Le président du Sénat depuis 1875
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Le président du Sénat depuis 1875

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La littérature constitutionnelle fait peu cas des présidences d'assemblées, le président du Sénat est pourtant un acteur privilégié de la "théâtrocratie parlementaire". Sous les Républiques précédentes, le prestige et l'influence qu'on lui reconnaît découlent de la puissance de son Assemblée. Depuis 1958, il est victime de la rationalisation du parlementarisme et de la sacralisation de l'exécutif. Cette perte de prestige et d'influence mérite relativisation dans la mesure où la fonction présidentielle conserve des attributions constitutionnelles, parlementaires et une influence politique non négligeable.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 mars 2004
Nombre de lectures 311
EAN13 9782296355620
Langue Français
Poids de l'ouvrage 18 Mo

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

LE PRESIDENT
DU SENAT
DEPUIS 1875Logiques Juridiques
Collection dirigée par Gérard Marcou
Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de
rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les fonnes de
sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de
juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une sur
le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes
notamment.
Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en plus
souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des
matières où il n'avait jadis qu'une importance secondaire, les ouvrages
juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l'édition, et
ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A
l'inverse de cette tendance, la collection Logiques juridiques des Éditions
LHarmattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant
aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe
avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des
recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit. Comme
son nom l'indique, elle se veut plurielle.
Déjà parus
Stéphanie HENNETTE-V AUCHEZ Disposer de soi, 2003.
Christophe FOUASSIER, Le droit de la création cinématographique
en France, 2003
Patricia ROSIAK, Les transformations du droit international
économique,2003.
Jacques ZILLER (dir.), L'européanisation des droits constitutionnels
à la lumière de la constitution pour l'Europe, 2003.
Florence CROUZA TIER-DURAND, La fin de l'acte administratif
unilatéral, 2003.
Cathy POMART, La magistrature familiale,2003.
Jean-Marc POISSON, Les droits de l'homme et les libertés
fondamentales à l'épreuve de la dualité de juridictions, 2003.
Alexandra LANGLAIS, Le droit et les déchets agricoles, 2003.
Eléonore MAULEON, Essai sur le fait juridique de la pollution des
sols, 2003.
Geneviève KOUBI et Gilles GUGLIEMI, La gratuité, une question de
droit ?, 2003.Franck LAFF AILLE
Maître de conférences en droit public
Université de Reims Champagne-Ardenne
LE PRESIDENT
DU SENAT
DEPUIS 1875
Préface du Professeur Jean-Pierre MACHELON
L'Harmattan L 'Harmattan Hongrie L'Harmattan Italia
5-7, me de l'École-Polytechnique Hargita u. 3 Via Bava, 37
75005 Paris 1026 Budapest 10214 Torino
FRANCE HONGRIE ITALlEcgL'Harmattan, 2003
ISBN: 2-7475-6196-8
EAN : 9782747561969AVERTISSEMENT
Cet ouvrage est tiré d'une thèse soutenue en novembre 1997 sous la direction de
Monsieur le Professeur Jean-Pierre Machelon à l'Université de Paris V-René
Descartes.
Etaient membres du jury :
Monsieur le Professeur Jean-Pierre Machelon, Professeur à l'Université de Paris
v
Monsieur le Professeur Bernard Chantebout, Professeur à l'Université de Paris V
Monsieur le Jean-Claude Colliar<L à de Paris I
Monsieur le Professeur Jean Gicquel, Professeur à l'Université de Paris I
Monsieur, Jacques OIlé-Laprune, Secrétaire général du Sénat
Pour les besoins de la publication, la thèse a été réduite de moitié. Nous
renvoyons notamment à la bibliographie origineIle comprenant plus de 100 pages.Que trouvent ici l'expression de ma profonde gratitude:
Monsieur Jean-Dominique Giuliani Jean-Marcel Jeanneney
Monsieur Jean-Noël
Madame Chantal Kerbec
Monsieur Philippe Martial
Monsjeur AJam Méar
Monsieur Jean RauIme
Monsieur Joël Riquet
Monsieur Maurice Schuman (+)
Monsieur Georges-Eric Touchard
L'ensemble du personnel de la Bibliothèque du Sénat que je remercie pour son
dévouement et son amabilité..A mes parents, éternellement
A S., pour la première phrase
Au Professeur J.-P. Machelon,
pour sa confiance et sa patienceSOMMAIRE
PREMIERE PARTIE: LE PRESIDENT DU SENAT, PRESIDENT
D'ASSEMBLEE.
TITRE 1 : L'accession à la présidence du Sénat.
Il Chapitre 1 : L'élection du président.
Il Chapitre 2 : La longévité des titulaires.
TITRE 2 : La situation parlementaire du président.
Il Chapitre 3 : Le statut présidentiel.
Il Chapitre 4 : La direction des travaux parlementaires.
TITRE 3 : La mission spécifique du président.
Il Chapitre 5 : La défense du bicaméralisme.
Il Chapitre 6 : La présidence du « Grand conseil des communes françaises ».
SECONDE PARTIE: LE PRESIDENT DU SENAT, ELEMENT DU
SYSTEME POLITIQUE FRANÇAIS.
TITRE 1 : Vers la présidence de la République.
Il Chapitre 7 : L'antichambre de l'Elysée.
Il Chapitre 8 : L'intérim de la présidence de la République.
TITRE 2: Les relations du président du Sénat avec les autres organes
constitutionnels.
Il Chapitre 9 : La présidence d'organes politiques.
Il Chapitre 10 : Le président du Sénat et lejuge constitutionnel.
TITRE 3: Le rôle du président du Sénat en période de bouleversements
institutionnels.
Il Chapitre Il : Les conflits entre les pouvoirs publics.
Il Chapitre 12 : Les changements de régimes politiques.PREFACE
Jean-Pierre Machelon
Professeur à l'Université René Descartes-Paris 5, directeur d'études à l'Ecole
pratique des Hautes Etudes (Section des sciences historiques et philologiques)
Qu'y-a-t-il de commun, dans l'ordre politique, entre le duc d'Audiffret-Pasquier,
Jules Ferry, Antonin Dubost, Jules Jeanneney, Gaston Monnerville ou René
Monory ? C'est apparemment ce que voulait savoir Franck Laffaille lorsqu'il
entreprit, avec une belle fougue et un rien de fascination, d'étudier en vue du
doctorat en droit" le président du Sénat depuis 1875 n. Le Petit-Luxembourg -
résidence chargée d'histoire des présidents de Chambres hautes, après avoir été
celle du futur Louis XVIII et, fugitivement, de Bonaparte - gardait à ses yeux une
part de mystère à laquelle on se serait à tort résigné. De fait, malgré un indéniable
regain d'intérêt pour le droit parlementaire, indissociable de l'actuelle montée en
puissance du droit constitutionnel et des incertitudes des trois cohabitations, les
juristes, aujourd'hui comme hier - à la notable exception, il est vrai, d'Yves Daudet
(pUP, 1965) et d'Arnaud Martin (LGDJ, 1996) -, ne s'intéressent pas spécialement
aux présidents d'assemblée (sinon d'un point de vue indirect, fragmentaire et
strictement positiviste) ; et, depuis la thèse (inédite) de Jean-Pierre Aubert (paris,
1970), ils n'ont pas consacré de travaux d'importance au président du Sénat.
L'indifférence est ici à la mesure d'un ancien consensus. Au temps de la me
République, les débats doctrinaux ne manquaient pas sur le rôle du président de la
Chambre des députés: fallait-il à cette place un " président technicien" ? Pouvait-il
légitimement" descendre du fauteuil" pour participer aux débats ou aux votes, à la
manière d'un Gambetta ou d'un Herriot? Devait-il être élu au scrutin public,
comme cela fut tenté en 1924, ou au scrutin secret, suivant l'usage ancien auquella
Chambre revint moins de deux années plus tard? Les controverses, en revanche,
épargnaient toujours les présidents du Sénat. En raison, sans doute, de la primauté
politique des élus du suffrage universel direct; peut-être aussi, on l'oublie parfois,
parce que, sauf exceptions (Le Royer, Dubost, Jeanneney), les hôtes du
PetitLuxembourg eurent jadis des fonctions relativement brèves, et parfois éphémères:
ils furent quinze à se succéder entre 1876 et 1940 (contre six depuis lors, pour un
laps de temps équivalent).
Qui croirait cependant que la présidence du Sénat est, en France, une
magistrature sans histoire? Voici en tout cas la preuve du contraire, que j'ai grand
plaisir à présenter au public. Tiré d'une monumentale thèse de droit public, qui lui a
valu les plus vifs éloges, l'ouvrage de Franck Laffaille, aujourd'hui maître de
conférences à l'Université de Reims, s'inscrit dans la meilleure tradition
universitaire. Il a pour premier mérite d'être résolument (quoique raisonnablement)
multidisciplinaire. Le " droit politique" (pour reprendre l'expression par laquelle
Jean-Jacques Rousseau désignait la branche du droit relative à l'activité politique),
n'y est jamais isolé de son contexte. L'analyse juridique, qui porte sur plus d'un
13siècle de pratique constitutionnelle et parlementaire, est nourrie en permanence et
en profondeur par des apports, dûment choisis, venus de l'histoire et de la science
politique; l'auteur, au surplus, n'ignore pas le point de vue du comparatiste, et il ne
néglige pas, à l'occasion, de faire appel aux enseignements du droit administratif et
fmancier, ainsi qu'à leurs techniques. Nul doute en particulier que le lecteur
appréciera la connaissance scrupuleuse de l'histoire de la République qui
transparaît dans chacun des douze chapitres et qu'attestait en soutenance l'essentiel
d'une bibliographie de près de deux mille titres. Elle donne au livre chair et vie.
Mais, s'il raconte volontiers l'événement, Franck Laffaille sait aussi, en bon juriste,
classer, ordonner et éventuellement expliquer.
Ille fait en mettant délibérément de côté les découpages chronologiques calqués
sur les ruptures constitutionnelles. Quitte à désorienter de prime abord, son propos
s'inscrit dans la logique de continuité propre au droit parlementaire, dont un mot
sufftra pour rappeler la force. Depuis longtemps, les spécialistes ont relevé que le
droit élaboré par les assemblées politiques aux fms de préserver leur liberté de
délibération et de régler leur vie intérieure - c'est-à-dire le droit parlementaire au
sens strict, qui ne recouvre pas la totalité des règles (notamment constitutionnelles)
applicables au Parlement - n'évolue pas au même rythme que les régimes
politiques. Partiellement autonome, il est un conservatoire de traditions. On trouve
aujourd'hui encore, dans le règlement de l'Assemblée nationale, des dispositions
venues en droite ligne de la Révolution française (par exemple, sur le régime
disciplinaire des députés et l'échelle des sanctions qu'ils encourent) ; la place
éminente qu'occupent dans les assemblées les commissions permanentes
spécialisées témoigne aussi du poids du passé, de même que la faiblesse persistante
des commissions d'enquête et de contrôle; et, comme pour respecter le dogme
jacobin, l'égalité de droits et de d'expression entre les élus demeure effectivement
sanctionnée.
La présidence des assemblées politiques offre certainement l'une des meilleures
illustrations de la continuité institutionnelle. Dans la conception française, elle a
toujours été et reste, y compris sous la Ve République, à mi-chemin entre la
présidence forte, mais dépolitisée et impartiale, du speaker anglais et la présidence
de type majoritaire à l'américaine: tenus à la neutralité dans leurs assemblées, les
présidents sont à l'extérieur libres de leur activité politique et militante. Les
bouleversements constitutionnels successifs ont laissé subsister cet équilibre
fondamental. Franck Laffaille a beau jeu, dès lors, d'insister sur la permanence de
la fonction de président du Sénat, au point d'en faire le fil rouge de sa thèse.
