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Les collectivités territoriales françaises dans le processus d'intégration européenne

De
782 pages
Devant l'impact grandissant du droit de l'Union sur les collectivités, l'Union a cherché de plus en plus à les intégrer institutionnellement. Toutefois, leur association au processus décisionnel européen est avant tout une question de droit interne : elle dépend donc de chaque Etat. Or la France n'a associé que très récemment et de manière insuffisante ses collectivités à l'élaboration du droit de l'Union.
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Les collectivités territoriales françaises
dans le processus d’intégration européenne Collection GRALE
(Voir la liste complète sur le site du GRALE)
Parmi les ouvrages les plus récents
Roselyne Allemand et Laurence Solis-Potvin (dir.), Égalité et non-discrimination dans
l’accès aux services publics et politiques publiques territoriales, 2008
Jean-Luc Albert, Vincent de Briant, Jacques Fialaire, L’intercommunalité et son coût, 2008
Cités et Gouvernements Locaux Unis, Premier rapport sur La décentralisation et la démocratie
locale dans le monde, ouvrage coordonné par le grale, sous la direction scientique de
Gérard Marcou, 2008
Jacques Fialaire, Les stratégies du développement durable, 2008
Thierry Michalon, L’outre-mer français. Évolution institutionnelle et affrmations
identitaires, 2009
Marie-Luce Pavia (dir.), Les transferts de compétence aux collectivités territoriales :
aujourd’hui et demain ?, 2010
Jean-Claude Nemery (dir.), Quelle nouvelle réforme pour les collectivités territoriales
françaises ?, 2010
Caroline Chamard-Heim (dir.), Services départementaux d’incendie et de secours : Faut-
il étatiser les SDIS ?, 2010
Catherine Mamontoff (dir.), La réforme aéroportuaire de la loi du 13 août 2004 à
l’épreuve des faits, 2011
Roselyne Allemand (dir.), Les effets du droit de l’Union européenne sur les collectivités
territoriales. Approches comparées, 2011
Hugues Rabault et Pierre Tifine (dir.), Responsabilité pénale et activité des collectivités
territoriales. Évolutions et interactions, 2011
Olivier Dupéron (dir.), Les services publics locaux et la concurrence. Entre intérêt
général et marché, 2011
Justin Daniel (dir.), Les Outre-mer à l’épreuve du changement. Réalités et perspectives
des réformes territoriales, 2011
Serge Regourd, Joseph Carles, Didier Guignard (dir.), Réformes et mutations des
collectivités territoriales, 2012
Florence Lerique (dir.), à l’heure de la métropolisation, quels contours juridiques ?, 2012
Virgine Donier (dir.), Quelle place pour les collectivités territoriales dans la politique de
l’emploi ?, 2012
f
Mathilde BOULET






Les collectivités territoriales françaises
dans le processus d’intégration
européenne


Préface Pierre-Yves MONJAL



CERAP - Centre d'études administratives
et politiques de l’université Paris-XIII
CRJFC - EA 3225 - Centre de recherches juridiques
de l’université de Franche-Comté




Prix Georges Dupuis 2011,
1er Prix de thèse des collectivités territoriales
délivré par le Groupement de Recherche
sur l’Administration Locale en Europe (GRALE)


L’Harmattan


























© L’Harmattan, 2012
5-7, rue de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : 978-2-296-96822-6
EAN : 9782296968226
À mon père Remerciements
Mes remerciements s’adressent, en premier lieu, à mon directeur de thèse, M. le
Professeur Pierre-Yves Monjal, pour ses conseils avisés, sa grande disponibilité ainsi
que l’intérêt qu’il a bien voulu porter à mon sujet.
Qu’il trouve ici l’expression de ma profonde reconnaissance pour avoir dirigé cette
recherche.
Je tiens également à remercier ma famille ainsi que mes amis.
Ce travail leur doit beaucoup.
9Liste des principales abréviations
1ACP Pays d’Afrique, Caraïbe, Pacifique
ADF Assemblée des départements de France
ADCF Association des communautés de France
AEAP Annuaire européen d’administration publique
AFCCRE Association française du Conseil des communes et régions d’Europe
AJDA Actualité juridique de droit administratif
AMF Association des maires de France
AMGVF Association des maires de grandes villes
APVF des petites villes de France
ARE Assemblée des régions d’Europe
ARF b réde France
BOE Boletín Oficial del Estado
CAA Cour administrative d’appel
CCRE Conseil des communes et des régions d’Europe
CE d’État
CED Communauté européenne de défense
CEE Communauté économique européenne
CEEA Communauté européenne de l’énergie atomique
CFPC Centre de formation des personnels communaux
CGCT Code général des collectivités territoriales
CIG Conférence intergouvernementale
CJA Code de justice administrative
CJCE Cour de justice des Communautés européennes
CJUE Cour de justice de l’Union européenne
CMP Code des marchés publics
CNASEA Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations
agricoles
CNIL Commission nationale de l’informatique et des libertés
COREPER Comité des représentants permanents
COSAC Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires
COSAUE nce denes parlementaires spécialisés dans les affaires de
l’Union européenne
CTHS Comité des travaux historiques et scientifiques
CUF Cités Unies France
D. Recueil Dalloz
DATAR Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à
l’attractivité régionale

1. Il s’agit des pays signataires de la Convention de Lomé puis de celle de Cotonou avec les vingt-sept États
membres de l’Union européenne.
112DIACT Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des
territoires
DDHC Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789
EDCE Études et documents du Conseil d’État
EPCI Établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité
propre
FEADER Fonds européen agricole pour le développement rural
FEDER européen de développement régional
FEOGA Fonds européen d’orientation et de garantie agricole
FEP n pour la pêche
FMVM Fédération des Maires de villes moyennes
GEC Groupement eurorégional de coopération
GECT Groupement européen de coopération territoriale
Ibid. Ibidem
JCP A La Semaine juridique Administrations et collectivités territoriales
JCP éd. G La Semaine juridique édition générale
JOUE Journal officiel de l’Union européenne
JORF Journal officiel de la République française
LGDJ Librairie générale de droit et de jurisprudence
LOLF Loi organique relative aux lois de finances
LPA Les petites affiches
NUTS Nomenclature commune des unités territoriales statistiques
OGM Organisme génétiquement modifié
op. cit. opere citato (dans l’ouvrage cité)
OTAN Organisation du Traité de l’Atlantique Nord
PAC Politique agricole commune
PESC Politique étrangère et de sécurité commune
PIB Produit intérieur brut
PIM Programmes intégrés méditerranéens
PRESAGE Programme régional et européen de suivi, d’analyse, de gestion et
d’évaluation
PTOM Pays et territoires d’outre-mer
PUAM Presses universitaires d’Aix-Marseille
PUF Presses universitaires de France
PUG Presses universitaires de Grenoble
PUR Presses universitaires de Rennes
Pulim Presses universitaires de Limoges
RA Revue administrative
RAE Revue des affaires européennes
RDSE Rassemblement démocratique et social européen
RDP Revue de droit public et de science politique en France et à l’étranger
Rec. Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés
européennes et du Tribunal de première instance
RFD Revue française de décentralisation
RFAP ançaise d’administration publique

2. Avant d’être remplacée par la DIACT puis de redevenir la DATAR en 2009 ; l’acronyme DATAR signifiait
« Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale ».
12RFDA Revue française de droit administratif
RFDC Revue française de droit constitutionnel
RGCT Revue générale des collectivités territoriales
RGDIP e de droit international public
RGPP Révision générale des politiques publiques
RMCUE Revue du marché commun et de l’Union européenne
RRJ de la recherche juridique-droit prospectif
SDEC Schéma de développement de l’espace communautaire
SGAE Secrétariat général des affaires européennes
SGAR général pour les affaires régionales
TA Tribunal administratif
TC des conflits
TDP La tribune du droit public
TPI Tribunal de première instance des Communautés européennes devenu
le Tribunal de première instance de l’Union européenne
UE Union européenne
13Sommaire
Préface .................................................................................................................p. 17
Introduction générale.........................................................................................p. 19
PREMIÈRE PARTIE. L’impact renforcé du droit de l’Union européenne sur
les collectivités territoriales : une intégration normative contraignante........p. 61
Titre I. L’assujettissement des collectivités territoriales au droit de l’Union
européenne ...........................................................................................................p. 65
Chapitre 1. Les fondements juridiques de l’application du droit de l’Union
européenne par les collectivités territoriales ..................................................p. 69
Chapitre 2. Les conséquences de l’obligation pour les collectivités
territoriales d’appliquer le droit de l’Union européenne ..............................p. 147
Titre 2. L’application du droit de l’Union européenne par les collectivités
territoriales .........................................................................................................p. 205
Chapitre 1. L’application effective du droit de l’Union européenne limitée
par le caractère unitaire de l’État..................................................................p. 209
Chapitre 2. L’application effective du dritée
par la forme décentralisée de l’État..............................................................p. 275
SECONDE PARTIE. La participation limitée des collectivités territoriales à
l’élaboration du droit de l’Union européenne : une intégration
institutionnelle asymétrique.............................................................................p. 369
Titre 1. La participation croissante des collectivités territoriales au processus
normatif de l’Union européenne .......................................................................p. 373
Chapitre 1. Les modalités de l’association directe des collectivités
territoriales au processus décisionnel européen ...........................................p. 377
Chapitre 2. L’influence des entités infra-étatiques sur le droit de l’Union
européenne à travers leurs actions contentieuses .........................................p. 441
Titre 2. La participation relative des collectivités territoriales à l’élaboration
des positions nationales .....................................................................................p. 513
Chapitre 1. Le Sénat, garant de la participation indirecte des collectivités
territoriales à l’élaboration du droit de l’Union européenne ?......................p. 517
Chapitre 2. L’association directe des collectivités territoriales à
l’élaboration du droit de l’Union européenne ..............................................p. 603
Conclusion générale..........................................................................................p. 659
Bibliographie.....................................................................................................p. 667
Index ..................................................................................................................p. 759
Table des matières ............................................................................................p. 763 Préface
C’est avec une satisfaction non dissimulée que le signataire de ces quelques lignes, en
sa qualité de directeur de thèse, s’exprimera sur cette importante recherche menée par
Mathilde Boulet portant sur les relations entre le droit de l’Union européenne et celui
des collectivités territoriales françaises.
Commençons par souligner que cette préface constitue l’ultime étape d’un travail long
et difficile qui aura demandé à Melle Boulet énormément de sacrifices personnels, sans
doute parfois d’abnégation, pour l’achever. Il convient, nous semble-t-il, de rappeler, ce
qui peut sembler une évidence, que le travail d’écriture isole, contraint, fait douter
parfois jusqu’au renoncement. Tel n’est pas ici le cas. La publication des travaux de
Melle Boulet est la preuve que cet isolement, ces contraintes et ces doutes ont été
surmontés ; brillamment surmontés. Le premier prix de thèse attribué par le GRALE à
Melle Boulet révèle s’il en est la qualité de ses travaux.
Le directeur de thèse que nous avons été doit insister sur le plaisir immense qu’il a eu
à travailler avec Melle Boulet. Nous avons pu observer la constante évolution et
l’amélioration objective du travail tout au long de ces années. Doutant au départ,
hésitante sur les axes de recherches à privilégier et s’interrogeant sur les concepts
juridiques à développer, Melle Boulet n’a cessé de s’améliorer et de s’enrichir au point
d’aboutir à une maîtrise complète, tant sur la forme que le fond, de son sujet.
Melle Boulet a ainsi fait preuve d’une très grande rigueur intellectuelle, d’un véritable
« professionnalisme doctoral » dont nous avons pu apprécier toute la portée. Osons le
dire, collaborer avec Melle Boulet est enrichissant. Ses qualités humaines et son très
grand sérieux en font une personne précieuse.
Le directeur, c’est un truisme, dirige… S’il a parfois des intuitions, des idées, des
connaissances (souvent fragmentaires) sur le sujet qu’il a proposé au doctorant, tout le
mérite revient évidemment à l’auteur de la thèse qui, lui, conçoit, construit et achève
l’ouvrage. La dissymétrie est incontestable. Aussi, cette thèse que les lecteurs
découvriront doit-elle être appréciée comme étant le résultat de recherches très
importantes sur un sujet complexe, évolutif et à la « juridicité » subtile. En effet, si la
question des rapports — comme c’est souvent présenté — entre les collectivités
territoriales et l’Union européenne a été traitée, débattue ou a fait l’objet d’études ou de
rapports institutionnels (comité des Régions, Conseil d’État…), jamais, à notre
connaissance, une thèse de doctorat n’avait été consacrée à ce sujet dans la dimension
ici proposée et systématisée.
Évidemment, diront quelques-uns, que l’on connaissait l’existence de ces rapports
entre les deux niveaux de pouvoir (local et européen), et évidemment que l’on savait que
l’un (l’européen) contraignait l’autre (le local). Le savoir est une chose, le mettre en
évidence, le démontrer dans notre langage juridique en usant de nos concepts si
spécifiques constitue évidemment une opération d’une bien tout autre ampleur.
Les travaux que nous préfaçons nous permettent-ils de donner à « penser », à
comprendre « Les collectivités territoriales françaises dans le processus d’intégration
17européenne » ? Tout réside, pour répondre à cette interrogation, à la fois dans la
problématique générale retenue par l’auteur de la thèse ainsi que dans les intitulés du
plan qui doivent en constituer la formalisation. Soumettant le sujet à ce test, il apparaît,
dans une énonciation binaire, que le processus d’intégration des collectivités dans
l’Union est normativement contraignant pour elles (première partie) en plus de reposer
sur une asymétrie institutionnelle ou organique dans l’élaboration de la normativité
européenne ; celle-là même qui contraint les collectivités en cause (seconde partie).
C’est à cette démonstration générale que s’emploie Melle Boulet en s’appuyant sur des
fondements juridiques solides et un dispositif scientifique très étendu.
Le sujet est complexe. Sont en cause en effet le droit de l’Union, le droit
constitutionnel, le droit administratif général et le droit des collectivités territoriales
(entendu comme une branche du précédent). L’articulation entre ces disciplines n’est
pas aisée et nécessite des analyses « reliées » afin de ne pas compromettre les
démonstrations. Sur ce point, Melle Boulet a parfaitement su s’adapter aux contraintes
intrinsèques et disciplinaires de son sujet pour nous livrer une vision « globale »,
systémique de la question. Plus, et c’est un point important, les travaux de Mathilde
Boulet permettent – enfin ? – de mesurer l’importance considérable du rôle joué par les
collectivités territoriales dans l’Union européenne et de la nécessité qu’il y a de
comprendre comment ce droit européen s’applique à l’échelon local.
Cette dernière remarque nous conduit modestement à inviter Melle Boulet à
poursuivre son œuvre et à la faire évoluer. En effet, le traité de Lisbonne fait
explicitement référence à « l’échelon local », au « niveau local » dans des parties
essentielles du texte, notamment en matière de services publics (SI(E)G). Plus que
jamais les questions abordées dans cette thèse permettront de traiter et de comprendre
cette nouvelle donne des rapports entre le droit de l’Union et les collectivités
territoriales, envisagée, cette fois-ci, dans une optique de droit économique.
Pierre-Yves Monjal
Professeur de droit public à l’Université Paris 13
Adjoint au Maire de Montrichard (41)
Conseiller communautaire de la CdC du Cher à la Loire (41)
18INTRODUCTION GÉNÉRALE La doctrine publiciste a récemment pris la mesure des interactions existant entre la
construction européenne et les entités infra-étatiques. Beaucoup de manuels généraux de
droit des collectivités locales traitent désormais des incidences du droit de l’Union
1européenne sur le droit des collectivités territoriales . Pourtant, le Professeur Hauriou,
dans son Précis élémentaire de droit administratif, écrivait déjà pour conclure sur les
raisons d’être de la centralisation qu’« il appartiendra plus tard aux gouvernants, si
l’Europe s’équilibre un jour dans une atmosphère de liberté, de reconsidérer le
problème et de s’engager le cas échéant dans un large mouvement de
2décentralisation » . Le Doyen de Toulouse avait, semble-t-il, détecté un lien entre la
3construction d’une Europe fondée sur la paix et un approfondissement de la
décentralisation. Le Professeur Némery partage cette analyse lorsqu’il écrit à propos de
la décentralisation, que « dans une Europe apaisée, un nouveau compromis juridico-
constitutionnel est possible et souhaitable. Avec l’émergence de l’Union européenne, les
4données changent. La pression extérieure n’est plus la même » . Ces dernières années, le
5renforcement de la construction européenne est incontestable : trois traités, un projet de
6Traité établissant une Constitution et un traité simplifié . Un même constat est possible
concernant la décentralisation dans les pays membres de l’Union européenne. Selon le
Professeur Oberdorff, « il se dessine une Europe décentralisée complémentaire de
7l’Europe communautaire et des États » . L’auteur ajoute, toutefois, que « la France
8décentralisée conserve de nombreux particularismes » .
Même si les traités tendent de plus en plus à prendre en considération les « autorités
9régionales et locales » , le lien entre l’intégration européenne et les collectivités
10territoriales peut sembler, de prime abord, ténu . La nature particulière de l’Union en

e1. J.-B. Auby, J.-F. Auby, R. Noguellou, Droit des collectivités locales, PUF, 5 édition, 2009, p. 314 et s.,
E. Aubin, C. Roche, Droit de la nouvelle décentralisation, Gualino éditeur, 2005, p. 95 et s., R. Le Mestre,
Droit des collectivités territoriales, Gualino éditeur, 2004, p. 30 et s. Par ailleurs, le Conseil d’État après un
rapport intitulé collectivités territoriales et obligations communautaires, consacre son rapport public de 2007 à
l’administration française et l’Union européenne. Conseil d’État, Assemblée générale, Collectivités
territoriales et obligations communautaires, étude adoptée le 23/10/2003, La Documentation française, 2004,
114 p. CE, Rapport public de 2007, L’administration française et l’Union européenne, quelles incidences ?
Quelles influences ?, La Documentation française, 2007, 427 p.
e2. M. Hauriou, Précis élémentaire de droit administratif, Librairie du recueil Sirey, 1943, 5 édition mise à jour
par A. Hauriou, p. 46.
3. Ce que ne peut manquer de rappeler la déclaration de R. Schuman du 9 mai 1950.
4. J.-C. Némery, « La nouvelle organisation décentralisée de la République française » in Décentralisation et
intercommunalité en France et en Europe, sous la direction de J.-C. Némery, L’Harmattan, 2003, p. 11.
5. Il convient de signaler que la construction européenne est restée ininterrompue depuis signature le
25/03/1957 du Traité CECA et du Traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique,
cependant, celle-ci ne s’est pas faite selon un « parcours linéaire et serein », H. Gelas, « De la fécondité des
crises. Le rôle des crises dans la construction européenne », Droits, n° 47-2007, 2007, p. 35 à 45.
6. Entré en vigueur le 1/12/2009.
7. H. Oberdorff, lors du débat faisant suite à la contribution de J.-B. Auby, J.-B. Auby, « La coopération
transfrontalière ou l’intercommunalité sous surveillance » in Intercommunalités. Invariances et mutations du
modèle communal français (sous la direction de J. Caillosse), Actes du Colloque organisé par l’IEP de Rennes
et le District urbain de l’Agglomération rennaise dans le cadre des rencontres de l’IEP de Rennes, PUR,
1994, p. 185.
8. H. Oberdorff, « Intercommunalité, décentralisation française et construction européenne », op. cit., p. 54.
9. Les traités n’emploient pas l’expression de collectivités territoriales.
10. Dans les traités, seuls les États membres sont considérés comme de véritables sujets de droit. La notion de
sujet de droit implique celle de « sujets d’obligations » ainsi que celle de « sujet de droits » dans le sens de
titulaires de droits. Cette distinction a notamment été faite par H. Kelsen. L’auteur définit l’ordre juridique
comme un ordre de contrainte, toutefois, il ne sépare pas les notions de norme et de contrainte, H. Kelsen,
2111fait avant tout une construction fondée sur les États. Toutefois, le « statut » d’État
membre de l’Union européenne va avoir des incidences sur ses composantes territoriales.
Ainsi, le processus d’intégration européenne tout comme celui de décentralisation
méritent un effort de définition afin de saisir les enjeux sous-jacents que peuvent induire
les incidences de l’Union européenne sur l’État décentralisé français. L’appréhension du
processus d’intégration européenne constitue un élément déterminant pour comprendre
le rapport droit de l’Union/collectivités, révélant ainsi le rôle central de
l’État (Section 1). De même, la notion de décentralisation et l’étude de l’organisation
territoriale française permettent de mettre en relief les particularités inhérentes à la
France par rapport aux autres États membres de l’Union (Section 2). Cet effort
conceptuel offre un cadre nécessaire à l’appréhension de la démarche générale retenue
dans le cadre de cette étude (Section 3).
SECTION 1
LE PROCESSUS D’INTÉGRATION EUROPÉENNE
Le processus d’intégration européenne est lié à la nature de l’Union (§1), il laisse une
place centrale aux États membres (§2).
§1. Le débat sur la nature juridique de l’Union européenne
Le débat sur la nature juridique de l’Union permet de dégager les principaux
déterminants de l’ordre juridique européen (A), lesquels vont avoir des incidences sur les
composantes territoriales des États (B).
A. Les éléments du débat
Selon le préambule du Traité UE, l’Union européenne est « un processus créant une
union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions
sont prises le plus près possible des citoyens, conformément au principe de
subsidiarité ». L’Union est donc qualifiée de « processus » du fait de son caractère
évolutif, mais rien n’est dit sur sa nature juridique.

