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Le pouvoir en situation extrême

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Ajouté le : 01 janvier 0001
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EAN13 : 9782296268609
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Le pouvoir en situation extrême
Catastrophes et Politique

L'HARMATTAN
Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller La politique est un monde paradoxal. D'un côté le désenchantement semble général: rejet et discrédit de la classe politique, effondrement du militantisme, abstention électorale... De l'autre, un foisonnement d'initiatives et d'ouvertures qui, si elles ne modifient pas encore l'image de la politique, montrent q~e le renouveau viendra sans doute plus des citoyens que de l'Etat. A quoi s'ajoute le grand chantier de la construction européenne qui, peu à peu, modifie les règles du jeu du débat national. Face à ces changements, les grands thèmes de la science politique sont ébranlés: sources du pouvoir, fondements de la citoyenneté, formes de la représentation, modes de légitimation de la classe politique et de l'État... tous suscitent de nouvelles interrogations qui peuvent conduire à des réflexions novatrices. C'est pourquoi l'heure n'est pas à la recherche de grands systèmes ou de visions simplificatrices qui enferment la pensée dans des dogmes. L'heure est à l'exploration de nouvelles voies de recherche. Dans cet esprit, la collection Logiques Politiques est ouverte à l'ensemble des domaines de la recherche politique: la vie politique locale et nationale (de l'analyse du comportement électoral aux nouvelles formes de mobilisation politique) ; sociaux.. .); . - les politiques publiques et l'État; - la construction de l'Europe et son impact sur les politiques nationales. La collection Logiques Politiques veut donner la parole aux chercheurs de toutes les disciplines qui analysent l'objet politique sans craindre la confrontation des idées, mais aussi sans dogmatisme. Dans cette collection: SPANOUCalliope: Fonctionnaires et Militants, L'adl1)inistration et les nouveaux mouvements sociaux. FAUREAlain: Le Village et le politique, Les Maires ruraux en action.
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les acteurs de la politique (partis politiques, mouvements

Claude Gilbert

Le pouvoir en situation extrême
Catastrophes et Politique

Publié le concours de avec l'Université Pierre Mendès-France Grenoble 2 Sciences Sociales

Editions l'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75007 / Paris

L'Harmattan,

1992

ISBN: 2-7384-1380-3

For Cécile, in remembrance of highway 95 South.

Remerciements

Cet ouvrage vient au terme d'un ensemble d'études et de recherches réalisées au sein du groupe de Recherche sur les Risques Majeurs (GRMM) de l'Université des Sciences Sociales de Grenoble (Pierre Mendès-France, Grenoble 2) puis du Groupement De Recherche "CRISE" du CNRS sur les risques majeurs et les crises postaccidentelles, associant le CERA T (Centre de recherche de l'Institut d'Etudes Politiques de Grenoble et le Laboratoire d'Econométrie de l'Ecole Polytechnique (paris). Il est en grande partie le fruit des échanges avec les chercheurs, enseignants et étudiants qui ont participé à l'activité de ces groupes. Je remercie plus particulièrement Geneviève Decrop, chargée d'enseignement à l'Université Pierre Mendès-France et cheville ouvrière du GDR "CRISE" ; Patrick Lagadec, chercheur à l'Ecole Polytechnique, co-directeur du GDR "CRISE" qui a mis les risques majeurs "à l'agenda" de la réflexion scientifique en France ; Jean-Paul Zuanon, chercheur à la Fondation Nationale des Sciences Politiques, qui ne s'est jamais lassé de répondre à mes multiples demandes et interrogations. Tous trois, ainsi que Claude Deries, dont le rôle est allé au-delà de celui de correctrice, m'ont fait bénéficier de leurs remarques et critiques à différentes étapes de l'élaboration de l'ouvrage dont ils ont accepté de lire les différentes versions. Jean-Luc Landas, médecin au Centre Hospitalier de Nantes et témoin de mes premiers pas de chercheur dans le domaine des crises, n'a cessé d'être un interlocuteur privilégié. Je dois aussi beaucoup à Enrico L. Quarantelli, qui m'a accueilli au Disaster Research Center de l'Université du Delaware (USA) et grâce à qui j'ai pu mettre en perspective des travaux réalisés dans le champ des "désastres"; Les échanges avec l'équipe du professeur Uriel Rosenthal de l'Université de Leiden (Pays-Bas) ont aussi joué un rôle déterminant. Jacques Lagroye, avec qui le débat d'idées est toujours très stimulant, m'a encouragé à explorer un domaine encore peu investi par la science politique. Pierre Muller, enfin, m'a convaincu de rédiger un ouvrage fondé sur des exemples précis, me délivrant ainsi de la tentation de l'essai. 9