Pourtant un tel parti n'allait pas de soi. Chacun sait que le président du Sénat de la
me République, arbitre de subtiles combinaisons centristes qui pouvaient être
fatales aux gouvernements, n'occupait pas la même place dans le jeu politique, ne
jouait pas le même rôle, n'appliquait pas les mêmes règles, ni ne disposait des
mêmes ressources d'influence que ses homologues, d'ailleurs très différemment
pourvus, de la fort peu sénatoriale IVe République et de la Ve, présidentielle et
bipolarisée. Il y aurait en outre quelque artifice à opposer radicalement la
continuité du droit parlementaire et les ruptures du droit constitutionnel. Immergé
dans le droit constitutionnel, le droit parlementaire est inintelligible abstraction
faite des régimes politiques qu'il contribue à régir. Fût-il entendu de manière
14étroitement technique, il apparaît peu ou prou tributaire des grandes orientations
constitutionnelles, et il porte la marque de leur diversité.
Franck Laffaille n'en disconvient pas, mais il ne s'arrête pas à l'objection. A bon
droit somme toute, il ne la juge pas pertinente. Il traite du président du Sénat, non
du Sénat. Or il est d'observation courante que, si la Ve République a sensiblement
amoindri la position des assemblées politiques, elle a conforté celle de leurs
présidents. Non seulement le changement constitutionnel de 1958 n'a pas affecté
leurs pouvoirs dans la conduite des débats, ni à vrai dire (même s'il n'est pas
identique) leur rôle de premier plan dans le fonctionnement du régime politique,
mais la Constitution a renforcé leur autorité en abolissant le principe de leur
renouvellement annuel; et elle les a gratifiés de prérogatives nouvelles leur
permettant notamment de décider de l'irrecevabilité de certaines propositions ou
amendements. Ils ont conquis de surcroît, praeter legem, une sorte de mission de
défense et illustration des pouvoirs du Parlement, particulièrement valorisante au
Sénat, où, à partir de 1962, " l'adversité" (J. George]) a favorisé un remarquable
phénomène d'identification entre l'assemblée et son président; renforcé serait
mieux dire, car le même président avait, dès avant, habilement concouru à sortir le
Conseil de la République de l'arrière-plan où les Constituants" sénatophobes " de
1946 l'avaient relégué. Un examen cursif de la pratique, des précédents comme des
simples usages, permet d'ajouter que dans le domaine administratif les présidents
du Sénat n'ont cessé de développer, au détriment des questeurs et du Bureau
collégialement, le rôle relativement mineur qui leur est dévolu à titre individuel
dans le règlement. Indépendamment des évolutions constitutionnelles, ils ont dans
la réalité des faits conquis comme présidents du Bureau la haute direction des
services et la maîtrise de l'organisation interne de leur assemblée.
Sans délaisser le droit constitutionnel général, Franck Laffaille, dans son livre,
ouvre donc légitimement de larges avenues au droit parlementaire. Le parti qu'il a
pris tombe de plus à point nommé. A côté de travaux fragmentaires, souvent sur
des questions de procédure, il est heureux qu'une large réflexion multidisciplinaire
vienne conf1I111er que, loin d'être voué aux exercices de pure technique ou à la
compilation de données ponctuelles, l'étude spécifique des organes et activités
parlementaires constitue une branche carrefour, sinon une science auxiliaire, du
droit constitutionnel.
*
* *
Purement thématique dans ses grandes articulations, le plan retenu par l'auteur
fait se succéder deux points de vue, pour camper le président dans son assemblée,
puis pour situer le personnage consulaire dans le système politique. Eclairante est
la sociologie des vingt et un élus, qui tous n'étaient pas centristes et qui ne furent
pas tous présidents de la République. La galerie de portraits est contrastée. Mais les
présidents ont eu en commun de s'affranchir du jeu politique partisan. Propre à
garantir l'impartialité des titulaires - vertu cardinale au Palais du Luxembourg -,
cette qualité a favorisé la longévité de certaines présidences. De certaines
seulement: une typologie des évictions est esquissée qui rappelle fort à propos
qu'en France la Chambre haute siège dans un palais florentin... La position d'arbitre
15du président du Sénat justifie les prérogatives dont il dispose pour assurer la
direction des travaux parlementaires. Elle est également inséparable de son statut et
de son rang dans la hiérarchie des pouvoirs publics. A cet égard, il importe de dire
clairement, comme le fIrent en leur temps les présidents Monnerville et Monory,
qu'en raison des dispositions constitutionnelles relatives à l'intérim ce rang,
aujourd'hui sous la Ve République, comme avant-hier sous la me, ne peut être que
le deuxième, nonobstant les textes à valeur réglementaire fIXant de manière moins
favorable l'ordre des préséances.
L'obligation coutumière de neutralité qui pèse sur les présidents du Sénat (plus
lourdement que sur les présidents de la Chambre basse), et que les titulaires de la
charge n'ont jamais manqué d'assumer, est l'une des constantes les plus
remarquables de la fonction. Dans sa préface à la thèse d'Henry Ripert sur La
présidence des assemblées politiques (paris, Arthur Rousseau, 1908), Paul
Deschanel en faisait" la raison d'être et la condition de la présidence" (p. VII).
Ene a pleinement survécu à la République parlementaire, bridant inévitablement la
latitude d'action des présidents du Sénat. Faudrait-il alors renforcer leurs pouvoirs?
Notre auteur ne va pas jusque là. Il montre bien, pourtant, l'affaiblissement de
l'influence présidentielle; frappée par la crise de la représentation politique et la
rationalisation du parlementarisme, celle-ci est à l'étiage lorsque la majorité
sénatoriale se trouve dans l'opposition.
Sur d'autres sujets, en rapport avec ce qu'il nomme" la mission spécifique du
président ", c'est-à-dire la défense du bicamérisme et la représentation des
collectivités territoriales, son propos, toujours modéré, est parfois plus critique.
Non qu'il s'interroge de quelque façon sur l'utilité du Sénat comme" législateur
pratique" (Antonin Dubost, 20 février 1906), tourné en priorité vers les questions
d'ordre technique, ou sur l'opportunité d'élargir son rôle traditionnel à des domaines
nouveaux, notamment européens ou internationaux; pour évoquer l'une des
principales innovations récentes, il parle en termes positifs de ln diplomatie
parlementaire (en omettant toutefois d'indiquer, à titre de point d'histoire, que c'est
le président du Sénat qui a montré à l'Assemblée nationale le chemin de l'audace,
en prenant l'initiative, le 9 février 1993, d'inviter le chancelier Kohl à s'adresser aux
sénateurs dans l'hémicycle). Pas davantage Franck Laffaille ne révoque en doute la
légitimité de la Chambre haute à représenter la minorité politique (comme entre
1997 et 2002), ou tout simplement sa légitimité démocratique. Mais il ne tient pas
pour insignifiante, ou contraire à la Constitution, la contestation assurément
excessive du mode d'élection et des pouvoirs des sénateurs relancée au printemps
1998 par les propos du Premier ministre Lionel Jospin sur le Sénat, " anomalie
parmi les démocraties" ; et il juge bien faible l'esprit de réforme qui souffle
aujourd'hui au Palais du Luxembourg. A ses yeux, la défense des collectivités
locales par" l'assemblée de la décentralisation" - thème (de plus en plus) privilégié
des discours présidentiels - ne saurait sufftre à justifier la puissance sénatoriale, ni
conduire à absoudre les sénateurs d'avoir progressivement érigé en système le
cumul des mandats, dont il détaille sans indulgence les inconvénients.
La seconde partie de l'ouvrage met en perspective institutionnelle le président
du Sénat tout au long des trois Républiques. Franck Laffaille s'attache tout d'abord
ttau passage du Petit-Luxembourgà l'Elysée.Attentif au désengagementpartisan",
16à " l'arbitrage passif" et à " l'impartialité" qui, des deux côtés de la Seine, lui
semblaient prévaloir au sommet de l'Etat à la grande époque de la République
parlementaire, il constate une" homologie fonctionnelle" propre à faire de la
présidence du Sénat" l'antichambre" de la présidence de la République;
l'occurrence s'étant vérifiée cinq fois, grâce en bonne partie à l'esprit de corps
sénatorial, il fait revivre les figures paisibles de Loubet et Fallières, puis de
Doumergue, Doumer et Lebrun. " L'antichambre" subsiste sous la Ve République,
en conséquence des dispositions constitutionnelles attribuant au président du Sénat
l'intérim de la magistrature suprême en cas d'empêchement du titulaire; mais,
comme on le sait, elle est moins fréquentée. Il y a malgré tout quelques leçons à
tirer des deux intérims ouverts à ce jour, en particulier du premier, celui de 1969,
durant lequel Alain Poher eut à annoncer et à mener sa candidature à l'élection
présidentielle. On lira ci-après, pour rendre compte de son échec, que le régime sui
generis qu'est la Ve République est incompatible avec la notion d'arbitre
modérateur. Sans pousser trop loin la lucidité rétrospective, il est possible d'ajouter
une explication plus circonstancielle. Le président du Sénat, qui avait hésité douze
jours à être candidat, s'était comporté fmalernent en président du conseil pressenti
de la IVe République, alors que son adversaire faisait à la télévision et dans le pays
une campagne électorale très active, en alertant l'opinion contre" un intérim de
sept ans ".
La suite du livre réserve une place de choix aux rapports fort compliqués du
président du Sénat et du juge constitutionnel. ElIe met parfaitement en lumière
l'ancienne et irréductible méfiance de la Haute Assemblée à l'endroit de la
juridiction constitutionnelle. La continuité se retrouve là où on ne l'attend guère.
Sous la IVe République, le Comité constitutionnel, qui s'était vu assigner comme
mission de défendre les prérogatives de la seconde Chambre contre les
empiètements éventuels d'une Assemblée nationale toute-puissante, ne fut saisi
qu'une seule fois par le président du Conseil de la République (dûment mandaté par
ses collègues). Pour la majorité des sénateurs et leur président, mieux valait, en cas
de difficulté, emprunter des voies de contoumement politiques plutôt que d'en
appeler à un organe extérieur dont la saisine supposait la reconnaissance d'un
différend juridique entre les deux assemblées. La même réserve vis-à-vis du
règlement juridictionnel des conflits politiques se retrouve sous la Ve République,
pour culminer dans les années 1980 ; elle se laisse discerner jusque dans les
nominations de membres du Conseil constitutionnel par le président du Sénat, qui
bénéficièrent parfois à des personnalités politiques connues pour leur conception
restrictive du contrôle de constitutionnalité. Gaston Monnerville, quoique dans
l'opposition, répugnait à saisir le Conseil constitutionnel, dans lequel il ne pouvait
voir un allié. Alain Poher, à l'origine par sa saisine de la grande décision du 16
juillet 1971, en désapprouvait les conséquences. Avec des arguments qui ne
convainquent pas Franck Laffaille (ni la plupart des constitutionnalistes), il tenta de
s'opposer à l'activisme prétorien du Conseil constitutionnel; tenant du
légicentrisme traditionnel (à la différence de son prédécesseur et de ses
successeurs), il refusa de reconnaître au juge constitutionnelle rôle de gardien de la
Constitution et de défenseur des libertés, autrement dit celui de principal
contrepouvoir .
17Bien d'autres analyses et notations dépeignent le président du Sénat en " acteur
ftessentiel" du système politique et en organe régulateur, protecteur des
institutions n. Les conflits entre les pouvoirs et les changements de régime sont
scrutés à cette fin comme autant de moments privilégiés, qui permettent de mesurer
la capacité d'intervention de l'homme d'Etat. Le rôle, parfois méconnu, de Gaston
Monnerville dans l'établissement de la Ve République est ainsi utilement précisé.
