’objectifs bien définis, sinon bien
délimités, in VIRALLY (M.), « De la classification des organisations internationales », in
Miscellanea W.J. Ganshof van der Meersch, vol. I, p. 365-382, Bruxelles, Ed. Bruylant, 1972,
p.373.
85 Les premières négociations intergouvernementales relatives à la mise en place de cette
organisation ont été menées au sein de l’Union occidentale, créée par le traité de Bruxelles du
17 mars 1948 par la France, la Grande-Bretagne et les pays du Benelux. En mars 1949, une
conférence associant les dix Etats européens fondateurs (les cinq du Traité de Bruxelles, plus
le Danemark, l’Irlande, l’Italie, la Norvège et la Suède) s’est ouverte à Londres. Ce Congrès
n’est pas une conférence internationale dans laquelle sont représentés officiellement les
gouvernements européens. Il s’agit d’un congrès privé réunissant des personnalités et des
hommes politiques de seize pays, in LAMOUREUX (F.) et MOLINIE (J.), Un exemple de
coopération intergouvernementale : le Conseil de l’Europe, Dossiers Thémis, PUF, 1972, p.1.
86 Pour ceux qui ne voulaient entendre parler que d’une simple coopération
intergouvernementale, il suffisait de créer un organe où les délégués de chaque
gouvernement se seraient rassemblés pour essayer de concilier des intérêts bien souvent
contradictoires. Pour ceux au contraire, qui entendaient dépasser les solutions purement
nationales, il était nécessaire de prévoir, avant tout, une assemblée représentant l’opinion
publique européenne dans son ensemble et ne s’inspirant que de l’intérêt supérieur de
l’Europe, in PETERSEN (J.), op.cit., p.58.
87 Ibid., p.4-7. En fait, les prémices du Conseil de l’Europe sont l’union économique
douanière européenne dont le comité français, constitué le 28 janvier 1927 à Paris, a été placé
sous la présidence d’honneur d’Aristide Briand. Cette organisation rassemblait surtout des
industriels et des économistes qui n’envisageaient la construction de l’Europe que sur le plan
économique.
88 Ibid., p.203.
89 Le statut du Conseil de l’Europe a été signé le 5 mai 1949 par dix Etats : la Belgique, le
Danemark, la France, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, la Suède et
le Royaume-Uni. Le 9 août 1949 deux autres nouveaux membres ont été admis : la Grèce et
la Turquie. Ils ont été suivis par l’Islande le 9 mars 1950. Enfin, le 13 juillet 1950, la
République fédérale d’Allemagne et la Sarre sont devenus membres associés, puis la
République fédérale a acquis le statut de membre ordinaire le 2 mai 1951. Avec l’arrivée des
nouveaux pays de l’Est – Hongrie, Pologne, Roumanie, Bulgarie, Albanie, Moldavie,
République Tchèque, Slovaquie, Ukraine, Pays baltes, Pays caucasiens, Pays de
l’exYougoslavie, ainsi que la Fédération de Russie, en février 1996, l’institution devient
paneuropéenne. Un seul pays européen reste en dehors de l’organisation, la Biélorussie, à
cause de la peine de mort.
90 Le Conseil de l’Europe ne comporte pas d’éléments fonctionnalistes, puisqu’il n’est pas
limité à un domaine particulier qui pourrait constituer son domaine spécifique d’intégration,
destiné à amorcer le processus d’intégration d’autres fonctions à l’instar des Communautés
européennes. La Convention européenne des droits de l’homme pourrait être un exemple de
l’intégration dans le sens du fonctionnalisme.
91 KISS (A.-C.), VIGNES (D.-H), « Le Conseil de l’Europe », Annuaire français de droit
international, volume 1, 1955, p.425-454.
92 REUTER (P.), Organisations européennes, PUF, Paris, coll. Thémis, 1965, p.114.
93 BURBAN (J.-L.), Le Conseil de l’Europe, Presses universitaires de France, 1993, p.7. Le
terme de Conseil, adopté suite à l’insistance du Royaume-Uni afin de désigner l’organisation
de Strasbourg, paraît donc assez critiquable ; un conseil étant une assemblée de personnes
qui délibèrent. Il existe probablement une impropriété de termes au sujet de l’assemblée duconseil. Pour cette raison, le terme union préconisé par la France aurait été préférable, in
PETERSEN (J.), op.cit., p.61.
94 L’expression française « une union plus étroite » ne correspond pas tout à fait à la formule
anglaise « a greater unity ». En fait, tandis que cette dernière semble viser un état de choses,
c’est-à-dire, une plus grande uniformité, le texte français met plutôt l’accent sur l’aspect
évolutif, à savoir sur le processus du rapprochement, in PLASA (W.), « L’expérience
d’intégration au sein du Conseil de l’Europe », R.G.D.I.P., n°3-4, 1977, p.699.
95 Tel qu’il résulte de l’article 1a du statut. L’article 1b du statut indique que le but du Conseil
« sera poursuivi au moyen des organes du Conseil, par l’examen des questions d’intérêt
commun, par la conclusion d’accords et par l’adoption d’une action commune ».
96 MODINOS (P.), op.cit., p.9.
97 Article 1b du statut.
98 L’Etat est le plus froid des monstres froids, selon Nietzche, il est « devenu une forme
politique universelle dans laquelle s’incarne la politique contemporaine », in
V.CONSTANTINESCO, PIERRE-CAPS (S.), Droit constitutionnel, Paris, PUF, coll. Thémis
edroit, 3 édition, 2007, p.314, in VERDIER (M-F.), « Les formes d’Etat aujourd’hui », Editorial,
Politeia, n°12, décembre 2007, p.43.
99 Paul Lucke, VIIIèmes Etats généraux des Communes d’Europe, le 8 juin 1967.
100 Seules sont exclues expressément de sa compétence les questions de défense nationale
et ce, en raison de la création de l’OTAN en avril 1949, et des questions relevant de la
compétence d’autres organisations internationales (article 1c), in PETERSEN (J.), op.cit.,
p.107.
101 L’intégration politique est considérée comme le processus par lequel les détenteurs du
pouvoir politique des différentes communautés étatiques consentent, sur la base d’un cadre
institutionnel, à ce qu’un plus grand nombre de fonctions étatiques puissent fusionner d’une
manière institutionnelle, in PLASA (W.), op.cit. p.673.
102 DE PUIG (L.-M.), Les parlements internationaux, op.cit., p.50.
103 BURBAN (J.-L.), op.cit., p.98-100.
104 Article 15a du statut de l’organisation.
105 Elle s’est même revêtue une fonction politique par sa contribution à la création d’une
union plus étroite entre ses membres.
106 Le qualitatif « parlementaire » signifie une représentation, non des gouvernements, mais
des différentes opinions qui s’expriment à l’intérieur d’un Etat. En fonction de l’importance de
chacune d’entre elles, un certain nombre de représentants sont élus par le peuple et désignés
ainsi par lui pour siéger en cette qualité. Dans cette mesure, l’assemblée n’est pas
véritablement représentative. Elle ne représente pas le peuple européen d’autant moins que
ce n’est pas la totalité des opinions qui peuvent s’exprimer au sein de l’assemblée.
L’Assemblée consultative n’est pas non plus la représentation des nations européennes : le
nombre de sièges attribués à chaque Etat membre tient compte de la taille de sa population,
les proportions n’étant gardées que de façon approximative, in PLASA (W.), op.cit., p.689.
L’Assemblée n’est rien d’autre qu’une représentation des diverses opinions pro-européennes
présentes au sein des Parlements nationaux, in DUCLOS (P.), Le Conseil de l’Europe, PUF,
e3 édition, 1970.
107 À l’encontre de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, le Parlement
européen est le type le plus avancé de l’assemblé parlementaire internationale, étant donné
ses compétences, ses pouvoirs, son organisation et son fonctionnement.
108 Comité des Ministres, Résolution 30/1951 Rapports avec les Organisationsinternationales, intergouvernementales et non gouvernementales.
109 U Thant, dans son discours à l’Assemblée de Strasbourg, prononcée le 3-5-1966, a
souligné cette particularité, in MODINOS (P.), op.cit., p.4.
110 WECKEL (P), « Les droits fondamentaux et le droit public international », in Le droit des
organisations internationales : Recueil d’études à la mémoire de Jacques Schwob, Bruylant,
Bruxelles, 1997, p.124-127.
e111 OBERDORFF (H.), Droits de l’homme et libertés fondamentales, 3 édition, coll.
Manuels, Paris, LGDJ, 2011, p.107.
112 VERPEAUX (M.), « La Charte de l’autonomie locale et la Constitution », AJDA, 2006,
p.1865.
113 VERPEAUX (M.), Droit des collectivités territoriales, PUF, 2005, p.119.
114 AUBELLE (V.), op.cit., p.301.
115 REMOND (B.), op.cit., p.143.
116 Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, Conférence internationale sur les Chartes de
l’autonomie locale et régionale du Conseil de l’Europe : la subsidiarité en action, compétences
et finances des collectivités locales et des régions, Ancône (Italie), 14-16 octobre 1999.
117 « Le principe de territorialité participe (ainsi) à la constitution d’un espace politique
légitime marqué par la stabilité de ses institutions et de ses limites, de même qu’il vise à
définir aujourd’hui un espace dynamique de gestion des problèmes publics caractérisé à
l’inverse par la diversité des situations, la contingence des solutions et la variabilité de son
emprise géographique », in FAURE (A.), Territoires et subsidiarité : l’action publique locale à
la lumière d’un principe controversé, L’Harmattan, 1997, p.79.