Théorie pure du droit, Dalloz, 1962, p. 42 et s. spéc. p. 47. Il ne fait pourtant aucun doute qu’il peut exister des
obligations sans contrainte (par exemple, concernant les dettes de jeu ou de pari, l’article 1965 du Code civil
énonce que « la loi n’accorde aucune action pour une dette de jeu ou pour le payement d’un pari ». On peut
citer également l’obligation naturelle qui est une obligation sans sanction, son exécution constitue une sorte de
devoir moral, pour des exemples voir J. Flour, J.-L. Aubert, E. Savaux, Les obligations. 1. L’acte juridique,
eArmand Colin, 2004, 11 édition, p. 24). Le concept de sujet d’obligations semble donc impliquer celui de
« sujet responsable », en ce sens, C. Grzegorczyk, « Le sujet de droit : trois hypostases » in Le sujet de droit,
Archives de philosophie du droit, Tome 34, 1989, spéc. p. 19 à 24. S. Goyard-Fabre, « Sujet de droit et objet de
droit. Défense de l’humanisme » in Sujet de droit et objet de droit, Cahier de philosophie politique et
juridique, n° 22, 1992, p. 25.
11. M. Nabli souligne le fait que les traités « négligent » de définir le statut communautaire de l’État membre
même si certains éléments comme la référence à leurs territoires sont décelables, B. Nabli, L’exercice des
fonctions d’État membre de la Communauté européenne. Étude de la participation des organes étatiques à la
production et à l’exécution du droit communautaire. Le cas français, Dalloz, 2007, p. 9 et s. Le statut d’État
membre est entendu ici dans un sens fonctionnel, il fait référence au rôle des États membres dans la
participation à la production et à l’exécution du droit de l’Union.
22Depuis que les Communautés ont cessé d’avoir un objet purement économique, la
question de leur nature juridique est récurrente. Le président de la Convention pour
l’avenir de l’Europe s’interrogeait de la manière suivante : « Quelle sera la nature de
notre union rénovée ? […], Communauté européenne, Union européenne, Europe Unie,
12États-Unis d’Europe » . Si la réponse donnée par M. Giscard d’Estaing restait pour le
moins équivoque, cette question n’est pas, pour autant, sans intérêt. Comme le faisait
remarquer si justement le Professeur Constantinesco, « les controverses juridiques ne
13sont pas toujours le signe d’une agitation stérile » . Le débat sur la nature juridique de
l’Union permet de l’analyser par rapport à des standards juridiques et d’en tirer un
certain nombre de conséquences sur les relations entre l’Union européenne et les
collectivités territoriales. Traditionnellement, l’Union est analysée par rapport aux
14 15concepts d’État ou d’organisation internationale , l’un renvoyant à l’ordre juridique
interne, l’autre à l’ordre international.
16Lorsque l’Union est analysée à travers le prisme étatique , c’est plus particulièrement
celui de l’État fédéral qui est retenu. Il est vrai que l’Union européenne possède un
certain nombre de traits caractéristiques de l’État fédéral comme par exemple la
primauté du droit de l’entité fédérale sur celui des États fédérés, le principe de
17subsidiarité , le contrôle effectué par la Cour de justice, la répartition des compétences
inscrites dans l’acte fondateur, la citoyenneté de l’État fédéral souvent liée à celle de
18l’État fédéré. De même, le principe de coopération loyale , principe cardinal de l’ordre
19juridique européen, est souvent comparé au principe de fidélité fédérale . Il constitue,
d’ailleurs, le fondement communautaire de la soumission des collectivités territoriales au
droit de l’Union européenne. Le principe de l’autonomie constitutionnelle est également
de mise dans les États fédéraux. Il garantit la liberté pour les États fédérés de choisir leur
20organisation constitutionnelle, même si celle-ci se trouve encadrée . En revanche,
d’autres éléments consubstantiels à l’État fédéral font défaut à l’Union européenne.

12. www.european-convention.eu.int.
13. V. Constantinesco, Compétences et pouvoirs dans les Communautés européennes. Contribution à l’étude
de la nature juridique des Communautés, LGDJ, 1973, p. 1.
14. J.-C. Piris, « L’Union européenne a-t-elle une Constitution ? Lui en faut-il une ? », RTD eur., n° 4, octobre-
décembre 1999, p. 599 et s.
15. Nous employons le terme d’organisation internationale dans un sens large, il renvoie à différents types
d’associations d’États au plan international.
16. Le débat sur la nature de l’Union a clairement été relancé avec le projet de Traité ECE, voir par exemple,
P.-Y. Monjal, « Le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe : quels fondements théoriques
pour le droit constitutionnel de l’Union européenne ? », RTDE, n° 3, avril-septembre 2004, p. 443 à 475 ;
J.-P. Jacqué, « Les principes constitutionnels fondamentaux dans le projet de Traité établissant une constitution
pour l’Europe » in Vers une nouvelle architecture de l’Union européenne. Le projet de Traité-Constitution
(sous la direction de L.-S. Rossi), Bruylant, 2004, p. 47 et s ; A. Manzella, « La Constitution européenne : une
véritable constitution ? » in Vers une nouvelle architecture de l’Union européenne. Le projet de Traité-
Constitution (sous la direction de L.-S. Rossi), Bruylant, 2004, p. 63 et s. Le Professeur Jacqué analyse l’Union
européenne par rapport aux trois éléments constitutifs d’un État, un territoire, une population, l’existence d’un
pouvoir qui s’exerce sur le territoire et la population, Voir J.-P. Jacqué, Droit institutionnel de l’Union
e
européenne, Dalloz, 2010, 6 édition, p. 103 et s. Les trois critères ne sont pas remplis ou de manière
insuffisante par l’Union européenne.
17. Ce principe est prévu par la Constitution allemande et parfois analysé comme un élément caractéristique de
l’État fédéral.
18. Le principe de coopération loyale est désormais inscrit expressis verbis à l’article 4.3 du Traité UE.
19. H.A. Schwarz-Liebermann Von Wahlendorf, « Une notion capitale du droit constitutionnel allemand : la
Bundestreue “fidélité fédérale” », RDP, 1979, p. 769 et s.
20. Par exemple l’article 28 de la Loi fondamentale allemande impose la forme républicaine du Gouvernement.
23Ainsi, la compétence de principe en matière de politique étrangère appartient, par
21 22définition, à l’État fédéral . Les entités fédérées n’ont aucun droit de retrait . Les
23décisions de la Fédération sont prises à la majorité . L’État fédéral repose sur une
24Constitution qui peut, en principe, être révisée par une majorité des entités fédérées .
25Du point de vue du droit international, les États fédérés ne sont pas souverains , ils ne
sont pas des sujets de droit international. En ce sens, les États fédérés ont la même nature
que les collectivités décentralisées alors que les États membres de l’Union européenne
conservent leur qualité de sujet de droit international.
Si l’on considère que seules les catégories juridiques classiques peuvent rendre compte
de ce qu’est l’Union européenne et après avoir démontré que celle-ci n’est pas un État, la
démarche qui est souvent retenue est d’analyser l’Union par rapport à la notion
d’organisation internationale. Il est vrai que l’ordre juridique européen comporte un
certain nombre de traits communs avec le droit des organisations internationales. Une
organisation internationale se définit traditionnellement comme une association d’États
qui, par un traité, ont décidé de mettre en commun certaines de leurs compétences en
créant des organes communs. Il est communément admis qu’une organisation
internationale possède une personnalité juridique propre, distincte de celle de ses États
26 27membres . La non-réciprocité , la primauté sont autant de principes qui s’appliquent
28aux organisations internationales . De même, le principe de l’unité de l’État en droit

21. L’article I-40 du projet de Traité ECE prévoyait la création d’un ministère des Affaires étrangères de
l’Union. La création de cette fonction constituait une des innovations institutionnelles majeures de ce traité. Il
s’agissait également d’une étape symbolique vers une union plus politique voir, P. Ponzano, « La
« Constitution » européenne : ses principaux éléments novateurs », LPA, n° 250, 15/12/2004, p. 8 et 9.
L’article 18 du Traité UE prévoit un Haut-commissaire de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de
sécurité commune et l’article 16.6 du même traité prévoit un Président « stable » du Conseil européen qui
assure entre autres la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la politique étrangère et
de sécurité commune sans préjudice des attributions du Haut représentant (ces deux fonctions sont occupées
respectivement par Mme Ashton et M. Van Rompuy). La durée de leurs mandats est de deux ans et demi.
22. L’article 50 du Traité UE prévoit un droit de retrait pour tout État membre. Il reprend l’article I-60 du
projet de Traité ECE.
23. Le Traité de Lisbonne a largement étendu la procédure de codécision qui est devenue procédure législative
ordinaire. Toutefois, bon nombre de matières restent régies par des procédures législatives spéciales reposant
sur la méthode intergouvernementale. Ainsi, même si l’article 1 du Traité UE procède à une fusion des piliers,
il n’en demeure pas moins que les décisions prises dans le cadre des anciens deuxième et troisième piliers
reposent encore largement sur le vote à l’unanimité.
24. La grande différence entre un traité et une constitution est que l’adoption de cette dernière suppose un
engagement des citoyens ou de leurs représentants. Or, le « pouvoir constituant » de l’Union européenne est
interétatique. Ce sont les vingt-sept États membres qui détiennent la compétence de la compétence. Pour
certains, « le pouvoir constituant demeure l’impensé de la construction européenne », E. Maulin, « Le pouvoir
constituant dans l’Union européenne », Droits, n° 49, 2007, p. 73.
25. C. Leben, « À propos de la nature juridique des Communautés européennes », Droits, n° 14, 1991, p. 69.
26. N. Quoc-Dinh, P. Daillier, M. Forteau, A. Pellet, Droit international public, Lextenso édition, 2009,
e8 édition, p. 658 et s.
27. Sur la notion de réciprocité en droit de l’Union, voir D. Dero, La réciprocité et le droit des Communautés
européennes et de l’Union européenne, Bruylant, 2006, 571 p. La réciprocité est exclue par la Cour dans
l’exécution du droit communautaire par les États membres, celle-ci joue seulement dans les rapports externes
que l’Union entretient avec les États tiers. En revanche, l’auteur défend l’idée d’une conception européenne de
la réciprocité, qui serait un instrument au service de l’Union européenne. Dans cette acception, la réciprocité ne
jouerait plus pour sanctionner l’inexécution d’obligations, mais motiverait l’octroi d’avantages réciproques.
28. La notion d’organisation internationale est définie de manière large de telle sorte qu’elle englobe des
réalités distinctes. Ainsi, la prise de décision peut se faire à l’unanimité ou à la majorité. Les délibérations de
certains organes des organisations internationales peuvent être régies par l’unanimité tel est le cas par exemple
des organes de la Ligue des États arabes. Toutefois, le système majoritaire constitue de plus en plus la règle des
24international public explique parfaitement l’impératif d’application du droit de l’Union
pour les collectivités territoriales et le recours en manquement exclusif contre l’État
29membre en cas de violation du droit de l’Union par une entité infra-étatique . Le
principe d’autonomie constitutionnelle et d’indifférence du droit international public vis-
à-vis de la forme de gouvernement des États est comparable au principe d’autonomie
30institutionnelle formulé à l’article 4.2 du Traité UE . Le principe de coopération loyale,
s’il est souvent comparé à la fidélité fédérale, peut également être rapproché de la bonne
foi en droit international public. Pour le reste, l’Union a des spécificités indéniables. Les
destinataires d’une organisation internationale sont uniquement les États parties. Le
principe d’effet direct n’est pas un principe inhérent à une organisation internationale, il
en constitue plutôt une exception. Par ailleurs, la notion de citoyenneté est une notion
étrangère au droit international.
L’affirmation de la personnalité juridique de l’Union européenne à l’article 47 du
31Traité UE a entraîné une résurgence du débat relatif à la qualification de l’Union en
32organisation internationale . Avant l’insertion de cette disposition, seules les
33 34)Communautés (européenne et sur l’énergie atomique étaient dotées de la
personnalité juridique. Le silence gardé sur la personnalité de l’Union avait des
incidences concernant ses capacités externes et son treaty making power. Certains
35auteurs considéraient que l’Union ne pouvait conclure des accords internationaux ,
d’autres au contraire, estimaient que l’Union européenne englobait les communautés et
36que, par suite, elle était dotée par transitivité, de la personnalité juridique . Il était
également possible, selon eux, de se fonder sur les objectifs particuliers de l’Union. Il est
37vrai que certains accords ont été conclus au nom de l’Union et non des États membres .

organisations à « vocation universelle » (par exemple le FMI), en ce sens, voir, N. Quoc-Dinh, P. Daillier,
M. Forteau, op. cit., p. 693.
29. En vertu de ce principe, il convient, en effet, de ne pas distinguer les différentes autorités de l’État (organes
centraux, déconcentrés, décentralisés ou fédérés) qui doivent appliquer les normes de droit international et
engagent la responsabilité de l’État en cas de non-respect des obligations internationales.
30. Ainsi, l’autonomie constitutionnelle d’un État est « le résultat de l’indifférence du droit international à
l’égard des formes politiques internes, dès lors que les institutions nationales disposent de la capacité
d’engager l’État dans des relations internationales », N. Quoc-Dinh, P. Daillier, M. Forteau, op. cit., p. 475.
31. Cette personnalité est interne et externe (articles 335, 217 et 218 du Traité FUE). L’article 335 précise que
« dans chacun des États membres, l’Union possède la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes
morales par les législations nationales ; elle peut notamment acquérir ou aliéner des biens immobiliers et
mobiliers et ester en justice. À cet effet, elle est représentée par la Commission. Toutefois, l’Union est
représentée par chacune des institutions, au titre de leur autonomie administrative, pour les questions liées à
leur fonctionnement respectif ». L’article 217 précise quant à lui que « l’Union peut conclure avec un ou
plusieurs pays tiers ou organisations internationales des accords créant une association caractérisée par des
droits et obligations réciproques, des actions en commun et des procédures particulières ». L’article 218 prévoit
la procédure de conclusion de ces accords.
32. Voir en ce sens, P.-Y. Monjal, Droit européen des collectivités locales, LGDJ, 2010, p. 24.
33. Les ex-articles 282 et 300 du Traité CE étaient relatifs respectivement à la personnalité interne et externe
de la Communauté.
34. Article 184 Traité CEEA.
35. Par exemple, A. Tizzano, « La personnalité internationale de l’Union européenne », RMCUE, n° 4,
avril 1998, p. 11 à 40.
e36. C. Blumann, L. Dubouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, Litec, 2010, 4 édition, p. 73 ;
F.-X. Priollaud, D. Siritzky, Le Traité de Lisbonne – Commentaire article par article des nouveaux Traités
européens (TUE et TFUE), La Documentation française, 2008, p. 133.
37. Par exemple, l’accord entre l’Union européenne et la République fédérale de Yougoslavie relatif aux
activités de la mission de surveillance de l’Union européenne en République fédérale de Yougoslavie, JOUE
du 5/05/2001, L125, p. 2.
25eLes anciens articles 24 et 38 du Traité UE étendaient au 3 pilier la possibilité de
conclure des accords avec des États tiers, même si leur négociation et leur conclusion
reposaient sur la méthode intergouvernementale. L’affirmation de la personnalité
juridique de l’Union a le mérite de clarifier les choses, toutefois, celle-ci n’emporte
aucune conséquence quant à sa nature juridique.
La notion d’organisation internationale englobe des réalités très hétérogènes, c’est
pourquoi l’Union européenne est parfois analysée par rapport à un type particulier
38d’organisation internationale : la confédération .
La confédération est une association d’États souverains dont l’existence juridique
repose sur un traité international. Les décisions sont prises par un organe
intergouvernemental dans des matières déterminées par le traité. Les matières
généralement concernées sont la politique extérieure, la défense ou encore le commerce
international. La souveraineté des États est préservée par un certain nombre de règles
39telles que la reconnaissance d’un droit de retrait, la médiateté des normes confédérales ,
la prise des décisions les plus importantes à l’unanimité. Des traits communs entre la
confédération et l’Union européenne sont aisément décelables. Ainsi en est-il de
l’extension des compétences en matière de défense commune et de politique étrangère
par le Traité de Maastricht, tout comme de l’organe décisionnaire de nature
e eintergouvernementale ou encore de la prise de décision dans le cadre des anciens 2 et 3
piliers qui reste régie par l’unanimité. La clause de nullification, permettant à chaque
État membre de décider de la non-application d’une décision confédérale sur son
territoire, rappelle les clauses d’opting out dont bénéficient certains États membres de
40l’Union. Néanmoins, l’Union européenne va bien au-delà de la simple confédération .
Ainsi, l’extension de la procédure législative ordinaire y compris pour des décisions
importantes, l’existence d’une assemblée élue, les principes de primauté et d’effet direct
sont autant d’éléments totalement étrangers aux confédérations.
41« Ni État, ni organisation internationale ; mi-État, mi-organisation internationale » ,
certains auteurs estiment que les catégories juridiques classiques ne sauraient rendre
42compte de la nature sui generis, hybride, de l’Union européenne . Le recours au
concept de fédération pourrait expliquer cette situation d’entre deux de l’Union
puisqu’elle désignerait un degré d’intégration s’inscrivant entre la confédération et l’État

38. Par exemple, V. Constantinesco, « Europe fédérale, Confédération européenne, Fédération d’États-
nations ? », Les cahiers français, n° 298, septembre-octobre 2000, p. 82 et s. ; C. Blumann, L. Dubouis, op.
cit., p. 83.
39. Néanmoins, l’immédiateté des normes peut être décidée par les États membres d la confédération, elle est
alors qualifiée d’« occasionnelle », V. Faure-Tronche, « L’Union européenne est-elle une fédération ? », RRJ,
n° 4, 2002, p. 1982.
40. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 81.
41. L. Grard, « Traité constitutionnel, une réalité juridique », RDP, n° 5, 2003, p. 1259.
42. Par exemple B. Nabli, op. cit., p. 3. Pour certains auteurs, l’arrêt Rottmann (CJUE, 2/03/2010, Rottmann,
aff. C-135/08, non encore publié) serait révélateur de la nature de l’Union européenne qui serait d’essence
fédérale, J. Heymann, « De la citoyenneté de l’Union comme révélateur de la nature de l’Union européenne (à
propos de l’arrêt Rottmann) », Europe, n° 6, juin 2010, p. 5 à 8, J.-D. Mouton, « Réflexions sur la nature
juridique de l’Union européenne à partir de l’arrêt Rottmann (CJUE, 2 mars 2010, aff. C-135/08) », RGDIP,
p. 257 et s. Dans cet arrêt, la Cour saisie d’une question préjudicielle s’est montrée très précautionneuse sur
une décision de retrait de la nationalité allemande entraînant la perte de la citoyenneté de l’Union. Ainsi, le
juge de l’Union invite le juge national à apprécier la situation par rapport au principe de proportionnalité, et ce,
dans un délai raisonnable afin que le ressortissant puisse éventuellement recouvrer son ancienne nationalité
autrichienne.
2643fédéral, permettant ainsi de transcender cette dichotomie classique . À la lecture des
travaux de Carl Schmitt et du Professeur Beaud, la fédération se caractérise par « une
44union durable de plusieurs entités qui ne supprime pas pour autant ces États » . La
fédération est une entité politique spécifique qui n’a pas la qualité étatique. Sa
45particularité est qu’elle permet un « dualisme politique » , c’est-à-dire la coexistence de
deux ordres politiques sur un même territoire : celui de la fédération et des États
46membres . Considérée comme une « unité politique particulière », il y aurait une
contradiction « insoluble » entre les notions de souveraineté, dans ses diverses
47acceptions, et la fédération . La souveraineté n’a plus « du tout de sens dans une
fédération, et il faut en faire abstraction si l’on veut tout simplement comprendre l’objet
48fédératif » . La théorie de la fédération explique parfaitement la « coexistence
49horizontale » de deux ordres juridiques qui ne reposent pas sur un lien hiérarchique,
50contrairement à l’État fédéral . Le pacte fédératif, librement consenti par les États
51membres , opère une répartition des compétences entre la fédération et les États
membres. Le principe de subsidiarité apparaît comme un instrument de régulation des
52compétences entre les niveaux fédéral et étatique . La règle de la prise de décision à la
53majorité , la personnalité juridique internationale de la fédération tout comme celle des
54États membres, le principe de coopération loyale et de respect de l’autonomie
55institutionnelle des États membres sont autant de principes immanents à l’idée même

43. Ainsi, « la distinction (entre confédération et fédération) toute canonique qu’elle soit, constitue davantage
un handicap qu’une aide et qu’il vaut mieux s’en débarrasser si l’on veut progresser dans la reconnaissance
du phénomène fédéral », O. Beaud, Théorie de la fédération, PUF, 2007, p. 69.
44. O. Beaud, La puissance de l’État, PUF, 1994, p. 489. C. Schmitt, Théorie de la Constitution, PUF,
1993, p. 512 ; O. Beaud, « La souveraineté de l’État, le pouvoir constituant et le Traité de Maastricht », RFDA,
1993, p. 1067.
45. O. Beaud, « L’Europe vue sous l’angle de la fédération. Le regard paradoxal de Paul Reuter », Droits,
n° 45, 2007, p. 47. Le Professeur Beaud développe plus largement le principe de « dualité fédérative » comme
principe constitutif de la fédération du fait de l’existence de deux puissances publiques sur un même territoire,
de deux ordres juridiques. Ibid., p. 48.
46. Ainsi, l’élément essentiel de l’idée fédérale est qu’elle permet « la conjonction de l’union d’entités
politiques et de la conservation de leur caractère politique », O. Beaud, « Fédéralisme et souveraineté : notes
pour une théorie constitutionnelle de la Fédération », RDP, n° 1, 1998, p. 110.
47. Ibid., p. 104 et s.
48. O. Beaud, art. cit., p. 48.
49. Ibid., p. 56.
50. La loi fédérale brise la loi des États fédérés. Au sein d’un État fédéral, il y a une superposition de deux
ordres juridiques. Dans une fédération, il y a coexistence de deux ordres juridiques.
51. La fédération se caractérise par une absence de demos, elle repose sur un telos, qui se matérialise par un
pacte fédératif.
52. Le Professeur Beaud oppose l’indivisibilité de la souveraineté au principe de subsidiarité qui permet
d’« imposer » l’exercice d’une compétence. Selon cet auteur, « le principe de subsidiarité méconnaît le
principe d’omnicompétence de l’État, dont le propre est de permettre à l’État de déterminer lui-même
l’étendue de sa compétence ». O. Beaud, La puissance de l’État, PUF, 1994, p. 149.
53. Cette règle est révélatrice du processus de « différenciation entre la fédération et les États membres »,
O. Beaud, op. cit., p. 177.
54. Ainsi, « la fédération perd toute chance de subsister si elle n’est pas en mesure de compter sur la « loyauté
fédérale » et la « courtoisie fédérale » de ses membres », Voir O. Beaud, art. cit., p. 102.
55. Voir O. Beaud, Théorie de la fédération, op. cit., p. 321 ; C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 82. La juge
de l’Union a considérablement développé la jurisprudence relative au respect de l’identité constitutionnelle des
États membres, par exemple, point 56, CJCE, 16/12/2008, Michaniki, aff. C-213/07, Rec. 2008, I-9999. Voir la
très intéressante étude du Professeur Mouton sur la question, J.-D. Mouton, « Réflexions sur la prise en
considération de l’identité constitutionnelle des États membres de l’Union européenne » in L’Union
européenne, Union de droit, Union des droits, Mélanges en l’honneur de Philippe Manin, Éditions Pedone,
2010, p. 144 et s. Voir également J.-D. Mouton, « Réflexions sur la nature juridique de l’Union européenne à
27de fédération. Une fois que l’État a consenti à appartenir à une fédération, il s’intègre
56dans un système politique global dont il ne peut plus se retirer . Si la fédération
explique, pour partie, le processus d’intégration européenne, elle serait, pour beaucoup
57d’auteurs, une fédération inachevée lui valant parfois le qualificatif ambigu de
58« fédération d’États nations » .
La question de la nature juridique de l’Union apparaît comme l’« un des ponts aux
59ânes du droit communautaire susceptible d’alimenter des controverses infinies » .
L’Union ne répond à aucun modèle prescriptif induisant un certain type de relations,
voire une structuration avec les collectivités des États membres. Dans le cadre de cette
étude, les éléments du débat sur la nature de l’Union européenne permettent, néanmoins,
de dégager les principaux déterminants de l’ordre juridique européen. Il en ressort un
certain nombre de principes structurants pour les États membres, mais également pour
leurs composantes territoriales.
B. L’apport du débat pour les collectivités territoriales
L’étude du débat sur la nature juridique de l’Union a permis de mettre en relief les
grands principes caractéristiques de l’ordre juridique européen. Que ces derniers soient
rattachés au droit des organisations internationales, à la théorie de l’État fédéral, au
fédéralisme ou encore au caractère spécifique, irréductible de l’Union importe peu. Ce
qui apparaît essentiel, ce sont les implications que vont avoir ces principes sur les
collectivités territoriales ou sur les relations entre l’État et ses entités infra-étatiques.
Ainsi, les principes de primauté et d’effet direct régissent l’application du droit de
l’Union. Dès lors que la norme européenne est dotée d’un effet direct, celle-ci doit
primer sur le droit national contraire. À l’instar de l’État central, et même en cas de
défaillance de celui-ci dans l’exécution de certaines normes européennes, les
collectivités territoriales et leurs groupements doivent, en vertu de ces principes, donner
préséance aux normes européennes sur le droit national contraire.
Le principe d’autonomie institutionnelle implique que chaque État membre demeure
libre quant au choix de son organisation administrative, y compris concernant les
autorités associées à la mise en œuvre du droit de l’Union, à l’instar des collectivités. Le
principe d’autonomie institutionnelle fait donc juridiquement barrage à toute immixtion
de l’Union européenne dans l’organisation territoriale des États membres. D’ailleurs, le