il n'aurait pas été possible d'organiser des équipes de recherche sans le soutien constant de l'Université Pierre Mendès-France ainsi que du Conseil général de l'Isère, qui ont rendu possible la mise en place d'un premier groupe de recherche, puis du CNRS qui a créé le GDR "CRISE". De même est-ce grâce au financement de différents organismes que des études et recherches sur le thème des crises ont pu être lancées: le Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), la Délégation aux risques majeurs (ministère de l'Environnement), le Groupe de prospective (ministère de l'Equipement), l'Association des maires des grandes villes de France, le Fonds mondial de la nature (WWF) et le ministère de l'Environnement, l'Institut des hautes études de la sécurité intérieure (IRESI). Enfin, en m'accordant une bourse, l'OTAN m'a permis de séjourner aux USA et de participer aux travaux du Disaster Research Center. Monique Martin du CERA T a accepté, un peu en catastrophe, de saisir le texte sur disquette avec le concours de Claudette Gorodetzky qui a plié sans rompre devant les charges de plus en plus lourdes liées à l'activité du GDR "CRISE". Que toutes deux, dont l'humour m'a souvent été salutaire, soient remerciées d'avoir su gérer la crise ainsi que l'ensemble du personnel du CERAT. Enfin, je remercie tout particulièrement les responsables politiques et administratifs qui ont accepté de rendre compte au chercheur de leur expérience de crise, prenant ainsi le risque d'une confrontation de leur pratique professionnelle avec la recherche dont le point de vue est nécessairement critique.

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Introduction

Les responsables formellement détenteurs d'un pouvoir sont parfois contraints de l'exercer pleinement. C'est là pour eux un véritable risque. Dans les démocraties modernes, il est rare que les autorités soient obligées de prouver qu'elles ont effectivement les moyens du pouvoir qui leur est attribué. Au nombre des situations qui semblent appeler le plein exercice du pouvoir, les catastrophes, d'origine naturelle ou industrielle, viennent en bonne place. Lorsque de tels événements menacent ou font sentir leurs effets, les premiers responsables des collectivités ou des sociétés sont tenus de réagirl. Soustraire la population aux périls, supprimer ces derniers ou, lorsque les désastres se sont produits, remédier à leurs conséquences, font a priori partie des obligations de tout responsable qui, désigné ou élu, se trouve à la tête d'une communauté humaine. Ce postulat ne se vérifie pas toujours. On a parfois remarqué que les responsables politiques se sentaient plus ou moins concernés, et s'impliquaient donc diversement dans le règlement des situations catastrophiques2. La remarque vaut surtout pour les pays où les attentes à l'égard du pouvoir, notamment du pouvoir d'Etat, sont moins fortes qu'en France. Même en France, il y a des différences de traitement entre des situations de gravité semblable et, parfois, des prises en compte tardives de situations catastrophiques comme ce fut le cas des tempêtes en Bretagne en 1987. Cependant, malgré les écarts et oublis, l'obligation pour les autorités en place d'exercer leur pouvoir dans ces circonstances exceptionnelles demeure très forte au sein de la société française. Assurer la sécurité de la population continue à apparaître comme une contrepartie du privilège accordé à ceux qui, selon la formule consacrée, détiennent le pouvoir. Cette obligation n'a fait que s'accroître avec le développement du Welfare State correspondant, au

1 Cf. Patric Lagadec, Etats d'urgence, Défaillances technologiques et destabilisation sociale, Le Seuil, Paris, 1988. 2 Mettant en cause le rôle incontesté et primordial de l'Etat quand surviennent des menaces, Uriel Rosenthal précise "... there is no reason to postulate a specific role of government during processes of crisis decision-making. Governments may take decisions which unduly aggravate the crisis. Governmental authorities may lack
physical courage

disaster. They may be completely passive as the Amsterdam mayor and police chief during the Amsterdam turmoil of 1966. They may be hypervigilant and over activeas the Amsterdam mayor and his supporters in the Nieuwmarkt conflict of 1974-1975" (Govermental decision-making in crisis situation, Erasmus Universiteit Rotterdam, XI World Congress ofSoclology, New Delhi, India, August 18-22, 1986, p. 8).