Favorable, en 1958, au retour au pouvoir du général de Gaulle, le futur opposant
orchestra avec une rare efficacité le lobbying sénatorial. Franck Laffaille porte sur
son action un regard sympathique qui fait contraste avec sa sévérité pour d'autres
acteurs politiques, Jules Jeanneney notamment, qui lui paraît, lors du naufrage de la
me République, avoir été prisonnier d'une conception purement arbitrale et neutre
de sa fonction lui interdisant de montrer fermement à ses coHègues la direction qui
s'imposait. Maints détails soulignent aussi la force d'attraction de l'institution
étudiée. Sait-on qu'à l'instar de Grévy pour la présidence de la République, Antonin
Dubost, président du Sénat de 1906 à 1920, et son successeur Léon Bourgeois
avaient manifesté au début de leur carrière la plus vive hostilité pour l'assemblée
qu'ils représentèrent?
C'est assez dire que le lecteur trouvera dans le livre de Franck Laffaille, à côté
du propos technique attendu du juriste, ample et diverse matière à réflexion. Il est
plus que temps de le laisser les découvrir.
18La littérature constitutionnelle fait peu cas des présidences d'assemblée, a
fortiori de la présidence d'une chambre élue au suffrage universel indirect et donc
moins - différemment disent les sénateurs - représentative de la souveraineté
nationale. La présidence du Sénat est, il est vrai, enserrée dans un cadre dual qui
analyse les systèmes politiques tantôt en fonction des attributions de l'exécutif:
tantôt au regard des prérogatives des assemblées elles-mêmes.
Etudier la présidence de la seconde chambre ne consiste pas seulement à se
pencher sur une institution. Cela conduit aussi à s'interroger sur l'enracinement et
l'évolution du bicaméralisme en France et, ce faisant, du régime parlementaire et de
la République depuis 1875.
Membre du quadricéphalisme institutionnel consacré par les textes
constitutionnels aux cotés du chef de l'Etat, du chef du gouvernement et du président
de la chambre basse, le président du Sénatl est un acteur privilégié de ce que
Thibaudet appelle la « théâtrocratie parlementaire »2.
Pourtant, le désintérêt historiographique vis-à-vis de la fonction de président des
assemblées est patent3. Elle semble victime de la suprématie des assemblées: le
parlementarisme absolu s'avère réticent à faciliter un processus d'individualisation.
Une telle analyse résulte du poids du passé: les assemblées révolutionnaires sont
méfiantes envers toute personnalisation du pouvoir.
L'histoire constitutionnelle française s'est révélée il est vrai cahotique. Et le
président de la seconde chambre est aussi le fruit de ce passé vers lequel il convient
de se tourner. Grande est la tentation de se pencher sur l'illustre ancêtre, le Sénat
romain. Mais ce dernier et les secondes chambres françaises se situent dans un
contexte incomparable et se voient conférer des missions différentes4.
Pourtant certains présidents - Monnerville en particulier - aiment faire appel à
l'histoire pour célébrer la sagesse et l'impérieuse nécessité de l'institution
sénatoriale: «Face à l'assemblée du peuple se trouvait le Sénat, et rien ne se
faisait si ce n'est par le Sénat et le romain ~..). Senatus populusque
Romanus »5.
1Par souci de commodité, l'expression « président du Sénat)} se substitue à l'idoine expression
générique « président de la seconde chambre)} qui s'imposerait eu égard à l'existence du Conseil de
la République sous la we République. L'expression «président du Sénat}> visant les trois
républiques peut aisemment se justifier: un des premiers actes du Conseil de la République n'est-il
pas de modifier le règlement afin que les membres de la seconde chambre recouvrent le titre
erprestigieux de sénateur? De manière topique, cette disposition figure à l'article 1 du règlement et
souligne la volonté de continuité avec le prestigieux Sénat de la TIr République. Cela participe au
mouvement de « remontée continue)} évoqué par Monnerville, à savoir le constant souci présidentiel
de revaloriser un Conseil de la République victime de la « sénatophobie » du constituant.
2 Voir A THIBAUDE T, La vie de Maurice Barrès, Gallimard, 1921, p.279.
3Une seule thèse est exclusivement consacrée à la fonction de président du Sénat depuis 1875,
celle de monsieur Aubert.
4 Jamais le Sénat romain ne songe àjouer le rôle d'une chambre représentative au sens moderne
du terme; bien au contraire, il entend constituer une élite qui ne veut point être confondue avec la
multitude. En ce sens, écrire que le président du Sénat français est le successeur -même lointain -
des présidents du Sénat romain n'a guère de signification.
Voir G. MONNERVll..LE, Le Sénat, institution fondamentale d'une République démocratique,
Serpic, 1965, p.12-13.
19L'institution sénatoriale a vocation à assurer la conservation de la République;
Monnerville est un fidèle lecteur de Montesquieu6. Etudier la présidence du Sénat
romain permet certes de découvrir certaines caractéristiques inhérentes à la
présidence d'un corps politique. « Le Sénat sert de garde-fou pour éviter ou limiter
le règne de l'arbitraire »7.
S'agissant des institutions françaises, il faut attendre la Constitution de l'an ill
pour que naissent le bicaméralisme en France et la fonction de président du Conseil
des Anciens. Portalis - notamment - exerce ce magistère mais son interventionnisme
ne fait pas école au sein des assemblées parlementaires. La fonction présidentielle ne
peut guère s'enraciner, à l'image d'un régime connaissant une successions de crises
politiques.
Sous la Constitution puis sous l'Empire, le Sénat devient le serviteur de
Bonaparte et l'exécutant de sa politique. Son président est dépourvu de toute
indépendance: il est certes à la tête d'une institution dotée de réelles attributions
mais qui ne saurait s'opposer aux volitions de l'Empereur8.
Le schéma est identique sous le second Empire. Troplong préside aux destinées
de la seconde chambre de 1852 à 1869. Il est l'un des rédacteurs de la Constitution
de 1852 et contribue au rétablissement de l'Empire; Napoléon ill désigne une
personnalité fidèle à la tête de l'organe qui s'érige en garant des institutions
impériales9.
Sous la Restauration et la Monarchie de juillet, la fonction présidentielle
commence à être façonnée par ses titulaires. En vertu de la Charte de 1814, la
Chambre des pairs est présidée par le chancelier de FrancelO,à savoir un membre du
gouvernement dont la politique est susceptible d'être critiquée par son assemblée.
Cela jure avec le rôle modérateur qui revient à la Chambre des Pairs conformément
au but poursuivi par le système bicaméral11.
L'histoire de la présidence de la seconde chambre sous la Restauration se
confond avec celle de Dambray: il demeure au plateau jusqu'au 13 décembre 1829,
date de son décès. Lui succède le marquis de Pastoret. Cette désignation n'est pas un
choix arbitraire du roi désignant à sa convenance un haut dignitaire du régime: le
marquis de Pastoret est depuis 1821 vice-président de la Chambre des Pairs. Le roi
désigne ainsi une personnalité qui, par ses fonctions antérieures, démontre des
qualités certaines.
6 Voir MONTESQUIEU, Considérations sur les causes de la grandeur des Romains et de leur
décadence, Olivier Orban, 1987, p.97 et 98.
7 Voir A. CHASTAGNOL, Le Sénat romain à l'époque impériale, Recherches sur la
cornrosition de l'Assemblée et le statut de ses membres, Les Belles lettres, 1992, p.10.
La servilité du Sénat et de son président est manifeste lorsqu'ils ne s'opposent pas au
sénatusconsulte du 15 nivôse an vm qui prévoit la déportation de 130 jacobins accusés à tort d'avoir
participé au complot de la« machine infernale». Voir J. GODECHOT, Les institutions de la France
sous la Révolution et l'Empire, 2e édition, PUF, 1968, p.569 et 570.
9 Suite au décès de Troplong, la présidence échoit à Rouher. Mais Rouher manifeste peu
d'intérêt pour cette fonction..
10
Voir l'article 29 de la Charte du 4 juin 1814.
Il Voir P. ~ L'évolution du régime représentatif vers le régime parlementaire de 1814 à
1816, thèse de la Faculté de droit de Paris, Rousseau & Cie, 1929, p.212.
20Le président de la Chambre des Pairs commence à apparaître tel un organe au
dessus des contingences partisanes. Il dispose de surcroît d'une attribution
importante alors que s'enracinent les usages et les mécanismes inhérents au régime
parlementaire: il entretient les communications de son assemblée avec les autres
12.organes constitutionnels
La Charte constitutionnelle du 14 août 1830 reprend les dispositions de la Charte
de 1814. Pasquier, parent du futur premier président du Sénat de la me République,
conf'ere à sa fonction une dignité remarquable. Impartialité et neutralité sont érigées
en une obligation que ses successeurs s'évertueront à respecter à partir de 1870. Ne
voit-on pas Sainte-Beuve affirmer: «~..) son jugement excellent que plus rien
n'influençait s'appliqua aux choses avec calme, avec étendue et lucidité,. son
caractère obligeantfaisait merveille, retranché dans sa dignité inamovible »13.
Pasquier donne ses lettres de noblesse à la fonction présidentielle :il contribue à
l'enracinement des institutions représentatives et appartient à ces « talents variés et
brillants» évoqués par Tocqueville dans ses Souvenirsl4.
La figure de Pasquier nous conduit naturellement à la présidence de l'Assemblée
nationale de 1870. Loin de surprendre, ce raccourci montre combien la présidence
actuelle est redevable envers cette personnalité de la Restauration. Est née et
s'enracine une présidence indépendante de l'exécutif Durant la période transitoire
1870-1875, la présidence de l'Assemblée nationale demeure un symbole de
neutralité et de non engagement partisan. Et un homme incarne cet état, le duc
d' Audiffret-Pasquier, futur président du Sénat.
Ses successeurs, sous les illème, IVème et Vème Républiques, continueront la
voie par lui tracée, les titulaires érigeant la fonction en office réellement impartial.
Magistère impartial. Mais quid de son influence dans la vie politique nationale?
Selon René Cassin, «il y a une conception de la présidence dans le Parlement
français qui n'est pas celle de tous les pays étrangers (...). Chez nous, le président
})15.est le monsieur qui monte en séance et dirige les débats
La présidence d'assemblée serait une fonction prestigieuse au rôle effectif
incertain. Elle est décrite par Philippe Lauvaux comme une «institution d'une
})16.importance relativement secondaire en régime parlementaire Ce raisonnement est
censé valoir afortiori pour le président de la seconde chambre.
L'activité du président du Sénat, à la lecture de la table analytique des
comptesrendus des séances, semble limitée: allocution à l'occasion de sa réélection, éloge
funèbre de sénateurs, lecture d'un décret portant nomination de l'un de ses pairs à
un portefeuille ministériel, témoignage de sympathie adressé à un Etat étranger après
12
Voir la loi du 13 août 1814.
13
Voir C.-A. SAINTE-BEUVE, Nouveaux Lundis, tome IV, Michel Lévy Frères, 1865, p.284..
14 VoirA DE TOCQUEVILLE,Souvenirs, 2eédition, Gallimard, 1947,p.30.
15Voir les procès-verbaux des séances du Conseil d'Etat des 27 et 28 août 1958 in Documents
pour servir à l'histoire de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, volume DI, Du
Conseil d'Etat au référendum, 20 aoot-28 septembre 1958, La Documentation française, 1991,
p.342.
16Voir P. LAUVAux, Leparlementarisme,collection« Que sais-je ? », PUP, 1987,p.52.
21un drame national, ouverture et clôture de la session ordinaire, lecture du décret
convoquant le Parlement en session extraordinaire17...
Le président du Sénat doit vaincre un double scepticisme: celui inhérent à sa
mission parfois jugée peu valorisante, celui relatif à sa qualité de président d'une
seconde chambre qui fait l'objet de contestations traditionnelles.
La doctrine de la me République faisait pourtant montre d'une révérence
marquée envers la fonction présidentielle dont le rôle est jugé «extrêmement
important »18.Joseph Barthélémy écrit: « Les présidents de nos assemblées sont de
»19.Quant à Ripert, il déclare au début du siècle:grands personnages dans l'Etat.