118 BADIE (B.), La fin des territoires, Fayard, 1998, in GHORRA-GOBIN (C.), « Vers une
territorialisation du politique », Pouvoirs locaux, n°77, 2008, p.50-55.PARTIE I
Une Consécration Institutionnelle
60. L’Etat est l’acteur principal de la communauté internationale, ainsi que son sujet
primaire, puisque les organisations internationales sont le résultat des accords
119interétatiques, constituant des sujets dérivés de la volonté de l’Etat . Pour ce qui
concerne les entités infra-étatiques, elles étaient absentes des projets internationaux. Les
deux organisations issues des deux Guerres Mondiales, la Société des Nations et les
Nations Unies, respectivement, n’ont pas inclus les autorités infra-étatiques dans leur
action. Pourtant, l’enracinement de la paix au sein des populations dévastées par les
atrocités de la guerre, qui était l’objectif constitutif des organisations, ne pouvait se passer
du soutien des collectivités territoriales, acteur le plus proche des populations. Le Conseil
de l’Europe est venu mettre en oeuvre cette idée en créant une union plus étroite entre
ses membres. S’étant ainsi très vite rendu compte du potentiel des collectivités
territoriales, il leur a accordé une place particulière au sein de son fonctionnement, à
travers notamment la création du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux (Titre 1).
Parallèlement, d’autres instances intergouvernementales de l’organisation s’occupaient et
s’occupent encore des intérêts des collectivités territoriales, renforçant ainsi les synergies
de l’organisation au bénéfice de la démocratie locale. Mais, le Conseil de l’Europe n’a pas
le monopole de la promotion des entités infra-étatiques. Intéressée surtout par les
aspects économiques de la construction européenne, l’Union européenne s’est
également penchée sur l’acteur infra-étatique dans la construction européenne et a
institué le Comité des régions (Titre 2).
119 Progressivement l’individu est, lui aussi, devenu un sujet du droit international par le biais
de sa responsabilisation pénale au niveau international.TITRE 1
La consolidation des collectivités territoriales au sein du
Conseil de l’Europe
61. Le Conseil de l’Europe est la première organisation internationale à avoir consacré
une place institutionnelle aux collectivités territoriales. Dès la tenue sporadique de la
Conférence européenne des pouvoirs locaux, est progressivement apparu le Congrès des
pouvoirs locaux et régionaux, dont l’ambition était de constituer le troisième pilier de
l’organisation (Chapitre 1). Le lobbying des collectivités territoriales au niveau européen a
également intensifié la présence de l’acteur infra-étatique. Pour sa part, le Congrès des
pouvoirs locaux et régionaux a, lui aussi, développé des activités de lobbying, afin de
propager l’idée de la démocratie locale au sein des nouvelles démocraties d’Europe
centrale et orientale qui concevaient l’organisation en tant qu’école de démocratie
porteuse de l’héritage des valeurs européennes (Chapitre 2).CHAPITRE 1
Une tribune politique à l’échelon local
62. Le statut du Conseil de l’Europe précise le système institutionnel de l’organisation.
C’est le Comité des Ministres, l’organe exécutif, l’Assemblée parlementaire, l’organe
délibérant, le Comité mixte et le Secrétaire général qui forment le potentiel de
120l’organisation . Le statut ne prévoit aucun organe spécifique consacré à l’action des
collectivités territoriales. Il fallait ainsi recourir à d’autres méthodes afin d’ancrer les
intérêts des autorités infra-étatiques au sein de l’organisation. Les premières tentatives
ont commencé presque parallèlement à l’émergence du Conseil de l’Europe au début des
années 1950 et ont abouti à la création du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux en
1994. Il s’agit de suivre le long chemin de l’instauration de cet organe, ainsi que les
enjeux suite à son apparition, pour comprendre sa vraie nature juridique (Section 1) et le
rôle qu’il est appelé à jouer, tant à l’intérieur de l’organisation que sur la scène
internationale (Section 2).
SECTION 1. LES JALONS D’UNE INSTITUTION LOCALE : UNE CONSTRUCTION
JURIDIQUE PAR ÉTAPES
63. L’émergence d’un nouvel organe consacré à la défense de l’autonomie locale a fait
évoluer le fonctionnement intérieur de l’organisation. La présence de l’Assemblée
parlementaire, composée des représentants élus par leurs parlements nationaux et
121
chargés d’exprimer l’opinion publique européenne , a donné une amorce au
parlementarisme au sein de l’organisation. La Conférence des pouvoirs locaux et
régionaux, non seulement a ajouté l’aspect local au parlementarisme (§1), mais elle a
également fait évoluer le bicaméralisme tant à l’intérieur de l’organisation, vis-à-vis de
l’Assemblée parlementaire, qu’au sein de l’organe lui-même avec la consécration des
deux échelons distincts, le local et le régional (§ 2).
§ 1. La Conférence des pouvoirs locaux : l’amorce d’un parlementarisme local
64. Les événements politiques et le lobbying des élus locaux, et notamment de
Jacques Chaban-Delmas, ont conduit à la création de la première Conférence
européenne des pouvoirs locaux en 1957 (A). Cependant, la pérennisation de cette
Conférence dans le système institutionnel du Conseil de l’Europe est venue avec
l’adoption de la Charte de la Conférence européenne des pouvoirs locaux, en 1961 (B).
A. Les prémices de la Conférence des pouvoirs locaux
1. Les premières modalités de la représentation de l’échelon local
65. Le Conseil de l’Europe, pionnier en matière de droits de l’homme et de démocratie,
ne pouvait rester longtemps indifférent au phénomène de la forte croissance des pouvoirs
locaux. Presqu’en même temps que sa création, a commencé à se développer l’idée que
la démocratie devait être conçue dans sa diversité comme un ensemble polymorphe
susceptible de trouver son ancrage, non uniquement au niveau central des Etats, mais
122
aussi dans leur intérieur territorial . Les collectivités territoriales sont intimement liées à
l’histoire politique et administrative de l’Europe occidentale où il est souvent question decommunes, de départements, de Kreise, de régions. Ainsi, établir une union plus étroite
entre ses membres, comme cela a déjà été proclamé dans le statut du Conseil de
l’Europe, sans prendre en compte l’acteur local, reviendrait à condamner à l’échec toute
la politique d’unification envisagée après la Seconde Guerre mondiale. Les autorités
locales sont des pions indispensables sur l’échiquier international et leur méconnaissance
risquerait de faire ressurgir les raisons ayant mené à la décomposition de l’Europe lors
des deux guerres destructrices.
66. En outre, au premier rang du statut du Conseil de l’Europe, figurait la promotion
des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Faisant partie de ces dernières, les
libertés locales, dont le noyau dur constitue le droit des peuples à se gouverner
eux123
mêmes, ne pouvaient rester hors de l’intérêt du Conseil de l’Europe . Etant donné que
les autorités infra-étatiques jouissaient d’une grande influence sur la population, elles
pouvaient jouer le rôle de véritables vecteurs de l’idée de la conscience européenne.
67. Le Conseil de l’Europe a été novateur à cet égard. Après avoir été la première
organisation internationale à vocation régionale à se doter d’une assemblée
parlementaire, il a accordé, par la suite, un plus grand espace aux pouvoirs locaux afin
qu’ils fassent entendre leur voix. Un rôle plus spécifique de ces derniers dans l’édification
européenne a commencé à s’esquisser, à partir de la constitution à Genève, le 28 janvier
1951, du Conseil des communes et des régions d’Europe, qui a favorisé la propagation
124 125
de cette idée . Cette union des maires , lesquels partageaient la conviction
d’Edouard Herriot selon laquelle « tout divise les Etats et tout unit les communes »,
envisageait de reconstruire une Europe plus solidaire en partant du niveau le plus proche
des citoyens, à savoir la commune. Depuis 1951, les maires ainsi unis ont commencé à
exercer un lobbying constant auprès de la seule institution européenne capable
126
d’entendre leur discours, le Conseil de l’Europe . Une véritable politique locale a ainsi
commencé à voir le jour, après l’adoption à Versailles, en 1953, de la Charte européenne
127
des libertés communales . Cette Charte, dotée d’une forte tonalité politique, affirmait le
rôle fondateur de l’autonomie locale dans la protection des droits de l’homme et la
128nécessité de mieux la protéger face aux menaces étatiques .
68. Concernant le Conseil de l’Europe, le premier pas a été franchi le 30 novembre
1951 par le maire de Bordeaux, Jacques Chaban-Delmas, qui a déposé sur le bureau de
l’Assemblée consultative une proposition de création d’une Commission spéciale des
129
affaires communales et régionales au sein de l’Assemblée parlementaire . Instituée le
27 septembre 1952, la Commission, composée de parlementaires nationaux, dont le
président était Jacques Chaban-Delmas, était chargée d’établir des relations avec les
organismes gouvernementaux et d’étudier tous les problèmes liés à l’activité des pouvoirs
locaux au niveau européen. Quatre ans plus tard, elle s’est dotée d’un statut permanent
et, en 1968, elle est finalement devenue la Commission de l’aménagement et des
130
pouvoirs locaux .