partir de l’arrêt Rottmann, (CJUE, 2 mars 2010, aff. C-135/08) », RGDIP, p. 278 et s. Pour l’auteur, la prise en
compte de la clause d’identité nationale par le juge de l’Union est révélatrice de la nature d’essence fédérale de
l’Union puisqu’elle contribue au maintien de l’existence politique des États membres.
56. C. Schmitt, op. cit., p. 513. Pour le Professeur Blumann, le droit de retrait contribue à compléter la théorie
de la fédération, il ne signifie pas un retour en arrière, mais confirmerait la nature de l’Union qui serait une
« forme moderne de fédération », C. Blumann, « L’apport du droit de retrait à la qualification juridique de
l’Union européenne » in L’Union européenne, Union de droit, Union des droits, Mélanges en l’honneur de
Philippe Manin, Éditions Pedone, 2010, p. 64 et s. spéc. p. 68.
57. En ce sens, O. Beaud, « Fédéralisme et souveraineté : notes pour une théorie constitutionnelle de la
Fédération », RDP, n° 1, 1998, p. 95 ; O. Beaud, « Le projet de Constitution européenne sous l’angle du droit
constitutionnel », Annuaire de droit européen, 2003, Volume I, p. 108.
58. Formule utilisée par M. Delors et reprise par une partie de la doctrine pour expliquer la synthèse entre le
renforcement de l’intégration communautaire et la préservation d’un rôle important des États membres dans le
processus législatif et exécutif de l’Union. Pour beaucoup d’auteurs cette formule, si elle embarrasse, a le
mérite de permettre la conciliation entre l’unité et la diversité, J.-D. Mouton, op. cit., p. 144 ; J.-L. Quermonne,
« La Fédération d’États nations, concept ou contradiction ? », RFDA, n° 84, octobre 2010, p. 686 et s.
59. J.-P. Jacqué, op. cit., p. 103.
28principe d’autonomie institutionnelle, dans sa rédaction issue du Traité de Lisbonne,
mentionne expressément le niveau régional et local. L’article 4.3 du Traité UE précise,
en effet, que « l’Union respecte l’égalité des États membres devant les traités ainsi que
leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et
constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale
60[…] » . Si le droit de l’Union ne s’immisce pas dans l’organisation institutionnelle des
États membres, ces derniers ne sauraient exciper de cette même organisation pour
61s’affranchir de leurs obligations européennes . La forme fédérale, régionalisée ou
fortement décentralisée d’un État ne peut lui servir de prétexte pour se soustraire à
62l’obligation d’application effective du droit de l’Union . Le principe de coopération
loyale impose, en effet, aux États membres d’adopter un comportement conforme aux
objectifs de l’Union, ce qui implique le respect de l’ensemble des obligations
européennes. Ainsi, le principe d’autonomie institutionnelle trouve une limite du fait de
sa nécessaire conciliation avec le devoir de coopération loyale des États membres, le
premier ne pouvant à l’évidence annihiler le second. La Cour de justice de l’Union a
affirmé, à plusieurs reprises, qu’un État ne saurait invoquer son droit constitutionnel
63pour s’opposer à l’effet d’une norme communautaire sur son territoire . L’avocat
général Maduro l’a rappelé, dans ses conclusions sur l’arrêt Michaniki, de la manière
suivante : « Faut-il néanmoins le préciser, ce respect dû à l’identité constitutionnelle des
États membres ne saurait être compris comme une déférence absolue à l’égard de toutes
règles constitutionnelles nationales. S’il en était ainsi, les constitutions nationales
pourraient devenir un instrument permettant aux États membres de s’affranchir du droit
64communautaire dans des domaines déterminés » .
Si l’Union respecte l’identité constitutionnelle des États, le droit constitutionnel
national doit s’adapter aux exigences de l’ordre juridique communautaire. Le principe de
coopération et « sa jonction avec le principe de l’identité nationale semblent […]
caractériser les éléments fondamentaux du statut d’État membre de l’Union
65européenne » . La conciliation de ces deux principes explique également le recours en
manquement exclusif contre l’État membre en cas de violation du droit de l’Union par
66une collectivité . Le juge de l’Union associe très clairement le devoir de coopération
loyale et la liberté laissée aux États membres dans la répartition des compétences au plan
interne, pour justifier le fait que l’État membre est « le seul responsable, à l’égard de la
Communauté européenne, du respect des obligations qui résultent du droit
67communautaire » . L’État est ensuite tout à fait libre de répercuter sur les collectivités

60. Nous soulignons.
61. Par exemple, CJCE, 25/05/1982, Commission c/Pays-Bas, aff. 100/8, Rec. 1982, I-1791.
62. Ainsi, la répartition des compétences entre l’État et ses entités infra-étatiques ne saurait constituer un motif
légitime d’aménagement des obligations qui incombent à cet État membre envers l’Union, CJCE, 4/04/2004,
Allemagne c/Commission, C-344/01, Rec. 2004, I-2081.
63. CJCE, 17/12/1970, Internationale Handelgesellschaft, aff. 11/70, Rec. 1970, p. 1125.
64. Point 33, Conclusions M. Maduro présentées le 8/10/2008 sur l’arrêt CJCE, 16/12/2008, Michaniki, aff.
C-213/07, Rec. 2008, I-9999.
65. J.-D. Mouton, art. cit., p. 278.
66. Le manquement peut être le fait d’un État fédéré, CJCE, 28/02/1991, Commission c/Allemagne, aff.
C-131/88, Rec., 1991, I-825 ; d’une région autonome, CJCE, 14/01/1988, Commission c/Belgique, aff. jointes
227/85 à 280/85, Rec. 1988, I-1 ; d’une collectivité territoriale, CJCE, 10/03/1987, Commission c/Italie, aff.
199/85, Rec. 1987, I-1039 ; CJCE, 5/10/2000, Commission c/France, aff. C-16/98, Rec. 2000, I-8315.
67. Par exemple, point 9, CJCE, 6/10/2005, Commission c/Belgique, aff. C-429/04, non publié.
29territoriales les éventuelles sanctions communautaires résultant d’une condamnation en
manquement au titre de l’article 260 du Traité FUE.
Le droit de l’Union a donc des effets sur les collectivités, ces dernières doivent
appliquer l’ensemble des normes européennes entrant dans leur sphère de compétences.
L’Union a également des incidences sur les relations entre l’État et ses entités infra-
étatiques. Celui-ci doit, en effet, pouvoir s’assurer de la bonne application du droit de
l’Union par ses collectivités, le cas échéant, il encourt une condamnation en
manquement. Ce recours exclusif contre l’État membre s’explique aisément par le fait
que la construction européenne est avant tout fondée sur les États. Ces derniers ont un
rôle central tant dans la phase descendante qu’ascendante induite par le processus
d’intégration européenne.
§2. Le rôle central des États membres dans le processus d’intégration
européenne
Dans un cadre étatique, les collectivités sont de véritables sujets de droit de l’ordre
juridique ; tel n’est pas le cas dans le cadre d’une organisation internationale classique.
La nature particulière de l’Union va induire des conséquences pour les collectivités
territoriales qui se retrouvent dans une situation d’entre-deux que le principe
d’intégration va permettre de mettre en relief.
L’intégration en droit international public se définit de manière assez conventionnelle
comme une « opération tendant à faire entrer un élément extérieur dans une entité dont
68il devient une partie indissociable » . Cette notion s’applique à des situations très
diverses. Le particularisme de l’Union est alors désigné par la notion d’« organisation
69d’intégration » qui se caractérise par un transfert de compétences à des organes
communs supranationaux, distincts des gouvernements des États membres. L’intégration
juridique européenne renvoie à deux composantes : une intégration purement normative
et une intégration institutionnelle, plus rarement définie. Ces deux mouvements
ascendant et descendant rendent compte parfaitement de la dynamique européenne.
Dans son célèbre arrêt Costa c/Enel, la Cour de justice a clairement marqué la
spécificité de l’ordre juridique européen en affirmant que ce dernier constituait « un
ordre juridique propre intégré au système juridique des États membres […], qui
s’impose à leurs juridictions ». Le juge poursuit en précisant que « cette intégration, au
droit de chaque pays membre, de dispositions qui proviennent de sources
communautaires et plus généralement les termes et l’esprit du traité, ont pour corollaire
l’impossibilité pour les États membres de faire prévaloir, contre un ordre juridique
accepté par eux sur une base de réciprocité, une mesure unilatérale ultérieure qui ne
saurait ainsi lui être opposable, le droit du traité issu d’une source autonome ne
pouvant, en raison de sa nature spécifique originale se voir judiciairement opposer un
texte interne quel qu’il soit sans perdre son caractère communautaire et sans que soit
mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même. Le transfert opéré par les
États, de leur ordre juridique interne au profit de l’ordre juridique communautaire, des
droits et des obligations correspondant aux dispositions du traité entraîne donc une

68. J. Salmon (sous la direction de), Dictionnaire de droit international public, Bruylant, 2001, 1198 p. 590.
69. Ibid., p. 591.
3070limitation définitive de leurs droits souverains » . L’intégration normative est
clairement affirmée par le juge de l’Union comme étant un fondement de la
71Communauté . Les principes de primauté, d’immédiateté et d’effet direct fondent le
72respect du droit de l’Union par les États membres . Le droit est ainsi mis au centre du
processus d’intégration européenne entraînant l’obligation pour les États membres
d’intégrer le droit de l’Union dans leurs droits nationaux respectifs et faisant ainsi entrer
des droits dans le patrimoine juridique des particuliers. Cet objectif d’intégration oblige
73donc les États membres à respecter leurs obligations européennes . L’État membre,
« loyal coopérateur », doit s’assurer de l’application des normes européennes sur
l’ensemble de son territoire. En effet, quelle que soit l’autorité à l’origine d’une violation
du droit de l’Union, seul l’État pourra faire l’objet d’un recours en constatation de
manquement.
L’intégration institutionnelle fait référence à la production normative du droit de
l’Union et aux acteurs impliqués directement ou indirectement dans celle-ci. Elle repose
à la fois sur une logique communautaire et étatique. Les institutions, plus
particulièrement la Commission et la Cour de justice, ont incontestablement contribué à
renforcer l’intégration européenne en essayant de transcender une logique reposant
74uniquement sur la somme des intérêts des États membres . De nouveaux acteurs ont
également été intégrés à l’élaboration institutionnelle du droit de l’Union, tel est le cas
du Comité des régions même s’il n’est doté que de compétences consultatives.
Nonobstant le fait que la procédure de codécision est devenue avec le Traité de Lisbonne
la procédure législative ordinaire, il n’en demeure pas moins que l’organe décisionnaire
reste le Conseil notamment dans la révision des traités, institution qui, par définition,
75repose sur une logique étatique . La production normative du droit de l’Union est alors
fondée à la fois sur la méthode communautaire et intergouvernementale. Ainsi, « l’étude
du système institutionnel communautaire ne peut être réduite aux seules institutions
communautaires, mais doit nécessairement intégrer la dimension étatique qui en
76constitue une composante essentielle » . Les États participent donc à l’élaboration du
droit de l’Union d’une part, en arrêtant au plan national, la position qui sera défendue au
sein du Conseil d’autre part, en défendant cette position.

70. CJCE, 15/07/1964, Costa c/ENEL, aff. 6/64, Rec. 1964, p. 1141.
71. Dans l’arrêt Van Gend en Loos, la Cour avait précisé que « la Communauté économique européenne
constitue un nouvel ordre juridique international, au profit duquel les États ont limité, bien que dans des
domaines restreints, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement les États membres, mais
également leurs ressortissants ». CJCE, 5/02/1963, Vand Gend en Loos c/Administratie de Belastingen, aff.
26/62, Rec. 1963, p. 3. Cet arrêt avait suscité quelques interrogations du fait de sa référence à l’ordre juridique
international qui paraissait amoindrir la spécificité de la Communauté.
72. Voir sur ces trois notions, nos observations Infra Partie 1, Titre 2, Chapitre 1, Section 1, §1, A.
73. L. Azoulay, « La Constitution et l’intégration. Les deux sources de l’Union européenne en formation »,
RFDA, n° 5, septembre-octobre 2003, p. 863. L’émergence d’un pouvoir judiciaire européen apparaît comme
une garantie de l’intégration normative, Voir P. Pescatore, Le droit de l’intégration. Émergence d’un
phénomène nouveau dans les relations internationales selon l’expérience des Communautés européennes,
Institut universitaire des Hautes études internationales, 1972, p. 74 et s., spéc. p. 82.
74. Le droit international public les qualifie d’« organes intégrés » étant donné qu’ils ne reposent pas sur une
logique intergouvernementale. Dans le même sens, P. Pescatore, op. cit., 1972, p. 15.
75. Si certains représentants des collectivités peuvent siéger au Conseil, c’est uniquement parce que leur État
membre les y autorise.
76. J. Rideau, « Le système institutionnel communautaire et les formes des États membres » in L’État
autonomique : forme nouvelle ou transitoire en Europe ? (sous la direction de C. Bidégaray), Economica,
1994, p. 157.
31Dans ces deux formes d’intégration, l’État a un rôle pivot, la fonction d’État membre
induisant celle d’application du droit de l’Union mais également celle de production.
L’Union européenne, fondée sur les États membres, respecte leur identité
77constitutionnelle . Néanmoins, l’appartenance à l’Union européenne, et l’obligation
d’intégration normative qui en résulte va avoir des incidences sur les composantes
territoriales des États membres. Les entités infra-étatiques sont, en effet, tenues
78d’appliquer les normes européennes entrant dans leurs sphères de compétences . L’État
doit donc pouvoir s’assurer de la bonne application du droit de l’Union par ses
collectivités. La fonction d’État membre est donc de nature à « affecter les relations
79entre l’État central et ses composantes » . L’intégration institutionnelle laisse une plus
grande liberté aux États membres. Mis à part l’assurance d’être représentées au Comité
des régions et de pouvoir, sous certaines conditions, ester en justice contre un acte de
80l’Union , l’intégration des intérêts des collectivités territoriales dans la production
normative de l’Union reste entièrement dépendante de chaque État membre.
À l’aune de ces considérations, l’indifférence de l’Union quant à l’organisation
territoriale des États membres prend alors une dimension toute particulière. La place et le
rôle des collectivités territoriales dans le processus d’intégration européenne relèvent de
chaque État membre. Au sein de l’Union coexistent des États fédéraux, des États
autonomiques ou encore des États unitaires décentralisés. Or, l’appréhension de
l’intégration normative et institutionnelle varie selon le degré de décentralisation d’un
État. Pour comprendre la problématique particulière induite par l’étude des collectivités
territoriales françaises dans le processus d’intégration européenne, l’étude de la
décentralisation territoriale française et de ses particularismes apparaît nécessaire.
SECTION 2
L’ÉTAT DÉCENTRALISÉ
La décentralisation fonde les rapports entre l’État et les collectivités territoriales (§1).
Son étude apparaît comme un préalable nécessaire pour expliquer l’existence de
collectivités territoriales (§2). Toutefois, il apparaît nécessaire de ne pas limiter le champ
de cette étude aux seules collectivités, mais d’y inclure les établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI). La généralisation de
l’intercommunalité et le fait que les EPCI sont souvent dotés de nombreuses
compétences en font un niveau d’administration à part entière confronté, à l’instar des
collectivités, à l’application du droit de l’Union (§3). Ainsi, la France, en raison du
nombre de ses collectivités auxquelles s’ajoutent les EPCI, fait figure d’exception dans
le paysage territorial européen (§4).

77. Article 4.2 du Traité UE.
78. Il est fait référence uniquement aux collectivités métropolitaines. Les collectivités situées outre-mer font
l’objet d’un régime d’intégration adaptée, voire résiduelle, du droit de l’Union, régime déterminé par la summa
divisio exclusivement communautaire entre régions ultrapériphériques et pays et territoires d’outre-mer.
79. J. Rideau, op. cit., p. 158.
80. Néanmoins les conditions de la recevabilité des recours en annulation et en carence des collectivités
territoriales sont très strictes, Voir Infra Partie 2, Titre 1, Chapitre 2, Section 2.
3281§1. La décentralisation , fondement des rapports entre l’État
et les collectivités
Si la décentralisation englobe des réalités très variables (A), il y a une dimension
politique inhérente à tout processus de décentralisation territoriale (B).
A. La notion de décentralisation
La notion de décentralisation apparaît pour le moins imprécise (1). Il est tout de même
possible de se référer à la distinction entre décentralisation politique et décentralisation
administrative pour appréhender le degré de décentralisation d’un État (2).
1. L’imprécision de la notion de décentralisation
Étymologiquement, le terme décentralisation vient du mot latin centralis qui signifie
ce qui est central, auquel on a ajouté le préfixe de exprimant l’idée de retrait. La notion
de décentralisation se définit par référence à un centre. Elle est donc intimement liée,
voire indissociable de son antonyme, la centralisation. Il faut distinguer la centralisation
administrative de la centralisation politique. Il y a centralisation politique lorsque le
pouvoir de légiférer est attribué à un organe central et centralisation administrative
lorsque l’ensemble du pouvoir d’administration d’un pays est confié à un organe central
qui a compétence aussi bien pour s’occuper des affaires nationales que locales. L’unité
de l’action administrative est alors absolue. Dans cette hypothèse, seule l’autorité
centrale est dotée de la personnalité morale. La France est traditionnellement présentée
comme l’archétype de l’État centralisé. Pourtant, la centralisation française n’a jamais
été totale, le droit positif ne reconnaissant que la centralisation et la décentralisation
82partielle .
Alors que la déconcentration est un simple aménagement technique de la
83 84centralisation , la décentralisation en est une « politique opposée » . Décentraliser
permet à une autre personne publique que l’État de gérer certaines affaires à l’échelon
local. Celle-ci est dotée de la personnalité morale et agit en son nom et pour son compte.
85C’est toujours par concession de l’État qu’une telle substitution de gestion est possible .
Ainsi, dès lors qu’une compétence serait retirée du centre et concédée à une personne
86dotée de la personnalité morale, il y aurait décentralisation .

81. Il n’est pas fait référence à la décentralisation telle qu’elle est consacrée dans notre loi fondamentale, mais
à l’interprétation qu’en a donnée notamment le doyen Hauriou. L’auteur développait le concept de
décentralisation appliqué aux administrations locales et spéciales. Concernant les administrations locales,
l’application de ce principe induisait l’existence de personnes juridiquement distinctes et dotées d’une liberté
d’action sous le contrôle de l’État. Cette acception recouvrait la décentralisation en tant que principe
d’organisation administrative ainsi que la liberté conférée à ces personnes distinctes, elle fondait donc
l’existence de collectivités ainsi que leur capacité d’action, M. Hauriou, op. cit., p. 51 et s.
82. En ce sens H. Kelsen, Théorie générale du droit et de l’État, LGDJ, 1997, p. 355.
83. On parle également de centralisation imparfaite.
e84. J.-L. Autin, C. Ribot, Droit administratif général, Litec, 2007, 5 édition, p. 35.
85. C. de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, Sirey, 1920, Tome 1, p. 170.
86. Certains auteurs ont cherché à identifier des critères précis constitutifs de la décentralisation. C’est ainsi
que le Professeur Eisenmann a défendu l’idée que la tutelle était un élément constitutif de la décentralisation,
C. Eisenmann, Centralisation et décentralisation. Esquisse d’une théorie générale, LGDJ, 1948, p. 161. La
suppression de la tutelle en 1982 n’a pas, pour autant, anéanti toute décentralisation. Le doyen Hauriou a fait
33Le contenu de la décentralisation reste donc assez flou dans la mesure où il n’est pas
figé, mais évolutif. Le doyen Hauriou explique parfaitement la versatilité de la
décentralisation en faisant remarquer que « l’organisation du pouvoir […] est dominée
par deux forces ou deux tendances qui se font équilibre l’une à l’autre, mais qui peuvent
s’équilibrer en des combinaisons infiniment variées. Ces deux forces sont : la
centralisation qui est la force propre du gouvernement de l’État, et la décentralisation
87qui est la force par laquelle la nation réagit contre le gouvernement de l’État » .
La décentralisation ne renvoie pas à un modèle unique.
Au contraire, elle s’applique à des réalités bien distinctes. La dialectique
centralisation/décentralisation peut ainsi se combiner en des possibilités infinies. Il faut
donc se référer à la séparation verticale des pouvoirs opérée au sein d’un ordre
juridique ; c’est, en effet, l’importance des normes centrales et des normes locales qui
88indique le degré plus ou moins élevé de centralisation et de décentralisation . À cet
égard, la distinction entre décentralisation politique et administrative permet une
89appréhension globale du degré de décentralisation d’un État .