-

as many

burgomasters

and

aldermen

during

the Holland

flood

-

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moins dans ses principes, à un état de sécurité généralisée3. Le risque du pouvoir, en cas de catastrophe, tient donc d'abord à l'obligation de tout détenteur d'une charge politique d'assumer ses responsabilités en matière de sécurité collective4. Les situations de ce type se présentent comme une mise à l'épreuve, voire comme une vérification des capacités des autorités à assurer la protection des collectivités dont . elles ont la charge. Dans le contexte français, cela signifie en premier lieu que l'Etat et ses représentants, à qui reviennent l'essentiel des attributions dans ce domaine, donnent, dans des conditions extrêmes, la preuve qu'ils sont et ne cessent d'être le principal recours des populations face aux dangers. L'intégration de cette donnée dans notre culture est d'ailleurs telle que le recours à l'Etat dans ces circonstances est quasiment un réflexe, l'exigence à l'égard des pouvoirs publics étant alors très grande. Les préfets, à qui est dévolue la charge de gérer les crises en cas de catastrophe, sont ainsi tenus de réagir au plus vite. La pression est forte aussi à l'égard des élus à la tête des collectivités locales et vers qui la population se retourne souvent spontanément en cas de catastrophe. Les maires apparaissent comme une autorité plus proche, et plus connue aussi que les préfets marqués par l'impersonnalité de l'Etat. En matière de sécurité, les attributions des élus; depuis toujours assez formelles, le sont plus encore aujourd'hui suite à l'évolution des politiques qui, depuis quelques décennies, visent à remettre tout le pouvoir dans les mains de l'Etat pour assurer la prévention des risques et la gestion des situations de crise. Mais, sous le double effet de la modernisation de la France et de la décentralisation, les élus locaux ont acquis de nouveaux pouvoirs et de nouveaux moyens -notamment les maires des grandes villes- qui les incitent à intervenir de plus en plus fréquemment dans le domaine réservé de l'Etat. Pour ces grands élus, réagir en temps de crise est non seulement une obligation traditionnelle vis-à-vis de leurs administrés mais aussi, plus simplement, une nécessité d'ordre politique, les votes ultérieurs pouvant sanctionner les manquements ou les défaillances.
3 "Qu'on l'envisage sous l'angle de la protection et de la prévention ou bien sous l'angle de la réparation, la sécurité semble être aujourd'hui perçue comme un droit. De l'Etat on attend qu'il assure la sauvegarde des biens et des personnes.. qu'il prescrive des réglementations susceptibles de prévenir les événements dommageables et qu'il engage des actions dans ce sens (Conquête de la sécurité, gestion des risques, sous la direction de Christine Dourlens, Jean-Pierre Galland, Jacques Theys, Pierre A. Vidal-Naquet, L'Hannattan, 1991, Introduction, p. Il). 4 On est là dans un domaine échappant encore, tout au moins pour le temps de crise, à la logique générale de la "socialisation des responsabilités", caractéristique des "sociétés assurantielles" (Cf. François Ewald, L'Etat Providence, Grasset,Paris, 1986)

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Satisfaire à leurs obligations en matière de sécurité collective est un moteur suffisant pour que les représentants de IEtat et les élus locaux exercent, d'une façon ou d'une autre, un pouvoir en cas de catastrophe. Mais au-delà du respect d'obligations ayant souvent un caractère légal, ayant même fait l'objet d'inscriptions dans la ConstitutionS, l'exercice du pouvoir en cas de péril renvoie à la question même de la légitimité de tout pouvoir de nature politique. Est légitime, particulièrement légitime, celui qui par ses fonctions est garant de la sécurité collective ou qui, à l'occasion de situations périlleuses, apparaît comme tel par ses actes6. Un lien étroit existe entre l'octroi de légitimité et la défense contre les dangers apparaissant externes aux collectivités. Ce lien semble même constitutif du pouvoir politique si l'on s'en tient à ses premières définitions? En cas de catastrophe, l'Etat et ses représentants, sont donc conduits à donner la preuve de leur capacité à exercer leur pouvoir, puisque c'est là un des fondements mêmes de leur légitimité8. C'est d'autant plus vrai dans la conjoncture actuelle où les prérogatives de l'Etat deviennent moins grandes dans nombre de domaines, où il