« La présidence des assemblées politiques confère aux hommes qui en sont investis
de nombreuses et importantes prérogatives et une autorité morale qui est faite à la
fois du respect inspiré par la fonction et de la considération accordée au mérite des
titulaires »20.Le président est l'un des « personnages politiques importants »21de la
République.
Le prestige et l'influence qu'on lui reconnaît découlent de la puissance de son
Assemblée. A travers la valorisation de la fonction présidentielle, les auteurs louent
le régime parlementaire lui-même. Organe prépondérant dans la mystique
révolutionnaire et seul dépositaire de la volonté nationale, le Parlement fait
bénéficier de son aura les présidents des chambres. Cela est vrai en particulier pour
le Sénat, alors pierre angulaire du régime.
Dans un tel contexte, la fonction présidentielle apparaît comme un
démembrement de cette entité sacralisée qu'est l'institution parlementaire. Le Sénat
étant prestigieux et puissant en raison de sa qualité d'organe parlementaire, son
président doit être regardé comme un acteur constitutionnel essentiel.
En cas de crise ministérielle, le président du Sénat est mandé par le chef de
l'Etat; celui-ci ne constitue jamais un ministère sans avoir préalablement consulté
«les hommes politiques les plus importants, notamment les présidents des deux
chambres »22.Selon Hauriou, « l'entente entre ces trois hommes a paré à des dangers
»23.L'influence présidentielle semble alors réelle. Ripert estime,graves pour l'Etat
sur le fondement d'une comparaison avec le speaker de la Chambre basse
américaine, que « les présidents des assemblées européennes ont à jouer un rôle
politique qui, sans être prépondérant, reste néanmoins important »24.Eu égard à la
partialité du speaker, cet apparent regret est sans fondement: on ne doit pas exiger
17Voir à titre d'exemple l'année 1925 et les interventions de J. de Selves, table analytique des
comptes rendus du Sénat, session ordinaire et extraordinaire de 1925, Imprimerie du Sénat, p.390 et
391.
18Voir J. POLLET, La présidence des Chambres françaises, Poitiers, Imprimerie du « Courrier
de la Vienne », 1908, p.l.
19Voir JOSEPH-BARTHELEMY, Le gouvernement de la France, Payot, 1925, p.46.
20Voir H. RIPERT, La situation parlementaire des présidents d'assemblées, RPP, avril-mai-juin
1908 tome LVI, p.253.
2f Voir A ESMEIN, Eléments de droit constitutionnel français et comparé, quatrième édition,
Librairie de la société du recueil J.-B. Sirey & du journal du Palais, 1906, p.787.
22Voir F. MOREAU, Précis élémentaire de droit constitutionnel, huitième édition, Sirey, 1917,
p.403.
23Voir M. HAURIOU, Précis de droit constitutionnel, deuxième édition, Sirey, 1929, p.503.
24Voir H. RIPERT, La présidence des Assemblées politiques, Arthur Rousseau, 1908, p.3.
22du président du Sénat un activisme susceptible de générer un engagement partisan
accru.
La Ive République traduit un effacement de la seconde chambre et un
affaiblissement corrélatif de celui qui la dirige2s. Les propos de Pierre Cot en
décembre 1946 à la tribune de l'Assemblée nationale résument le peu d'estime
suscité par la seconde chambre et son président: «Le président du Conseil de la
République (...) n'existe pas, il est simplement l'homme qui préside, il n'a pas de
prééminence, il n'a pas de qualité »26. Si ces dires représentent une lecture
idéologique, non juridique du texte constitutionnel et méritent réfutation, ils
s'avèrent révélateurs de la conception de députés porteurs d'une vision absolutiste de
la souveraineté nationale.
Ce déclin ne saurait faire l'objet d'une contestation mais doit être nuancé en
raison de la faible durée de la Ive République en comparaison de la longévité des
régimes la précédant et lui succédant. De plus, le président du Conseil de la
République concourt à la « remontée continue» de son AssemblOOV : il recouvre une
latitude d'action certaine dans le cadre d'un régime d'assemblée qui sacralise le
principe d'autonomie du corps parlementaire.
La présidence des Assemblées est aussi regardée depuis 1958 avec une certaine
condescendance. Malgré un prestige protocolaire indéniable, elle est perçue moins à
travers le prisme de ses pouvoirs - étendus - et de son influence réelle - parfois
discrète - qu'à travers la place des Assemblées et du Sénat en particulier au sein du
régime politique.
Le président du Sénat, tout comme son Assemblée, est victime de la
rationalisation du parlementarisme et de la sacralisation de l'exécutif: «La
présidence des assemblées parlementaires a perdu sous la ye République une partie
de l'importance politique qu'elle avait sous la me et la Ive »28.Pourtant,
le Sénat français est la seconde chambre la plus puissante des Etats unitaires
démocratiques - à l'exception du Sénat italien - et son président bénéficie
d'importantes attributions dont ne sont pas toujours pourvus ses homologues
étrangers.
Ce constat - position dévalorisée et fonction en déclin - est il pertinent? On ne
saurait réduire en effet la fonction présidentielle à l'organisation passive des débats
parlementaires. Eriger en postulat le déclin de la fonction présidentielle est
contestable. Cette soi-disant perte de prestige et d'influence mérite relativisation
dans la mesure où la fonction présidentielle conserve d'identiques attributions sur le
plan parlementaire. Non seulement il est inexact de conclure à la faible valorisation
et au déclin de la fonction présidentielle, mais il est possible de démontrer la
permanence de l'influence présidentielle et sa spécificité.
25 Voir G. VEDEL,Manuel élémentairede droit constitutionnel,Sirey, 1949,p.410.
26Voir la 2e séance du 22 décembre 1946, JO, Assemblée nationale, Débats parlementaires, 23
décembre 1946, p.280.
27Voir B. CHANTEBOUT, Gaston Monnerville, président de la seconde chambre (1947-1968)
in J. AUGARDE, S. DREYFUS, E. JOUVE (dir.), Le président Gaston Monnerville, Actes du
Cinquième col1oque international &ancophone du Canton de Payrac (Lot), col1ection «mondes
francophones », série colloques de l'ADELF, nOV,ADELF,1996, p.202.
28Voir D. G. LAVROFF, Le droit constitutionnel de la ~ République, Dalloz, 1995, p.466.
23Devenir le premier des sénateurs dans le cadre de régimes qui, à l'exception de la
Ive République, instaurent un bicaméralisme égalitaire ou faiblement inégalitaire,
permet de bénéficier d'une position institutionnelle privilégiée. Présider l'un des
organes en charge de «vouloir pour la nation}) transforme le président en une
incarnation de la démocratie représentative.
Etudier la fonction présidentielle doit certes permettre de mettre en valeur les
prérogatives dévolues au président de la seconde chambre. Mais l'objectif est aussi
de souligner que celui-ci fait souvent l'objet d'une analyse inadéquate quand est mis
en avant son interventionnisme modéré. Le président du Sénat subit une
comparaison peu appropriée eu égard aux attributions et aux missions des deux têtes
de l'exécutif.
Est alors opérée une lecture contestable de la figure présidentielle. On ne saurait
lui demander de réaliser des tâches qui ne ressortissent pas à sa compétence: son
titulaire n'a pas vocation à s'ériger en rival du chef de l'Etat ou du chef du
gouvernement. Le magistère présidentiel, placé sous le sceau de la neutralité
arbitrale, ne le souffie pas, tout comme doit être récusée toute tentative de l'ériger en
chef de la majorité parlementaire.
Le président de la seconde chambre est en premier un président d'assemblée
désigné selon une procédure particulière, détenteur d'attributions et de missions
spécifiques. Cette qualité et ces prérogatives lui confèrent la légitimité, le pouvoir et
le devoir d'intervenir dans le champ politique en vertu de prescriptions
constitutionnelles ou coutumières.
En d'autres termes, la qualité de sénateur-président lui permet de se projeter au
sein du système politique afm de défendre son assemblée ou les institutions
républicaines s'HIes estime menacées.
La fonction présidentielle se doit d'être appréhendée tout d'abord à travers le
prisme sénatorial. Emanation de son assemblée, le président de la seconde chambre
est élu par ses pairs et jouit d'une stabilité remarquable. L'étude de la situation
parlementaire du président permet de mettre en exergue son statut au sein de la
seconde chambre dont il assure la direction des travaux parlementaires. Investi d'une
mission spécifique - légitimer le Sénat, le premier des sénateurs se fait le défenseur
du bicaméralisme et le héraut des collectivités locales en tant que président du
« grand Conseil des communes françaises }).
Impossible à défmir à travers le seul prisme sénatorial, la fonction présidentielle
doit aussi s'analyser au regard de sa position privilégiée au sein du système
politique. Elle est regardée comme l'antichambre de la magistrature suprême, que le
président soit élu par ses pairs réunis en Congrès ou se voit confier, par le texte
constitutionnel, la charge intérimaire.
Les relations avec les autres organes constitutionnels ne sauraient être éludées: le
président du Sénat assure la direction de différents organes parlementaires ou
parajuridictionnels et entretient des liens particuliers avec le juge constitutionnel. Garant
de l'ordre constitutionnel, le président du Sénat intervient en période de
bouleversements institutionnels, quand surviennent des conflits entre les pouvoirs
publics ou des changements de régime politique.
24Aussi ce travail fait-il l'objet d'une classique division binaire: le président du
Sénat est de prime abord appréhendé comme président d'assemblée puis en tant
qu'élément du système politique français.
25PREMIERE PARTIE :
LE PRESIDENT DU SENAT~ PRESIDENT D'ASSEMBLEE.
Une fois élu par ses pairs (Titre I), le sénateur accédant au plateau bénéficie
d'une situation parlementaire privilégiée (Titre II). Une mission spécifique lui échoit,
celle de se faire le héraut du bicaméralisme et de rappeler le lien qui unit Sénat et
collectivités locales (Titre ID).
TITRE I: L'ACCESSION A LA PRESIDENCE DU SENAT.
Longtemps désigné par le pouvoir exécutif, le président du Sénat est désormais
élu par ses pairs (Chapitre 1). Les titulaires jouissent d'une stabilité remarquable,
spécifique à la seconde chambre (Chapitre 2).
CHAPITRE 1 : L'ELECTION DU PRESIDENT.
Les procédures instituées pour l'élection à la présidence (Section 1) conduisent à
la désignation de personnalités politiques d'horizons divers sous la me République
(Section 2) puis sous l'empire des Constitutions de 1946 et 1958 (Section 3).
Section 1 : Le déroulement de l'élection présidentielle.
L'élection présidentielle se déroule selon des modalités particulières (91); la
Haute assemblée connaît avant la désignation du président définitif un président
provisoire qui assure la régularité du scrutin (92).
~1 : Le mode d'élection.
La faculté pour une chambre de désigner son président représente un « intérêt
vital »1pour apprécier son indépendance. L'article Il de la loi constitutionnelle du
16 juillet 1875, l'article Il de la Constitution de 1946 et l'article 32 de la
Constitution de 1958 constitutionnalisent l'idée simple mais juste, avancée par
Siéyès: « on ne saurait être mieux et plus honorablement présidé que par celui que
J'on choisit soi-même »2.
1 Voir A. ESMEIN, Eléments de droit constitutionnel français et comparé, 3e édition, Larose,
1903, p.712.
2
Voir E. SIEYES, Vues sur les moyens d'exécution dont les représentants de la France
pourront disposer en 1788, cité par C. BENOIST in la préface de l'ouvrage de F. MOREAU et J.
DELPECH, Les règlements des assemblées législatives, Giard, 1906, p.XXIV.