de l’élection, l’un des critères substantiels de la décentralisation, M. Hauriou, op. cit, p. 51. Pourtant, il existe
des autorités unanimement admises comme décentralisées et ne procédant pas de l’élection, tel est le cas des
établissements publics territoriaux. Il est alors question de décentralisation fonctionnelle ou technique. Le
critère est alors matériel et non territorial. En fait, la tutelle, comme le principe de l’élection indiquerait
seulement un certain degré qualitatif de décentralisation. D’ailleurs, le Professeur Chapus considère l’élection
des assemblées locales comme un renforcement de la décentralisation et non comme un des éléments
econstitutifs de celle-ci, R. Chapus, Droit administratif général, Montchrestien, 2001, 15 édition, p. 404.
87. M. Hauriou, op. cit., p. 43. Y. Luchaire, F. Luchaire, Décentralisation et Constitution, commentaire de la
loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République, Economica, 2003, p. 14.
J. Caillosse, « La décentralisation, acte moins deux », Pouvoirs locaux, n° 57, juin 2003, p. 1. À la question
qu’est-ce que la décentralisation ? L’auteur répond « cette question est à proprement parler sans réponse, tant
elle est susceptible d’en recevoir de multiples », J. Caillosse, « Contribution à une définition juridique de la
décentralisation », Pouvoirs locaux, n° 49, juin 2001, p. 103. En ce sens, E. de Macère écrivait déjà « c’est un
mot dont le sens n’est pas défini », « Lettre sur la décentralisation », Revue politique et parlementaire, n° 4,
1895, p. 1. Il est vrai qu’à la lecture du nouvel article 1 de la Constitution, il n’est pas possible de se faire une
idée précise de l’organisation territoriale de la France.
88. H. Kelsen, Théorie générale du droit et de l’État, Bruylant-LGDJ, 1997, p. 355.
89. La distinction entre État fédéral et État unitaire décentralisé n’apparaît pas suffisante dans la mesure où elle
ne pourrait rendre compte du modèle intermédiaire de l’État régional. Ainsi, l’Italie et l’Espagne, États
régionaux ou autonomiques sont qualifiés dans leurs propres normes fondamentales d’États unitaires. Ce sont
des États plurilégislatifs, leurs entités subétatiques étant dotées de compétences législatives garanties
constitutionnellement, en ce sens, voir J.-B. Auby, La décentralisation et le droit, LGDJ, 2006, p. 129 et s.
Hans Kelsen a ainsi développé l’idée qu’entre État fédéral, État unitaire décentralisé et a fortiori État
régionalisé, il y aurait plus une différence de degré que de nature. Ainsi, « l’État fédéral est seulement un cas
du type d’organisation technique de l’État décentralisé ». L’État fédéral ne se distinguerait donc pas
fondamentalement de l’État unitaire décentralisé, comme tout ordre juridique national et international, il
serait la combinaison, le résultat d’un équilibre entre centralisation et décentralisation, Ibid. p. 365 et s. Dans
le même sens G. Scelle, Droit international public, Éditions Domat-Montchrestien, 1948, p. 258. Voir aussi,
O. Beaud, « Hans Kelsen, théoricien constitutionnel de la fédération » in Actualité de Kelsen en France, sous
la direction de C. M. Herrera, LGDJ, 2001, p. 56. C’est alors le degré de décentralisation qui déterminerait la
forme de l’État. Certains auteurs réfutent cette position. Pour le professeur Delpérée, il y a une différence
philosophique entre l’État unitaire et l’État fédéral dans la mesure où ce dernier vise à créer un État
plurilégislatif, toutefois, l’auteur élude la question des États régionaux. F. Delpérée, « La décentralisation et le
fédéralisme à l’heure de l’Union européenne. Précisions terminologiques » in Les collectivités locales, facteur
de fédération dans l’Union européenne ? (sous la direction de A. Meyer-Heine), Actes du colloque IEP Aix-
en-Provence, mars 2009, RMCUE, n° 531, septembre 2009, p. 515.
342. La distinction entre décentralisation politique et administrative
La décentralisation politique caractérise les États les plus décentralisés. Il y a
décentralisation politique lorsque les entités subétatiques sont dotées d’une capacité de
décision politique, celle-ci se matérialise par la reconnaissance de compétences
90législatives à leur profit, compétences qui sont garanties constitutionnellement . Elles
disposent donc d’un pouvoir normatif autonome. L’État régional, tout comme l’État
91fédéral , se traduit par une dualité des pouvoirs législatifs et donc une pluralité d’ordres
92juridiques .
La décentralisation est uniquement administrative lorsque les collectivités se voient
confier un pouvoir de décision pour gérer des affaires administratives qui est subordonné
aux normes élaborées par les pouvoirs centraux. Le pouvoir des collectivités territoriales
est alors de nature réglementaire et intervient pour assurer l’exécution des normes
adoptées au plan national. Contrairement aux collectivités dotées de compétences
législatives, dans le cadre d’une décentralisation administrative, les compétences des
collectivités ne sont pas protégées par la Constitution, elles sont déterminées par le
législateur.
En France, la décentralisation est exclusivement administrative. En vertu de
l’article 34 de la Constitution, c’est le législateur qui est compétent pour fixer les
principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs
compétences et de leurs ressources. De même, l’article 72 précise que c’est dans les
conditions prévues par la loi que les collectivités territoriales s’administrent librement.
93Le pouvoir réglementaire des collectivités s’exerce donc dans certaines limites . Tout
d’abord, le pouvoir réglementaire local n’est pas un pouvoir ab initio. Les collectivités
territoriales ne peuvent édicter des règlements directement sur le fondement de la
Constitution, sans l’intervention d’une loi ou d’un règlement. Ensuite, le pouvoir
réglementaire des collectivités territoriales est résiduel, subordonné. Il ne peut s’exercer
que sur le fondement d’une loi, et dans le respect du pouvoir réglementaire de droit
commun qui, selon l’article 21 de la Constitution, appartient au Premier ministre, sous
réserve des dispositions de l’article 13.
La distinction fondamentale entre la décentralisation politique et administrative réside
dans l’attribution ou non de compétences législatives à certaines entités territoriales. En
fonction de cette summa divisio, l’appréhension du rapport droit de l’Union
européenne/collectivités va varier considérablement. Dans les États qui connaissent une
décentralisation politique, l’exécution de certaines normes européennes incombe non pas
à l’État, mais aux entités infra-étatiques dotées de compétences législatives. En cas de

90. L’article 149 de la Constitution espagnole dresse une liste des compétences relevant de manière exclusive
de l’État. L’article 148.1 énumère les matières pouvant relever des communautés autonomes. L’article 117 de
la Constitution italienne détermine les matières exclusives de l’État, dans tous les autres domaines, la
compétence législative de principe revient aux régions. L’exercice de compétences concurrentes dans certaines
matières est également prévu.
91. Contrairement à l’État fédéral, les entités subétatiques d’un État régional disposent d’un statut de rang
législatif. Leur capacité d’autoorganisation est très encadrée. De même, leur participation à l’exercice du
pouvoir étatique est beaucoup plus limitée que dans un État fédéral.
92. L’article 2 de la Constitution espagnole et 5 de la Constitution italienne affirment le caractère unitaire de
l’État, il n’en demeure pas moins que l’unité législative est brisée.
93. Pour des développements plus conséquents sur le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, voir
Infra Partie 1, Titre 1, Chapitre 1, Section 2, §1, A, 2, b).
35violation du droit de l’Union, l’État ne pourra pas, en principe, intervenir dans le
94domaine qui leur est réservé par la Constitution .
Dans un État qui ne connaît que la décentralisation administrative, l’exécution du droit
de l’Union sera toujours centralisée au plan national. La seule exception à cette
subordination aux normes législatives et réglementaires nationales concerne justement
l’hypothèse où ces derniers seraient contraires aux engagements internationaux de la
France et donc au droit de l’Union européenne. Le contrôle du représentant de l’État sur
les actes locaux qui inclut la légalité communautaire, doit également être de nature à
sécuriser l’action des collectivités vis-à-vis du droit de l’Union européenne. Dans le
cadre de la présente étude, il paraît donc indispensable de s’intéresser à l’intégration
95satisfaisante ou non du « référentiel communautaire » par les autorités étatiques tant
96centrales que déconcentrées . Le cas échéant, les collectivités territoriales devront
appliquer certaines normes européennes directement et écarter le droit national qui leur
est contraire. Le cas des directives est, à cet égard, révélateur de la différence entre les
collectivités dotées ou non de compétences législatives. Lorsque la transposition
incombe uniquement à l’État central du fait du caractère unitaire de ce dernier, en cas de
défaillance de celui-ci, les collectivités territoriales se trouvent sur l’effet vertical
ascendant des directives. En d’autres termes, elles doivent écarter la norme nationale si
celle-ci n’est pas conforme aux objectifs de la directive non transposée, de telle sorte que
la charge de l’obligation de transposition peut se trouver déplacée de l’État vers les
97collectivités .
Même lorsque la décentralisation n’est pas politique, elle ne saurait être analysée
comme une simple modalité d’organisation de l’appareil administratif. Tout processus de
décentralisation territoriale implique une dimension politique qui explique le
consentement de l’État aux libertés locales.
B. La dimension politique de la décentralisation territoriale
Pour arriver à mieux saisir ce qu’est la décentralisation territoriale et mettre en relief
l’ambiguïté qui est au cœur même de cette notion, il faut se poser la question suivante :
pourquoi décentraliser ? En effet, en théorie, la centralisation assurerait plus d’efficacité
98et de cohérence . En fait, la décentralisation est plus qu’une simple technique
d’organisation administrative. C’est en ce sens que le doyen Hauriou a défini la

94. Devant les risques de violation du droit de l’Union européenne, des mécanismes de recentralisation ont
parfois été mis en place. Certains États membres ont, en effet, instauré des pouvoirs de contrainte vis-à-vis de
leurs collectivités. Voir nos observations Infra Partie 1, Chapitre 2, Section 1, §1, 1, b). Cette solution n’est pas
l’apanage des États régionaux ou fédéraux. Un tel pouvoir de substitution est d’ailleurs reconnu au représentant
de l’État en France dans certains domaines comme par exemple en matière d’aide aux entreprises (article
L.1511-1-1 du CGCT).
95. N. Kada, Le préfet et la déconcentration sous la cinquième République, thèse dactylographiée, Grenoble,
2000, p. 173.
96. Il est indéniable qu’en droit positif français l’indivisibilité implique l’unité politique, juridique et
administrative. Elle est l’un des critères de l’État unitaire. Voir pour plus de détails nos développements Infra
Partie 1, Titre 1, Section 2, §1, A, b), ii.
97. Les collectivités locales ont cru de bonne foi que tant que la transposition n’était pas intervenue, elles
pouvaient ignorer le droit communautaire, la jurisprudence leur a rappelé qu’elles ne pouvaient se fier
aveuglément au droit national, car la transposition pouvait ne pas être conforme voire ne pas être faite dans les
délais, CE, 20/05/1998, Communauté de Piémont de Barr, RFDA, n° 14, mai-juin 1998, p. 609 à 619.
98. Le Professeur Chapus faisait ainsi remarquer à propos de la décentralisation « elle coûte plus cher, elle
complique beaucoup l’organisation administrative » R. Chapus, op. cit., p. 406.
36décentralisation comme un mouvement national, et même de souveraineté nationale, en
affirmant que les raisons d’être de la décentralisation « ne sont point d’ordre
administratif, mais bien d’ordre constitutionnel s’il s’agissait que du point de vue
administratif, la centralisation assurerait au pays une administration plus habile, plus
impartiale, plus intègre et plus économe que la décentralisation. Mais les pays modernes
n’ont pas seulement besoin d’une bonne administration, ils ont besoin aussi de liberté
politique, or la liberté politique est liée à la décentralisation administrative. D’une part,
la liberté politique suppose une large participation du peuple au gouvernement par le
moyen des élections politiques et des assemblées politiques ; d’autre part, les électeurs
et les membres des assemblées ne peuvent faire leur éducation politique que dans les
99élections locales et dans les assemblées locales » .
L’auteur généralise à l’ensemble des collectivités territoriales ce qu’Alexis de
100Tocqueville avait exprimé à propos des communes . Si la décentralisation apparaît
comme une notion floue, dont la juridicité reste énigmatique, elle a, depuis la
Révolution, toujours constitué une revendication politique. Encore aujourd’hui, l’idée de
décentralisation semble défendue tant par la droite que par la gauche. Le républicain
modéré Émile de Marcère a défini la décentralisation comme un terme un peu vague,
« qu’il faut conserver pourtant puisqu’il exprime un vœu intense, un sentiment général :
101c’est comme un cri sorti de milliers de poitrines oppressées » . La décentralisation
serait donc intimement liée à l’idée de démocratie. Instituer des collectivités territoriales,
102« c’est créer autant de démocraties locales » . Ainsi, la décentralisation, en France, ne
doit pas être appréhendée sous un prisme exclusivement administratif, elle revêt
incontestablement une dimension politique. La décentralisation n’est pas une simple
technique d’organisation administrative, c’est également et de manière incontestable,
une modalité de partage du pouvoir entre les autorités centrales et les autorités locales.
La décentralisation constitue ainsi une revendication des collectivités territoriales, celle
de disposer d’une certaine liberté d’action dans la gestion de leurs territoires, repoussant
par là même le poids de l’appareil étatique centralisé.
Ce caractère politique intrinsèquement lié à la décentralisation territoriale s’explique
par le fait que les collectivités territoriales sont, avant tout, des communautés humaines
103préexistantes que le droit ne fait que reconnaître . Le choix du découpage territorial est
en fait un compromis entre un certain rationalisme institutionnel et la reconnaissance,
dans une certaine mesure, d’entités sociologiques implantées sur un territoire. Pour le
Professeur Némery, « ces entités apparaissent comme un élément de la nation plus que
104comme un élément de l’État. Elles en constituent les terminaisons nerveuses » . Cette

99. M. Hauriou, op. cit., p. 52.
100. « Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science », A. De
reTocqueville, De la démocratie en Amérique, Librairie philosophique J. Vrin, 1990, Tome 1, 1 partie,
Chapitre 5, p. 50.
101. E. de Macère, art. cit., p. 1.
102. R. Chapus, op. cit., p. 405. Le lien entre la décentralisation et la démocratie n’est pas automatique.
Toutefois, une des aspirations de la décentralisation est la démocratie, voir en ce sens J.-M. Pontier, L’État et
les collectivités locales. La répartition des compétences, LGDJ, 1978, p. 27 et s.
103. C. Bacoyannis, Le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales,
PUAM, Economica, 1993, p. 131.
104. J.-C. Némery, « La nouvelle organisation décentralisée de la République » in Décentralisation et
intercommunalité en France et en Europe, L’Harmattan, 2003, p. 10.
37donnée historique et sociologique, que constituent les communautés d’habitants
préexistantes, justifie le choix de créer des collectivités territoriales.
De cette réalité venue d’« en bas », mais nécessitant une reconnaissance venue d’« en
haut » résulte une certaine ambivalence, se traduisant par une tension entre le principe
105d’autorité et celui de liberté . Le doyen Hauriou a mis en relief toute l’ambiguïté
inhérente à la notion de décentralisation. L’auteur l’analyse comme « une manière d’être
106de l’État » , mais écrit également dans son Précis de droit administratif, à propos des
personnes de droit public, et donc a fortiori des collectivités territoriales, « la vérité,
107c’est que les personnes morales sont autrui par rapport à l’État » . Ces deux
observations semblent à première vue relever de l’illogisme. C’est que trop souvent on
108oublie que « l’État est à la fois un tout et un élément de ce tout » . L’État est un
« tout » en ce qu’il assure la cohésion politique de la nation et englobe toutes les autres
institutions tant nationales que locales, lesquelles n’existent que parce que la
Constitution les prévoit. L’État est également un « élément de ce tout » dans la mesure
où il est une entité administrative, distincte des collectivités territoriales, qui doit
s’assurer de l’uniformité territoriale dans l’application du droit. Cette conception
constitue une grille d’analyse essentielle dans le cadre de cette étude dans la mesure où
les collectivités territoriales seront tantôt dans un rapport d’intégration avec l’État
notamment concernant l’application du droit de l’Union, tantôt dans un rapport d’altérité
avec celui-ci, tel est le cas des actions récursoires de l’État contre une collectivité (et
inversement) en cas de défaillance dans l’application du droit de l’Union ou encore du
pouvoir supplétif de l’État à l’encontre des entités infra-étatiques, reconnu dans certains
109États membres .
Si le principe de décentralisation est désormais inscrit expressément à l’article 1 de la
110Constitution , cette assertion semble relever « plus de l’effet d’annonce que du
111changement profond » . L’exposé des motifs de la loi constitutionnelle de

105. J.-M. Pontier, op. cit., p. 17.
106. M. Hauriou, définition du terme décentralisation, répertoire Bequet, 1882, n° V, p. 481.
107. M. Hauriou, op. cit., p. 247. M. Stez souligne également cette ambiguïté. L’auteur présente la
décentralisation comme un moyen pour le pouvoir central d’assurer son ascendant sur les collectivités, mais il
écrit également que la « notion d’intérêt local renvoie à celle de sujet local et qu’il y a une explication
idéologique tenant à l’extraordinaire prégnance du sujet, de la nature, de l’essentialisme du local », L. Stez,
L’objet local, Union générale d’éditions, 1977, p. 157 et 158. Dans le même sens, pour M. Prats, l’objet local
« induit une marge de pouvoir spécifique », l’auteur réfute l’hypothèse « mécaniste d’un pouvoir local
intégralement dominé », Y. Prats, « Vers l’éradication du pouvoir local ? » in L’objet local, op. cit., p. 125.
108. J.-F. Brisson, « La France est une République indivisible… son organisation est décentralisée ! », RDP,
n° 1, 2003, p. 112. En ce sens, M. Fournié écrit : « Les deux notions de centralisation et de décentralisation
apparaissent simultanément comme le contraire et le complément l’une de l’autre », F. Fournié, Recherches
sur la décentralisation dans l’œuvre de Maurice Hauriou, LGDJ, 2005, p. 13.
109. D’une manière générale, les analyses de M. Hauriou concernant la décentralisation expliquent le
processus de décentralisation actuel notamment dans son rapport avec l’intégration européenne, elles
constitueront donc un repère indéniable dans le cadre de cette analyse.
110. L’article 1 de la Constitution révisée précise désormais « La France est une République indivisible […]
son organisation est décentralisée », Loi n° 2003-276 du 28/03/2003 relative à l’organisation décentralisée de
la République, JORF du 29/03/2003, p. 5568.
111. H. Rihal, « Le statut constitutionnel des collectivités territoriales issu de la loi constitutionnelle du
28 mars 2003 : entre innovation et complexité », RFAP, n° 105-106, 2003, p. 220 ; B. Faure, « Réforme
constitutionnelle et décentralisation : des slogans font la loi », RDP, n° 1, 2003, p. 120. Dans le même sens,
E. Aubin, C. Roche, op. cit., 2005, p. 23 ; Y. Luchaire, F. Luchaire, op. cit., Economica, 2003, p. 17.
38112 ermars 2003 le confirme sans ambiguïté, il s’agit d’adjoindre à l’article 1 un principe
d’organisation administrative, celui de la décentralisation marquant symboliquement la
113volonté d’affirmer l’irréversibilité du processus . Pour comprendre ce que recouvre la
décentralisation territoriale en France, il semble donc opportun de se référer au titre XII
de la Constitution intitulé « Des collectivités territoriales ».
§2. Les collectivités territoriales françaises
Aux termes de l’article 72 alinéa 1 de la Constitution du 4 octobre 1958 « les
collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les
régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par
l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en
lieu et place d’une ou plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa ». La loi
fondamentale procède à une énumération et non à une définition de ce qu’est une
collectivité territoriale. La lecture du texte constitutionnel ne permet donc pas de se faire
114une idée exacte de ce que recouvre précisément le terme de collectivité territoriale .
Selon un lexique des termes juridiques, les collectivités territoriales peuvent être
définies comme « des entités de droit public correspondant à des groupements humains
géographiquement localisés sur une portion déterminée du territoire national, auxquels
l’État a conféré la personnalité juridique et le pouvoir de s’administrer par des conseils
115élus » . En droit positif français, la capacité d’action des collectivités territoriales se
matérialise par le principe de libre administration. C’est donc à travers ce principe qu’il
apparaît pertinent de les définir (A). La France a également ratifié la Charte européenne
de l'autonomie locale. Celle-ci pourrait constituer une source de droits pour les

112. Projet de loi constitutionnelle relative à l’organisation de la République, texte n° 24, 16/10/2002, dossier
législatif disponible sur ww.senat.fr.
113. Le Professeur Bacoyannis fait la distinction entre « décentralisation-liberté » et « décentralisation-
principe d’organisation administrative », C. Bacoyannis, op. cit., p. 90. La décentralisation-liberté serait
synonyme de libre administration. La décentralisation-principe d’organisation administrative renverrait à
l’existence de collectivités. La décentralisation apparaît plus comme un principe d’organisation administrative
alors que la libre administration est une liberté fondamentale, CE, 18/01/2001, Commune de Venelles
c/M. Morbelli ; conclusions L. Touvet, RFDA, n° 2-2001, p. 378 ; note M. Verpeaux, RFDA, 2001, p. 681 ;
chronique M. Guyomar et P. Colin, AJDA, 2001, p. 153. Pour des développements sur la controverse doctrinale
suscitée par l’article 1, voir Infra Partie 1, Titre 1, Chapitre 1, Section 2, §1, A, 1, b).
114. C’est ainsi que la doctrine a pu s’interroger sur le point de savoir s’il fallait opérer une distinction entre les
collectivités territoriales de l’article 72 et les collectivités locales mentionnées à l’article 34 de la Constitution
dans sa rédaction antérieure à la révision constitutionnelle de 2003. Certains auteurs ont ainsi défendu l’idée
qu’il fallait différencier les deux notions, par exemple, Autexier, « L’ancrage constitutionnel des collectivités
territoriales », RDP, 1981, p. 589 et s ; L. Favoreu, « Chronique constitutionnelle et parlementaire française,
jurisprudence du Conseil constitutionnel », RDP, 1982, p. 230 et s. D’autres, au contraire, affirmaient qu’il
s’agissait d’une double terminologie pour une notion unique F. Robbe, La représentation des collectivités
territoriales par le Sénat. Étude sur l’article 24 alinéa 3 de la Constitution du 4 octobre 1958, LGDJ,
2001, p. 25 et s., C. Bacoyannis, op. cit., p. 130 ; J. Boudine, « La distinction entre collectivités locales et
collectivité territoriale. Variation sémantique ou juridique ? », RDP, 1992, p. 171 à 199. Le pouvoir constituant
dérivé a mis fin à cette controverse en opérant une homogénéisation ; désormais les collectivités sont qualifiées
de territoriales dans tout le texte constitutionnel.
115. S. Guinchard et G. Montagnier (sous la direction de), Lexique des termes juridiques, Dalloz, 2007,
e16 édition, p. 128. Pour une étude détaillée de la reconnaissance de la personnalité morale des collectivités
territoriales. Voir N. Foulquier, Les droits publics subjectifs des administrés. Émergence d’un concept en droit
e e
administratif français du XIX au XX siècle, Dalloz, 2003, 805 p. 95 à 175 ; M. Doat, Recherche sur la notion
de collectivité locale en droit administratif français, LGDJ, 2003, p. 76 à 87.
39collectivités territoriales, une protection supplémentaire quant aux éventuelles
limitations de leur libre administration du fait notamment de l’intégration européenne.
Cependant, la faiblesse du contrôle de l’application de ce texte rend son apport
limité (B).
A. Le principe de libre administration
Aux termes de l’article 72 alinéa 3 « dans les conditions prévues par la loi, ces
collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir
réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». Cet alinéa doit être rapproché de
l’article 34 qui énonce : « La loi détermine les principes fondamentaux de la libre
administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs
ressources ». La libre administration est mentionnée à deux reprises dans la loi
fondamentale. C’est le législateur qui est compétent pour déterminer le contenu de ce
principe sous le contrôle du Conseil constitutionnel.
Le principe de libre administration n’est pas une innovation de la Constitution de
1161958, il était déjà inscrit à l’article 87 de la Constitution de 1946 . Cependant, sous la
eIV République, il était resté au stade de la simple « déclaration d’intention » du fait
notamment, d’une absence de contrôle de constitutionnalité des lois.
Le Professeur Bacoyannis définit la libre administration des collectivités territoriales
117comme une liberté : celle de la collectivité locale de maîtriser sa propre vie . De cette
qualification de liberté découle une imprécision : la libre administration comme toute
liberté est une notion graduelle, aux contours imprécis. Ainsi, pour certains auteurs,
l’affirmation du principe de libre administration dans la loi fondamentale était « plus
118prometteuse que précise » . La mise en place d’un contrôle de constitutionnalité des
e 119lois sous la V République et le développement de ce contrôle vont permettre au
principe de libre administration d’acquérir un véritable contenu juridique, permettant
l’émergence d’un véritable droit constitutionnel local. Le Conseil constitutionnel va ainsi
120reconnaître, dès 1979, la valeur constitutionnelle du principe de libre administration .
Au-delà de la « liberté d’être » déjà consacrée expressément dans la constitution par