69. En mai 1953, à la demande de Jacques Chaban-Delmas et des autres élus locaux,
l’Assemblée consultative a pris la décision d’inscrire à l’ordre du jour la question de la
représentation des collectivités locales au sein des institutions européennes. En fait,
131l’Assemblée a procédé à l’adoption de la Recommandation 53/1953 et de la
Résolution 37/1953, ayant affirmé sa volonté de régulièrement réunir les pouvoirs locaux,
et « de voir un jour les municipalités des pays membres, dûment représentées, se réunir
périodiquement dans l’hémicycle de la Maison de l’Europe, mis à leur disposition à cette132occasion, afin d’étudier en commun les problèmes qui les concern(aient) » .
70. Néanmoins, le statut des collectivités territoriales n’était pas encore assuré puisque
« l’instauration de pouvoirs supranationaux européens (pouvait) accroître la menace qui
(pesait) déjà sur le peu d’autonomie dont les collectivités locales jouissaient encore en
133
Europe » . Pour cette raison, Jacques Chaban-Delmas a proposé l’institutionnalisation
de la commission, qui s’est transformée en Commission des pouvoirs locaux en 1956. Les
circonstances étant devenues de plus en plus favorables, la Commission a, finalement,
proposé le recensement des associations des pouvoirs locaux, afin de procéder à une
réflexion autour de leur rôle dans l’élaboration de l’édifice européen.
71. Le terrain a également été préparé grâce à la présentation de deux rapports à
l’Assemblée parlementaire. Le premier rapport a été exposé par l’élu local turc, Ziyad
Ebuzziya, qui a démontré le rôle spécial de la Commission spéciale des affaires
communales et régionales, qui pourrait contribuer à « familiariser les autorités locales et
leurs associations nationales avec l’idée d’unité européenne et l’activité du Conseil de
l’Europe et leur démontrer tous les avantages que les collectivités locales (pourraient)
134attendre d’une intégration européenne » . Plus précisément, le rapport proposait de
multiplier les contacts avec les associations des pouvoirs locaux et, afin d’instaurer un
dialogue constant, a suggéré la création d’un groupe de travail, composé de délégués et
de représentants des associations internationales et nationales des pouvoirs locaux.
13572. Le second rapport, soumis par René Radius , soulignait que les politiques
sectorielles ayant émergé par l’instauration de la CECA, ont considérablement impacté le
niveau local et que leur mise en œuvre rendait impérative l’attribution de nouvelles
compétences aux collectivités territoriales. Le message mis en avant était clair :
l’Assemblée incitait le Comité des ministres à faire pression sur les gouvernements
centraux afin que ceux-ci laissent plus de marge de manœuvre aux collectivités
territoriales pour de nouvelles initiatives. Pour renforcer les relations avec la CECA et
obtenir une meilleure coordination des activités, l’Assemblée a suggéré la création, au
sein de la Commission spéciale des affaires communales et régionales, d’une
commission spéciale composée de représentants des collectivités locales des pays de la
CECA, et dont le rôle serait d’étudier toutes les questions relatives aux incidences locales
136de cette communauté .
73. À la suite de ce rapport, l’Assemblée a adopté la Recommandation 76/1955, selon
laquelle « nulle mesure ne saurait être prise par un pouvoir central quelconque qui
engage l’avenir d’une collectivité locale, sans que les représentants de cette collectivité
137
aient été préalablement consultés » , ainsi que la Directive 71/1955, par laquelle la
Commission spéciale des Affaires communales et régionales était chargée
« d’entreprendre une action en vue d’informer les pouvoirs locaux intéressés des
incidences possibles du marché commun et de l’assistance, (et) qu’avec l’accord de leurs
gouvernements, ils seraient en mesure d’obtenir de la Haute Autorité, au regard des
tâches nouvelles que leur suscite(rait) ou (allait) leur susciter le fonctionnement de la
138
Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier » . La portée de ces deux
documents dépassait les seules considérations économiques érigées par la Communauté
européenne et démontrait la forte implication des collectivités dans tous les domaines
139touchant la vie des populations . Enfin, en vue d’exprimer son soutien et de renforcer
l’action des pouvoirs locaux, l’Assemblée consultative a institué, en 1954, le prix d’Europe
décerné à une ou plusieurs communes, qui avaient entrepris des efforts exceptionnels140pour propager l’idéal de l’unité européenne .
2. Vers la première Conférence européenne des pouvoirs locaux
74. Progressivement, le Conseil de l’Europe s’est familiarisé avec une telle
représentation locale. Il ne restait qu’à résoudre le problème de la représentation
institutionnelle des pouvoirs locaux. Dans ce cadre, l’Assemblée a adopté la Résolution
76/1955 ayant instauré la réunion annuelle d’une conférence des représentants de toutes
141les associations nationales des pouvoirs locaux, dotée d’une compétence consultative .
De son côté, le Comité des ministres s’est montré assez réservé, même s’il a fini par
142
accepter l’initiative prise par l’Assemblée consultative .
75. Dans ce contexte, les dirigeants du Conseil des communes d’Europe ont
rapidement convaincu Fernand Dehousse, président socialiste de l’Assemblée
consultative du Conseil de l’Europe entre 1956 et 1959, d’inscrire à l’ordre du jour des
travaux de l’Assemblée, la tenue d’une conférence rassemblant les élus des collectivités
territoriales européennes. Le 12 janvier 1957, Jacques Chaban-Delmas a présidé la
143première conférence, laquelle a été couronnée de succès . Ce fut une date historique,
comme l’a souligné, dans son discours d’ouverture Fernand Dehousse, lui-même : « pour
la première fois dans la vie des institutions, les collectivités intermédiaires avaient leur
mot à dire dans l’élaboration de la politique internationale des Etats ; l’Europe des
communes est associée ainsi, comme l’Europe des parlements à l’édification de l’unité
européenne ». Et il a ajouté : « les portes du Conseil de l’Europe nous ont été ouvertes,
144après une lutte parfois difficile » . Un ancrage plus solide des collectivités territoriales
dans l’édifice du Conseil de l’Europe a alors été établi.
76. L’ambiance était plutôt favorable à une participation plus organisée des pouvoirs
locaux. Dans ce cadre, l’Assemblée a proposé au Comité des Ministres de prendre toutes
les mesures nécessaires pour l’organisation de la deuxième réunion de la Conférence en
1451958 . Cependant, une telle perspective a été accueillie avec peu d’enthousiasme de
la part du Comité des Ministres, qui a mis en avant des raisons budgétaires et annulé la
tenue de la deuxième session. Certes, derrière cette réticence dissimulaient des raisons
politiques liées à la réticence des Etats à attribuer plus de compétences aux collectivités,
qui pourraient ainsi s’emparer de leurs prérogatives étatiques. L’Union belge des villes et
des pouvoirs locaux, section du Conseil des communes d’Europe, qui allait tenir sa
réunion annuelle, a invité la Conférence à se réunir à Liège et a condamné l’image
désastreuse que le Conseil de l’Europe allait se doter s’il cessait de soutenir les élus
locaux européens. Face à la pression, le Comité des ministres a enfin cédé à la demande
de l’Assemblée et de la Conférence, et il lui a alloué un budget nettement inférieur à celui
que cette dernière réclamait.
77. La deuxième session s’est tenue à Strasbourg les 29, 30 et 31 octobre 1958. Elle a
été notamment marquée par le rapport du représentant italien, Natale Santero, ayant mis
l’accent sur la participation des pouvoirs locaux aux activités de la Communauté
146européenne . Le rapport a proposé à la Communauté européenne de consulter la
Conférence sur tous les aspects de l’intégration européenne mettant en jeu les
147
responsabilités des collectivités européennes . À la fin, il a suggéré de créer un Comité
à six dont les membres seraient les représentants des pays communs au Conseil de
148
l’Europe et à la CEE, et qui assurerait le lien entre les deux institutions .
78. Sur la base du Rapport Santero, la Conférence a adopté une résolution quidemandait à son bureau la rédaction d’une Charte régissant son statut et son
149fonctionnement . La troisième session, qui s’est tenue du 25 au 28 février 1960, a mis
l’accent sur la coopération culturelle entre les villes. Les délégués locaux ont exprimé leur
désir de se réunir chaque année, mais le Comité des ministres a avancé ses arguments
150
relatifs à l’austérité budgétaire . Cette troisième session a été marquée par la volonté
de la Conférence de se doter d’une Charte afin de consolider la place des délégués
locaux dans le schéma institutionnel du Conseil de l’Europe.
B. La pérennisation de la Conférence européenne des pouvoirs locaux à travers
la Charte
1. L’hostilité du Comité des Ministres au renforcement institutionnel de la Conférence
79. Un grand changement est apparu en 1961, lorsque le Comité des ministres a
approuvé la Charte de la Conférence européenne des pouvoirs locaux, ayant en même
temps apporté quelques modifications visant à affaiblir son rôle au sein du Conseil de
151
l’Europe . Le texte de la Charte constituait une innovation pour l’époque, parce qu’il
insistait sur le lien entre les collectivités territoriales et l’instauration d’un régime
démocratique ; de plus, il faisait référence, pour la première fois, au principe de
152subsidiarité . Certes, des divergences sont apparues entre le texte initial de la
Conférence et celui adopté finalement par le Comité, assez révélatrices de l’hostilité du
Comité des Ministres et de son rôle prépondérant dans le fonctionnement du Conseil de
153
l’Europe .