27A côté du mode de désignation, existe une autre question d'importance: la durée
du mandat. Selon Eugène Pierre, «La force d'un mandat électif ne se mesure pas
toujours à sa durée; il est incontestable néanmoins qu'une autorité quotidiennement
remise en question s'use vite; les rivalités la pressent; elles peuvent trop facilement
l'empêcher d'être impartiale})3 L'exemple des assemblées révolutionnaires est à cet
égard révélateur. Sous les me4 et :rve5Républiques, le président est élu pour la durée
de la session, c'est-à-dire pour l'année.
La fréquence de l'élection suscite des critiques justifiées. Pourquoi conserver le
principe du renouvellement annuel alors que les motivations conduisant à
J'instauration d'un tel régime ont disparu? Nul ne craint en effet, sous les Ille et :rve
Républiques, que le président du Sénat acquiert une autorité et des soutiens tels qu'il
présenterait un danger pour la liberté des délibérations. Nul ne redoute qu'il se fasse
l'auxiliaire du pouvoir exécutif afin de fomenter un hypothétique coup d'Etat.
Dans les années cinquante, François Goguel préconise un allongement de la durée
du mandat présidentiel6. L'élection annuelle s'avère pesante et dangereuse: elle peut
conduire un président à restreindre sa latitude d'action pour ne pas se créer
d'inimitiés.
Dans le but d'éviter une instabilité consécutive à la défaite du président sortant,
l'idée d'une présidence permanente peut être avancée, à l'instar de Bentham. Ce
dernier désapprouve la désignation de présidents éphémères qui voient dans cet
office le moyen de parvenir à d'autres responsabilités. Mais le raisonnement de
l'inventeur du Panopticon et de l'utilitariste moral ne vaut guère pour les présidents
de la seconde chambre qui, à l'exception de Say, n'abandonnent pas le
PetitLuxembourg pour un portefeuille ministériel.
Le corollaire indispensable de cette permanence consiste en la possibilité pour
l'assemblée de révoquer son président'. Ce système apparaît peu pertinent,
pérennisant une charge politique qui doit se ressourcer par le biais du processus
électif. De surcroît, l'usure du temps peut conduire à des destitutions susceptibles de
faire naître un climat acrimonieux.
Elire le président pour une durée équivalente à celle du mandat sénatorial - neuf
ans - semble abusif: une assemblée doit pouvoir «destituer» une personnalité
contestée de manière plus fréquente. Une telle durée porte en elle les germes d'un
immobilisme peu souhaitable. Une solution acceptable réside dans la prise en
compte de la spécificité sénatoriale, dans ce renouvellement triennal qui fait de la
3 Voir E. PIERRE, Traité de droit politique électoral et parlementaire, tome I, n0429, op. cit.,
p.467 -468.
4Voir l'article Il de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports entre les pouvoirs
publics; 4 du règlement du Sénat du 10 juin 1876 in R BONNARD, Les règlements des
assemblées législatives de la France depuis 1789, Sirey, 1926, p.433.
5 Voir l'article Il de la Constitution du 27 octobre 1946 ; l'article 9 alinéa 1 du règlement du
Conseil de la République du 21 janvier 1947 in Conseil de la République, Règlement, Constitution,
Lois organiques, 4e édition, Imprimerie des Journaux officiels, 1958, p.22.
6 Voir F. GOGUEL, Les méthodes du travail parlementaire in F. GOGUEL (dir.), Le travail
parlementaire en France et à l'étranger, PUF, 1955, p.32.,
« Sans le pouvoir de destituer, le pouvoir d'élire serait pis qu'inutile; car le plus odieux des
ennemis, c'est un ami infidèle ». Voir J. BENTHAM, Tactique des Assemblées législatives, tome I,
Bosanges Frères, 1822, p.71.
28seconde chambre une assemblée non tributaire des oscillations politiques
quotidiennes. Aussi la solution intermédiaire adoptée par la Constitution de la ye
République paraît-elle satisfaisante8.
En ce qui concerne les conditions requises pour être élu, un régime identique est
applicable depuis les débuts de la me République: un candidat doit obtenir la
majorité absolue des voix9, c'est-à-dire des suffrages exprimés, au premier ou au
second tourlO.Si aucun candidat ne s'impose selon la majorité requise, il y a, sous
les Ille et IVe Républiques, ballottage entre les deux sénateurs qui, ayant obtenu le
plus de suffrages au second tour, restent seuls en présence.
Le règlement du Sénat de la ye République ne mentionne pas que doivent seuls
s'affronter au troisième tour les deux membres arrivés en tète lors du scrutin
précédent11.Cela permet par exemple à Poher de se porter candidat au troisième tour
de scrutin en 1968. La majorité relative suffit lors de cette ultime confrontation. En
cas d'égalité, le plus âgé est élu12: loin d'être une clause de style, cette
« gérontocratie élective» départage Champetier de Ribes et Marrane en 1947.
Contrairement à un principe établi - les actes des représentants de la nation
doivent être publics afin qu'ils assument leurs responsabilités - l'élection du
président du Sénat se déroule au scrutin secret13.L'objectif est d'éviter les pressions
grossières et de préserver l'indépendance du président. La publicité du scrutin, en ce
qu'elle restreint la liberté des élus, est assimilée par Delpech14 à un mandat
impératït: notion prohibée par la tradition politique française et par les textes en
raison de sa contradiction formelle avec la fiction de la souveraineté nationale15.
L'autorité présidentielle serait atteinte dans son principe même dans l'hypothèse
d'une élection au scrutin public16. Si la distinction scrutin public/scrutin secret
s'avère symbolique pour bien des sénateurs qui ne dissimulent guère leur intention,
elle se révèle utile pour ceux qui entendent conserver une liberté de vote.
Que l'on songe à l'élection de Champetier de Ribes : en raison de la puissance du
parti de Thorez au lendemain de la seconde guerre et de l'alliance entre communistes
8
L'étude des travaux préparatoires de la Constitution révèle que la durée du mandat
présidentiel fait l'objet d'une réflexion approfondie tant au regard des expériences passées que des
exemples étrangers. Devant le conseil d'Etat, lors des séances des 27 et 28 août 1958, Raymond
Janot souligne les carences du régime antérieur, source d'inconvénients majeurs pour
l'indépendance du président.
9 En application du décret du 2 février 1852, les bulletins blancs ne sont pas comptés comme
suffiages et sont déduits du chiffie d'après lequel se calcule la majorité absolue. Voir E. PIERRE,
Traité de droit politique électoral et parlementaire, tome I, n0426, op. cit., p.461.
10Voir l'article 6 du règlement du Sénat de la nr République; l'article 7 du règlement du
Conseil de la République; l'article 3 alinéa 6 du règlement du Sénat de la ye République.]1 Voir l'article 3 alinéa 6 du règlement du Sénat de la ye République.
12Voir 6 du règlement du Sénat de la ur République; l'article 7 du règlement du
Conseil de la République; l'article 3 alinéa 6 du règlement du Sénat de la ye République.
13Voir l'article 10 alinéa 3 du règlement du Conseil de la République; l'alinéa 4 de l'article 3
du règlement du Sénat de la ye République. Le règlement du Sénat de la nrRépublique ne prévoit
pas l'élection du président au scrutin secret.
14Voir J. DELPECH, A propos du mode d'élection à la présidence de la Chambre des députés,
RDP 1906, tome xxm, p.5.
15Voir L. DUGUIT, Droit constitutionnel, Fontemoing, 1907, p.307.
16Voir H. RIPERT, La présidence des Assemblées politiques, Arthur Rousseau Editeur, 1908,
p.442.
29et socialistes, un scrutin public aurait conduit à une stricte discipline de vote au
profit de Marrane. Quand bien même le scrutin secret consiste en une fiction, il
appartient à la catégorie de ces fictions utiles qui évitent la cristallisation des
antagonismes politiques.
On ne saurait en effet mésestimer les carences du scrutin secret: un défaut de
transparence est inhérent à ce mode de désignation en ce qu'il est susceptible de
générer des ralliements inavouables. Ceci est préférable aux imperfections du scrutin
public qui porte en lui les germes d'une accentuation des clivages politiques ou du
moins risque de nuire à la courtoisie sénatoriale que les présidents de la seconde
chambre aiment tant évoquer.
&2 : Les présidents provisoires.
Il revient au doyen - le plus âgé des membres présents - de présider la séance
lorsque la Haute assemblée se réunit pour élire son Bureaul7. Le doyen a pour
mission d'opérer le tirage des bureaux, de demander aux sénateurs de fIXer la date
de la séance durant laquelle le Bureau défmitif est élu, et de conduire les scrutins
jusqu'à leur terme18.Le scrutin est dépouillé par des scrutateurs tirés au sort et le
résultat proclamé par le président d'âgeI9.
Ce dernier, bien que non élu, dispose de l'ensemble des attributions inhérentes à
sa fonction. Mais, sous les Ive et ye Républiques, aucun débat ne peut avoir lieu
sous sa présidence2°; on veut ainsi éviter des débats houleux alors que le président
de séance dispose d'une légitimité amoindrie. Lors de l'élection présidentielle de
1992, de Montalembert le rappelle: « (...) il me semblerait peu courtois de penser
qu'un président d'âge ne peut pas agir avec l'autorité d'un véritable président »21.
L'absence de légitimité élective du président d'âge se traduit de facto par une
autorité amoindrie. Son allocution peut cependant se révéler audacieuse.
Les allocutions du doyen d'âge répondent au souci de louer le rôle fondamental
du Sénat, protecteur des institutions républicaines, chambre de réflexion, gardien de
l'orthodoxie fmancière. En cela, le doyen d'âge sacrifie à un rituel qui ne le distingue
guère du président défmitif. Le premier doyen, de Rumilly, se félicite en 1876 de la
naissance des lois constitutionnelles et souligne que la seconde chambre reçoit une
puissance à laquelle ne pouvaient prétendre les assemblées sénatoriales précédentes:
elles «n'émanaient que du pouvoir d'un seul »22.Dès cette époque, le Sénat est
17Voir l'article 1 alinéa 1 du règlement du Sénat de la IIf République; l'article 2 alinéa 1 du
règlement du Conseil de la République; l'article 1 alinéa 1 du règlement du Sénat de la ve
République.
18Voir E. PIERRE, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, n0408, op. cit., p.447.
19 Voir l'article 1 du règlement du Sénat de la me République; l'article 10 alinéa 4 du
règlement du Conseil de la République; l'article 3 alinéas 4 et 5 du règlement du Sénat de la ve
République. .
20Voir l'article 2 alinéa 3 du règlement du Conseil de la République et l'article 1 alinéa 3 du
règlement du Sénat de la ye République. Le règlement du Sénat de la Dr République ne contient
aucune disposition interdisant l'organisation d'un débat sous la présidence du doyen d'âge.
21Voir la séance du 2 octobre 1992, JO, Sénat, Débats parlementaires, 3 octobre 1992, p.2433.
22 1er,Voir la du 8 mars 1876, Annales du Sénat, session ordinaire de 1876, tome du 8
mars au Il avril 1876, Imprimerie et Librairie du Journal officiel, 1876, p.3.
30regardé comme le « gardien fidèle de la Constitution »23,une sage institution de paix
et de conciliation qui ne saurait être une arme de parti24.
Tantôt est regrettée l'inégalité de traitement entre les deux chambres: selon le
doyen, seule une répartition plus égale des projets de lois est susceptible de faciliter
un examen sérieux des réformes utiles25.Tantôt est soulignée la faible part réservée
à la seconde chambre dans les institutions, à l'instar du doyen Masson en 195426; ce
discours est repris par de Montalembert en 1989 qui dénonce les récurrentes
critiques relatives à la faible représentativité du Sénat27.
Certains doyens profitent également de la tribune que l'âge leur offre pour
avancer des projets novateurs. Wallon, père des lois constitutionnelles de 1875,
exprime le voeu que la catégorie des sénateurs élus par leurs pairs ne s'éteigne pas
avec le décès du dernier inamovible. Aussi propose-t-il en 1900 une réforme de la loi
portant élection des sénateurs afm qu'entrent au Sénat des personnalités
prestigieuses qui ont perdu toute attache avec leur département et ne peuvent se faire
élire par les grands électeurs28.