116. « Les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus au suffrage universel ».
117. C. Bacoyannis, op. cit., p. 94 et s.
118. J. Boulouis, « Une nouvelle conception institutionnelle de l’administration territoriale. Commentaire des
décisions du Conseil constitutionnel », AJDA, 1982, p. 304.
119. CC, n° 71-44 DC, Liberté d’association, JORF du 18/07/1971, p. 7114. Pour le Professeur Rousseau,
l’objet du contrôle se trouve ainsi déplacé, on passe d’un contrôle essentiellement externe de la loi à un
contrôle interne qui porte sur le fond de la loi. D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel,
eMontchrestien, 9 édition, 2010, p. 69 et s. Le développement du contrôle est également dû à l’ouverture de la
saisine, loi constitutionnelle n° 74-904 du 29/10/1974 portant révision de l’article 61 de la Constitution, JORF
du 30/10/1974, p. 11035 ; loi constitutionnelle n° 92-554 du 25/06/1992 ajoutant à la Constitution un titre
« Des Communautés européennes et de l’Union européenne », JORF du 26/06/1992, p. 8406.
120. CC, n° 79-104 DC du 23/05/1979, Loi modifiant les modes d’élection de l’assemblée territoriale et du
Conseil du Gouvernement du territoire de Nouvelle-Calédonie, RJC, p. I-69 ; CC, n° 87-231 DC du 5/01/1988,
Loi organique modifiant le second alinéa de l’article LO 145 du Code électoral, JORF du 7/01/1988, p. 320. À
partir de cette décision, le juge constitutionnel s’est attaché à protéger la libre administration des collectivités
territoriales non seulement contre les atteintes du pouvoir exécutif, mais également contre celles du Parlement.
Une telle protection à l’égard du pouvoir législatif n’était pas de prime abord évidente dans la mesure où, selon
la Constitution, il est le seul habilité à fixer les conditions et à déterminer l’étendue de la libre administration.
Selon les Professeurs Favoreu et Roux, « il était donc permis de voir dans la libre administration une liberté
de simple valeur législative placée sous la garde du législateur », L. Favoreu, A. Roux, « La libre
administration est-elle une liberté fondamentale ? », Les cahiers du Conseil constitutionnel, n° 12, 2002, p. 91.
40l’exigence de conseils élus et l’énumération des collectivités territoriales, c’est bien la
121« liberté d’agir » qui se trouve protégée à travers la jurisprudence du Conseil . Le
122Conseil constitutionnel a, entre autres , reconnu que le principe de libre administration
implique des assemblées élues et délibérantes issues d’un suffrage qualifié de
123politique . Ces assemblées doivent être élues de la même manière selon les catégories.
En outre, les collectivités territoriales doivent être dotées d’« attributions effectives » et
124disposer de ressources fiscales suffisantes . Elles doivent disposer d’une liberté de
125décision concernant le recrutement de leurs agents et la gestion de leur personnel . La
libre administration concerne à la fois les rapports que les collectivités entretiennent avec
126le pouvoir central, mais aussi entre elles . Les collectivités territoriales et, plus
généralement les personnes publiques locales disposent d’une liberté contractuelle.
127Cependant, son fondement n’est pas le principe de libre administration, mais
128l’article 4 de la DDHC .
Le Conseil constitutionnel a également posé de nombreuses limites à la libre
administration des collectivités territoriales du fait de sa nécessaire conciliation avec
d’autres principes constitutionnels. Le respect du caractère unitaire de l’État apparaît
comme un butoir indéniable à la libre administration des collectivités territoriales
empêchant que leurs actes ne deviennent exécutoires avant leur transmission au
129représentant de l’État ou encore que la protection des libertés publiques dépende des
collectivités territoriales, celles-ci devant faire l’objet d’une même garantie sur
130l’ensemble du territoire national . Par ailleurs, libre administration ne signifie pas
« libre réglementation ». Si les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir

121. Ibid., p. 91.
122. Pour une étude complète de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative au principe de libre
administration, voir, D. Rousseau, op. cit., p. 242 et s.
123. CC, n° 82-146 DC du 18/11/1982, Loi modifiant le Code électoral et le Code des communes, JORF du
19/11/1982, p. 3475.
124. CC, n° 91-298 DC du 24/07/199, Loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier,
JORF du 26/07/1991, p. 9920 ; CC, n° 98-405 DC du 29/12/1998, Loi de finances pour 1999, JORF du
31/12/1999, p. 20138 ; CC, n° 2000-432 DC du 12/07/2000, Loi de finances rectificative pour 2000, JORF du
17/07/2000, p. 10821 ; CC, n° 442 DC du 28/12/Loi de finances pour 2001, JORF du 31/12/2000,
p. 21194 ; CC, n° 2001-456 DC du 27/12/2001, Loi de finances pour 2002, JORF du 29/12/2001, p. 21159.
125. CC, n° 83-168DC du 20/01/1984, Loi portant diverses mesures statutaires relatives à la fonction publique
territoriale, JORF du 21/01/1984, p. 368.
126. Le Conseil avait ainsi censuré une disposition qui prévoyait la possibilité pour une collectivité territoriale
d’être chef de file, CC, n° 94-358 DC du 26/01/1995, Loi d’orientation pour l’aménagement et le
développement durable du territoire, JORF du 1/02/1995, p. 1706.
127. Dans une décision de 1983, le juge constitutionnel avait admis l’existence de contrats entre personnes
publiques (CC, n° 83-160 DC du 19/07/1983, JORF du 2/07/1983, p. 2251). Dans deux autres décisions, il
semblait consacrer l’existence d’une liberté contractuelle locale dont le respect s’imposait au législateur (CC,
n° 92-316 DC, du 20/01/1993, JORF du 22/01/1993, p. 1118 ; CC, n° 94-358 DC du 26/01/1995, JORF du
1/02/1994, p. 1651). La doctrine, s’appuyant sur ces trois décisions, avait défendu l’idée d’une liberté
contractuelle des collectivités locales découlant directement de l’article 72 alinéa 3.
128. CC, n° 2006-543 DC du 30/11/2006, Loi relative au secteur de l’énergie, JORF du 8/12/2006, p. 18544.
Pour une analyse détaillée de la décision et de ses conséquences, voir P.-Y. Gahdoun, « La liberté contractuelle
des personnes publiques et la Constitution. Un aspect méconnu de la décision « GDF » du Conseil
constitutionnel » (note sous CC, 30/11/2006, loi relative au secteur de l’énergie), RDP, n° 3/2007, 2007, p. 845
et s.
129. CC, n° 81-137 DC du 25/02/82, Loi relative aux droits et libertés des communes, départements et régions,
JORF du 3/03/1982, p. 759.
130. CC, n° 85-183 DC du 18/01/1985, Loi Chevènement, JORF du 20/01/1985, p. 820 ; CC, n° 2001-454 DC
du 17/01/2001, Loi relative à la Corse, JORF du 23/01/2002, p. 1526.
41réglementaire, celui-ci est conditionné et résiduel, il n’exclut pas l’intervention du
131pouvoir réglementaire du Premier ministre, pouvoir réglementaire de droit commun .
La libre administration ne signifie pas non plus « libre gouvernement », les collectivités
132territoriales doivent respecter la compétence du législateur .
On retrouve dans le contenu du principe de libre administration, cette tension entre les
libertés concédées par l’État aux collectivités territoriales et les limites imposées à ces
dernières. Avant la construction européenne, cette dimension politique inhérente à tout
processus de décentralisation avait un caractère exclusivement endogène. Aujourd’hui,
cet équilibre entre la liberté et l’autorité semble remis en cause par l’impact du droit de
l’Union sur les domaines d’actions des collectivités territoriales. Le mode de gestion de
leurs services publics et plus généralement leurs délibérations locales relèvent d’un
133choix politique . Ce choix se fait dans le respect de la légalité. Cette latitude politique
est parfois réduite de manière significative par certaines normes européennes. Alors que
l’Union européenne recherche un équilibre afin de concilier l’intégration européenne et
134l’autonomie locale , l’ordre juridique interne ne compense pas cette perte de liberté.
Au contraire, l’État instrumentalise l’intégration européenne pour limiter la libre
administration des collectivités territoriales. De ce point de vue, le décalage flagrant
entre les obligations européennes qui pèsent sur les collectivités territoriales et leur
association135 à l’élaboration des positions nationales est tout à fait significatif. À cela
s’ajoute que l’État a tendance à se « déresponsabiliser » en répercutant les sanctions
communautaires sur les collectivités territoriales réduisant par là même leur libre
administration. Ainsi, dans deux domaines particulièrement sensibles quant aux violations
du droit de l’Union, celui des aides aux entreprises et de la gestion décentralisée des fonds
structurels, le législateur a répercuté l’ensemble des risques sur les collectivités
territoriales. Lorsqu’une collectivité ou un groupement sont autorisés à expérimenter au
titre de l’article 44-1 de la loi du 13 août 2004136, ils devront supporter la charge des
corrections et sanctions financières décidées à la suite des contrôles nationaux et

131. Par exemple, CC, n° 83-168DC du 20/01/1984, Loi portant diverses mesures statutaires relatives à la
fonction publique territoriale, JORF du 21/01/1984, p. 368.
132. Voir par exemple CC, n° 91-291 DC du 6 mai 1991, Loi instituant une dotation de solidarité urbaine et
un fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France, JORF du 11/05/1991, p. 6236.
133. Sur le caractère politique de la délibération locale, voir E. Mella, Essai sur la nature de la délibération
locale, LGDJ, 2003, p. 137 et s. spéc. p. 235 et s.
134. Les collectivités territoriales sont assurées d’être intégrées institutionnellement par le biais du Comité des
régions. De même, le droit de l’Union permet à un représentant d’entités infra-étatiques de participer au
Conseil des ministres. Il ne s’agit que d’une faculté dépendante de la volonté de chaque État membre. À cela
s’ajoute que le juge de l’Union recherche de plus en plus un équilibre entre le droit de la concurrence et
l’autonomie des collectivités territoriales. Les contrats de coopération en constituent une illustration
significative, CJCE, 9/06/2009, Commission, c/République fédérale d’Allemagne, aff. C-480/06, note
J.-D. Dreyfus, S. Rodrigues AJDA, 2009, p. 1715 ; AJDA, 2009, p. 1540 ; note D. Simon, Europe, n° 8-9, août-
septembre 2009, p. 23. Dans le même sens, l’acte pour le marché unique en cours de préparation semble
apporter une attention toute particulière à la sécurisation des services d’intérêt économique général,
Communication de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et
social européen, au Comité des régions, Vers un acte pour le Marché unique. Pour une économie sociale de
marché hautement compétitive, 27/10/2010, disponible sur www.ec.europa.eu.
135. La création de la commission consultative d’évaluation des normes n’a pas permis une association
effective des collectivités à l’élaboration du droit communautaire, voir nos observations Infra Partie 2, Titre 2,
Chapitre 2, Section 1, §2, B, 1.
136. Article 44-1 de la loi du 13/08/2004 relative aux libertés et responsabilités locales dans sa version
consolidée par la loi du 4/08/2008, Loi n° 2008-776 du 4/08/2008 relative à la modernisation de l’économie,
JORF du 5/08/2008, p. 12471.
42communautaires ou des arrêts de la Cour de justice de l’Union. De même, dans les aides
qu’ils versent aux entreprises, les collectivités territoriales et leurs groupements supportent
les conséquences financières des condamnations qui pourraient résulter pour l’État de
l’exécution tardive ou incomplète des décisions de récupération137. Dans les deux cas,
cette charge constitue une dépense obligatoire au sens de l’article L.1612-15 du CGCT.
Une démarche similaire semble se profiler en matière de droit de l’environnement.
138La France a ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale qui pose en matière
139d’autonomie locale un « standard européen » . L’autonomie locale telle que consacrée
dans la Charte pourrait éventuellement constituer un garde-fou quant à la limitation de la
libre administration des collectivités induite par l’intégration européenne.
B. L’apport limité de la Charte européenne de l’autonomie locale
Tous les États membres de l’Union européenne ont ratifié la Charte européenne de
l’autonomie locale. Ce texte du Conseil de l’Europe contribue à donner une définition de
ce que recouvre l’autonomie locale. Il est vrai que le recours au concept d’autonomie
140locale pour traduire la situation des collectivités territoriales pouvait être
141équivoque . En effet, étymologiquement, autos nomos, signifie le pouvoir de faire ses
142propres normes .
143La Charte définit l’autonomie locale ainsi que sa portée sans qu’aucune référence ne
soit faite à l’exigence d’un quelconque pouvoir législatif attribué aux collectivités
locales. Ainsi, selon l’article 3.1, l’autonomie locale se définit comme « le droit et la
capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer dans le cadre de la

137. Article 1 de la loi du 13/08/2004, précitée.
138. Loi n° 2006-823 du 10 juillet 2006, Loi autorisant l’approbation de la Charte européenne de l’autonomie
locale adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985, JORF du 11 juillet 2006, p. 10335 ; Décret n° 2007-679 du
3/05/2007 portant publication de la Charte européenne de l’autonomie locale, JORF du 5/05/2007, p. 7932. Il
convient de souligner que la Charte a été ouverte à la signature le 15/10/1985.
139. L. Malo, Autonomie locale et Union européenne, p. 9.
140. La doctrine a parfois recours au concept d’autonomie pour traduire la situation des collectivités
e
territoriales. Par exemple J.-B. Auby, J.-F. Auby, R. Noguelou, Droit des collectivités locales, PUF, 3 édition
refondue, 2004, p. 54 ; B. Rémond, La fin de l’État jacobin ?, LGDJ, 1998, p. 12 ; P.-L. Frier, J. Petit, Précis
ede droit administratif, Montchrestien, 2006, 4 édition, p. 102. L’emploi de ce terme par ces auteurs paraît
désigner le degré plus ou moins élevé de liberté dont disposent les collectivités. L’autonomie est alors
difficilement différenciable du principe de libre administration. Ce terme est également employé par le
législateur. Article 8 de la loi n° 91-748 du 31/07/1991 portant réforme hospitalière, JORF du 2/08/1991,
er
p. 10266 ; article 1 alinéa 1 de la loi n° 61-814 du 29/07/1961 conférant aux îles Wallis-et-Futuna un statut de
territoire d’outre-mer, JORF du 30/07/1961, p. 7019 ; loi n° 83-8 du 7/01/1983 relative à la répartition des
compétences entre les communes, les départements et les régions, JORF du 9/01/1983, p. 215.
141. Le Professeur Pontier a affirmé que pour appliquer le concept d’autonomie locale aux collectivités
territoriales françaises, il fallait lui donner un sens différent, J.-M. Pontier, op. cit., p. 328 et s. Certains auteurs
ont retenu une conception « absolue » de l’autonomie. Selon eux, l’autonomie inclurait le pouvoir de
déterminer sa propre Constitution, en d’autres termes le pouvoir constituant originaire. Cette approche de
l’autonomie aurait pour conséquence de ne pouvoir s’appliquer qu’à une seule collectivité territoriale : l’État.
En ce sens, P. Levêque, « Cité antique et libre administration » in La libre administration des collectivités
locales. Réflexion sur la décentralisation, Actes du colloque organisé à Arc-et-Senans et à Besançon les 19 et
20 avril 1984, Economica-PUAM, 1984, p. 45.
142. Cette acception de l’autonomie n’est pas privée de toute référence. Ainsi, l’article 5 de la Constitution
italienne et l’article 2 de la Constitution espagnole consacrent l’autonomie locale. Cette reconnaissance se
justifie alors par la décentralisation politique reconnue dans ces États.
143. Pour un commentaire de l’ensemble des articles de la charte, voir le rapport de l’observatoire de la
décentralisation du Sénat, La charte européenne de l’autonomie locale : la vérification d’une convergence
entre évolution en Europe et en France, Les documents de travail du Sénat, 2007, 75 p.
43loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante
des affaires publiques ». Sur certains aspects, l’autonomie rappelle le principe de libre
administration. Cependant, contrairement au principe de libre administration qui se situe,
comme nous l’avons vu, sur le terrain de la liberté, l’autonomie locale est qualifiée de
« droit ». Or, un droit attribué à toute personne morale ou physique est par définition
plus protecteur, à tout le moins son contenu apparaît plus certain, qu’une liberté, c’est la
144prérogative juridiquement reconnue dont dispose cette personne . L’autonomie locale
145est également « une capacité effective » , c’est-à-dire un ensemble de moyens
juridiques dont doit disposer la collectivité. De manière générale, la Charte donne à
travers ses dix-huit articles une définition de ce que recouvre l’autonomie locale.
Du fait de l’organisation territoriale très disparate des différents États membres du
Conseil de l’Europe, la Charte se caractérise par un certain consensualisme. Même si
146c’est un texte juridiquement contraignant , son application peut être accompagnée de
147déclarations interprétatives . Les États ont la possibilité d’écarter l’application de
148certains articles . Ils peuvent également exclurent certaines collectivités du champ
149d’application de la Charte . La Charte européenne de l’autonomie locale ne crée
d’obligations qu’entre les États parties, elle n’est pas invocable par les citoyens, ni par
les collectivités. Contrairement à la Convention européenne des droits de l’homme, elle
150ne possède pas de mécanisme juridictionnel propre, mais un contrôle plus souple . De
telle sorte que le contrôle effectif de l’application de la Charte européenne de
l’autonomie locale demeure très incertain, et ce, malgré des demandes en faveur d’un
151véritable système de contrôle .
Si le droit constitutionnel et conventionnel des collectivités territoriales s’est
considérablement développé, la progression exponentielle de l’intercommunalité à
fiscalité propre a largement été occultée. Pourtant, les établissements publics de

144. Rappelons que la libre administration est affirmée par la Constitution, mais non explicitée. En revanche,
la Charte européenne de l’autonomie locale donne une définition relativement complète de l’autonomie locale.
145. Article 3.1 de la Charte.
146. Ce qui explique la ratification tardive de la France. En 1991, le Conseil d’État avait rendu un avis négatif
concernant la ratification de la Charte, Avis du 15/12/1991 non publié. L’acte II de la décentralisation a permis
sa ratification, Voir Commission des affaires étrangères du Sénat, Rapport relatif au projet de loi autorisant
l’approbation de la Charte européenne de l’autonomie locale, n° 15, 12/10/2005, www.senat.fr/rap/l05-
015/l05-015.htlm, p. 1.
147. La ratification française a été accompagnée de trois réserves interprétatives du gouvernement. La première
concerne le champ d’application de la Charte, celle-ci s’applique aux collectivités territoriales figurant aux
articles 72, 73, 74 et au titre XIII de la Constitution. Sont donc exclus les EPCI, qui ne constituent pas des
collectivités territoriales. La deuxième concerne l’article 3§2 de la charte qui prévoit la responsabilité de
l’organe exécutif devant l’assemblée délibérante de la collectivité. Le gouvernement précise que cette
responsabilité n’est qu’une faculté, et non une obligation. Enfin, le gouvernement exclut l’application de
l’article 7§2 afin de préserver la gratuité des fonctions de maire, d’adjoint et de conseiller municipal et le
caractère forfaitaire des autres indemnités.
148. Ainsi, l’article 12 de la Charte ouvre la possibilité aux États signataires de choisir parmi les principes
énoncés, un noyau obligatoire. Sur les trente paragraphes que compte la Charte, chaque partie doit en accepter
vingt dont au moins dix font partie des principes fondamentaux énumérés à l’article 12.
149. Article 13.
150. L’article 14 de la Charte prévoit simplement que « chaque partie transmet au Secrétaire général du
Conseil de l’Europe toute information appropriée relative aux dispositions législatives et autres mesures
qu’elle a prises dans le but de se conformer aux termes de la présente charte ». Cette disposition ne prévoit
aucune sanction. L’application de la Charte repose donc sur la volonté des États.
151. Par exemple, résolution n° 223 du 20/03/1991 du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux ; résolution
n° 34 du 5/07/1996 du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux.
44coopération intercommunale, du fait des compétences qu’ils exercent, sont confrontés à
l’application de nombreuses normes européennes.
§3. L’inclusion des EPCI dans le champ de cette étude
En plus de la décentralisation territoriale, certains auteurs ont développé l’idée d’une
décentralisation technique aussi appelée fonctionnelle ou par service. C’est le doyen
Duguit qui, le premier, a appliqué le principe de décentralisation au niveau des
152services . La décentralisation technique consiste à conférer « une certaine liberté
d’action à un service public décentralisé en le dotant de la personnalité juridique, c’est-
153à-dire en le transformant en établissement public » . Si les deux formes de
décentralisation, technique et territoriale, peuvent se rejoindre, certains traits les
distinguent fondamentalement. Tout d’abord, les collectivités territoriales font l’objet, en
France, d’une consécration constitutionnelle, ce qui n’est pas le cas des établissements
publics, la Constitution indiquant seulement que le législateur est compétent pour la
154création de catégories d’établissements publics . Ensuite, les collectivités territoriales
155disposent d’une clause de compétence générale , alors que les établissements publics
sont régis par le principe de spécialité qui limite leurs possibilités d’action. Enfin, tandis
que les organes délibérants des collectivités territoriales sont issus d’élections politiques,
les organes des établissements publics sont le plus souvent nommés. La décentralisation
technique est considérée à juste titre par le Professeur Chapus comme une
156« déconcentration camouflée » . Elle constitue une simple technique d’organisation
administrative alors que la décentralisation territoriale a incontestablement une
dimension politique.
Malgré l’opposition mise en exergue entre décentralisation territoriale et fonctionnelle,
il existe des similitudes entre les collectivités territoriales et certains établissements
publics territoriaux. Les établissements publics territoriaux permettent aux collectivités
de se regrouper pour exercer certaines compétences, ils gèrent un ou plusieurs services
publics sur une base territoriale. Dans un article consacré aux groupements de
157collectivités, le Professeur de Laubadère , après avoir rappelé les critères classiques de