80. La première grande divergence concerne les compétences de la Conférence. Le
texte initial révélait l’intention de cette dernière d’assurer la représentation des pouvoirs
locaux auprès des autres institutions européennes. La Conférence n’était pas seulement
responsable de la participation des pouvoirs locaux à la construction européenne, elle
voulait aussi tenir les pouvoirs locaux informés du progrès de l’intégration européenne et
s’efforcer de s’intéresser à l’idéal de l’unité de l’Europe. Également, elle aurait souhaité
assumer des fonctions consultatives, internes et externes, en s’affirmant en tant
qu’interlocutrice incontournable des Communautés européennes. Pourtant, la résolution
adoptée par le Comité des Ministres a restreint cette fonction sur le plan interne. La
Conférence ne pouvait pas ainsi être consultée que par les autres organes du Conseil de
l’Europe, « elle (avait) notamment pour objet de faire connaître au Comité des Ministres et
à l’Assemblée consultative son avis sur les mesures susceptibles de se répercuter sur
l’existence des collectivités locales et de mettre en cause leur responsabilité à l’égard des
154
populations et des gouvernements » . En outre, la proposition de créer un Comité
constitué par la Conférence, chargé d’assurer les lies entre les Communautés
155européennes et celle-ci, n’a pas été retenue . La Conférence demeurait ainsi un
156organe purement technique et consultatif fondé sur la base de l’article 17 du statut du
157
Conseil de l’Europe . Il revenait toujours au Comité des Ministres de prendre les
décisions finales et l’Assemblée consultative était elle-même cantonnée à formuler des
avis.
81. Malgré ses compétences limitées, la Conférence n’a pas cessé de revendiquer un
rôle plus direct avec les Communautés européennes et elle a réaffirmé cette demande
dans la résolution qu’elle a adoptée lors de la quatrième session tenue en 1962 : « la
Conférence espère qu’elle pourra bénéficier, sans attendre, des avantages d’une liaisonétroite avec d’autres institutions européennes, donnant ainsi à ses membres l’occasion
d’examiner, dans son cadre, des problèmes qui, tout en rejetant une importance
particulière pour certaines autorités des Etats membres du Conseil de l’Europe, présente
158
un intérêt pour toutes » . La perspective d’une adhésion d’autres Etats européens à la
Communauté économique européenne a rendu cette initiative encore plus prospère.
82. Un autre point décevant remarqué par le rapporteur Henri Cravatte, était la faible
valeur juridique des textes adoptés par la Conférence, qui étaient en contradiction avec la
force contraignante des résolutions et des instruments juridiques adoptés par le Comité
159des Ministres .
83. Il importe également de révéler un comportement hostile du Comité des ministres,
résidant dans le mode de désignation des membres de la Conférence. Tandis que le
projet initial prévoyait que la délégation serait choisie parmi les représentants des
associations nationales des pouvoirs locaux, en laissant, en même temps, une large
marge de manœuvre au niveau local, le texte final précisait que les membres de la
Conférence seraient choisis, soit selon la décision de chaque gouvernement, soit selon un
mode de désignation déterminé par chaque gouvernement parmi les représentants des
160associations nationales des pouvoirs locaux . Le Comité des Ministres a donc
réaffirmé, de nouveau, son rôle dominant au sein de l’organisation en accordant la priorité
au niveau central, limitant ainsi l’autonomie organique de la Conférence.
84. En outre, la Conférence aurait souhaité l’annualité de ses sessions mais une fois
cette demande rejetée, pour des raisons budgétaires, la proposition de sa tenue biennale
a été retenue (article 3). En outre, le Comité des Ministres n’a pas accordé à la
Conférence la possibilité d’être convoquée en session extraordinaire par la Commission
des pouvoirs locaux ou par le Comité permanent des Présidents. Dans le même temps,
161des sessions extraordinaires pouvaient se tenir dans des circonstances particulières .
85. Enfin, le Comité des Ministres a refusé de doter la Conférence d’un secrétariat
exécutif. Celui-ci ne pouvait agir de façon autonome, car il était assuré par le Secrétaire
général du Conseil de l’Europe qui fournissait à la Conférence les services administratifs
162
et financiers pendant les sessions .
2. La portée politique de la Charte de la Conférence
86. En dépit de toutes les critiques, la portée de la Charte pour l’avenir de l’autonomie
163
locale s’est avérée majeure, parce qu’en consacrant la permanence de ses sessions ,
elle a tracé le chemin d’un organe du Conseil de l’Europe qui revêtait un caractère public,
164
unique et officiel . La Conférence européenne des pouvoirs locaux est ainsi devenue la
Conférence permanente des pouvoirs locaux.
87. Le premier indice de cette revalorisation est le rôle politique attribué à la
Conférence affirmé dans l’article 1 ; son but était d’assurer la participation des pouvoirs
locaux à la réalisation des objectifs du Conseil de l’Europe, consistant à les tenir informés
165
du progrès de l’intégration européenne . Le deuxième indice découle de la fonction
consultative, inscrite dans le même article. Celui-ci précise que la Conférence avait
notamment pour objet de faire connaître, au Comité des Ministres et à l’Assemblée
consultative, son avis sur les mesures susceptibles de se répercuter sur l’existence des
collectivités locales et de mettre en cause leur responsabilité à l’égard des institutions.
88. Le caractère représentatif de la Conférence résulte du deuxième alinéa de l’article
1662 . Constituée sur des bases numériques identiques à celles de l’Assemblée167consultative , la Conférence rassemblait ainsi une sélection aussi représentative que
possible d’administrateurs locaux de l’ensemble des Etats membres, à savoir des maires
ou des bourgmestres, des conseillers municipaux, départementaux, provinciaux ou
168
régionaux .
89. Avec la nouvelle Charte, la Conférence européenne des pouvoirs locaux est
devenue un organe de l’organisation disposant de sa propre structure. Dans le cadre de la
Conférence, cinq commissions ont été constituées : la Commission générale, la
Commission économique et sociale, la Commission des finances locales, la Commission
culturelle, la Commission du logement et de l’urbanisme (article 4). La Conférence pouvait
aussi constituer des commissions ad hoc pour des objets déterminés.
90. De plus, lors des sessions des années 1960, la Conférence a abordé un large
éventail de sujets, allant du logement et de l’aménagement du territoire à l’éducation, en
169
passant par la formation professionnelle des habitants et la jeunesse . Par le biais de
ces activités, elle a tenté de renforcer l’autonomie et de pérenniser le rôle des collectivités
comme partenaires incontournables des gouvernements centraux dans l’exercice des
droits de l’homme, le respect des règles démocratiques et la propagation de l’idée
européenne au sein des populations. De surcroît, elle a réussi à associer les pouvoirs
locaux au développement économique de l’Europe et à l’élimination des disparités
sociales. La Conférence a donc constitué une véritable tribune politique en vue de faire
entendre la voix locale.
91. Le Conseil de l’Europe s’est présenté comme une institution novatrice dans son
domaine. Il s’agit, en fait, de la première organisation dans l’histoire des institutions
internationales, à ne pas se limiter à une représentation gouvernementale (Comité des
ministres) ; il assure également une représentation parlementaire (Assemblée
170consultative), ainsi qu’une représentation des pouvoirs locaux . De fait, grâce à la
Conférence européenne des pouvoirs locaux, le Conseil de l’Europe est devenu le
premier garant du principe de la démocratie locale, qui constitue un des fondements de
l’idée européenne et des droits de l’homme. Par conséquent, le Conseil de l’Europe des
droits de l’homme est devenu progressivement le Conseil de l’Europe des libertés
171locales .
§ 2. La Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux : l’amorce d’un
bicaméralisme local
92. Pendant les premières années de son fonctionnement, la Conférence européenne
des pouvoirs locaux a constitué un organe monocaméral consacré à la revendication des
intérêts des collectivités territoriales en général. Mais l’intérêt de l’Assemblée
parlementaire (consultative à l’époque) et de la Conférence, porté aux problèmes
spécifiques à l’échelon régional, a conduit à la transformation de la Conférence en organe
bicaméral sous le nom de Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de
l’Europe (A). Dans ce but, la contribution du courant philosophique, qui proclamait la
création d’un Sénat des régions, s’est aussi avérée prépondérante. Pourtant, malgré son
ambition, la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux n’a pas pu
assumer ce rôle (B).
A. La consécration institutionnelle de l’échelon régional
1. L’intérêt omniprésent du Conseil de l’Europe pour la région93. Dès les premières années de son fonctionnement, le Conseil de l’Europe a
manifesté son intérêt pour la région. Très tôt, l’Assemblée consultative et la Conférence
des pouvoirs locaux ont intégré la région dans leurs réflexions en la considérant comme
un élément important de la diffusion de l’idée européenne.
94. Pour sa part, l’Assemblée consultative, inquiète du dépeuplement de certaines
régions européennes face à la politique centralisatrice de leur gouvernement respectif, a
proposé, en 1955, un projet de directive sur les mesures à prendre dans les pays
172membres, afin d’assurer le développement de leurs régions . Dans ce but, les
parlementaires ont demandé à la Commission spéciale des affaires communales et
régionales de l’Assemblée d’étudier des solutions, en vue de revaloriser les régions dans
le tissu européen. En 1966, un rapport réalisé par Erhard Jacobsen a relevé les défis
principaux. Ce rapport précisait « qu’un système d’administration locale à un échelon
173(était) peu propre à accomplir toutes les fonctions modernes » . Il préconisait par là un
système administratif à trois niveaux, composé des unités de base suffisamment larges
(communes), des grandes autorités de deuxième échelon (comtés, communautés
urbaines), ainsi que des régions administratives chargées des services régionaux et des
fonctions de planification générale. Dans ce contexte, le rapporteur a mis en avant le
niveau régional en le désignant comme le lien parfait entre le niveau étatique et les
populations, soulignant notamment l’importance de l’autonomie locale et de la
174décentralisation dans l’unification européenne . De même, l’Assemblée a tenté de
définir la région en la concevant comme un cadre de planification et de coordination des
politiques sectorielles, sans mettre l’accent sur l’autonomie politique de la région, comme
l’avait fait la Conférence.