5 "Le droit contemporain ne cesse de vouloir faire reculer les limites de la fatalité. L'Etat-Providence à la promotion duquel il n'a pas peu contribué, l'a évidemment préparé à relever le défi du danger et des crises jusque dans le changement d'échelle que suppose l'usage des mots 'risque majeur'. Le préambule de la Constitution de 1946 ne retenait-il pas déjà comme particulièrement nécessaire à notre temps le principe suivant: 'La nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales' "(Jacques Caillosse, Droit de crise, droit en crise, in La catastrophe, l'élu et le préfet, sous la direction de Claude Gilbert, PUG, Grenoble, 1990, p. 45). 6 "Organizations which become involved in emergency activity have different degrees of legitimacy. Possessing legitimacy implies not legality, but being accepted as the appropriate agent for carrying out an activity" (Russel R. Dynes, Interorganizational Relations in Communities under stress, in Disasters, Theory and Research, edited by E.L Quarantelli, California-Sage, Beverly Hills, 1978, p. 51). 7 "Si le pouvoir obéit à des déterminations internes, il n'en résulte pas moins de nécessités externes. Chaque société globale est en relation avec l'extérieur; elle est, directement ou à distance, en rapport avec d'autres sociétés qu'elle considère comme 'étrangères'ou hostiles, menaçantes pour sa sécurité et sa souveraineté. Ce danger du dehors la contraint non seulement à organiser sa défense et ses alliances, mais aussi à exalter sa cohésion et son unité (aspects politiques), ses traits distinctifs (aspects culturels)" (Georges Balandier, Le politique des anthropologues, in Traité de Science Politique, sous la direction de Madeleine Grawitz et de Jean Leca, PUF, Paris, 1985, p. 309). 8 En référence aux travaux de F.G. Bailey, Jacques Lagroye insiste à ce sujet sur les décisions que le gouvernant est "amené à prendre, chaque fois que des procédures routinières cessent d'indique la 'bonne' conduite à adopter. C'est le choix d'une solution dans des situations d'incertitude, d'imprévu ou de menace soudaine pour le groupe". (Jacques Lagroye, Sociologie Politique, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques et Dalloz, Paris, 1991, p. 39).

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devient effectivement plus "modeste"9. Une telle modestie, que les représentants de l'Etat, notamment les préfets, ont parfois quelques difficultés à admettre au plan local, n'est finalement acceptable que dans la mesure où l'exercice d'un pouvoir d'exception est préservé. L'attachement des préfets au pouvoir régalien, aux prérogatives qui s'y rattachent est une constantelO. La perspective d'exercer un pouvoir, à proprement parler exorbitant car échappant aux règles et aux normes, au droit donc, constitue toujours un attrait pour ces hauts fonctionnaires dont la légitimité est fortement assise sur leur capacité à déroger au droit commun. On est d'ailleurs là dans l'une des zones les plus ambigu~s du pouvoir qui se légitime avant tout par l'exception, par la capacité de décider de la situation exceptionnelle hors de toute contrainte juridiquell. Le contrôle très strict du corps préfectoral par leurs autorités de tutelle, n'est pas sans lien avec le droit qui leur est reconnu d'exercer un pouvoir régalien dans des circonstances exceptionnelles. Les élus qui ne sont pas détenteurs de telles prérogatives en cas de catastrophe s'y trouvent confrontés. C'est particulièrement vrai pour les maires des grandes villes. Ils ne peuvent remplir leurs obligations vis-à-vis de leurs administrés et asseoir leur propre légitimité sans se heurter au pouvoir d'Etat. Empiéter, à l'occasion des crises, sur le terrain réservé du préfet comporte certes le risque d'un conflit avec ce dernier et, d'une façon plus générale, avec l'administration publique. Mais ce risque est compensé par la perspective d'importants gains de légitimité immédiatement traduisibles en termes électoraux. Tout dirigeant qui semble prendre une bonne décision au bon moment est assuré de renforcer ses positions surtout si, pour cela, il n'hésite pas à bousculer les normes pré-établies.12
9 Cf. Michel Crozier, Etat moderne, Etat modeste, Fayard, Paris, 1987. 10 "Le corps préfectoral rest-.fermement attaché à son rôle opérationnel prééminent en matière de sécurité civile: recours obligé en cas de crise grave, incarnation du pouvoir régalien, le Préfet trouve là une source de légitimité" (La répartition des compétences de sécurité civile entre l'Etat, les départements et les communes, ENA, Séminaires "La Sét:urité Civile", juillet 1986). Il Après avoir affirmé qu"'Est souverain celui qui décide de la situation exceptionnelle", Carl Schmitt précise que "La prérogative d'abroger la législation en vigueur --<ians son ensemble ou cas par casest (...) la marque propre de la souveraineté (Théologie Politique, Editions Gallimard, Paris, 1988, pp. 15 et 19). 12 "Decisions ma/œrs may earn power and prestige and climb the politicalladder for having ta/œn the right decision at the proper time. Never will decisional capacity be tested to the fuller extent than in the highly dramatic moments of a crisis stri/œ. Never will they have a better chance to playa star part and claim a standing position on the 'winning' side of the arena" (Uriel Rosenthal, Bert Pijnenburg (eds), Crisis