152. D’autres juristes ont systématisé cette conception de la décentralisation. Certains l’ont dénié comme
C. Eisenmann, op. cit., p. 22 et s.
e153. G. Dupuis, M.-J. Guédon, P. Chretien, Droit administratif, Dalloz, 2007, 10 édition, p. 238.
154. Article 34 de la Constitution.
155. La loi du 16 décembre 2010 contribue à amoindrir la distinction entre les établissements publics
territoriaux et les collectivités territoriales. Outre, l’élection des conseillers communautaires au suffrage
universel direct, les départements et les régions ne bénéficieront plus de la clause de compétence générale, ce
qui aura pour conséquence de les transformer en « personnes publiques spécialisées », L. Janicot, « La loi de
réforme des collectivités territoriales, une loi efficace ? », Revue Lamy collectivités territoriales, n° 64,
janvier 2011, p. 76.
156. Selon R. Chapus, c’est parce que les pouvoirs publics ont jugé nécessaire de placer certains services dans
une situation de plus grande liberté de gestion qu’ils en ont fait des entités décentralisées. R. Chapus, op. cit.,
p. 407.
157. A. de Laubadère, « Vicissitudes actuelles d’une distinction classique : établissement public et collectivité
territoriale. À propos des groupements de collectivités territoriales » in Mélanges offerts à Paul Couzinet,
Université des sciences sociales de Toulouse, 1974, p. 411 à 447.
45158la distinction entre établissements publics territoriaux et collectivités territoriales ,
démontre que ceux-ci ne sont plus satisfaisants pour distinguer les collectivités des
établissements publics territoriaux. L’auteur, s’interrogeant sur la qualification légale de
ces établissements publics, en conclut qu’ils sont en réalité des collectivités territoriales
159fédératives . Le questionnement du Professeur de Laubadère garde toute sa valeur
concernant les EPCI. Il existe aujourd’hui une distorsion entre la réalité de
l’intercommunalité à fiscalité propre et sa qualification juridique.
L’intercommunalité n’est pas une donnée récente de notre appareil administratif. Dès
1601890 , le législateur est intervenu pour permettre la création de syndicats
161intercommunaux à vocation unique. Le « nanisme communal » caractéristique de
notre organisation administrative explique cette volonté de regroupement. Toute
démarche de rationalisation du territoire s’est heurtée à la résistance communale. Le
« mythe » de la commune « école de la démocratie » apparaît solidement ancré. La
162France totalise 36 682 communes auxquelles s’ajoutent les 2 611 EPCI . Pour le
Professeur Oberdorff, « la permanence de l’émiettement communal apparaît de plus en
plus comme un handicap, justement à l’heure européenne. L’observation des autres pays
de l’Union européenne est édifiante à cet égard. Une telle singularité risque de devenir
163une forme de persévérance dans l’erreur » . L’Union européenne, par l’espace
commun qu’elle crée, incite à une certaine efficacité, à une mise en concurrence des
164systèmes administratifs et donc à la recherche d’un « optimum dimensionnel » . Après
165l’échec de la loi Marcellin sur la fusion des communes , le législateur a multiplié, à
166partir des années 1990 , les instruments incitatifs pour le développement d’une
intercommunalité volontaire de projet. Ce sont principalement les lois du 6 février
167 1681992 et du 12 juillet 1999 qui vont donner une impulsion nouvelle à

158. Ces critères sont la compétence spécialisée de l’établissement, le fait que, contrairement à une collectivité,
il ne rassemble pas de manière indifférenciée tous les habitants de la circonscription, mais seulement les
personnes concernées par son objet ainsi que son rattachement à une autre personne publique.
159. A. de Laubadère, art. cit., p. 445.
160. Loi du 22/03/1890 sur les syndicats de communes, JORF du 26/03/1890. L’intercommunalité est alors
conçue comme une simple forme associative permettant de gérer un service.
161. V. Aubelle, « La commune, échelon de proximité, une mystification ? », Pouvoirs locaux, n° 83,
décembre 2009, p. 75.
162. Chiffres disponibles au 1/01/2010, www.dgcl.interieur.gouv.fr.
163. H. Oberdorff, art. cit., p. 54.
164. S. Rodrigues-Garcia, Complexité territoriale et aménagement de l’intercommunalité française au sein de
l’Union européenne, L’Harmattan, 2002, p. 34.
165. 3 500 fusions étaient envisagées, elles concernaient près de 10 000 communes. Seules 838 fusions se
concrétiseront. De nombreuses défusions auront lieu ensuite. La loi Marcellin n’a permis que 804 fusions
regroupant 1972 communes.
166. Nous ne reviendrons pas sur l’ensemble de la législation sur l’intercommunalité depuis 1890, il convient,
toutefois, de mentionner l’ordonnance du 5/01/1959 qui a créé les districts, elle imposait des compétences
obligatoires et faisait disparaître l’unanimité au profit de la majorité qualifiée, tout comme la loi du 31/12/1966
instaurant les communautés urbaines. À partir de ces deux textes, l’intercommunalité devient plus intégratrice,
à fiscalité propre, et est parfois appelée intercommunalité « fédérative ». Ordonnance n° 59-29 du 5/01/1959
tendant à instituer des districts urbains dans les grandes agglomérations, JORF du 6/01/1959, p. 313 ; Loi
n° 66-1069 du 31/12/1966 relative aux communautés urbaines, JORF du 4/01/1967, p. 99. Pour une étude
exhaustive de l’ensemble de la législation depuis la loi de 1890, voir observatoire de la décentralisation du
Sénat, L’intercommunalité à fiscalité propre peut-elle rationaliser l’organisation territoriale ?, Rapport
n° 193, Collection Les rapports du Sénat, 1/02/2006, p. 7 à 13.
167. Loi n° 92-125 du 6/02/1992 relative à l’administration de la République, JORF du 8/02/1992, p. 2065.
168. Loi n° 99-586 du 12/07/1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale, JORF du 13/07/1999, p. 10361.
46l’intercommunalité. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités
169locales procède à un nouvel assouplissement de l’intercommunalité en permettant
notamment aux EPCI d’exercer, sous certaines conditions, des compétences
départementales et régionales. Si la loi de réforme des collectivités territoriales confirme
170cette tendance , elle a surtout pour objectif « l’achèvement et la rationalisation de
l’intercommunalité ».
Aujourd’hui, 95 % des communes appartiennent à un établissement de coopération
171intercommunale regroupant 90 % de la population . Le développement de
l’intercommunalité est d’autant plus remarquable qu’il est fondé, en principe, sur le
172volontariat des communes contrairement aux regroupements autoritaires qui ont été
e 173pratiqués dans beaucoup de pays européens durant le XX siècle . C’est l’ensemble du
territoire national qui est en passe d’être « touché » par la « révolution
174intercommunale » . L’essor de l’intercommunalité s’explique, certes, par
l’assouplissement du cadre juridique relatif aux EPCI, mais aussi par la petite taille des
communes françaises. L’appartenance à un EPCI représente souvent le seul moyen pour
des communes dont la population et les moyens sont restreints, d’assumer l’intégralité de
leurs compétences et notamment l’application des normes de l’Union.
Cette généralisation de l’intercommunalité ainsi que l’évolution des structures
intercommunales au fil des réformes accentuent le phénomène de rapprochement entre
175l’EPCI et la collectivité territoriale . Si l’on se place du point de vue des traits qui
caractérisent les collectivités, la plupart s’appliquent aux intercommunalités. Tout
d’abord, les EPCI ont la personnalité morale. Ensuite, ils disposent d’un territoire d’un
176seul tenant et sans enclave , la pertinence de ce territoire est d’ailleurs l’une des
conditions de la constitution d’un tel établissement public. Enfin, les EPCI sont dotés
d’un nombre souvent impressionnant de compétences. Celles-ci dépendent de la
définition de l’intérêt communautaire. Or, celui-ci concerne généralement tous les
aspects de l’action publique locale. Par ailleurs, si la définition de l’intérêt
communautaire est laissée aux communes pour les communautés de communes, c’est en
revanche l’assemblée délibérante des communautés d’agglomération et des

169. Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, JORF du 17 /08/2004,
p. 14545.
170. Loi n° 2010-1563 du 16/12/2010 de réforme des collectivités territoriales, JORF du 17/12/2010, p. 22146.
Certaines compétences départementales et régionales seront exercées de plein droit par la métropole, d’autres
peuvent l’être à la suite d’une convention passée avec des collectivités départementales et/ou régionales.
171. Chiffres au 1/01/2010, disponibles sur dgcl.interieur.gouv.fr
172. Toutefois, si l’intercommunalité est basée sur la libre volonté des communes, c’est en quelque sorte une
« liberté surveillée », le préfet a un rôle déterminant notamment lors de la création d’un EPCI.
173. Entre 1965 et 1975, l’Allemagne a considérablement réduit son nombre de communes, qui est passé de
24 278 à 8 514. La Belgique, le Danemark et le Royaume-Uni ont également eu recours à la fusion autoritaire
de leurs collectivités de base.
174. Commission pour l’avenir de la décentralisation, (présidée par P. Mauroy), Refonder l’action publique
locale, La Documentation française, Collection Rapports officiels, 2000, p. 34.
175. Le pouvoir constituant dérivé et le législateur contribuent à entretenir la confusion en assimilant les
collectivités et les EPCI dans certains textes. Par exemple l’article 72 alinéa 3 de la Constitution qui prévoit
une possibilité d’expérimentation par les collectivités territoriales ou leurs groupements. De même, l’article 44
de loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit que l’État peut confier aux régions
qui en font la demande ou aux autres collectivités territoriales, à leurs groupements, la gestion des fonds
structurels pour la période 2000-2006.
176. Article L.5214-1 du CGCT pour les communautés de communes, article L.5215-1 du CGCT pour les
communautés urbaines et article L.5216-1 du CGCT pour les communautés d’agglomération.
47communautés urbaines qui est compétente pour déterminer cet intérêt communautaire. Il
177s’agit pour certains d’une atteinte manifeste au principe de spécialité . Concernant le
principe de rattachement de l’établissement public à une autre personne publique qui
impliquerait que les intercommunalités soient subordonnées aux communes, certains
178auteurs pensent que les communes n’ont plus vraiment la maîtrise du processus
intercommunal. Ainsi, le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée permet
179l’intégration de certaines communes contre leur gré . En outre, les modifications
statutaires dépendent de l’organe délibérant de l’EPCI. Pour la Professeure Jebeili, « la
seule maîtrise intégralement conservée par les communes sur ces établissements réside
180finalement dans la désignation des conseillers communautaires » . L’auteur ajoute que
181les intercommunalités relèvent d’une « intenable fiction juridique » , et que la réforme
de l’élection des conseillers communautaires est devenue nécessaire « afin d’entériner le
182passage, dorénavant inéluctable, de l’intercommunalité à la supracommunalité » .
Après de nombreuses tentatives avortées, la loi de réforme des collectivités territoriales
183prévoit l’élection de certains conseillers communautaires au suffrage universel direct .
La démocratisation des EPCI ne traduit qu’imparfaitement la réalité du pouvoir
intercommunal. La question de leur transformation en véritables collectivités a été en
184grande partie éludée . De même, la suppression d’un échelon d’administration locale
185« redondant ou obsolète » n’a pas été réellement envisagée. Alors que les EPCI sont
devenus des lieux de pouvoir, tout se passe comme si le législateur voulait « ignorer le
renversement de la relation qui place les communes sous la primauté de l’entité
186communautaire » . Or, nier la réalité de l’intercommunalité comporte de nombreux
inconvénients, les EPCI ne pouvant pas bénéficier de la protection constitutionnelle des
collectivités territoriales. Plus généralement, le professeur Némery remarque que
« l’entrée trop géographique d’une redéfinition des territoires occulte le caractère
politique des territoires qu’implique la décentralisation. Une telle approche peut être un
élément de disqualification majeure de la recomposition des territoires comme étape
187nouvelle de la décentralisation » .

177. Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
de l’Assemblée nationale, Rapport sur le projet de loi relatif à l’organisation urbaine et à la simplification de
la coopération intercommunale, n° 1356, 2 février 1999, p. 72.
178. C. Jebeili, « L’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct : l’intercommunalité
entre fiction et réalité », Collectivité territoriale-intercommunalité, n° 1, janvier 2006, p. 6. J. Montain-
Domenach, « Principe de libre administration et intercommunalité : transition et incertitudes », Les cahiers du
Conseil constitutionnel, n° 12, 2002, p. 121 et 122.
179. Cette règle s’est appliquée aux districts à partir de 1959. Ainsi, la création d’un EPCI se fait à la majorité
des deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale, ou la moitié au
moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population (article L.5211-5 du CGCT).
Certaines communes peuvent tout à fait être intégrées à un EPCI contre leur gré.
180. C. Jebeili, art. cit., p. 6.
181. Ibid., p. 6. Pour la Professeure Montain-Domenach, c’est une « disqualification juridique qui paraît
difficilement tenable à long terme », J. Montain-Domenach, art. cit., p. 121.
182. C. Jebeili, art. cit., p. 6.
183. Article 8 de la loi du 16/12/2010. Sont concernés les conseillers communautaires des métropoles, des
communautés urbaines, des communautés d’agglomération et des communautés de communes issus de
communes de plus de 3 500 habitants.
184. À l’exception notable de la possibilité pour les EPCI de se transformer en communes nouvelles.
185. L. Janicot, art. cit., p. 77.
186. J. Montain-Domenach, art. cit., p. 121.
187. J.-C Némery, « La nouvelle organisation décentralisée de la République française » in Décentralisation et
intercommunalité en France et en Europe, (sous la direction de J.-C. Némery), L’Harmattan, 2003, p. 23.
48188Pour contourner le débat, certains auteurs qualifient les EPCI d’hybrides , à mi-
chemin entre la collectivité territoriale et l’établissement public. Cette qualification a
pour inconvénient principal de ne pas correspondre à une catégorie juridique claire. Il
faut préciser « qu’il n’est guère envisageable de soutenir que le droit permet d’établir,
selon le registre descriptif, ce qui est, mais bien plutôt, d’imposer prescriptivement ce
189qui doit être » . Ainsi, il existe une distance entre une qualification juridique et la
190réalité . S’il apparaît évident au regard de nos développements précédents que cette
distance s’est accentuée concernant les EPCI et leur qualification juridique, il n’en
demeure pas moins que les intercommunalités appartiennent à la catégorie des
établissements publics. Toutefois, présumer que les EPCI pourraient devenir mutatis
mutandis des collectivités territoriales ne relève pas non plus de la pure spéculation.
191L’histoire des régions montre que cette évolution est tout à fait possible . À cet égard,
la loi de réforme des collectivités territoriales prévoit la possibilité pour un EPCI de se
192transformer en collectivité à part entière, en devenant une commune nouvelle . Même
si la création des communes nouvelles repose en grande partie sur la volonté des conseils
municipaux des communes membres, ces dernières, habituées à fonctionner au sein d’un
EPCI, pourraient être moins réticentes à fusionner.
Le phénomène de rapprochement entre les EPCI et les collectivités territoriales, tout
comme l’existence d’un débat sur leur éventuelle transformation en collectivité, justifie
pleinement leur insertion dans le champ de cette étude. Toutes les observations qui
seront faites sur les collectivités territoriales, notamment concernant l’application du
droit de l’Union européenne, s’appliquent aux EPCI étant donné qu’ils sont souvent
dotés d’un grand nombre de compétences. Ils sont donc confrontés, à l’instar des
193collectivités, à l’application du droit de l’Union . À cela s’ajoute que le droit européen
de la concurrence s’immisce parfois dans les relations des communes et de l’EPCI
194auquel elles appartiennent . La démarche intercommunale exonératoire du droit
européen des marchés publics fait l’objet d’un encadrement par le juge de l’Union
195européenne .
196Il convient de préciser que les autres groupements de collectivités territoriales ne
seront pas pour autant exclus du champ de cette recherche. En effet, selon le choix des

e188. G. Vedel, Droit administratif, col. « Thémis », 12 édition, 1992, p. 640 ; M. Bourjol, Les districts
urbains, Collection L’administration nouvelle, 1963, p. 90 (l’auteur qualifie les districts urbains d’hybrides, ils
se situent entre l’établissement public et la collectivité locale) ; M. Doat, Recherche sur la notion de
collectivité locale en droit administratif français, LGDJ, 2003, p. 222.
189. O. Cayla, « La qualification ou la vérité du droit » in La qualification, Droits. Revue française de théorie
juridique, n° 18, 1993, p. 3.
190. La qualification juridique pure des choses relève d’une conception idéale du droit, ibid., p. 4.
191. Voir nos développements Infra Partie 1, Titre 2, Chapitre 2, Section 1, §1, B, 2.
192. Article 21 de la loi n° 2010-1563 du 16/12/2010 de réforme des collectivités territoriales, JORF du
17/12/2010, p. 22146.
193. On notera qu’il existe un certain nombre de similitudes entre l’intercommunalité et l’Union européenne,
en ce sens, voir : C. Ribot, La dynamique institutionnelle de l’intercommunalité, thèse dactylographiée,
Montpellier 1, 1993, p. 76 et s. ; P.-Y. Monjal, art. cit., p. 1702. Le modèle intercommunal avait également été
rapproché de l’Union par le Professeur Bourjol, les intercommunalités étant alors analysées comme un
instrument éventuel du fédéralisme européen, M. Bourjol, Intercommunalité et Union européenne, LGDJ,
1994, spéc. p. 7 et s.
194. Voir nos observations Infra Partie 1, Titre 1, Chapitre 2, Section 1, §1, A, 2, B.
195. CJCE, 9/06/2009, Commission, c/République fédérale d’Allemagne, aff. C-480/06, précité.
196. Cela concerne les relations entre collectivités territoriales de même catégorie, mais aussi celles de
catégories différentes, ainsi que la coopération avec des collectivités étrangères.
49compétences exercées par certains groupements, ceux-ci peuvent être concernés par
l’application du droit de l’Union. Toutefois, ils ne connaissent pas la même
généralisation que les structures intercommunales. Par suite, l’intérêt d’inclure ces
groupements apparaît plus subsidiaire dans la mesure où aucune systématisation dans les
observations qui seront faites ne sera possible. La notion d’État décentralisé fait donc
principalement référence aux collectivités territoriales et aux EPCI.
§4. La particularité de l’organisation territoriale française
Les vingt-six autres États membres de l’Union européenne offrent des organisations
197 198territoriales très variables . L’Union européenne compte en effet des États fédéraux ,
199 200 201des États régionaux et des États unitaires décentralisés à un , deux ou trois
202niveaux d’administration territoriale , à l’instar de la France.
Il est tout de même possible de noter certains points de convergence comme le
203développement de la régionalisation et/ou de l’intercommunalité.
Ces deux tendances s’expliquent en partie par les nomenclatures d’unités statistiques
204territoriales européennes qui servent d’instrument à la détermination d’un cadre de
référence européen, notamment concernant l’éligibilité aux fonds structurels. Il s’agit
d’une classification hiérarchique en trois niveaux ayant pour finalité l’établissement
205d’indicateurs statistiques communautaires . Les NUTS 1 doivent regrouper entre 3 et
7 millions d’habitants, les NUTS 2 de 800 000 à 3 000 000 et enfin les NUTS 3 de
206150 000 à 800 000 . Un certain nombre de niveaux d’administration correspondent aux

197. Pour une étude plus détaillée de l’organisation territoriale européenne ainsi que les compétences dévolues
aux différentes collectivités, voir l’étude de l’AFCCRE consacrée à l’administration territoriale en Europe,
www.afccre.org/Fr/article.sasp?id=93, voir également N. Kada, Les collectivités territoriales dans l’Union
européenne. Vers une Europe décentralisée ?, PUG, 2010, p. 61 et s.
198. Il s’agit de l’Allemagne, de l’Autriche, et de la Belgique.
199. Il s’Espagne et de l’Italie.
200. Il s’agit de la Bulgarie, Chypre, l’Estonie, la Finlande, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, le Portugal et la
Slovénie.
201. Il s’agit du Danemark, la Hongrie, la Lettonie, les Pays-Bas, la République tchèque, le Royaume-Uni, la
Slovaquie, la Roumanie, la Suède et la Grèce.
202. Il s’agit de l’Irlande et de la Pologne.
203. Ces régions sont soit décentralisées, soit déconcentrées avant un passage à une véritable décentralisation,
dans tous les cas, elles sont éligibles au financement des fonds structurels.
204. Règlement n° 1059/2003 du Parlement européen et du Conseil du 26/05/2003 relatif à l’établissement
d’une nomenclature commune des unités territoriales statistiques, JOUE du 21/06/2003, L154, p. 1 ; modifié
par le règlement n° 1888/2005 du Parlem du Conseil du 26/10/2005 modifiant le règlement
n° 1059/2003 en raison de l’adhésion de la République tchèque, de l’Estonie, de Chypre, de la Lettonie, de la
Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie à l’Union européenne,
JOUE du 25/11/2005, L309, p. 1 ; règlement n° 105/2007 du Parlement européen et du Conseil du 1/02/2007
modifiant les annexes du règlement n° 1059/2003 du Parlement européen et du Conseil, JOUE du 10/02/2007,
L39, p. 1. Règlement n° 11/2008 de la Commission du 11/01/2008 portant application du règlement
n° 1059/2003 du Parlement européen et du Conseil, JOUE du 9/01/2008, L5, p. 13.
205. La définition des unités territoriales repose sur les unités administratives existantes dans les États
membres. Une unité administrative désigne une zone géographique pour laquelle une autorité administrative
est habilitée à prendre des décisions administratives ou stratégiques, conformément au cadre juridique et
institutionnel de l’État membre (article 3 du règlement n° 1059/2003).
206. La classification actuelle a été réactualisée par le règlement n° 105/2007 de la Commission modifiant les
annexes du règlement n° 1059/2003 du Parlement européen et du Conseil relatif à l’établissement d’une
nomenclature commune des unités territoriales statistiques, JOUE du 10/02/2007, L39, p. 1. Ainsi, relèvent du
niveau NUTS 1 : les régions belges, les Länder allemands, le continent portugais et les régions des Açores et
50207NUTS 1 et 2 , le niveau NUTS 3 ne pouvant être éligible qu’au titre de l’objectif 3, tel
est le cas des départements français, les régions relevant du niveau NUTS 2.
Contrairement à d’autres États membres, la France n’a aucun niveau d’administration
territoriale NUTS 1.
La France fait figure d’exception au regard du nombre de ses collectivités. Les chiffres
sont éloquents. Sur les 92 059 collectivités territoriales que compte actuellement l’Union
208européenne , la France totalise plus du tiers des entités infra-étatiques européennes
avec 36 682 communes, 101 départements, 26 régions auxquelles s’ajoutent les
2 611 EPCI. La taille moyenne d’une commune française est d’environ 1 580 habitants
contre près de 17 000 pour les collectivités de base belges et d’environ 12 000 pour les
collectivités communales allemandes.
Malgré un paysage territorial européen très hétérogène, le regard comparatiste apparaît
essentiel dans le cadre de cette étude, certains États ayant pris des mesures spécifiques
pour organiser les rapports entre l’Union européenne et leurs entités infra-étatiques.
Certains exemples étrangers constituent une grille d’analyse intéressante pour
appréhender la situation particulière des collectivités territoriales vis-à-vis du processus
d’intégration européenne. La question centrale est de déterminer si cette étude doit se
limiter aux États ayant une organisation comparable à la France ou si, au contraire, elle
doit intégrer les États dont l’organisation décentralisée est politique et non pas
uniquement administrative. Les positions diffèrent sur la question. Le Conseil d’État,
dans son étude de 2003, ne prenait en considération que les États ayant une organisation
209territoriale proche de celle de la France . D’autres auteurs, au contraire, n’hésitent pas
à s’inspirer d’États dont l’organisation politique et administrative est plus éloignée de
210celle de la France . Il est vrai que, dans les États qui connaissent une décentralisation
politique, le rapport droit de l’Union/entités subétatiques diffère. Du fait de l’application
directe des normes communautaires par ces entités infra-étatiques, la question de leur
information sur les projets de textes européens, tout comme celle de leur association à la
production normative de l’Union, s’est rapidement posée. Dans les États fédéraux, une