95. La Conférence européenne des pouvoirs locaux, n’est, elle-même, pas restée
pendant longtemps indifférente devant la région. Cette dernière est, en effet, apparue
pour la première fois dans les travaux de la Conférence en 1957, dans un avis sur la
défense et le développement de l’autonomie communale. Dans ce document, la
Conférence traitait de manière égale, la commune et la région au sein d’un Etat
175
démocratique . Lors de la session de 1958, la région a été conçue comme le cadre
176
approprié pour les politiques de l’aménagement du territoire .
96. Pendant sa troisième session en 1960, la Conférence a continué sa réflexion sur la
notion de la région en lui accordant une place prépondérante dans le développement
économique et l’élimination des inégalités sociales. Elle s’est particulièrement penchée
sur les problèmes qui touchaient les régions dites « difficiles », c’est-à-dire les régions
177
montagneuses, frontalières, ainsi que les régions rurales . Elle a également défini les
régions comme étant « des ensembles territoriaux moins vastes que les États et dans
lesquels les hommes trouvent des intérêts communs de diverses natures, et dans
lesquels exist(aient) des liens de nature géographique, historique et économique, des
coutumes et parfois des dialectes, et de ce fait, un sentiment commun d’appartenance à
178un certain cadre de vie » . Cependant, à cause de la diversité régionale en Europe, la
recherche d’une définition consensus était vouée à l’échec ; la région est alors restée une
notion à géométrie variable. Durant la décennie 1960-1970, la Conférence a essayé
d’intégrer la région dans toutes ses activités en lui ouvrant ainsi la voie pour qu’elle
acquière une place au sein de l’organisation.
2. Les étapes menant à la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux
97. En 1970, la Conférence a adopté une résolution sur la régionalisation, selonlaquelle « l’autonomie régionale signifi(ait) plus que la décentralisation de l’administration
de l’Etat. Il import(ait) donc de développer des institutions intermédiaires entre les
communes et les États, dotées de ressources propres et de ressources provenant d’un
système de péréquation, susceptibles par leur autonomie financière de soutenir et de
179
promouvoir les activités économiques, sociales et culturelles » .
98. Le débat sur la régionalisation s’est intensifié grâce à l’adoption de deux autres
documents. En mai 1970, les élus locaux et régionaux des 23 régions périphériques se
sont réunis à Brest et ont élaboré une déclaration qui a, par la suite, été soumise au
180Comité des Ministres . La déclaration de Brest constituait une Charte pour les régions
périphériques. Après les critiques sur la centralisation étatique, ayant retardé le
développement économique, elle a érigé en principe majeur la solidarité communautaire
selon laquelle l’intégration devait être poursuivie avec la préoccupation constante d’un
181
développement équilibré de l’ensemble de l’Europe . La Déclaration de Brest a été
suivie par la Convention de Galway, ayant été adoptée pendant la Conférence de Galway
en 1975 ; et c’était la première convention des autorités régionales de l’Europe
182périphérique . Cette Convention a réaffirmé, en particulier, l’interdépendance étroite
entre le développement régional et l’existence d’un réseau équilibré de grands axes de
communication, considéré comme la trame fondamentale et la condition même d’une
183
véritable politique européenne de l’aménagement du territoire .
B. Les fondements d’un bicaméralisme au sein de la Conférence
1. L’émergence de la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de
l’Europe
99. L’enjeu régionaliste gagnait progressivement du terrain. La consécration de
l’échelon régional devenait impérative, se présentant comme un droit fondamental. Pour
reprendre les termes de Gérard Baloup, « le droit de vivre au pays, le droit de chaque
européen au développement équilibré de l’Europe, passe par le droit de chaque européen
184à sa région » .
100. Un grand pas a été franchi avec par le Comité des ministres en 1975, qui a
changé le nom de la Conférence européenne des pouvoirs locaux en Conférence
permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe. Il a également a associé le
185
niveau intermédiaire à la réalisation des objectifs du Conseil . En outre, la même
résolution a consacré l’annualité des sessions de la Conférence et la constitution des
quatre commissions dont une nommée Commission de l’aménagement du territoire et des
186problèmes régionaux . La Conférence est ainsi devenue un exemple original, seul
organe représentant, à titre spécifique, tous les échelons non centraux des Etats
membres au sein d’une organisation européenne. La Déclaration de Bordeaux de 1978,
qui a suivi, s’est montrée assez significative sur ce point. En effet, elle a jeté les
fondements de l’autonomie régionale, ayant fait émerger un niveau régional doté de
compétences et géré soit par une assemblée régionale délibérante élue au suffrage
187universel direct, soit par un pouvoir exécutif régional responsable devant elle . De plus,
dans sa Recommandation 1021/1985, l’Assemblée parlementaire a aussi affirmé
expressément son intérêt « d’assurer au sein de la CPLRE une représentation équitable
188
des autorités régionales et locales » .
101. Souhaitant la révision de sa Charte et désirant une plus grande autonomie dansson fonctionnement, la Conférence a adopté, au cours de sa seizième session de 1981,
189sa Résolution 121, qui proposait de réviser de la Charte . Le but était de « veiller à une
meilleure représentativité de toutes les collectivités locales et régionales en rendant plus
claires et démocratiques les procédures de désignation des membres de la Conférence et
190
de renforcer ses pouvoirs et son autonomie dans un certain nombre de domaines » .
Dans ce but, la résolution a proposé que les délégués soient choisis selon une procédure
fixée par le droit interne et qu’ils puissent « disposer d’un mandat électif au sein des
collectivités locales et régionales ou d’un mandat de responsable direct devant une
assemblée locale ou régionale élue ou une association nationale de pouvoirs locaux ou
191
régionaux » . De cette manière, elle a réaffirmé sa volonté de changer son nom en
Chambre des pouvoirs locaux et régionaux, au statut consultatif, qui allait devenir dans le
192futur, un interlocuteur direct des Communautés européennes . De surcroît, elle a
suggéré l’existence d’un secrétaire exécutif sous l’autorité du Secrétaire général, qui
dirigerait les services spécifiquement attribués au secrétariat de la Conférence.
102. Malgré tous les débats, à la fin de ses quarante années d’existence, le Conseil de
l’Europe est devenu la grande organisation européenne qui a accueilli au palais d’Europe
de Strasbourg, les différentes Europes : l’Europe des régions, l’Europe des pouvoirs
locaux, l’Europe des libertés locales, et par conséquent, il représentait l’Europe des droits
de l’homme.
193
2. L’échec d’un Sénat des régions
103. Les problèmes liés à la régionalisation ont conduit les délégués de la Conférence
et de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe à se réunir à Bordeaux, les 30 et
31 janvier 1978 et à adopter la Convention de Bordeaux, qui a traité l’évolution de la
régionalisation, ainsi que son rôle dans la construction européenne. Ce texte déclarait :
« les régions peuvent être la filière d’une représentation des citoyens européens, non pas
en tant qu’individus comme dans le cadre du Parlement (l’assemblée des Communautés
194européennes) élu au suffrage universel, mais en tant que communautés vivantes » .
Le Parlement pouvait ainsi avoir à ses côtés un partenaire institutionnel représentif des
195
régions , comme l’a bien affirmé, dans son discours, Jacques Chaban-Delmas :
« l’heure n’aurait-elle pas sonné pour la Conférence de faire un nouveau pas vers
l’objectif qu’elle s’est donnée depuis le premier jour : celui de jouer auprès de l’Assemblée
européenne élue au suffrage universel le rôle de deuxième chambre ou, du moins d’une
196section d’une deuxième chambre d’un Sénat européen ? » . La Convention de
Bordeaux était le premier instrument juridique qui envisageait la constitution d’un Sénat
d’Europe par le biais de la création d’une deuxième chambre européenne, à la fois
197composée de représentants locaux et régionaux .
104. L’idée, d’un Sénat des régions, pionnier du bicaméralisme en Europe, a été
accueillie très positivement dans le cadre de la Communauté européenne dont un des
pères fondateurs, Pierre Uri a déclaré : « face à cette Assemblée qui serait l’expression
unie (le Parlement élu), il est nécessaire d’assurer l’expression de ses diversités, de
prévoir une autre enceinte où les difficultés propres à chaque coin de l’Europe puissent
198
être évoquées avec force, de même que la nécessité d’un rééquilibre » . Un des
199objectifs du bicaméralisme était celui-ci, tout en assurant l’équilibre des pouvoirs . Il est
à noter que la seconde chambre constitue un élément essentiel de la démocratieparlementaire : elle garantit la défense d’un développement harmonieux du territoire en
200faisant entendre la voix des intérêts locaux face à l’intérêt général . Elle permet
d’élargir les composantes de la représentation, qu’il s’agisse des territoires ou de la
population, garantissant ainsi la diversité et l’équilibre entre le niveau central et les
201
collectivités territoriales . Les secondes chambres renforcent également la stabilité des
institutions tout en assurant aussi l’équilibre des pouvoirs. En reprenant l’expression de
Patrice Gélard, nous pouvons affirmer que : « la seconde chambre est à la démocratie ce
202que la cour constitutionnelle est à l’Etat de droit » .