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Qu'il s'agisse de satisfaire à des obligations en matière de sécurité collective, de maintenir ou de renforcer leur légitimité, les représentants de l'Etat ou les grands élus sont donc amenés à affirmer leur autorité à l'occasion des crises. Dans cette perspective et compte tenu de la redistribution des pouvoirs qui s'opère dans la société française, l'attention se porte spontanément sur les relations entre ces grands acteurs. Comment, en temps de crise, l'élu et le préfet établissent-ils des relations de pouvoir, le partagent-ils, le font-ils évoluer? Ce sont quelques-unes des questions que les politologues peuvent se poser lorsque des catastrophes surviennent en France Un séminaire organisé sur ce thème à la fin de l'année 198913 et associant grands élus, préfets et chercheurs, a permis de mettre en évidence, après examen des relations entre les représentants de l'Etat et des collectivités locales, une réelle contradiction entre les textes et les faits. Alors que les textes font de l'Etat le détenteur d'un pouvoir peu partageable en situation de crise, il s'avère que les grands élus jouent un rôle qui n'est pas simplement complémentaire de celui de l'Etat. Dans certains cas, une véritable inversion dans les relations de pouvoir a même pu être observée, posant le problème de la suprématie du pouvoir d'Etat dans de telles circonstances. Mais alors qu'était ainsi dressée une scène du pouvoir où des acteurs clairement identifiés entraient en concurrence, leurs relations se comprenant alors comme des "échanges de coups" 14, une interrogation n'a cessé de poindre lors des débats: quelle est, dans les situations post-accidentelles, la réalité du pouvoir des principaux acteurs? Autrement dit, au-delà de la façon dont ces acteurs se positionnent les uns par rapport aux autres, mesurent leur pouvoir dans des confrontations de nature parfois conflictuelle, quelle prise ont-ils effectivement sur les situations postaccidentelles lorsqu'elles dégénèrent en crise ? Cette question, présente en filigrane tout au long du séminaire de Sassenage n'a cependant pas été au centre des débats. Le problème "du pouvoir du pouvoir" a été éludé au profit de l'examen des relations de pouvoir, ce dernier étant alors posé par convention. Il est
Management and Decision Making, Simulation.oriented scenarios, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, Boston, London, 1990, p. 2). 13 Catastrophe et gestion de crise, rôle de l'Etat et des collectivités locales, séminaire organisé par le CERA T et le Groupe de Recherche sur les Risques Majeurs de l'Université des Sciences Sociales de Grenoble, Château de Sassenage, 7-8 décembre 1989. Les actes ont été publiés sous le titre La catastrophe, l'é.lu et le rréfet, op.cit. 4 Cf. Michel Dobry, Sociologie des crises politiques, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1985, pp. 24 et 25.

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donc apparu nécessaire de développer la réflexion sur ce point, en s'aventurant dans un domaine où les politologues ne sont pas toujours à l'aise. Peut-on, dans le cadre de la science politique, aller au-delà de l'exarnen des relations de pouvoir et s'interroger sur la teneur même de ce dernier ?15 Les diverses formes prises par l'exercice du pouvoir dans les sociétés modernes, en temps normal, peuvent justifier que cette question ne soit pas abordée frontalement, sinon par de multiples biais la mettant plus à la portée du travail scientifique. Mais, pour le temps de crise, celui où, dit-on, le pouvoir doit cesser de se diluer entre différentes instances, doit s'exercer clairement et même s'incarner, il devient plus difficile au chercheur de se dérober. Quel est le pouvoir du pouvoir lors des crises postaccidentelles? Telle est la question au centre de cet ouvrage. Dans une première partie, il est rendu compte de trois crises survenues en France illustrant les difficultés auxquelles peut être exposé tout responsable quand survient un accident industriel ou naturel. La deuxième partie est consacrée à l'analyse de la nature de ces crises qui présentent des caractéristiques assez spécifiques et que nous qualifions de "crises sans ennemi". La troisième partie, enfin, aborde la question de l'exercice du pouvoir dans de telles circonstances extrêmes.

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15Georges Burdeau, (La politique au pays des merveilles, PUF, Paris, 1979) et Pierre Legendre (Jouir du Pouvoir. Les Editions de Minuit, Paris, 1976) se rejoignent souvent pour dénoncer la façon dont la science politique élude cette interrogation.