de Madère, l’Écosse, l’Irlande du Nord, le Pays de Galle, le « Government office Regions of England »
(régionalisation du pouvoir central). Relèvent du niveau NUTS 2 les provinces belges, les régions danoises, les
districts allemands, les treize régions grecques (échelon déconcentré), les communautés autonomes espagnoles
auxquelles s’ajoutent Ceuta et Melilla, les régions françaises, les régions irlandaises, les régions italiennes, les
provinces des Pays-Bas, les Länder autrichiens, les régions polonaises. Relèvent du niveau NUTS 3, les
arrondissements belges, danois et allemands, les régions tchèques, les provinces lituaniennes, italiennes et
espagnoles, les départements français, les comtés finlandais, les comtés suédois, les régions slovaques, les
groupes de départements et de villes hongrois, les départements grecs. La Commission publie également les
petites unités administratives dont font partie les communes françaises. Cette liste mériterait d’être remise à
jour, il appartient aux États membres de transmettre à la Commission, au second semestre de chaque année
civile et à une fréquence respectant un intervalle de 3 ans minimum, les informations nécessaires à la
classification en NUTS, Règlement n° 1059/2003, précité.
207. Les NUTS 1 et 2 sont éligibles aux deux premiers objectifs, Règlement n° 1083/2006 du Conseil du
11/07/2006 portant dispositions générales sur le fonds européen de développement régional, le fonds social
européen et le fonds de cohésion, JOUE du 31/07/2006, L210, p. 25.
208. Chiffres 2009/2010 disponibles sur www.cccre.org.
209. Conseil d’État, op. cit., p. 55 et 56. Pour certains auteurs, la grande diversité caractéristique des systèmes
administratifs européens rendrait peu probante toute démarche comparatiste, en ce sens, A. Delcamp,
J. Loughlin, La décentralisation dans les pays de l’Union européenne, Notes et études documentaires, La
Documentation française, 2002, p. 20 et s.
210. M.-C. Ponthoreau, art. cit., p. 1129 et s. L’Espagne et l’Italie se qualifient d’États unitaires dans leurs
Constitutions, il n’en demeure pas moins que l’unité du pouvoir législatif est « brisée ».
51telle association s’est imposée avec encore plus de prégnance du fait de la participation
des entités fédérées au pouvoir central. Tout en relevant les limites inhérentes à
l’organisation particulière de ces États par rapport à l’État décentralisé français, il
semble indispensable d’intégrer l’étude des mécanismes mis en place dans certains États
membres en vue d’organiser les rapports entre le droit de l’Union et leurs collectivités.
De tels exemples sont de nature à éclairer l’analyse du cas français, mais aussi à fournir
d’éventuelles pistes de réflexion quant à l’amélioration du rapport droit de
l’Union/collectivités territoriales françaises.
SECTION 3
OBJET DE L’ÉTUDE
Les relations entre les collectivités territoriales françaises et l’Union européenne n’ont
jamais fait l’objet d’une étude générale contrairement aux entités subétatiques des États
fédéraux ou régionaux (§1). Pourtant, il est incontestable que l’État décentralisé français
induit un certain nombre de particularismes dans le rapport existant entre collectivités
territoriales et droit de l’Union (§2).
§1. État des lieux des recherches en la matière
Dans les années 1990, la thématique des collectivités territoriales et de l’Union
européenne a très peu intéressé la doctrine. Ainsi, le Professeur Auby et M. Biancarelli
apparaissent en quelque sorte comme des précurseurs en la matière. Ce sont en effet ces
deux auteurs qui, les premiers, ont détecté les incidences de la construction
211communautaire sur les collectivités territoriales . À cela s’ajoute l’ouvrage de
212M. Pougnaud consacré entièrement à ce sujet . Toutefois, ces différentes études
n’étaient pas spécifiquement consacrées aux collectivités territoriales françaises. De
plus, même si l’analyse de ces auteurs conserve une grande valeur dans la réflexion
relative aux collectivités et à l’Union, le processus d’intégration européenne a beaucoup
évolué, contribuant à un renouvellement certain de la question. Le rapport du Conseil
213d’État intitulé Collectivités et obligations communautaires marque incontestablement
une étape décisive. À partir de cette étude, la doctrine a clairement manifesté un intérêt
214 215sectoriel ou général plus soutenu à la problématique des collectivités territoriales
françaises et de l’Union européenne.

211. J.-B. Auby, « L’Europe et la décentralisation », RFD, n° 1, septembre 1995, p. 16 à 25 ; J. Biancarelli,
« La Communauté et les collectivités locales », RFAP, n° 48, octobre-décembre 1988, p. 41 et 55 ;
J. Biancarelli, « CEE et collectivités locales : la dynamique institutionnelle », AJDA, n° 12-1991, 20 décembre
1991, p. 835 à 845 ; J. Biancarelli, « La Communauté européenne et les collectivités locales : une double
dialectique complexe » in Les collectivités locales dans l’Europe des douze, une puissance économique et
financière ?, RFAP, n° 60, octobre-décembre 1991, p. 515 à 527 ; J. Biancarelli, « L’influence du droit
communautaire sur l’organisation administrative française », in Droit administratif et droit communautaire.
Des influences réciproques à la perspective d’un droit administratif européen : les données du débat
contemporain, AJDA, n° spécial, 20 juin 1996, p. 23 à 27.
212. P. Pougnaud, Les collectivités locales et l’Europe, Berger-Levrault, 1992, 207 p.
213. Conseil d’État, op. cit., 114 p.
214. Par exemple, M.-C. Ponthoreau, « La question de la participation des collectivités territoriales françaises à
l’élaboration nationale du droit communautaire », AJDA, n° 21-2004, 7/06/2004, p. 1125 à 1131 ; M. Collin,
« L’expérimentation de la gestion des fonds structurels par la région Alsace. Une exception française à la
52À ce jour, un nombre limité de thèses a été consacré à la thématique générale des
relations entre les collectivités et l’Europe. Ainsi, dans une thèse intitulée les
collectivités territoriales et l’Europe : la place des autorités locales et régionales dans
216la construction européenne , M. Durand a dédié ses recherches aux relations entre les rritoriales et l’Europe en retenant une acception large de ces deux notions.
En effet, l’étude ne se limite pas exclusivement aux collectivités françaises même si
217quelques développements spécifiques y sont consacrés . De même, la « construction
européenne » désigne à la fois l’Union européenne et le Conseil de l’Europe. Cette
dernière précision change totalement la nature du sujet puisque le droit du Conseil de
l’Europe renvoie à une étude largement institutionnelle. C’est donc logiquement que
M. Durand consacre sa première partie aux collectivités en tant qu’acteurs institutionnels
sur la scène européenne en s’appuyant presque exclusivement sur le Conseil de l’Europe.
La seconde partie est consacrée à l’idée que les collectivités sont des éléments de second
plan de la construction communautaire traitant d’une part, de la politique régionale
comme mode d’harmonisation communautaire et, d’autre part, de la prise en compte des
collectivités territoriales des autorités locales et régionales dans la construction
communautaire notamment institutionnelle.
Il est possible également de citer la thèse de Mme Vallez-Thierry relative à l’influence
218européenne sur l’évolution statutaire des collectivités territoriales françaises .
L’auteur défend l’émergence d’un modèle d’administration territoriale européen qui
tendrait à s’uniformiser. Ainsi, la construction européenne aurait des effets de
recomposition et de diversification statutaire sur l’organisation territoriale française. S’il
est indéniable que l’Union européenne a des incidences sur la sphère locale, le principe
d’autonomie institutionnelle empêche toute systématisation. De plus, le lien établi par
l’auteur est difficilement vérifiable étant donné qu’avant 2003, le législateur n’avait
jamais fait mention de l’Union européenne comme étant un élément moteur dans
l’évolution de la décentralisation française. À cela s’ajoute que l’étude occulte

gestion par les services déconcentrés de l’État », RGCT, n° 35, juillet-août 2005, p. 271 à 284. P.-Y. Monjal,
« Les collectivités territoriales et le droit communautaire : un droit à risque ? Remarques sur l’instabilité du
droit français des contrats publics d’affaires à travers l’exemple des conventions de maîtrise d’ouvrage
déléguée (Loi MOP de 1985) », RTD eur., n° 2, avril-juin 2009, p. 287 à 314 ; P.-Y. Monjal, « Le droit
communautaire applicable aux marchés publics locaux français : quelques interrogations en forme
d’inquiétude », RDUE, n° 4, 2008, p. 729 à 738 ; P.-Y. Monjal, « Quel avenir pour les marchés de définition au
regard du droit communautaire ? », AJDA, n° 42/2007, 10 décembre 2007, p. 2293 à 2298. C. Roche, « Les
collectivités territoriales et l’Union européenne », AJDA, n° 24-2005, 27/06/2005, p. 1325 à 1333.
215. Par exemple, J. Rosseto, N. Lerousseau (textes réunis par), Les collectivités territoriales et l’intégration
européenne, Presses universitaires François Rabelais, 2005, 128 p ; Les collectivités locales et l’Europe,
Regards sur l’actualité, n° 331, mai 2007, 112 p. ; P.-Y. Monjal, Droit européen des collectivités locales,
LGDJ, 2010, 202 p. À cela s’ajoutent deux colloques organisés, l’un par le CERTAP les 5 et 6 octobre 2006 à
Perpignan Les collectivités territoriales et l’Europe, RAE, n° 3/2006, p. 377 à 512. Voir C.-E. Gudin,
« Rapport introductif », RAE, n° 3/2006, p. 383 ; L’autre sous la direction de A. Meyer-Heine, Actes du
colloque IEP Aix-en-Provence, mars 2009 publié dans les numéros 531 à 535 de la RMCUE, voir A. Meyer-
Heine, « Les interactions entre l’Union européenne et les collectivités locales » in Les collectivités locales,
facteur de fédération dans l’Union européenne ? (sous la direction de A. Meyer-Heine), Actes du colloque IEP
Aix-en-Provence, mars 2009, RMCUE, n° 531, septembre 2009, p. 511 à 514 ; N. Kada, op. cit., 190 p.
216. F. Durand, Les collectivités territoriales et l’Europe : la place des autorités locales et régionales dans la
construction européenne, thèse dactylographiée, Paris I, 1997, 767 p.
217. L’auteur consacre en effet des développements sur l’action extérieure des collectivités en droit interne,
Ibid., p. 189 et s.
218. D. Vallez-Thierry, L’influence européenne sur l’évolution statutaire des collectivités territoriales
françaises, thèse dactylographiée, Montpellier, 2003, 541 p.
53totalement l’influence matérielle du droit de l’Union sur les compétences locales,
influence qui apparaît comme un élément déterminant quant à une éventuelle adaptation
de l’organisation territoriale française induite par la construction européenne. La
démarche apparaît donc totalement différente de celle retenue dans le cadre de cette
étude dans la mesure où le rapport droit de l’Union/collectivités territoriales se trouve au
centre de la démonstration proposée.
M. Malo, dans une étude plus récente, s’est intéressé à l’autonomie locale et l’Union
219européenne . Retenant une démarche qui se veut systémique, l’auteur analyse l’Union
européenne à travers le prisme du standard juridique européen d’autonomie locale,
l’objet de cette recherche étant de mesurer les effets de cette autonomie sur l’Union
européenne et inversement. Ne négligeant pas le rôle des États, M. Malo insiste, à juste
titre, sur la nécessité d’aborder cette thématique sous l’angle du triptyque
Union/États/collectivités. Étudiant à la fois le mouvement ascendant et descendant,
l’auteur défend l’idée que l’autonomie locale est à la fois instrumentalisée et contrariée
par l’Union. L’instrumentalisation vise à démontrer que l’Union européenne chercherait
à tirer profit de l’essor de l’autonomie locale dans les différents États membres pour,
d’une part, renforcer son influence et, d’autre part, remédier en apparence à son déficit
démocratique. L’autonomie locale serait instrumentalisée par une prise en compte
220institutionnelle et matérielle limitée, voire minimale . D’un point de vue institutionnel,
la représentation des collectivités territoriales, par le biais des bureaux de représentation
régionale ou par le Comité des régions, ne leur permettrait pas de peser réellement sur le
processus décisionnel européen. De même, le principe de subsidiarité, tout comme la
gouvernance multiniveaux, constitue de faibles avancées, leur effectivité étant
dépendante de la volonté des États membres. D’un point de vue matériel, un constat
similaire s’impose. L’Union européenne a développé des politiques publiques à forte
dimension locale, tel est le cas de la politique régionale. Cependant, l’association des
collectivités dans la mise en œuvre de cette politique repose encore une fois sur les États.
Selon l’auteur, l’autonomie locale serait également contrariée par l’ordre juridique
221communautaire . L’Union contribuerait, en effet, à canaliser l’autonomie locale
directement ou indirectement, par le jeu de la médiation étatique. Si l’Union européenne
ne saurait s’immiscer dans l’organisation interne des États, cette neutralité ne serait
qu’apparence, le principe d’autonomie institutionnelle devant être concilié avec l’effet
utile du droit de l’Union. La conciliation de ces deux principes constituerait un moyen
d’encourager les États membres à circonscrire l’autonomie locale.
L’autonomie des collectivités serait également contrariée du fait de la soumission des
collectivités territoriales à un droit très contraignant et à l’adoption duquel elles ne
participent pas ou peu.
Même si des points de convergences apparaissent clairement, la démarche proposée
dans le cadre de la présente étude diffère à deux égards principaux. Tout d’abord,
M. Malo prend comme point de départ systématique de ses analyses l’ordre juridique
européen, parfois en y interposant la médiation étatique. Cette analyse conduit
logiquement à conclure au rôle central des États et à leur renforcement par l’effet
contrariant et instrumentalisant de l’Union européenne sur l’autonomie locale. L’étude

219. L. Malo, op. cit., Bruylant, 2010, 719 p.
220. Ibid., p. 45 et s.
221. Ibid., p. 347 et s.
54proposée ici s’appuie sur la nature particulière de l’Union qui en fait avant tout, une
construction fondée sur les États. Ces derniers, de par leur rôle dans le processus de
222révision, « restent les maîtres du traité » . Le rôle fondamental des États membres
constitue donc un déterminant essentiel dans la présente analyse. Le caractère plus ou
moins contraignant de l’intégration normative européenne pesant sur les collectivités
territoriales, tout comme le renforcement éventuel de leur intégration institutionnelle,
repose de manière substantielle sur les États. Ensuite, l’objet central de cette analyse est
d’étudier les effets de la construction européenne sur les collectivités territoriales
223françaises. Il ne s’agit pas d’une étude globale sur l’autonomie locale .
L’étude particulière de la place et du rôle des collectivités territoriales françaises dans
la construction européenne n’a donc jamais été réalisée. Pourtant, une telle démarche a
été retenue concernant d’autres États membres. Ainsi, il est possible de citer la thèse de
224la Professeure Burgorgue-Larsen relative à l’Espagne et la Communauté européenne .
Cette recherche fondée sur la participation de l’Espagne à l’Union ne peut occulter la
place des communautés autonomes du fait de la structure territoriale particulière de cet
État. Une démarche similaire a été retenue par M. Vuillermoz concernant la Belgique,
225l’Espagne et l’Italie face à l’intégration communautaire , l’auteur faisant remarquer
que « l’intégration juridique européenne concerne tout particulièrement les structures
226des États composés » . Du fait de la décentralisation politique de ces États, l’étude de
la fonction d’État membre induit celle de l’État central, mais également de ses
composantes territoriales. Dans le cadre d’un État unitaire décentralisé, une telle
démarche ne s’impose pas avec autant d’évidence en raison de la place prépondérante
des organes étatiques dans le cadre de l’élaboration et de l’exécution du droit de
227l’Union . Pourtant, l’intégration européenne a des effets indéniables sur les
collectivités territoriales françaises.
§2. Le rapport droit de l’Union européenne/collectivités territoriales françaises
Les références aux collectivités territoriales dans le droit de l’Union se sont
multipliées. Cela s’explique principalement par l’impact grandissant des normes
européennes sur l’action des collectivités territoriales (A). La recherche d’une
systématisation dans les rapports s’instaurant entre le droit de l’Union européenne et les

222. J.-P. Jacqué, op. cit., p. 107.
223. M. Malo étudie l’autonomie locale en général. Lorsqu’une telle systématisation n’est pas possible, l’étude
est alors recentrée sur le cas français, L. Malo, op. cit., p. 35. De même, dans une thèse plus récente
Mme Noureau étudie également les collectivités territoriales en général sans prêter une attention particulière
aux entités infra-étatiques françaises. Outre des développements consacrés aux collectivités territoriales comme
« quasi sujets » de droit de l’Union, l’auteur s’intéresse tout particulièrement au « local » comme matrice d’un
territoire européen, A. Noureau, L’Union européenne et les collectivités locales, thèse dactylographiée,
La Rochelle, 2011, 741 p.
224. L. Burgorgue-Larsen, L’Espagne et la Communauté européenne, Éditions de l’Université de Bruxelles,
1995, 471 p. (On notera que le titre de la thèse avant publication faisait référence à la structure territoriale
espagnole : L. Burgorgue-Larsen, L’Espagne et la Communauté européenne. L’État des autonomies et le
processus d’intégration juridique, thèse dactylographiée, Université de Paris X, 1993, 513 p).
225. R. Vuillermoz, La Belgique, l’Espagne et l’Italie face à l’intégration communautaire. Quelles adaptations
des rapports entre l’État et ses collectivités régionales ?, Bruylant, 2003, 798 p.
226. Ibid., p. 5.
227. B. Nabli, op. cit., 670 p.
55collectivités territoriales françaises révèle une dissymétrie entre les deux mouvements
induits par l’intégration européenne (B).
A. La prise en compte croissante des collectivités territoriales par le droit
de l’Union européenne
À l’origine, les relations entre l’Union européenne et les collectivités territoriales
étaient marquées par une indifférence certaine. Cela peut s’expliquer aisément par le fait
que les principaux acteurs de la construction européenne sont les États membres, et qu’à
228l’origine ces derniers étaient peu décentralisés . Le Traité de Rome ne comportait que
229quelques dispositions relatives aux collectivités territoriales . La prise en compte des
collectivités dans les traités n’a ensuite cessé de progresser. Ainsi, en vue de pallier le
déficit démocratique, critique récurrente faite à l’Union, les stipulations relatives aux
entités infra-étatiques vont se multiplier avec l’adoption du Traité de Maastricht. Ce
dernier fait de la politique de cohésion économique et sociale une priorité. Sur le plan
institutionnel, le Traité de Maastricht va venir consacrer la place et le rôle des
230collectivités territoriales en créant le Comité des régions. Le rôle de cet organe
consultatif est de faire valoir les intérêts des entités infra-étatiques dans le processus
décisionnel communautaire. À cela s’ajoute la possibilité pour un représentant des
collectivités régionales de participer au Conseil des ministres. Cette faculté est
néanmoins dépendante de la volonté de chaque État membre. Le principe de subsidiarité
est mentionné pour la première fois. La notion de citoyenneté européenne est également
consacrée. Désormais, « tout citoyen de l’Union résidant dans un État membre dont il
n’est pas ressortissant a le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans
l’État membre où il réside dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet
231État » . Les collectivités sont ainsi devenues des « espaces de citoyenneté
232européenne » . Une directive du Conseil du 19 décembre 1994 relative aux modalités
233d’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales est d’ailleurs
venue préciser ce qu’il faut entendre par collectivité territoriale de base : ce sont les
« entités administratives […] qui, selon la législation de chaque État membre, ont des
organes élus au suffrage universel direct et sont compétentes pour administrer, au
niveau de base de l’organisation politique et administrative, sous leur propre

228. À l’exception de la République fédérale allemande, qui était déjà un État fédéral.
229. L’alinéa 5 de son préambule mentionnait la volonté de réduire l’écart de développement existant entre
certaines régions. Les articles 92 et 227 du Traité CEE traitaient respectivement des aides au développement
régional et de l’applicabilité du droit communautaire aux départements d’outre-mer français ainsi qu’aux pays
et territoires d’outre-mer. En 1962 sera créé le FEOGA et, en 1975, le FEDER marquant ainsi les prémices
d’une politique régionale.
230. Le Comité des régions n’est pas une institution au sens de l’article 13.1 du Traité UE.
231. Actuel article 22 du Traité FUE. Cet article prévoit aussi des possibilités de dérogations. La transposition
du droit de vote et d’éligibilité dans l’ordre interne a posé des difficultés, voir CC, n° 92-308 DC, Maastricht I,
JORF du 11/04/1992, p. 7677 ; CC, n° 92-312 DC, Maastricht II, JORF du 3/09/1992, p. 12095 ; CC, n° 313
DC, 29/09/1992, Maastricht III, JORF du 25/09/1992, p. 13337.
232. F.-X. Priollaud, « Les collectivités territoriales dans l’Union européenne » in Les collectivités locales et
l’Europe, Regards sur l’actualité, n° 331, mai 2007, p. 11. Pour M. Geslot, la citoyenneté constitue « un
instrument de développement de la conscience européenne », C. Geslot, Élections municipales et citoyenneté
européenne, L’Harmattan, 2003, p. 138.
233. Dir. 94/80/CE du Conseil du 19/12/1994 fixant les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité
aux élections municipales pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils n’ont pas la
nationalité, JOUE du 21/12/1994, L368, p. 38.
56responsabilité, certaines affaires locales ». Pour le Professeur Auby, il existe
234aujourd’hui « une définition de la décentralisation dans le droit communautaire » .
Les compétences de l’Union européenne vont être élargies à chaque révision de Traité.
Des avancées ponctuelles seront également reconnues pour les collectivités notamment à
travers un renforcement des prérogatives du Comité des régions. Le Traité de Lisbonne,
235reprenant les nombreuses avancées déjà contenues dans le projet de Traité ECE ,
marque une nouvelle étape dans la prise en compte des autorités régionales et locales. La
définition donnée de l’autonomie institutionnelle et du principe de subsidiarité fait
désormais mention expresse du niveau régional et local. Le protocole n° 2 sur
l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité donne des éléments
précis de la prise en compte des collectivités dans la mise en œuvre de ces principes.
erL’article 1 du protocole précise que la Commission, avant l’adoption d’un acte
législatif, doit procéder à de larges consultations, lesquelles doivent intégrer la
dimension régionale et locale des actions envisagées. L’article 5 du même protocole
impose que chaque acte législatif soit motivé au regard des principes de subsidiarité et de
proportionnalité. Lorsqu’il s’agit d’une directive, cette fiche devra comporter une
évaluation sur la réglementation à mettre en œuvre par les États, le cas échéant par les
régions à compétences législatives. Chaque projet d’acte législatif devra prendre en
considération la « nécessité de faire en sorte que toute charge, financière ou
administrative incombant à l’Union, aux gouvernements nationaux, aux autorités
régionales ou locales, aux opérateurs économiques et aux citoyens soit la moins élevée
possible et à la mesure des objectifs poursuivis ». De même, concernant le contrôle ex
ante du principe de subsidiarité par un parlement national, il est précisé que la ou les
assemblées peuvent consulter les parlements régionaux possédant des compétences
236législatives . Le Comité des régions devient l’un des gardiens du principe de
subsidiarité. Il se voit également reconnaître un droit de recours pour la sauvegarde de
ses prérogatives. La cohésion économique et sociale, objectif de l’Union, devient la
237 erpolitique de cohésion économique, sociale et territoriale . L’article 1 du protocole
n° 26 sur les services d’intérêt économique général souligne « le rôle essentiel et le large
pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales pour fournir, faire
exécuter et organiser les services d’intérêt économique général d’une manière qui
réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs ».
À cela s’ajoute que le juge de l’Union tend à prendre de plus en plus en considération
la situation particulière des collectivités territoriales, contribuant à la construction d’un
238véritable droit européen en la matière .