105. En fait, cette idée d’attribuer un rôle prépondérant aux régions européennes et de
créer un Sénat européen des régions, est ancienne. Elle trouve ses racines dans l’idée
d’Europe des régions de Denis de Rougemont, et son point de départ se situe dans sa
203
réflexion développée autour de l’organisation de la société durant les années 1930 .
Selon lui, la construction d’un nouvel édifice européen solide doit laisser de côté les
Etatsnations qui ont détruit l’Europe avec les deux guerres mondiales et passer par un autre
204instrument qui incarne le processus démocratique . Dans cette perspective, d’une part,
les communes ne pouvaient jouer ce rôle, en raison de leur petite taille, ce qui a conduit à
leur marginalisation. D’autre part, la taille des régions paraissait idéale pour renforcer le
lien civique et redonner à leurs habitants la possibilité d’agir sur les problèmes qui les
205concernaient directement . Comme l’a affirmé Gérard Baloup, « l’homme a droit à sa
nationalité ; de même il a droit à sa régionalité. La reconnaissance de la région et de son
206autonomie est un droit de l’homme ». Avant la Convention de Bordeaux, la
Conférence des pouvoirs locaux et régionaux avait demandé la constitution d’une
deuxième chambre : « l’on peut tracer les grandes lignes d’une organisation politique de
l’Europe à même de garantir son unité et sa diversité dans le respect de la démocratie.
Tout en s’inspirant de certains principes permanents de la doctrine fédéraliste, cette
organisation devrait prévoir des adaptations ; une chambre des Etats et des collectivités
régionales et locales pourra siéger à côté d’une chambre des peuples au sein d’un
207
parlement européen » .
106. En effet, les précurseurs de la Conférence ont souhaité la transformer en un
véritable Sénat européen. Ils ont ainsi commencé à faire progresser l’idée d’une grande
Europe démocratique fondée non seulement sur une chambre basse (Parlement
européen), mais aussi sur une chambre capable de réunir les intérêts des pouvoirs locaux
et régionaux. Le Conseil de l’Europe avait le privilège d’assurer, en son sein, la
représentation des collectivités locales, à côté de l’Assemblée parlementaire et du Comité
des Ministres. Les prémices de ce bicaméralisme local européen se trouvent donc dans
l’activité complémentaire de ces deux organes, à savoir le Parlement européen et la
Conférence des pouvoirs locaux et régionaux. Certes, la présence de leur siège à
Strasbourg pouvait contribuer à l’amorce dudit parlementarisme, en favorisant leur
collaboration. Cependant, malgré les ambitions de ses initiateurs, la Conférence n’a pas
pu constituer un vrai Sénat européen.
107. Les raisons sont aussi bien organiques que fonctionnelles. D’une part, la
principale difficulté, sur le plan organique, tient au manque d’homogénéité de la
représentation des pays membres concernant le niveau infra-étatique. Il s’agit d’un sujet
qui relève du pouvoir d’appréciation du gouvernement de chaque pays, puisqu’il peut
désigner, de la façon qu’il juge la plus appropriée, la délégation qui va participer à la
208Conférence . D’autre part, les problèmes fonctionnels sont liés à la précarité du mandatdes délégués, car ces derniers, s’ils sont titulaires, sont désignés pour une session de la
Conférence, leur mandat durant jusqu’à l’ouverture de la session suivante. En outre, une
autre lacune est l’ampleur de la compétence de la Conférence, qui constitue un simple
organe consultatif, ce qui diminue son autonomie par rapport à ses deux autres
209
organes . La Conférence n’a donc pas pu assumer le rôle que ses pères fondateurs
ont voulu lui conférer. Cependant, cela ne diminue pas le fait qu’elle représentait une
révolution pour son époque. L’irruption du principe de légitimité démocratique au sein du
Conseil de l’Europe, par le biais de la création des institutions dédiées à l’action des
collectivités territoriales, constitue un enrichissement incontestable de la coopération
210
internationale et témoigne du succès de ce nouvel organe .
SECTION 2. LE BOUCLIER INSTITUTIONNEL DE L’AUTONOMIE LOCALE
108. À partir du milieu des années 1980, les évolutions internationales ont façonné le
paysage politique et institutionnel du Conseil de l’Europe. La fin de la guerre froide et
l’éclatement du bloc communiste ont conduit plusieurs Etats au sein de l’organisation.
Lors du Sommet de Vienne, les chefs d’Etat et de gouvernement se sont rendu compte
que le chemin vers la démocratisation passait par l’ancrage de la démocratie au niveau
local. Dans ce but, les pays de l’Europe centrale et orientale avaient besoin d’un
partenaire solide, capable d’assumer ce rôle au sein de l’organisation (§1). C’est dans ce
contexte politique qu’a été créé le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, ayant
renouvelé l’action de l’organisation, tout en déclenchant des synergies avec les autres
organes et en rendant l’action de l’organisation plus visible au niveau local. Il reste à
examiner la vraie nature juridique des cet organe pour comprendre s’il a réussi à valoriser
le statut collectivités territoriales au niveau européen (§2).
§ 1. La création du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux
109. La création du Congrès, répondant à l’air du temps, a été favorisée par la
conjoncture historico-politique de l’époque (A). Suite à sa modification statutaire, le
Congrès s’est transformé en un organe bicaméral, doté d’une structure solide, apte à
assurer, autant que possible, la représentation équitable de l’échelon local et régional au
sein de l’organisation (B).
A. Une évolution institutionnelle dans l’air du temps
1. Un contexte historico-politique favorable
110. La création du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux a été l’articulation d’un
nombre de faits historiques et politiques qui rendaient impérative l’existence d’un édifice
institutionnel, capable d’assumer le rôle de gardien des libertés locales. D’ailleurs,
211
l’organisation internationale demeure toujours une structure évolutive . Selon
RenéMarie Dupuy, « elle doit être perçue comme un organisme vivant, toujours en train de se
faire. Guetté, comme tous les systèmes par l’entropie, elle tente de faire face aux
turbulences, aux circonstances non prévues par ses créateurs, et crée des organes
nouveaux, des procédures pour y parvenir. Ses rapports avec ses membres sont
mouvants. Certes, elle a sa vie propre et tend à persévérer dans l’être, mais elle demeure
toujours un enjeu de la compétition des Etats. Elle donne ainsi une illustration de la
212
dialectique ouverte, celle dont l’issue reste toujours à redécouvrir » .111. En fait, la chute du mur de Berlin et l’éclatement du bloc communiste ont façonné
l’image du Conseil de l’Europe dès la fin des années 1980. En réalité, dès années 1960,
213
le Conseil de l’Europe se préoccupait de développer son ostpolitik . Par exemple, dans
sa résolution de 1965 l’Assemblée parlementaire avait demandé au Comité des Ministres
de « confier au Conseil de l’Europe, outre ses activités traditionnelles, la tâche d’étudier
les possibilités d’une coopération s’entendant à l’ensemble de l’Europe, indépendamment
214
des différences de régime social, économique et politique » . À partir de 1989, les pays
d’Europe centrale et orientale nouvellement libérés ont exprimé leur volonté d’entrer au
215
sein de l’organisation, symbole de la démocratie et des droits de l’homme . Pourtant,
comme leur structure administrative interne répondait peu aux critères de l’organisation,
216ils n’étaient pas prêts à y adhérer . Certes, le Conseil de l’Europe avait, pendant
longtemps, propagé l’idée qu’une culture européenne commune serait l’antidote parfait
face au risque d’éclatement d’une troisième guerre dévastatrice comme les deux
217
dernières . Il s’est ainsi révélé être l’institution européenne idéale pour assumer cette
responsabilité historique et conduire les pays vers les mutations institutionnelles
218nécessaires .
112. En outre, le paysage territorial de l’Europe a été marqué, dans les années 1980,
par l’adoption de deux textes importants par la Conférence des pouvoirs locaux et
régionaux, qui ont changé la conception de l’autonomie locale au niveau européen : la
Charte européenne de l’autonomie locale en 1985 et la Charte européenne des langues
régionales ou minoritaires en 1992, lesquelles ont affirmé le rôle politique de la
Conférence européenne. L’utilité de la Charte européenne de l’autonomie locale s’est
manifestée, en particulier, dans l’accompagnement des pays de l’Europe centrale et
219orientale , car, portant un certain nombre de principes indispensables à l’établissement
d’une démocratie locale, elle les a incités à faire évoluer leur législation, ainsi « dans les
PECO, la démocratie figurative du communisme (pourrait) céder la place à une
220
démocratie représentative » . En outre, ce texte institutionnel a augmenté le poids
institutionnel de la Conférence qui s’etait impliquée dans des synergies avec les autres
221organes du Conseil de l’Europe (la Commission de Venise) , pour trouver des
partenaires dans le soutien apporté auxdits pays pendant le processus de
démocratisation. L’effondrement de ces démocraties communistes a précipité le besoin
222
d’une légitimité démocratique des structures d’organisation infra-étatique . A l’aube de
la nouvelle décennie, le Conseil a choisi de suivre un chemin difficile et perplexe, celui de
la construction d’une maison commune européenne.