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-1Trois cas de crises post-accidentelles

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Au cours des dernières années et jusqu'à présent, la France a été relativement épargnée par les grands accidents naturels et industriels susceptibles de se transformer en crises de grande ampleur. Certes, tout le monde a encore à l'esprit la marée noire en Bretagne provoquée par le naufrage de l'Amoco Cadiz (1978), la pollution du Rhin suite à l'incendie d'un entrepôt de la société Sandoz en Suisse (1986), etc. Mais malgré leur gravité, ces événements n'ont pas effacé le souvenir de catastrophes plus anciennes comme celle de Feyzin suite à une explosion dans une raffinerie (1965) et, plus encore, celle de Malpasset suite à une rupture de barrage (1959). TIssont d'autre part assez peu comparables à des catastrophes récentes [Bhopal, Mexico (1984), Tchernobyl (1986)] qui, après les grandes alertes des années soixante-dix [Seveso (1976), Three Mile Island (1979)] ont illustré ce que pouvait être un véritable "accident technologique majeur" pour reprendre la notion introduite par Patrick Lagadec1. Qu'il s'agisse d'accidents industriels ou naturels2, la France a surtout connu des événements mineurs ou de moyenne importance, même si certains ont pu apparaître préoccupants comme l'incident de la centrale nucléaire de Saint-Laurent-des-Eaux (1987), même si d'autres ont rappelé la persistante vulnérabilité de nos sociétés aux phénomènes naturels (les crues torrentielles du Grand Bornand et les tempêtes de Bretagne en 1987). Parmi ces événements, trois se distinguent par l'ampleur des crises qui les ont rapidement suivis: la crise de Nantes en 1987, liée à l'incendie d'un entrepôt d'engrais et à un nuage toxique; la crise de Tours en 1988, occasionnée par une pollution de la Loire à la suite d'un incendie d'une usine chimique et, enfin, toujours en 1988, la crise de Nîmes, liée à des crues torrentielles, Plus que l'importance même de chacun des accidents, industriel ou naturel, c'est en effet la nature des crises leur correspondant qui fait l'intérêt de chacune de ces situations. Trop utilisée, la notion même de crise tend à perdre tout sens. Aussi suivrons-nous les recommandations de Bruno Jobert qui suggère d'en limiter l'usage à des situations précises, celles "dans lesquelles un système social est menacé dans son identité même"3. Encore convientil, concernant les crises post-accidentelles, de rapporter l'identité non
1 Cf Patrick Lagadec, Le risque technologique majeur. Politique, risque et ~rocessus de développement, Pergamon Press, Paris, 1981. De {>référence à la notion de catastrophe, très englobante, on utilisera la notion "d'accident" pour qualifier les déséquilibres survenant dans un ensemble industriel, naturel ou mixte. 3 Bruno Jobert, Introduction, in La Catastrophe, l'Elu et le Préfet, op.cit, p. 16.

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pas à un être en soi du système social, mais à ses capacités d'appréhension de la dite menace. C'est en effet une même difficulté d'appréhension des différents dangers qui, plus que tout, établit une parenté entre les situations de crise de Nantes, Tours et Nîmes. Rendre compte d'une situation de ce type, c'est déjà opérer des choix dans les informations recueillies et donc commencer le travail d'analyse. A bien des égards, il s'agit d'une "reconstruction"4 avec tous les risques que cela comprend compte tenu de l'intérêt marqué pour certains aspects et du rejet dans l'ombre d'autres, tout aussi significatifs. Ainsi est-il peu question de la population, de ses réactions lors des différentes crises, l'insistance étant mise sur le mode d'exercice du ou des pouvoirs. Il ne s'agit pas là d'une hiérarchisation des intérêts, mais plutôt d'une division du travail entre science politique et sociologie, chacune des crises méritant d'être "revisitée" dans les perspectives de cette dernière discipline.