L'appel à une Europe pacifique et solidaire est constant. Durant
l'entre-deuxguerres, l'accent est mis sur les garanties découlant du respect du traité de
Versailles29. En 1931, Fleury insiste sur l'attitude de fermeté que la France doit
adopter vis-à-vis des autres nations européennes. Soucieuse de sa sûreté, la France
n'est point pour autant belliqueuse: le doyen se félicite de ses intentions pacifiques
en rappelant qu'elle présente en 1929 à Genève un projet d'union fédérale
européenn~o. En 1995, Maurice Schumann achève son discours en souhaitant
l'avènement d'une Union Européenne forte d'une trentaine de membres et plaide en
faveur d'une « Europe politique dont l'urgence s'impose désormais »31.
Le doyen Fayard, quant à lui, place en 1906 son allocution sous le sceau de
l'utopie: il réclame - dans un discours à la tonalité kantienne - la constitution d'un
tribunal d'arbitres auquel les peuples soumettront leurs litiges afm que la guerre ne
soit plus « qu'un souvenir des temps passés »32et que « le droit prime la force »33.
23Ibid., p.3.
24Voir la séance du 13 janvier 1880, Annales du Sénat, session ordinaire de 1880, tome 1er, du
13 au 30 janvier 1880, Imprimerie et Librairie du Journal officiel, 1881, p.4.
25 Voir l'allocution de G. de Rumilly, Séance du 9 janvier 1883, JO, Sénat, Débats
parlementaires, 10janvier 1883, p. I.
26Voir la séance du 12 janvier 1954, JO, Conseil de la République, Débats parlementaires, 13
janvier 1954, p.12. Dès 1948, le doyen Gasser souligne la tâche qui attend le Conseil de la
République: « faire de l'autre Assemblée la coadjutrice, à égalité, de nos travaux ». Voir la séance
du 16 novembre 1948, JO, Conseil de la République, Débats parlementaires, 17 novembre 1948,
p.3432.
27Voir la séance du 2 octobre 1989, JO, Sénat, Débats parlementaires, 3 octobre 1989, p.2430.
28Voir la du 9 janvier 1900, JO, 10janvier 1900, p.2.
29Voir l'allocution de G. Denis, séance du 8 janvier 1924, JO, Sénat, Débats parlementaires, 9
janvier 1924, p.2; l'allocution de P. Fleury, séance du 12 janvier 1926, JO, Sénat, Débats
parlementaires, 13janvier 1926, p.2.
30
Voir la séance du 13janvier 1931, JO, Sénat, Débats parlementaires, 14janvier 1931, p.3.
31Voir la du 2 octobre 1995, JO, 3 octobre 1995, p.1771.
32Voir la séance du 9 janvier 1906, JO, Sénat, Débats 10janvier 1906, p.2.
33
Ibid., p.2.
31En raison des nombreuses tâches qui lui incombent, le président du Sénat ne peut
assurer la direction de l'ensemble des débats. Le remplace alors un des
viceprésidents. En séance, ce dernier jouit de l'intégralité des attributions imparties au
président34.Du début de la me République au renouvellement de 1992, le Sénat
comprend quatre vice-présidents35. Il faut attendre la modification réglementaire
adoptée le 18 décembre 199136pour que le nombre de vice-présidents soit porté à
six?7.La réforme est tardive: Barthélémy et Duez soulignent dès les années trente la
multiplication du nombre des séances38.
La courtoisie sénatoriale se traduit traditionnellement par une répartition
consensuelle et équilibrée des charges entre les différentes formations politiques.
Cependant, en 1992 et 1995, le groupe communiste n'est pas représenté dans le
collège des vice-présidents39suite à la politique d'obstruction radicale qu'il mène en
maintes occasions.
Si le vice-président bénéficie des attributions traditionnelles de tout président de
séance, sa légitimité ne peut être regardée comme identique à celle dont jouit le
président du Sénat. Certes, des vice-présidents font montre d'une autorité
remarquable qui n'a rien à envier à celle du président. Dailly n'hésite pas à
morigéner les ministres pour leur absence lors des séances de questions orales au
gouvernemenfID .
Pourtant, même Dailly - sénateur expérimenté doté d'une forte personnalité -
ressent parfois la nécessité de se référer aux déclarations du président du Sénat pour
conforter ses propres dires. Lors de la séance du 26 juin 1992, il cite une déclaration
de Poher selon laquelle l'absence des ministres concernés conduit désormais au
renvoi des questions à une date ultérieure41.
Comment ne pas constater que bien des personnalités accédant à la chaire
présidentielle occupent précédemment les fonctions de vice-président? Dans une
optique stratégique, la vice-présidence est regardée comme un instrument privilégié
de conquête de la présidence de la Haute Assemblée. Accéder à la vice-présidence
contribue à se forger une stature présidentielle.
34 TIexiste une attribution personnelle du président du Sénat: lui seul est à même de se
prononcer sur l'irrecevabilité de l'article 41 de la Constitution de 1958. Quand la direction des
débats est assurée par un vice-président, celui-ci s'enquiert de l'opinion du président.
35 Voir l'article 4 du règlement du Sénat de la nr République; l'article 10 alinéa 1 du
règlement du Conseil de la République.
36Voir la séance du 18 décembre 1991, JO, Sénat, Débats parlementaires, 19 décembre 1991,
p.5576 et s.
37
Voir l'article 3 alinéa 1 du règlement du Sénat de la ye République.
38
Voir JOSEPH-BARTHELEMY et P. DUEZ, Traité de droit constitutionnel, Dalloz, 1933,
p.533.
39Voir la séance du 7 octobre 1992, JO, Sénat, Débats parlementaires, 8 octobre 1992, p.2587 ;
la séance du 5 avril 1995, JO, Sénat, Débats parlementaires, 6 avril 1995, p.542.
40
Voir la séance du 26 juin 1992, JO, Sénat, Débats 27 juin 1992, p.2098.
41 Dailly ajoute: «Vous voyezque mes propos étaient très en retrait par rapport à ceux qu'avec
l'autorité qui est la sienne M. Le président du Sénat tenait de ce fauteuil à l'un de vos prédécesseurs
(...). n faut que tout soit bien clair! Ma position n'est pas simplement celle d'un président de
}).Ibid., p.21 0 1.séance. C'est la doctrine du président de la Haute Assemblée!
32Martel en 1876, Le Royer en 1881, Challemel-Lacour de 1889 à 1893, Dubost
en 1906, Jeanneney de 1925 à 1927, Lebrun en 1926 et 1927, Monnerville en 1946
sont autant de vice-présidents portés à la tête de la Haute assemblée.
On ne saurait pour autant évoquer une quelconque automaticité: de grands
sénateurs occupent la fonction de vice-président mais n'accèdent pas au plateau.
Bérard, Boivin-Champeau, Bienvenu-martin, Rabier, Magnin42, Peyrat43,
FranckChauveau, Demôle, Bardoux, Scheurer-Kestner, Duclerc, de Kerdrel, Marrane soit
renoncent à être candidats, soit sont battus lors des élections présidentielles
auxquelles ils participent (Bienvenu-Martin, Duclerc, Marrane, DaillyM).
Dans le cadre de la compétition pour la présidence, l'importance de la fonction de
vice-président doit être relativisée en raison de l'existence d'autres facteurs
explicatifs: le parcours politique, la propension à ne pas se créer d'inimitiés,
l'inexistence d'ambitions extra-sénatoriales, la capacité d'agréger des suffrages de
groupes politiques différents, ou encore d'imposer sa candidature au sein de son
propre mouvement politique.
Section 2 : Les présidents du Sénat élus sous la Ille Républiaue.
S'applique la « loi tendancielle de séduction tous azimuts »45inhérente à toute
manifestation électorale: le candidat doit drainer des suffrages émanant de courants
politiques différents. Bien des personnalités portées à la présidence de la Haute
assemblée bénéficient d'une image qualifiée de modérée; il est soutenu qu'elles
occupent rarement des fonctions politisées, telles la présidence du Conseil46.On ne
peut pourtant souscrire pleinement à cette thèse puisqu'un quart des présidents du
Sénat de la me République - Ferry, Loubet, Fallières, Bourgeois, Doumergue -
assume une telle responsabilité.
De même, les fonctions de ministre des Finances (Say, Doumer, R. Monory),
garde des sceaux (Martel, Le Royer, Dubost), ministre des Affaires étrangères
(Challemel-Lacour) deviennent des domaines sensibles si le titulaire conduit une
politique audacieuse. Que l'on songe aussi au poste de l'Instruction publique:
détenu par Ferry, il lui vaut une haine inextinguible d'une partie de la classe
politique.
Cette césure fonctions politisées/fonctions peu politisées se doit donc d'être
relativisée. Un critère temporel paraît plus pertinent: le président élu est un homme
exempt d'ambitions gouvernementales, aspirant à un office éloigné des luttes
partisanes. La présidence du Sénat est convoitée des années après avoir été ministre
ou chef du gouvernement.
Le contexte politique et les rapports de force existant entre les différents groupes
sénatoriaux ont leur importance: la personnalité élue est choisie par le groupe
majoritaire au Sénat ou les ftactions coalisées. L'autorité personnelle du candidat au
42
Magnin est vice-président de 1884 à 1890, de 1894 à 1901, en 1905.
43Peyrat est de 1884 à 1889.
44Le 5 avril1995, le bureau confère à Dailly le titre de vice-président honoraire du Sénat. Voir
le BIRS, n0604, p.22.
45 Voir P. BRAUD,Le suffrage universelcontre la démocratie,PUF, 1980,p.28.
46Voir J.-P. AUBERT, Le président du Sénat depuis 1875, op. cit., p.ll.
33sein de son propre mouvement se révèle cruciale: elle permet d'emporter une lutte
interne souvent synonyme de victoire définitive.
Les personnalités qui accèdent au plateau connaissent pour la plupart une
carrière politique d'hommes du centre; par leurs idées, leur comportement, elles
transcendent les clivages politiques traditionnels et se rallient des suffrages à droite
et à gauche de l'échiquier politique sénatorial. Martel, Le Royer, Loubet, Fallières,
de Selves, Lebrun, Jeanneney, Champetier de Ribes, Monnerville, Poher, René
Monory accréditent cette thèse. Mais que dire de Ferry? De Bourgeois et de Dubost
opposés dans leur jeunesse à un Sénat puissant? De Challemel-Lacour, engagé dans
les luttes de parti? De Paul Doumer, au parcours sinueux et controversé?
Avant tout, il importe que le candidat soit un sénateur expérimenté, que ses
fonctions gouvernementales soient anciennes. Ferry est un homme marginalisé
depuis huit années quand il se présente à l'élection présidentielle; Lebrun
démissionne en 1919 de son ministère des régions libérées et est élu président en
1931 ; Challemel-Lacour est ministre des affaires étrangères en 1883 et, dix années
plus tard, est devenu un sénateur assagi.
Il existe un élément déterminant: le candidat est dans la dernière étape de sa
carrière politique. L'accès à la chaire sénatoriale représente un aboutissement; les
sénateurs votent en faveur d'un candidat pour qui la charge de président représente
l'ultime consécration. L'existence de cinq présidents devenus chef de l'Etat
n'infmne pas cette thèse: via l'adéquation fonctionnelle et la notion d'arbitrage,
présidence du Sénat et présidence de la République se ressemblent. Le
PetitLuxembourg ne doit pas être un lieu où s'élabore une stratégie de conquête visant à
occuper des charges où prédominent des intérêts partisans.
L'analyse des différentes élections présidentielles depuis 1876 révèle que nombre
de personnalités accèdent au Petit-Luxembourg en obtenant de confortables
majorités susceptibles de leur conférer légitimité et autorité.