113. Les contraintes politico-historiques rendaient ainsi nécessaire la création d’un
organe capable de devenir le point central d’une politique paneuropéenne des collectivités
territoriales, un lieu d’échanges fructueux entre l’Est et l’Ouest. D’ailleurs, afin que la
démocratie, la prééminence du droit et les droits de l’homme soient mis effectivement en
œuvre, il fallait commencer à les implanter à petites doses, dans les petites communes et
les régions. L’édifice institutionnel de Strasbourg avait besoin d’une réforme permettant à
l’ancienne Conférence des pouvoirs locaux et régionaux, désignée par certains comme un
simple comité d’experts, d’échapper aux limites qui lui étaient imposées par son statut, et
d’acquérir la place qu’il méritait au sein de l’organisation. C’est le Congrès des pouvoirs
locaux et régionaux qui allait porter le poids de cette exigence démocratique.
114. En 1992, le traité de Maastricht sur l’Union européenne a créé le Comité des
régions, organe représentatif des intérêts locaux au niveau de l’Union européenne, ayanttenu sa première session inaugurale en 1994. La Conférence risquait ainsi de perdre sa
place en tant que seul représentant officiel des collectivités locales et régionales au
niveau européen. Du fait de la montée de l’antagonisme, la création d’un nouveau statut,
dans le but de répondre aux défis du temps, s’est avérée impérative.
2. Une mobilisation intérieure en vue d’une modification statutaire
115. La nécessité d’une réforme a également été remarquée par la Conférence. En
1991, son Président John Morgan a élaboré un rapport sous la forme d’une résolution lors
èmede sa 26 session (du 19 au 21 mars 1991) ; il a ainsi ouvert la voie à une nouvelle
223
époque de la Conférence, en proposant des modifications à son statut . Le rapport
Morgan constatait que le changement politique et les événements historiques qui avaient
eu lieu en Europe, avaient donné une plus grande responsabilisation aux collectivités
territoriales dans l’établissement de la démocratie. De même, il soulignait que le statut de
la Conférence, organisée au début comme un comité d’experts, apparaissait comme une
anomalie et manifestait sa volonté de faire de la Conférence des pouvoirs locaux le
quatrième pilier du Conseil de l’Europe, en partenariat avec les principales instances qui
réunissaient respectivement les organes législatifs parlementaires, les organes exécutifs
gouvernementaux, les tribunaux et les institutions judiciaires des Etats membres, dans le
but de renforcer leur rôle de guide de nouveaux pays de la sortie de leur crise politique.
Pour cette raison, dans la Résolution 224/1991, le Congrès a demandé aux organes
responsables du Conseil de l’Europe de reconstituer la Conférence et de changer son titre
en Assemblée européenne des autonomies locales et régionales, afin de répondre aux
changements politiques majeurs survenus sur le continent européen, soit sur la base d’un
224
protocole au Statut du Conseil de l’Europe, soit en adoptant une résolution statutaire .
116. Dans ce but, afin de renforcer le poids institutionnel de la Conférence permanente
des pouvoirs locaux et régionaux, son Président Bengst Mollstedt a entamé, en 1992, des
négociations avec le Président de l’Assemblée parlementaire et les associations des
pouvoirs locaux telles que le Conseil des communes et des régions d’Europe. Mais ce
n’est qu’au Sommet de Vienne, en 1993, que les chefs de gouvernements ont décidé de
reconnaître le rôle prépondérant de cette institution dans la construction d’une Europe
démocratique, en créant une véritable institution dotée d’une fonction consultative,
225capable de représenter les intérêts des collectivités locales . Il s’agissait en fait d’une
reconnaissance du processus de démocratisation qui avait lieu, depuis 1989. Ce qui était
en jeu pendant le Sommet c’était l’ancrage de la démocratie et de l’Etat de droit dans le
226
monde . C’est pour cette raison que Catherine Lalumière a affirmé que le Sommet de
227
Vienne était, « à la fois un point d’orgue et un point culminant » . En se concentrant sur
trois thèmes, à savoir, le rôle paneuropéen du Conseil de l’Europe, sa place dans
228l’architecture européenne et la sécurité démocratique , le Sommet a envisagé les
collectivités territoriales comme des partenaires associés, ayant des objectifs d’une
Europe plus démocratique.
117. À la suite au Sommet de Vienne, la Conférence a voté une résolution en mars
229
1993 , adoptée le 14 janvier 1994 par le Comité des ministres, qui a proposé la
transformation statutaire de la Conférence en Congrès des pouvoirs locaux et régionaux
230de l’Europe . La Conférence a mis l’accent sur la participation des collectivités
territoriales au processus de l’intégration européenne, ainsi que sur la nécessité d’un
bicaméralisme local, afin de mieux confronter les problèmes touchant les deux niveaux del’administration territoriale.
118. La session constitutive du Congrès s’est tenue en mai 1994 à Strasbourg, au
Palais de l’Europe et a esquissé les premières lignes de la mission de ce nouvel organe
231qui consistait à répondre aux espoirs des citoyens au niveau local et à renforcer la
démocratie locale dans les pays membres du Conseil de l’Europe. Après le sommet de
232
Varsovie en 2005 , une nouvelle modification a eu lieu, avant l’adoption d’une nouvelle
233
résolution statutaire du Comité des ministres , qui a formulé l’image du Congrès
d’aujourd’hui faisant suite à l’esprit général de réforme du Conseil lancé par son nouveau
Secrétaire général, Thorbjorn Jagland.
119. En fait, le Congrès est le résultat d’une série de conjonctures historiques passées
sur la scène européenne, ayant rendu nécessaire l’existence d’une institution avec des
fondements statutaires, capable de défendre les intérêts des communautés proches des
234
citoyens, répondant ainsi à la tendance démocratico-décentralisatrice de l’époque . Le
lobbying des associations des pouvoirs locaux et des diverses organisations
nongouvernementales ne disposait pas d’ancrage institutionnel suffisant pour jouer ce rôle.
Le Congrès est donc venu combler le vide existant, extérieur à l’organisation.
120. Mais, hormis ce vide, un autre vide plus profond et intérieur se faisait aussi
ressentir. Ce vide s’est accentué par le tête-à-tête institutionnel qui existait depuis 1949
entre le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire. En effet, jusqu’en 1994, le
fonctionnement interne du Conseil de l’Europe était dominé par le jeu institutionnel binaire
entre l’Assemblée parlementaire et le Comité des Ministres. Le défaut de cette situation
était qu’elle restreignait la légitimité et l’intérêt du Conseil de l’Europe au niveau national,
en méconnaissant l’idée selon laquelle les élus des parlements nationaux n’étaient pas
les seuls titulaires du pouvoir étatique et qu’à côté d’eux, émergeaient progressivement
235
d’autres acteurs avec lesquels ils devaient partager le pouvoir . Il s’agissait
effectivement d’un « effet de ciseaux », terme utilisé par Ezra Suleiman à propos de la
construction européenne mais qui pouvait également être employé dans le cas du Conseil
236de l’Europe . Le Congrès est venu incarner le souci de faire apparaitre sans délai une
237légitimité locale .
B. Le fonctionnement interne du Congrès
1. L’aménagement du bicaméralisme au profit de la représentativité
121. La nouvelle Charte du Congrès, adoptée le 14 janvier 1994, lui a apporté une plus
grande légitimité et elle lui a aussi accordé la place d’un organe démocratique au sein de
l’organisation. Cette Charte a été révisée tout d’abord en 2007 avec la résolution
238 239statutaire 6/2007 , puis en 2011 et, enfin, le Comité des Ministres a adopté la
240
nouvelle Charte en 2015 . Le principe de représentativité, tel qu’il est défini par la
Charte, comporte une double dimension.
122. La dimension politique découle de l’article 2 alinéa 1 de la Charte, qui confère le
droit de participer au Congrès aux personnes, soit titulaires d’un mandat général au sein
d’une collectivité régionale résultant d’une élection directe, soit politiquement
responsables devant une assemblée élue. Ainsi, la Charte a voulu rompre avec l’ancienne
tradition de la Conférence selon laquelle les responsables des organisations ou
associations de pouvoirs locaux et régionaux pouvaient siéger en son sein. Selon la
nouvelle Charte, c’est l’élection qui établit premièrement le lien de légitimité, et plusparticulièrement, la notion de responsable direct devant une assemblée directement élue.
Cependant une sorte de légitimité indirecte était, de cette manière, intégrée. Le concept
de l’assemblée élue garantit également un standard minimum de légitimité et constitue,
selon la professeure Schneider, la référence incontournable du droit à la représentation
241
du Congrès . Cette alternative a été insérée pour être conforme aux différentes
242
traditions des pays membres en matière d’administration locale et régionale . En outre,
le principe de représentativité avait une dimension fonctionnelle, puisque ces élus
constituaient la délégation du pays et jouaient le rôle d’interlocuteurs entre le Secrétariat
243du Congrès et les gouvernements des pays membres .