I. 1. -

La crise de Nantes5

La crise de Nantes est une crise courte, puisqu'elle n'a véritablementduré qu'unejournée voire quelquesheures. Résultant de la difficulté de traiter deux problèmes liés -un incendie dans un
4 Pour chacune des crises, la version donnée des événements résulte du traitement et de la confrontation d'informations recueillies à diverses sources (entretiens, presse, notes et rapports internes à l'administration, archives). Cette version s'oppose souvent à celle de chaque acteur directement impliqué qui, très normalement, défend son point de vue en fonction de sa position. Mais elle s'oppose aussi à une "version moyenne", fréquemment adoptée par l'ensemble des acteurs tenus de rétablir entre eux des relations normales dès lors que la crise ne fait plus sentir ses effets ou n'est plus un enjeu. De là les difficultés liées à toute restitution d'expériences de crise (Cf. Patrick Lagadec, "Le retour d'expérience: de l'analyse des risque à l'analyse des crises", Séminaire Européen sur les sciences du danger. Institut Européen sur les sciences du danger. Cindynics 92, Cannes, Janvier 92. Publié in Préventique, na 44, mars-avril 92). 5 La chronologie de la crise de Nantes a été établie à partir d'une recherche effectuée au sein du CERA T (Centre de Recherche de l1nstitut d'Etudes Politiques de Grenoble) pour le Secrétariat Général de la Défense Nationale (Claude Gilbert en collaboration avec Cécile Gouy et Laurent Laine, L'information de la population en situation de crise, Le cas de Nantes, octobre 1987, CERAT, octobre 1988). Nous nous sommes aussi appuyé sur deux articles qui ont permis d'ébaucher la trame de la crise de Nantes: Claude Gilbert, Le nuage toxique de Nantes, exemple d'une crise blanche, Préventique, na 22, octobre-novembre 1988 ; Oaude Gilbert, Au-dessous du nuage, Nantes 29-10-87, Analyse d'une situation de crise, Les Annales de la recherche urbaine, n040, novembre-décembre 1988. Pour des raisons pratiques et pour des raisons de confidentialité, les sources ne sont pas citées.

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entrepôt stockant des engrais, un nuage supposé toxique- elle a donné lieu à l'évacuation d'une partie de la population de l'agglomération nantaise, soit de 25 000 à 40 000 personnes. Il s'agit de la première opération de ce type conduite en France depuis la seconde guerre mondiale. La journée du 29 octobre 1987 se présente comme l'avait prévu la Météorologie nationale. Le temps est clément et un vent allant d'est en ouest se laisse guider par le lit de la Loire et traverse Nantes avant de gagner Saint-Nazaire, puis la mer. Des ouvriers de la société Loiret et Haentjens reprennent leur travail dans la zone portuaire où cette société dispose de diverses installations, dont un entrepôt. Cette zone est située à l'extrémité est de Nantes, à proximité de plusieurs communes en aval de la Loire, notamment celle de SaintHerblain, la plus importante d'entre elles (voir carte n° 1). L'essentiel de la tâche des ouvriers consiste à stocker des produits chimiques qui arrivent soit par voie maritime, soit par chemin de fer. Pour les dirigeants de la société Loiret et Haentjens, spécialisée de longue date dans le trafic de sucre, de céréales et de mélasse, ces activités n'exigent pas de compétences particulières. Elles sont d'ailleurs confiées à des ouvriers non qualifiés qui, tout comme le responsable qui les encadre, n'ont en matière de produits chimiques d'autres connaissances que celles acquises sur le tas. Après avoir procédé à un déchargement dans un local voisin, les quatre ouvriers gagnent aux alentours de 9h l'entrepôt. Son responsable y avait fait une visite de routine une demi-heure auparavant. Les ouvriers mettent en route une bande-transporteuse et entreprennent de réintégrer dans une cellule de stockage une coulée d'engrais qui a débordé la veille. Peu après, ils aperçoivent des fumées s'élevant d'une cellule où sont entreposées 850 tonnes d'engrais. Intervenant aussitôt, ils teiltent avec des moyens de fortune -leurs pieds, leurs mains, une pelle- puis avec un extincteur difficilement extrait d'une autre cellule, d'éteindre ce qui leur semble être un début d'incendie. De plus en plus incommodés par les fumées et ne réussissant toujours pas à maîtriser l'incident, ils décident, après un quart d'heure de lutte, d'alerter les sapeurs-pompiers. L'employé qui se charge de l'appel précise qu'il s'agit d'un feu dans un silo à engrais, rue des usines à Nantes, avec un dégagement de fumées toxiques. Il communique aussi un numéro de code (15.8.22) indiquant quelle est la proportion des principaux éléments entrant dans la composition du produit (azote, phosphore, potassium).