A côté des présidents que l'on peut qualifier d'unanimistes (~1), se trouvent des
sénateurs élus à une forte majorité (~2). Plusieurs élections ne s'inscrivent pas dans
ce cadre consensuel et se révèlent indécises (93).
~1 : Les vrésident unanimistes.
Les présidents unanimistes transcendent les clivages politiques en raison de leur
modération idéologique, leur parcours politique, et leur qualité de « parlementaire
technicien». Dans des contextes et des périodes différents, ils se caractérisent par
une capacité à agréger les suffrages de leurs pairs en se présentant, avec succès,
comme des personnalités se plaçant au-delà des contingences partisanes.
La position institutionnelle antérieure de Pasquier - président de l'Assemblée
nationale lors des derniers mois de son existence - facilite son élection à la
présidence du Sénat en 187641.Désigné sénateur inamovible le 9 décembre 187548,
41Voir C. DE MAZADE, Chronique de la quinzaine, Revue des Deux Mondes, 14, 1876, p.703.
48
Voir J.-M. MAYEUR, A CORBIN (dir.), Les immortels du Sénat, 1875-1918, Publications de
la Sorbonne, 1995, p.204. Voir la séance du 9 décembre 1875, Annales de l'Assemblée nationale,
1ertome XLIII, du au 17 décembre 1875, Imprimerie du Journal officiel, 1876, p.195. Pasquier est
élu dès le premier tour: il obtient 551 voix sur 688 votants.
34son prestige est grand en raison de son rôle politique majeur entre 1870 et 1875 : il
est une des personnalités qui permettent l'adoption des lois constitutionnelles en
facilitant le rapprochement du centre droit et du centre gauche. La manière dont il
préside aux débats de l'Assemblée nationale lui vaut de solides amitiés.
Quand il se présente le 13 mars 1876 aux suffrages de ses pairs, il remporte un
franc succès tant sa désignation à la tête de ce Sénat conservateur et royaliste
semble naturelle; la droite et le centre gauche, acquis à Pasquier, y plus détiennent
50% et 28% des sièges.
Pour la première et la dernière fois, le Sénat se donne pour président un
conservateur, c'est""à-dire un homme qui voit dans le Sénat un instrument de
renaissance de la monarchie en France.
Ce n'est pas le cas de Say, républicain de la première heure. Parent du célèbre
économiste théoricien de la « loi des débouchés », Say est ambassadeur à Londres
quand s'organisent en 1880 les manoeuvres politiques destinées à le faire accéder à
la présidence du Sénat. Tout comme son prédécesseur Martel, il tend à être regardé
comme l'homme que Gambetta, alors président de la Chambre des députés,
soutient pour combattre la candidature de Jules Simon. Si celle de Say trouve ici
une explication partielle, sa victoire s'explique par son image de défenseur de
l'orthodoxie budgétaire49.
Say reçoit le soutien du centre gauche, de la gauche et de l'Union républicaine.
Le 25 mai 1880, il obtient 147 voix contre 4 à Le Royer5°.Président« de passage »,
il démissionne en janvier 1882 pour retrouver la fonction à laquelle on l'identifie,
celle de ministre des finances.
Il revient à Elie Le Royer de lui succéder. Membre de la gauche républicaine,
Le Royer accède à la présidence de l'institution sénatoriale le 3 février 1882,
obtenant 168 voix sur 175 suffrages exprimés51.Il bénéficie de plusieurs atouts: il
présente le profil idéal pour postuler à la présidence du Sénat et aucun candidat
sérieux n'entre en lice pour le concurrencer.
Avec l'élection de Le Royer apparaît un phénomène qui se répète à plusieurs
reprises sous la Ille République: l'accession à la présidence du Sénat survient après
plusieurs tentatives infructueuses. Ainsi, Le Royer se porte candidat en 1880 et
1882 contre Say: il obtient quatre voix à chaque scrutin. Ces participations sont
certes symboliques - Le Royer sait ne pas pouvoir l'emporter - mais leur
importance ne doit pas être sous-estimée: elles constituent le prélude à une
campagne ultérieure qui se veut victorieuse. Il s'agit de prendre acte pour les
élections suivantes.
Dans la voie initiée par Le Royer, Challemel-Lacour2 se présente à la présidence
de la Haute assemblée à plusieurs reprises, participations destinées à
49 Voir M. BOTTIN, Histoire des finances publiques, Economica, Poche finances publiques,
1997, p.75.
50Ce succès aisé est terni par les remous suscités par le traité de commerce franco-anglais. Say est
mis en cause, ce qui le conduit à abandonner le temps de la séance le fauteuil présidentiel. Le débat
tourne autour de la correspondance échangée entre l'ambassadeur Say et Lord Granville: la lettre de
Say engage-t-elle trop la liberté de la France au point de vue des négociations futures?
51Voir la séance du 3 février 1882, JO, Sénat, Débats parlementaires, 4 février 1882, p.39.
52 Challemel-Lacour est emprisonné soils le Second Empire avant d'être condamné à l'exil
pendant sept années pour avoir professé des idées républicaines. Exilé à Zurich, cet iconoclaste traduit
G. Léopardi, puis se tourne vers la philosophie d'un Schopenhauer qu'il contribue à faire connaître en
35enraciner l'idée qu'il est à moyen terme un prétendant légitime à la charge tant
convoitée53.
La mort de Ferry survient le 17 mars 1893. Les groupes républicains se
réunissent pour désigner leur candidat, c'est-à-dire le futur président. Dans le cadre
de ce scrutin préliminaire, trois tours se révèlent nécessaires pour départager
Constans, Magnin et Challemel-Lacour. Ce dernier arrive en tête. Il est logiquement
élu président le 27 mars 189354; il est membre de la Haute assemblée depuis 1876.
Son passé plaide en sa faveur. Dans son célèbre discours du 19 décembre 1888,
il condamne le boulangisme tout en rejetant la responsabilité sur les radicaux
accusés d'avoir contribué à l'affaiblissement de la République55.
D'autres présidents du Sénat méritent le qualificatif de présidents unanimistes :
on les trouve non pas au XIXè mais au XXè siècle.
L'élévation à la magistrature suprême de Fallières laisse vacante la présidence de
la Haute assemblée; Dubost est porté au fauteuil le 16 février 1906 par 241 voix
sur 246 votants56.Les élections sénatoriales qui précèdent ce scrutin ne modifient
guère la physionomie du corps sénatoriap7.
Sénateur de l'Isère, vice-président du Sénat, président de l'Union républicaine,
Dubost s'impose lors de la réunion plénière des républicains58.Il est élu en dépit de
l'hostilité de Bourgeois qui, après avoir renoncé à se présenter, appelle à voter en
faveur de Magnin. La défaite de ce dernier n'est pas tant un échec personnel -
l'ancien gouverneur de la banque de France est une personnalité respectée - qu'un
revers pour les radicaux.
L'activité du sénateur Dubost, inscrit au groupe de la gauche radicale et
radicalesocialiste, est considérable et toute entière axée sur les questions budgétaires,
fmancières et économiques. Siégeant à l'influente Commission des fmances, il en
devient le rapporteur général en 190059.L'allocution du nouvel élu est d'ailleurs
tournée vers les questions de fmances et de contrôle des dépenses60.
France et, dans la ligne du maître allemand, développe une pensée placée sous le sceau du
pessimisme.
53
Challemel-Lacour est candidat en 1889, 1890, 1891, 1892 et obtient respectivement 1, 1, 6, 4
voix. Voir la séance du 10 janvier 1889, JO, Sénat, Débats parlementaires, Il janvier 1889, p.3 ; la
séance du 16janvier 1890, JO, Sénat, Débats parlementaires, 17 janvier 1890, p.5; la séance du 15
janvier 1891, JO, Sénat, Débats parlementaires, 16janvier 1891, p.5 ; la séance du 14janvier 1892,
JO, Sénat, Débats parlementaires, 15 janvier 1892, p.3.
54Voir la séance du 27 mars 1893, JO, Sénat, Débats parlementaires, 28 mars 1893, p.430.
55Voir la du 19 décembre 1888, JO, Sénat, Débats parlementaires, 20 décembre 1888,
p.1625 et s.
56Voir la séance du 17 février 1906, JO, Sénat, Débats parlementaires, 18 février 1906, p.127.
57
AI' exception d'une légère progression de la gauche qui remporte 4 sièges et représente 41%
de l'Assemblée (23% pour le centre, 26% pour le centre droit, 9% pour l'extrême droite, 1% pour
l' extrême gauche).
58
TIarrive en tête au premier et au second tour - 85 voix contre 64 à Magnin, puis 104 contre 90
-mais fi'obtient pas la majorité absolue requise. TIl'emporte au dernier tour par 117 voix contre 83
à M~in et devient le candidat unique des républicains. Voir Le Figaro, 16 février 1906.
5
Voir J. JOLLY (dir.), Dictionnaire des parlementaires français, tome IV (1889-1940), PUP,
1966, p.1513.
60Voir la séance du 20 février 1906, JO, Sénat, Débats parlementaires, 21 février 1906,
p.139140.
36Intraitable gardien de l'orthodoxie financière, le Sénat appelle à sa tête celui qui
en son sein est une figure de proue en ce domaine61.A chaque réélection - il demeure
quatorze années au Petit-Luxembourg - il se plaît à rappeler ces exigences.
Les élections sénatoriales du 9 septembre 1927 emportent renouvellement du tiers
de la Haute assemblée. Non réélu sénateur, de Selves ne peut concourir à sa propre
succession. Le groupe de la Gauche démocratique désigne Doumer candidat à la
présidence du Sénat: il s'impose avec 49 voix contre 37 à Clémentel et 24 à
Jeanneney lors de la réunion préparatoire. L'Union républicaine décide de présenter
en son nom Chéron et Lebrun..
Doumer est élu dès le premier tour par 238 voix sur 240 suffrages exprimés62.
Auteur d'un parcours politique sinueux et riche, Doumer se constitue au fil des ans
la réputation d'un modéré, particulièrement compétent en matière fmancière, ce qui
est d'importance lorsqu'on prétend s'imposer au Sénat.
Tel est le cas de Jeanneney, sénateur de la Haute-Saône, entré au Sénat en
190963,vice-président de la Haute assemblée et président de la Commission des
fmances. Le 3 juin 1932, il est un candidat porteur de légitimes espérances: sa
courte défaite l'année précédente devant Lebrun en fait le prétendant naturel à la
chaire présidentielle. Il est élu dès le premier tour, recueillant 228 voix sur 232
suffrages exprimés64.
Les circonstances s'y prêtent: le meurtre du chef de l'Etat Doumer conduit les
sénateurs à privilégier l'unité nationale. L'Union républicaine, l'Union démocratique
et radicale et la Gauche radicale soutiennent la candidature de Jeanneney.
A côté des présidents unanimistes, on trouve des sénateurs accédant au plateau
avec une forte majorité de suffrages, mais n'ayant pas recueilli la quasi totalité des
VOIX.
~2 : Les présidents élus à une forte majorité.
Suite à la démission de Le Royer en 1893, les républicains mettent en avant
différentes personnalités pour lui succéder. Sont évoqués les noms de Magnin,
Challemel-Lacour, J. Simon, Loubet.
Ferry l'emporte au sein des gauches. Après avoir été désigné président du
Conseil le 22 février 1883, il devient, dix ans après, le candidat des gauches. Il est
sénateur depuis le 4 février 1891.
En raison du rapport des forces politiques prévalant au palais du Luxembourg, il
est certain de devenir le cinquième président du Sénat, ce qui advient le 24 février
1893. Magnin et Challemel-Lacour se désistent en sa faveur; la droite ne peut
61 Selon Goguel, aucun rapporteur général de la Commissiondes finances du Sénat n'a laissé
« un souvenir aussi éclatant qu'Antonin Dubost ». Voir F. GOGUEL, Le rôle financier du Sénat
français, essai d'histoire parlementaire, Bibliothèque d'histoire politique et constitutionnelle, m,
Sire~, 1937, p.l09.