123. Concernant la composition de la délégation, dans un premier temps, il s’agissait
d’une répartition géographique équitable, permettant une meilleure représentativité de
différents niveaux d’administration intermédiaire. Le bicaméralisme choisi trouvait dans
cet alinéa sa meilleure adaptation. En effet, lors de sa création, la Conférence s’était
constituée sur la base d’une représentation des pouvoirs locaux et il aura fallu près de
vingt ans pour octroyer une place au pouvoir régional, après de gros efforts de la part du
lobbying. Afin de garantir également la pondération des pouvoirs divergents au sein de
chaque Etat, l’article 3 alinéa 2 de la Charte du Congrès définit que chacun désigne un
nombre égal de membres dans chaque chambre. Les régions ont, de cette façon, solidifié
leur place au sein de l’organisation. En raison du manque d’unanimité au sein des pays
membres concernant la notion de la région, et afin d’éviter l’envoi des représentants
locaux pour siéger à la Chambre des régions, le Congrès a procédé à une énumération
244des critères pour ses membres : « ces membres doivent provenir d’entités situées
entre l’Etat et les collectivités locales et (disposer soit de prérogatives
d’autoadministration, soit de prérogatives d’ordre étatique, et (avoir) la capacité effective de
prendre en charge, sous leur propre responsabilité et dans l’intérêt de leur population une
part importante des affaires d’intérêt public, conformément au principe de
245subsidiarité » . Le Congrès procédait ici indirectement à une définition de la région,
sujet très controversé depuis la création de la Conférence des pouvoirs locaux. De plus,
vu le rôle souhaité par le Congrès, à savoir celui d’une tribune démocratique et pluraliste,
la Charte prévoyait aussi la possibilité aux représentants venant des Etats membres,
dépourvus des collectivités régionales, de siéger à la Chambre des régions avec une voix
246strictement consultative . Il s’agit ici d’un effort du Congrès pour trouver le bon équilibre
entre le principe de légitimité et le principe de représentativité, afin de résoudre le
problème de représentation pour les Etats membres qui ne disposaient pas encore de
niveau intermédiaire. Néanmoins, plusieurs Etats l’ont utilisé pour contourner les
dispositions de la Charte et ne pas réaliser les réformes dans lesquelles ils s’étaient
engagés.
124. La question qui émergeait est celle de savoir si cet aménagement du principe de
représentativité répondait bien aux besoins du Congrès. Ce bicaméralisme choisi risquait
d’atteindre ici ses limites et de devenir une ligne pointillée entre une vraie consécration
des intérêts des divers niveaux infra-étatiques et une domination du pouvoir local aux
dépens du pouvoir régional. La composition de la Chambre des régions était assez
hétérogène et la présence des élus au sein de la Chambre des régions, venus des
différents niveaux d’administration, risquait de fausser la vocation réelle de cette chambre,
247
qui était de traiter ses propres problèmes . En fait, la principale question était que
certains Etats ne disposaient pas d’échelon régional. Pour régler cette absence,
susceptible de mettre en péril le fonctionnement de la Chambre des régions, unedisposition transitoire de la Charte du 14 janvier 1994 prévoyait que pourraient y siéger
« les représentants d’organismes, placés à ce même niveau et composés, sur une base
régionale, de représentants de collectivités locales élus au deuxième degré ou
248
d’associations régionales de collectivités locales » . En outre, une telle disposition
pouvait initier les pays, qui n’avaient pas de niveau régional, à fortifier leurs composants
249
sub-étatiques et à se lancer dans un vrai processus de régionalisation . Néanmoins,
cette possibilité a été contournée par quelques pays qui, afin de répondre aux critères de
représentation du Congrès, ont fait siéger des représentants à la Chambre des régions,
même si aucun processus de régionalisation n’avait été entamé. C’est dans ce cadre qu’il
èmesa été proposé, pendant les 3 Assises des associations nationales des pouvoirs
locaux et régionaux, de supprimer les deux chambres et d’en créer une qui pourrait
regrouper les deux précédentes. L’argument derrière cette proposition était qu’une simple
structure simplifierait les procédures de fonctionnement. Cependant, la structure
bicamérale a été retenue, car l’existence de deux chambres permettait le développement
250
ciblé de projets mieux planifiés et plus concrets . Enfin, pour solidifier le niveau régional
251
au sein du Congrès, le Comité des Ministres a adopté la Résolution statutaire 6/2007
qui apportait une modification. Dans cette résolution, la Charte du Congrès stipulait dans
l’article 2 alinéa 4 : « S’il existe dans un pays des collectivités territoriales couvrant un
vaste territoire et exerçant des compétences relevant à la fois des municipalités et des
régions, leurs représentants auront également qualité pour siéger à la Chambre des
régions ». C’ést ainsi que le Congrès a procédé indirectement à une interprétation
extensive du principe de représentativité, qui lui permettait de garantir une représentation
régionale constante à la Chambre des régions.
125. De plus, la représentation au sein du Congrès visait à garantir une répartition
géographique équilibrée des membres sur le territoire. Le principe d’égalité permettait de
faire entendre la voix de tous les territoires étatiques, même les plus lointains ou les plus
défavorisés, comme frontaliers, ou ruraux, car la périphérie d’un pays est souvent
confrontée à des problèmes d’infériorité par rapport au centre. En outre, la
représentativité devait assurer la représentation des différents courants politiques
252
présents dans les organes des collectivités infra-étatiques , afin de garantir le
pluralisme politique qui se trouvait aux fondements mêmes de la démocratie, et qui
permettait d’établir un dialogue politique fructueux pour l’intérêt public. De surcroît, par le
biais de l’alinéa 2d de l’article 2, le Congrès visait à garantir l’égalité des sexes en
instaurant un quota d’au moins 30% pour les femmes conformément au progrès social
des dernières décennies.
126. Bien qu’avec sa nouvelle Charte, le Congrès ait essayé de diminuer le rôle
d’intermédiaire assigné aux différentes associations disposant du droit d’y siéger, une
place spéciale leur était réservée pour participer aux activités du Congrès à travers le
253statut d’observateur qui leur est attribué . Il reconnaissait ainsi la valeur du dialogue
avec la société civile au profit de la revendication des intérêts locaux.
127. De plus, puisqu’il ne pouvait pas y avoir de démocratie sans transparence ni
contrôle, la Charte s’est montrée assez stricte par rapport à la procédure de désignation
des membres de la délégation. Et même si elle restait une affaire purement nationale, les
Etats se devaient de la faire connaître au Secrétaire général du Conseil de l’Europe pour
254
être, par la suite, approuvée par le Congrès . Selon l’article 4 alinéa 1, après chaque
désignation de représentants et de suppléants, le Bureau vérifie leurs pouvoirs.128. Quant au fonctionnement interne du Congrès, il s’agit d’un véritable reflet du
bicaméralisme. Selon René Monory, Président du Sénat en 1995 : « deux chambres c’est
255
deux chances » . Les deux chances consistent au développement équilibré tant de
l’autonomie locale que de l’autonomie régionale. Ce principe trouvait dans la structure du
Congrès sa meilleure adaptation. Ainsi, selon l’article 7, le Congrès est divisé en deux
chambres, la Chambre des pouvoirs locaux et la Chambre des régions, chacune
disposant de sièges égaux au Congrès. Toutefois, cette idée avait été rejetée. Chaque
chambre organise donc ses travaux, adopte son règlement intérieur, élit son propre
256
président pour un mandat de deux ans et peut coopérer directement avec les
257représentants des associations internationales des collectivités locales et régionales .
Afin d’accroître la légitimité du nouveau modèle envisagé, la Charte stipule que les
bureaux des chambres doivent être composés uniquement de représentants du Congrès.
Les deux chambres suivent leurs travaux séparément, mais leurs bureaux se réunissent à
l’occasion de la réunion du Bureau du Congrès. Ce Bureau garantit l’unité de l’action du
Congrès, puisque les bureaux des chambres ne peuvent se réunir qu’à cette
258occasion .
2. L’appareil administratif et normatif de l’organisation
129. Le Bureau est le coordinateur du fonctionnement du Congrès, son organe
259
exécutif . L’article 16 du Règlement intérieur le considère comme l’organe politique et
260
exécutif du Congrès qui assure, entre les sessions du Congrès et du Forum statutaire ,
la continuité des travaux du premier. Il adopte son règlement intérieur qui fixe la
procédure de l’élection du président du Congrès, ainsi que les travaux des commissions
261
et des groupes de travail ad hoc . Il est également responsable de la préparation de la
session du Congrès et de la coordination des travaux des deux chambres. Pendant les
262
sessions, c’est lui qui établit l’ordre du jour . En fait, c’est sur sa proposition que les
263deux Chambres peuvent décider de tenir d’autres sessions . De plus, il est
responsable de la vérification de la conformité de la désignation des représentants et des
suppléants, ainsi que de la formation des groupes politiques selon les principes énoncés
264
dans le Règlement intérieur . Il convient d’affirmer qu’il est une configuration de la
navette législative, terme emprunté au parlementarisme français ; par exemple,
lorsqu’une question relève de la compétence des deux chambres, le Bureau du Congrès
peut, exceptionnellement, constituer un groupe de travail ad hoc commun aux deux
265chambres à l’instar de la commission mixte paritaire .
130. De plus, pour assurer son action opérationnelle, le Congrès dispose de son
propre secrétariat. Celui-ci est responsable de la préparation des réunions du Congrès,
de ses commissions et de ses groupes de travail, ainsi que de l’élaboration des rapports
et des recommandations résultant des missions d’observation des élections. Il conseille le
Comité des ministres et l’Assemble parlementaire sur toutes les questions qui mettent en
cause les intérêts des collectivités locales ou régionales. Le Secrétariat constitue ainsi le
centre administratif du Congrès qui traite presque tous les sujets concernant son
administration. De même, il assure les relations avec les autres organes du Conseil de
l’Europe engagés dans des activités et des questions relevant de son domaine (par
exemple, avec la Commission de Venise, le Centre Nord-Sud, la Conférence des
organisations internationales non-gouvernementales et le Forum pour l’avenir de la