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L'appel arrive au centre de secours de Chantenay, partie intégrante du corps professionnel des sapeurs-pompiers de la ville de Nantes. L'appel est répercuté à la caserne Gouzé, centre de secours principal, et une première équipe est envoyée sur les lieux du sinistre. Lors de la transmission du message à la caserne Gouzé, une légère erreur se produit: le numéro du code -15.8.22se transforme en 15.822. Cette donnée est alors interprétée par l'officier de permanence comme un code de danger qui comprend habituellement deux chiffres (un pour le code danger et un pour le code de produit). Le code 15 n'existant pas dans la nomenclature des produits dangereux, les recherches sont abandonnées. L'officier de permanence s'en remet à l'équipe dépêchée sur place pour identifier l'engrais. Sept minutes après l'alerte, la première équipe des sapeurspompiers est sur les lieux. Le capitaine qui la dirige effectue en compagnie d'un employé et sans précaution particulière, une rapide visite de l'entrepôt. La présence de fumées opaques les empêche d'aller au terme de cette reconnaissance mais l'officier peut, grâce aux indications fournies, identifier et localiser le produit directement concerné (de l'engrais ternaire NPK) ainsi que les autres produits stockés à proximité et virtuellement dangereux: un stock de 750 tonnes d'ammonitrates, un transformateur EDF au pyralène et des cuves de fuel (voir carte n° 2). Toute investigation ou intervention dans l'entrepôt devient vite difficile, la fumée se propageant rapidement. L'employé tente ainsi vainement, avec le concours des pompiers, de dégager des palettes en bois obstruant la cellule où se trouvent les ammonitrates. Le premier officier présent sur les lieux a donc rapidement des informations assez précises, l'employé l'accompagnant ayant même exécuté un schéma de l'entrepôt avec l'emplacement des différents produits. A ce stade le capitaine, qui a demandé une première série de moyens -un fourgon compresseur pour les appareils respiratoires et un conteneur de mousse pour attaquer le "feu" - a une double appréhension de la situation. Il a tout d'abord le sentiment d'avoir correctement pris connaissance du problème, tous les produits ayant été identifiés et localisés, notamment le NPK que l'officier, d'origine rurale, connaît bien. Il s'agit en effet d'un engrais fréquemment utilisé dans les campagnes, notamment pour les cultures maraîchères, et qui, de temps à autre, est la cause d'incidents dans les coopératives où il est habituellement stocké. Quant aux ammonitrates, dont le nom est rattaché à des catastrophes consécutives à des explosions (Oppau,

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Carte n° 2

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Source: d'après Presse Océan

Texas-City, Brest) ou à des agressions toxiques (Cleveland)6, leur présence ne l'inquiète pas vraiment puisqu'ils sont séparés du stock de NPK par deux alvéoles vides. Il en va de même pour d'autres produits potentiellement dangereux: le pyralène contenu dans un transformateur électrique qui fait songer à des incidents récents concernant des transformateurs (Reims, Villeurbanne) ainsi qu'à la dioxine de Seveso, semble bien isolé; le fuel stocké dans deux cuves est, quant à lui, éloigné de l'engrais NPK. La principale crainte de l'officier concerne l'éventuelle présence de souffre. Mais il n'en est alors pas fait état par les employés bien que ce produit soit stocké dans l'entrepôt, dans un local assez bien isolé. Cette approche, plutôt rassurante, n'est cependant pas exempte d'interrogations et même d'inquiétudes. En premier lieu les caractéristiques du feu sont inhabituelles: il n'y a pas de flamme, pas de dégagement de chaleur et les fumées ne s'élèvent pas. Celles-ci forment au contraire une sorte de mur qui se déplace latéralement dans l'entrepôt L'officier s'interroge aussi sur la façon d'attaquer ce "feu" qui est en fait une combustion "en cigare", ou plus exactement une décomposition exothermique ne nécessitant pas d'oxygène et s'entretenant donc d'elle-même. Il a tout de suite renoncé à l'idée d'utiliser massivement l'eau pour ne pas provoquer une pollution de la Loire, toute proche. Comme la plupart des sapeurs-pompiers, il a à l'esprit les critiques adressées à la profession parfois rendue responsable de la pollution du Rhin et du Rhône à la suite des accidents de l'usine Sandoz et de l'incendie du port Edouard Herriot survenus les années précédentes. Un peu désarmé devant un feu qui n'en est pas un et qu'il ne peut sans risque attaquer de façon classique, le capitaine dirigeant les premiers secours prend de simples mesures de protection (rideau d'eau entre le NPK et les ammonitrates, pulvérisation de ces derniers, éventrement de cloisons et d'une partie d'un toit pour permettre aux fumées de s'échapper). Peu après Wh, il demande la venue sur place d'un supérieur hiérarchique. Il fait aussi appel à la cellule anti-pollution, organisme technique de la ville de Nantes, pour que soit analysé le degré de toxicité de fumées devenues de plus en plus abondantes. L'officier de permanence à la caserne Gouzé arrive sur les lieux avec un véhicule permettant d'organiser un poste de
6 TI y eu 591 morts, 7 000 blessés à Oppau en 1923 ; 573 morts et 3 000 blessés Texas-City; 26 morts et 400 blessés à Brest en 1947 ; 26 décès, 92 blessés Cleveland en 1929. à à

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