2 Voir la séancedu 14janvier 1927,JO, Sénat, Débats parlementaires, 15janvier 1927,p.17.
63Collaborateur de Clemenceau, Jeanneneyest sous-secrétaire d'Etat à la présidence du Conseil
du 16 novembre 1917 au 20 janvier 1920. Voir Dictionnaire des parlementaires français, Notices
bibliographiques sur les ministres, les députés et sénateurs de 1889 à 1940, tome VI, PUF, 1970,
p.2021.
64Voir la séance du 3 juin 1932, JO, Sénat, Débats parlementaires, 4 juin 1932, p.880.
37espérer influencer l'issue du scrutin. Ferry obtient 148 voix sur 229 suffrages
exprimés pour 39 seulement à de Kerkel65.Un nombre non négligeable de sénateurs -
100environ-vote blanc ou contre lui66.
Transparaît chez les Pères conscrits la volonté de valoriser le rôle de la Haute
assemblée à travers l'élection de Ferry qui demeure, malgré sa retraite depuis 1885,
une des grandes personnalités de la République.
Le Sénat entend sortir du dédain respectueux dont on l'accable et signifier qu'il
est l'égal, sinon plus, de la Chambre des députés. Le Sénat ne peut oublier le combat
mené par Ferry en 1884 pour défendre ses attributions et préserver son existence
même67.Dans le passé, il s'oppose en effet aux projets des radicaux68.Ce vote du 24
février est un hommage, acte de justice politique qui redonne sa place à un homme
d'Etat au sein des institutions de la République.
Confier la présidence à Ferry est pour le Sénat un moyen de souligner qu'il est
définitivement entré en République. Le républicanisme des trois prédécesseurs de
Ferry ne saurait être contesté mais la personnalité de ce dernier est lourde de
symbole: en accomplissant cet acte, le Sénat clame qu'il n'est plus le cheval de
Troie de la réaction. Il semble répondre par ce geste aux paroles de Le Rayer qui
évoque un an auparavant les « attaques injustes qui, de temps à autre, se font jour au
69.dehors»
La seconde chambre s'enorgueillit de porter à sa tête celui qui un jour s'écrie:
«Le Sénat conservateur? Oui, mais de la République »70. Le Sénat élit Ferry,
caution de sa légitimité républicaine71.
Cette élection est exceptionnelle par sa configuration: est nommée une
personnalité dont la caractéristique première n'est pas d'être un sénateur
expérimenté mais un ancien président du Conseil dont l'action politique est
contestée. Il ne s'agit pas d'un homme politique qui se distingue par un travail
quotidien de sénateur suscitant l'admiration tranquille de ses pairs.
Lors de son allocution du 27 février 1893, Ferry évoque ce «rôle élevé
d'arbitre»72 qui a vocation à être le sien. Il n'entend pas être au Sénat ce que
Gambetta est à la Chambre des députés entre janvier 1879 et octobre 1881. Ferry se
contente des attributions traditionnelles dévolues au président du Sénat: assurer
l'ordre et la régularité des travaux parlementaires, émettre sur l'orientation politique
indiquée par le Sénat un avis que solliciterait le chef de l'Etat. Une action
gouvernementale concurrentielle ne sera pas menée à partir du Petit-Luxembourg F3.
65
Voir la séance du 24 février 1893, JO, Sénat, Débats parlementaires, 25 février 1893, p.203.
66Vingt sénateurs issus de la Gauche démocratique et de l'Union républicaine combattent avec
vigueur la candidature de Ferry.
67En 1965, lorsque Monnervillebat campagnedans toute la France pour légitimer l'opposition
sénatoriale au pouvoir gaulliste, il souligne le rôle joué par Ferry grâce à qui « la notion de Sénat -
barrage contre le suffiage universel -devint complètement périmée». Voir G. MONNERVILLE, Le
Sénat, Institutionfondamentale d'une République démocratique, Serpic, 1965, p.27.
68Cité par G. CATY, La révision de 1884, Politique, 1966, 33-36, p.116.
69Voir la séance du 14 janvier 1892, JO, Sénat, Débats parlementaires, 15janvier 1892, p.5.
7°Cité par G. MONNERVILLE, Le Sénat, Institution fondamentale d'une République
démocratique, Serpic, 1965, p.2S.
71Voir A RAMBAUD, Jules Ferry, Plon, 1903, p.482.
72Voir la séance du 27 février 1893, JO, Sénat, Débats parlementaires, 28 février 1893, p.209.
73Voir C. BULOZ, Chronique de la quinzaine, Revue des Deux Mondes, 116, 1893, p.230.
38En portant à sa tête ce « républicain de naissance »74,le Sénat élit l'un des plus
grands hommes d'Etat de la me République, celui qui, dans un moment d'éloquence,
affmne un jour: «La République sort triomphante d'une crise redoutable:
qu'importe qu'elle me laisse sur le champ de bataille »75.La victoire de Ferry à la
présidence du Sénat ?... Selon le Times, un événement plus important que «tout ce
qui est arrivé depuis longtemps dans la politique française »76.
Les élection d'autres personnalités, sans avoir ce retentissement, méritent
attention.
Depuis le 5 janvier 1879, le Sénat est républicain; la nouvelle majorité entend
imposer un de ses hommes au plateau. La droite qui représente 50,5% du Sénat en
1876 ne détient plus désormais que 40% des sièges; la gauche passe de 16, 5% à
26%, le centre gauche de 28 à 29%. Martel obtient le 15janvier 158 voix sur 243 et
77.s'impose devant Pasquier qui réunit 81 suffrages
Martel devient le candidat des républicains car il est mieux à même de combattre
la candidature de J. Simon. Derrière cette cabale contre Jules Simon, se profile la
figure de Gambetta qui redoute l'élection d'un personnage aussi influent à la tête de
l'institution sénatoriale.
Près de vingt ans plus tard, son successeur est Loubet. Le 16 janvier 1896, ce
dernier obtient la majorité absolue dès le premier tour et recueille 186 voix sur 222
suffrages exprimés78.Désigné comme l'unique candidat des gauches, son succès est
attendu.
Les adversaires de Constans, conscients de l'impossibilité de l'emporter avec
Magnin, décident de se tourner vers Loubet, devenu candidat de conciliation
susceptible de fédérer les suffrages. Ephémère président du Conseil en 1892, Loubet
devient l'une des hautes personnalités de la seconde chambre après son accession à
la présidence de la Commission des fmances79.
Ses discours, dans lesquels il dénonce les errements suivis en matière budgétaire,
rencontrent l'entière approbation des sénateurs. De telles préoccupations s'inscrivent
dans le cadre de l'orthodoxie financière que le Sénat entend faire prévaloir. Sa
première allocution présidentielle est consacrée en majeure partie à ces questions:
«le Sénat a fait entendre de nombreux avertissements pour éviter les embarras
financiers et l'établissement de nouveaux impôts »80.Il appelle la Haute assemblée à
74 ({Voir R. GIRARDET, Jules Ferry, fondateur de la République, collection Civilisations et
sociétés », Editions de l'EHESS, p.244.
75Cité par M. POTTECHER, Jules Ferry, Gallimard, 1930, p.244.
76Voir M. RECLUS, Jules Ferry (1832-1893), Flammarion, 1947, p.415.
77Le passé de Martel est pour beaucoup dans cette victoire: à l'Assemblée nationale, il siège au
centre droit et est l'un des membres les plus actifs de la députation du Pas-de-Calais. Dès 1871, il
devient vice-président de l'Assemblée nationale, préside la commission des grâces après la
commune, est élu membre de la première commission des Trente. TIpasse ensuite au centre gauche
et au Groupe Lavergne: il est le seul député du Pas-de-Calais à voter l'amendement Wallon et les
lois constitutionnelles. Le 9 décembre 1875, il est, en compagnie de Pasquier, élu sénateur
inamovible dès le premier tour. Voir J.-M. MAYEUR, A.. CORBIN (dir.), Les immortels du Sénat,
1875-1918, Publications de la Sorbonne, 1995, p.421 et 422.
78
Voir la séance du 16 janvier 1896, JO, Sénat, Débats parlementaires, 17 janvier 1896, p.s.
Bérenger, Constans et Peyral recueillent respectivement 18, 12 et 3 voix.
79Voir F. ROUSSEL, La vie politique et parlementaire en France, RPP, 1896, 7, p.411.
80Voir la séance du 20 janvier 1896, JO, Sénat, Débats parlementaires, 21 janvier 1896, p.7.
39ne pas se départir de sa vigilance coutumière. En 1899, Loubet devient le premier
sénateur à accéder à la magistrature suprême.
Toutes les élections présidentielles ne présentent pas le caractère unanimiste
précédemment évoqué. Certaines se révèlent fort indécises.
93 : Les élections indécises.
Sénateur depuis 1910, Doumergue accède à la présidence de la Chambre haute le
22 février 1923 quand Bourgeois se retire. Si un républicanisme fondé sur le
principe de laïcité le rapproche de la gauche, un patriotisme réaffmné le lie à la
droite. Au moment de son élection, Doumergue n'est plus engagé directement dans
l'action gouvernementale: voilà près de neuf années qu'il a été chef de
gouvernement, son cabinet chutant le 2 juin 1914.
Doumergue préside le groupe de la Gauche démocratique et la Commission des
Affaires étrangères. Son autorité et son prestige sont grands au palais du
Luxembourg; des hommes d'influence tels que Bérard ou Pams, membres de la
Gauche démocratique aux ambitions connues, doivent s'incliner.
Les deux candidats en lice, Doumergue et de Selves ne peuvent se départager au
premier tour de scrutin et recueillent chacun 111 voix. Le second tour pennet à
Doumergue d'obtenir la majorité absolue requise: 142 suffrages sur 278 votants se
portent sur son nom - Bérard s'est désisté en sa faveur - tandis que de Selves réalise
un score honorable avec 133 voix81.La majorité absolue étant fIXée à 140 voix,
seules deux voix permettent à Doumergue de s'imposer sans recourir à une troisième
confrontation.
Cette élection de 1923 est en réalité un scrutin qui voit s'opposer deux blocs.
S'affrontent le Bloc de gauche et le Bloc national: la Gauche démocratique compte
162 membres, les autres groupes formant un total de 152 sénateurs. L'avance de
Doumergue sur de Selves est de 9 suffrages... La césure duale et son corollaire, la
discipline des groupes, empêchent tout regroupement unanimiste derrière un
candidat de conciliation.
Fin politique, Doumergue vote, quelques semaines avant l'élection et
contrairement à la décision de son parti, en faveur du gouvernement sur la question
de l'entrée des troupes françaises dans la Ruhr. Il réclame même l'affichage du
discours de Poincaré à la tribune du Sénat! Dans son allocution du 23 février, il
insiste sur la question des relations franco-allemandes et sur le respect du traité de
Versailles82.
Doumergue est en effet perçu par certains sénateurs comme un «président
d'attente »83: il quitte le palais du Luxembourg dès juin 1924 pour la présidence de
la République. La candidature de de Selves est alors posée par ses amis de l'Union
et de la Gauche républicaine.
Défait de peu par Doumergue en 1923, de Selves peut arguer de son score passé
honorable pour briguer avec confiance la chaire présidentielle. II tente en vain
d'emporter la présidence du Sénat en 1919 et 1920 mais s'incline devant Dubost.
81 Voir la séance du 22 février 1923, JO, Sénat, Débats parlementaires, 23 février 1923, p.364.
82 Voir la du 23 1923, JO, 24 1923, p.368.
83
Voir FRANCOIS-ALBERT, Chronique politique, RPP, 114, 1923, p.478.
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