234. J.-B. Auby, « l’Europe et la décentralisation », RFD, n° 1, septembre 1995, p. 18.
235. Les présidents de six associations européennes de collectivités régionales et locales avaient d’ailleurs
adressé une lettre à la présidence allemande de l’Union européenne le 21/12/2006 dans laquelle ils
demandaient le maintien des acquis du projet de Traité ECE. Voir rubrique Europe, Lamy collectivités
territoriales, n° 21, février 2007, p. 42.
236. Article 6 du protocole n° 2.
237. À la différence de la cohésion économique et sociale, la cohésion territoriale ne figurait pas à l’article 2 du
Traité CE. Désormais, le Traité de Lisbonne mentionne isolément la politique territoriale comme un objectif de
l’Union.
238. Par exemple, CJCE, 6/09/2006, Portugal c/Commission, aff. C-88/03, Rec. 2006, I-7115, CJCE,
11/09/2008, Unión General de Trabajadores de la Rioja, C-428/06, Rec. 2008, I-6747 ; CJCE, 9/06/2009,
Commission c/République fédérale d’Allemagne, aff. C-480/06, précité.
57Les entités infra-étatiques apparaissent comme des « acteurs émergents » de la
construction européenne. Plusieurs éléments sont susceptibles d’expliquer ce « saut »
quantitatif dans les références faites aux autorités régionales et locales par le droit de
l’Union. Parallèlement au renforcement de l’intégration européenne, un mouvement
décentralisateur a pu être observé dans de nombreux États membres de l’Union
239européenne . Tel est le cas de la France qui, depuis son adhésion aux Communautés
européennes, a connu deux réformes d’envergure auxquelles on peut ajouter la récente
240loi de réforme des collectivités territoriales . Il est d’ailleurs tout à fait significatif que
erla plupart des États entrés le 1 mai 2004 dans l’Union européenne ont décentralisé en
241vue de leur adhésion . L’Union européenne, en quête de légitimité, cherche de plus en
plus à s’appuyer sur les entités infra-étatiques. Mais l’élément essentiel demeure le
242phénomène d’interaction entre le droit matériel de l’Union et les domaines d’action
des collectivités territoriales qui n’a cessé de s’amplifier au fur et à mesure de
l’élargissement des compétences de l’Union. L’impact du droit de l’Union sur la sphère
d’action des collectivités territoriales s’est considérablement renforcé. Aujourd’hui, la
plupart de la réglementation applicable aux collectivités territoriales sont d’origine
européenne. L’action des collectivités s’en trouve parfois totalement bouleversée, tel est
le cas en matière d’interventionnisme économique. Les collectivités sont des rouages
essentiels dans l’application du droit de l’Union mais également dans la mise en œuvre
243des politiques publiques qui se développent au plan européen . Ces considérations
relatives à la généralisation de la contrainte que fait peser le droit communautaire sur les
collectivités territoriales justifient pleinement la recherche d’une systématisation dans le
rapport existant entre le droit de l’Union européenne et les collectivités territoriales
françaises. Ce dernier ne pouvant raisonnablement se réduire au constat de l’obligation
pour les collectivités territoriales de respecter l’ensemble des normes européennes, il doit

239. Voir G. Marcou, Les mutations du droit de l’administration en Europe. Pluralisme et convergences,
L’Harmattan, 1995, 351 p.
240. Loi n° 2010-1563 du 16/12/2010, précitée. Il convient de rester prudent puisque la mise en œuvre de
nombreuses dispositions est précédée d’une période transitoire.
241. Voir pour une étude détaillée, Comité des régions, Préparer l’élargissement de l’Union européenne : la
décentralisation dans les pays candidats de la première vague, Offices des publications des Communautés
européennes, 2000. Toutefois, la construction européenne n’est pas toujours synonyme de « décentraliser
plus » notamment pour les États fédéraux. L’ordre juridique européen, intégré à l’ordre juridique interne, serait
compatible avec un certain degré de décentralisation obligeant bon nombre d’États à adapter leurs modèles
traditionnels d’organisation territoriale, J.-B. Auby, art. cit., p. 16. Cette influence du droit communautaire ne
signifie pas qu’un modèle uniforme d’administration territoriale se profile, ce qui d’ailleurs ne serait pas
souhaitable. Voir en ce sens Ibid., p. 25 ; H. Oberdorff, « Intercommunalité, décentralisation française et
construction européenne » in Intercommunalités. Invariances et mutations du modèle communal français,
Actes du Colloque organisé par l’IEP de Rennes et le District urbain de l’Agglomération rennaise dans le cadre
des rencontres de l’IEP de Rennes, PUR, 1994, p. 54 et 55.
242. La distinction opérée entre le droit communautaire et le droit de l’Union disparaît puisque le Traité de
Lisbonne procède à une fusion des piliers, l’Union se substitue donc à la Communauté. Toutefois, c’est
l’ancien droit communautaire primaire et dérivé qui s’applique essentiellement aux collectivités territoriales.
Les expressions « droit communautaire » et « droit de l’Union » seront employées en parfaite synonymie dans
le cadre de cette étude, même s’il est évident qu’avant l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, il est
essentiellement question de droit communautaire. Le Traité de Lisbonne, contrairement au projet de Traité
ECE, ne se substitue pas aux traités existants. Le Traité UE vient modifier le Traité de Maastricht, quant au
Traité FUE, il vient amender le Traité de Rome (Traité CEE devenu Traité CE). À ces Traités s’ajoutent 2
annexes, 37 protocoles et 65 déclarations.
243. M. Malo fait remarquer, à juste titre, que l’Union n’a ni les moyens, ni la faculté d’administrer
directement les politiques de l’Union qui souvent relèvent, au plan national, des entités infra-étatiques,
L. Malo, op. cit., p. 23.
58en effet permettre une mise en perspective des deux mouvements induits par le processus
d’intégration européenne.
B. La dissymétrie des rapports entre le droit de l’Union européenne
et les collectivités territoriales françaises
L’intégration européenne se caractérise par un mouvement dynamique, à la fois
descendant et ascendant. L’intégration normative et l’intégration institutionnelle induites
par ce mouvement vont différer selon la forme de l’État. Il y a clairement une dimension
territoriale à cette intégration.
Or, le rapport droit de l’Union/collectivités territoriales françaises se caractérise par
une asymétrie, un déséquilibre qui est double. Dans les deux formes d’intégration, les
collectivités territoriales françaises ne sont pas impliquées avec la même intensité. En
premier lieu, il existe un déséquilibre général entre l’intégration normative et
l’intégration institutionnelle des collectivités territoriales. En second lieu, un même
déséquilibre est décelable au sein de l’intégration institutionnelle entre la place
grandissante faite aux collectivités directement par l’ordre juridique européen et celle
très limitée concédée par l’État membre. Dans les deux hypothèses, l’asymétrie résulte
uniquement de la faible implication des collectivités territoriales par l’État membre
français.
L’enjeu central de cette étude est de déterminer si ce déséquilibre est ou non un facteur
de difficultés dans l’application des normes européennes par les collectivités. Le constat
empirique des nombreuses difficultés rencontrées par les collectivités françaises dans
244l’application du droit de l’Union européenne conduit, en effet, à s’interroger sur une
éventuelle corrélation entre les mouvements descendant et ascendant induits par
l’intégration européenne. La question de l’intégration institutionnelle comme vecteur
d’efficacité de l’intégration normative se pose avec une acuité toute particulière pour les
collectivités territoriales françaises. En effet, contrairement à d’autres États membres, la
France n’a associé que récemment et de manière très modique ses collectivités à
l’élaboration du droit de l’Union.
De l’étude du mouvement descendant, il peut être aisément déduit que les collectivités
territoriales doivent respecter l’ensemble des normes européennes entrant dans leur
sphère de compétence. Même si, au regard des traités, seul l’État membre peut faire
l’objet d’un recours en constatation de manquement, rien n’interdit à ce dernier de
répercuter les éventuelles sanctions communautaires prononcées à son encontre sur la
collectivité à l’origine du manquement. La France semble clairement s’orienter dans
cette direction. À cela s’ajoute que le recours en responsabilité concerne pleinement les
collectivités et leurs groupements dès lors qu’ils ont manqué à leurs obligations
européennes et que ces manquements ont entraîné un préjudice. La France, souvent
présentée comme l’archétype de l’État centralisé, même si la décentralisation a progressé
notamment à travers l’acte II de la décentralisation, doit permettre à ses collectivités de
pouvoir se conformer à leurs obligations européennes. Si la décentralisation est voulue et
organisée par l’État, l’intégration européenne constitue un facteur de plus en plus

244. Ces difficultés sont constamment soulignées. Voir par exemple, Conseil d’État, op. cit., p. 40 et s. ;
Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation du Sénat, Changer
de méthode ou payer : la France face au droit communautaire de l’environnement, n° 342, Collection Les
rapports du Sénat, 10/05/2006, p. 10 et s.
59prégnant quant à la recherche d’une organisation territoriale permettant la pleine
application du droit communautaire. La neutralité de l’Union européenne quant à
l’organisation de l’État doit être relativisée. En effet, la combinaison entre centralisation
et décentralisation doit permettre aux normes communautaires de déployer la plénitude
de leurs effets sur l’ensemble du territoire. Or, le caractère unitaire de l’État tout comme
la forme décentralisée de ce dernier sont de nature à limiter l’application effective du
droit de l’Union européenne par les collectivités. L’intégration normative résultant de ce
mouvement descendant s’avère dès lors très contraignante pour les collectivités
territoriales françaises (Partie 1).
L’étude du mouvement ascendant révèle un déséquilibre très net entre la place
concédée aux collectivités territoriales directement par l’Union européenne et celle que
leur accorde l’État membre dans l’élaboration du droit de l’Union. L’Union a cherché de
plus à intégrer institutionnellement les collectivités territoriales à travers le Comité des
régions et pour certaines, par leur participation au Conseil. De manière plus officieuse,
les collectivités ont également développé des relations directes avec les institutions de
l’Union en multipliant les opérations de lobbying, leur permettant d’influer parfois de
manière significative sur l’élaboration de certaines normes de l’Union. Si la place que
l’Union accorde aux collectivités peut paraître de prime abord limitée, une association
plus accrue relève du droit interne. Il appartient en effet à chaque État membre d’inclure
ou non les intérêts de ses collectivités dans l’élaboration de la position nationale qui sera
défendue au Conseil. Ainsi, le degré d’implication institutionnelle des collectivités
territoriales dans l’ordre juridique européen est, en grande partie, dépendant de chaque
État membre. Or, la France n’associe que de manière très limitée ses collectivités à la
production normative européenne. Il en résulte une intégration institutionnelle
asymétrique entre la place grandissante qui leur est faite directement par l’ordre
juridique européen et celle concédée par l’État membre (Partie 2).
Première Partie. L’impact renforcé du droit de l’Union européenne sur les
collectivités territoriales : une intégration normative contraignante.
Seconde Partie. La participation limitée des collectivités territoriales à l’élaboration
du droit de l’Union européenne : une intégration institutionnelle asymétrique.
60PREMIÈRE PARTIE
L’IMPACT RENFORCÉ DU DROIT DE L’UNION
EUROPÉENNE SUR LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES : UNE INTÉGRATION
NORMATIVE CONTRAIGNANTE Les compétences de l’Union ont été élargies à chaque révision des traités. L’influence
matérielle du droit de l’Union européenne sur le droit des collectivités territoriales n’a
cessé de s’amplifier. Aujourd’hui, « 60 à 70 % de la gestion locale est influencée par
1l’Union européenne » . Même si les États restent les premiers destinataires du droit de
l’Union, le mouvement descendant résultant du processus d’intégration européenne
implique que les collectivités métropolitaines appliquent l’ensemble des normes
communautaires entrant dans leur sphère de compétence. Une telle obligation n’est pas
annihilée dans l’hypothèse où l’État n’aurait pas transposé dans les temps une directive
dont les dispositions sont inconditionnelles et suffisamment précises. En vertu du
principe d’autonomie institutionnelle, seul l’État membre peut faire l’objet d’un recours
en constatation de manquement au droit de l’Union. En revanche, le recours en
responsabilité concerne pleinement les collectivités territoriales et leurs groupements dès
lors que leur comportement infractionnel vis-à-vis du droit de l’Union a entraîné un
préjudice. À cela s’ajoute que l’État peut très bien répercuter les sanctions
communautaires sur les collectivités territoriales dans le cadre de son droit
interne (Titre 1).
Une fois l’assujettissement des collectivités territoriales au droit de l’Union clairement
démontré, l’étude de la mise en œuvre des normes européennes par les collectivités
territoriales et leurs groupements apparaît nécessaire. Si le principe d’autonomie
institutionnelle empêche toute immixtion de l’Union dans l’organisation interne de
l’État, ce dernier ne saurait exciper de cette même organisation pour se soustraire à ses
obligations européennes. La neutralité du principe d’autonomie institutionnelle doit être
nuancée, ce dernier devant être combiné avec le devoir de coopération loyale des États
membres. La question centrale est donc savoir si l’organisation territoriale française
permet aux collectivités et à leurs groupements d’intégrer pleinement le droit de l’Union
entrant dans leur sphère de compétence. En d’autres termes, l’État décentralisé français
a-t-il les moyens de respecter ses obligations européennes ? On parle fréquemment
d’« exception territoriale française », cette expression renvoie au grand nombre de
collectivités territoriales auquel s’ajoutent les EPCI, par rapport aux autres pays
européens.
À cette multitude de centres décisionnels locaux s’ajoute l’enchevêtrement des
compétences, source de confusion et de difficultés dans l’application du droit de l’Union.
On devra donc se demander si cette « exception territoriale française » n’est pas un
facteur de difficultés dans l’application du droit de l’Union par les collectivités (Titre 2).
Ce qui renvoie à une considération d’ordre plus général, la combinaison des principes de
l’autonomie des États membres quant à leur organisation territoriale combinée avec le
2recours en manquement exclusif contre l’État obligerait-il ce dernier à se réformer ?

1. Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne, Rapport sur la présence et l’influence de la
France dans les institutions européennes, n° 1594, 12/05/2004, p. 12.
2. Cette expression ne fait pas référence à une obligation au sens juridique, mais plus à une influence qui
obligerait.
63Titre 1
L’assujettissement des collectivités territoriales
au droit de l’Union européenne Le droit de l’Union opère une distinction entre les collectivités situées outre-mer et les
collectivités métropolitaines. Les premières bénéficient d’un régime d’intégration
1adaptée, voire résiduelle, du droit de l’Union , les secondes doivent l’appliquer
entièrement. Ainsi, l’impératif d’application du droit communautaire diffère en fonction
de cette distinction. Il apparaît nécessaire de rechercher dans les deux cas, les
dispositions juridiques susceptibles de fonder un tel assujettissement. Si cette recherche a
2été maintes fois réalisée concernant l’État , une telle étude relative aux entités
décentralisées a peu intéressé la doctrine. De nombreux auteurs partent du postulat que
les entités décentralisées ont une telle obligation. La recherche des dispositions
susceptibles de fonder l’obligation pour l’État décentralisé de se conformer au droit de
l’Union s’avère dès lors nécessaire (Chapitre 1).
Pour pouvoir parler d’assujettissement, il faut qu’une telle obligation soit assortie de la
potentialité d’une sanction en cas de non-respect. Si les recours en manquement ne sont
possibles qu’à l’encontre de l’État membre, les collectivités territoriales et leurs
groupements sont tout de même soumis à un régime de responsabilité très contraignant
vis-à-vis de l’application du droit de l’Union (Chapitre 2).

1. Cette distinction s’opère en fonction de leur qualification communautaire de région ultrapériphérique ou de
pays et territoires d’outre-mer.
2. Voir par exemple, F. Chaltiel, « Contribution à la théorie juridique du statut de l’État membre de l’Union
européenne : l’exemple français », in Colloque du CEDECE, La Documentation française, 2002, vol. 1, p. 163
à 178 ; V. Constantinesco, Y. Gautier, et V. Michel (sous la direction de), Le Traité établissant une
Constitution pour l’Europe. Analyses et commentaires, PUF, 2005, p. 235 à 327. M. Blanquet, Recherches sur
les obligations de fidélité des États membres de la Communauté, LGDJ, 1994, p. 300.
67CHAPITRE 1
LES FONDEMENTS JURIDIQUES DE L’APPLICATION DU DROIT
DE L’UNION EUROPÉENNE PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1Dans les traités et la Constitution, c’est toujours l’État membre qui est visé , aucune
disposition ne pose expressément l’obligation pour les collectivités et leurs groupements
de respecter et d’appliquer le droit de l’Union. Cela signifie-t-il, pour autant, que seul
l’État central est tenu de respecter le droit de l’Union ? À l’évidence, c’est une réponse
négative qui s’impose. C’est l’État décentralisé qui est concerné, cela permet tout de
même de mettre en exergue que la recherche de tels fondements juridiques n’est pas
superfétatoire. L’ordre juridique communautaire étant un ordre juridique propre intégré
2aux ordres juridiques internes des États membres , l’étude des dispositions du droit de
l’Union susceptibles de fonder l’obligation pour les collectivités territoriales et leurs
groupements de se conformer aux obligations communautaires semble donc
s’imposer (Section 1). Toutefois, l’Union européenne n’étant pas un État, les vingt-sept
États membres restant souverains, une démarche similaire s’avère également nécessaire
en droit interne (Section 2).
SECTION 1 :
LES FONDEMENTS JURIDIQUES EUROPÉENS DE L’APPLICATION DU DROIT DE L’UNION
EUROPÉENNE PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
3Il est nécessaire de distinguer les collectivités métropolitaines des collectivités situées
outre-mer. Ces dernières sont divisées en plusieurs catégories : les départements d’outre-
mer, les régions d’outre-mer et enfin les collectivités d’outre-mer auxquelles s’ajoutent
les collectivités à statut particulier.

1. À l’exception de l’application du droit de l’Union par les pays et territoires d’outre-mer et les régions
ultrapériphériques.
2. CJCE, 15/07/1964, Costa c/ENEL, aff. 6/64, Rec. 1964, p. 1141. Dans le même sens, le Conseil
constitutionnel soutient que l’article 88-1 de la Constitution a « consacré l’existence d’un ordre juridique
communautaire intégré à l’ordre juridique interne et distinct de l’ordre juridique international », CC, n° 2004-
505 DC, 19/11/2004, Traité établissant une Constitution pour l’Europe, JORF du 24/11/2004, p. 19885.
3. La Corse sera incluse dans les collectivités métropolitaines. Bien qu’étant « relativement éloignée du
continent, elle n’a jamais été considérée comme étant outre-mer […], elle a toujours été envisagée comme une
partie intégrante de la nation française », M. Verpeaux, Les collectivités territoriales en France, Dalloz,
e4 édition, 2011, p. 11. Même si cette collectivité est dotée d’un statut particulier, elle est assimilée aux
collectivités métropolitaines concernant l’application du droit de l’Union. C’est la loi du 13/05/1991 qui
institue un statut spécifique à la Corse, loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale
de Corse, JORF du 14/05/1991, p. 6318. Il y aura d’autres tentatives d’approfondissement du statut particulier
de la Corse, mais toutes avorteront. La dernière en date était prévue par une annexe à la loi du 10/06/2003, loi
n° 2003-486 du 10/06/2003 organisant une consultation des électeurs de Corse sur la modification
organisationnelle de la Corse, JORF du 11/06/2003, p. 9815. Cette annexe prévoyait une consultation des
électeurs corses sur la surpression des départements. Le non l’a emporté lors du référendum repoussant ainsi
toute réforme.
69Les traités n’abordant pas expressément l’obligation pour les collectivités
métropolitaines de se conformer au droit de l’Union européenne, il conviendra donc de
rechercher les dispositions susceptibles de fonder indirectement une telle obligation (§1).
Quant aux collectivités situées outre-mer, le régime d’application variable du droit de
l’Union auquel elles sont soumises est expressément prévu par les traités (§2).
§1. Les dispositions communautaires fondant l’obligation pour les collectivités
métropolitaines d’appliquer le droit de l’Union européenne
Les traités n’abordent pas explicitement l’assujettissement des entités décentralisées au
droit de l’Union européenne (A). Toutefois, la soumission des collectivités au droit de
l’Union peut être déduite des articles 4.3 et 1 du Traité UE (respectivement ex-article 10
du Traité CE et ex-article 1 alinéa 3 du Traité UE). À cela s’ajoute que le juge de
l’Union affirme clairement l’obligation pour les collectivités et leurs groupements de se
conformer à l’ensemble des obligations européennes (B).
A. Le relatif silence du droit de l’Union européenne concernant l’obligation
pour les collectivités territoriales d’appliquer le droit de l’Union
Malgré l’absence de disposition dans les traités concernant l’obligation pour les
collectivités de respecter le droit de l’Union européenne, il peut être déduit de la logique
inhérente à l’ordre juridique communautaire que c’est bien l’État décentralisé qui est
visé, et non pas uniquement l’État central (1). Ce raisonnement sera confirmé par la
reconnaissance explicite de cette obligation dans un acte de droit dérivé (2).
1. L’absence de disposition expresse fondant une telle obligation
dans les traités
Aucune disposition des traités n’aborde expressément l’obligation pour l’État
décentralisé de respecter le droit de l’Union européenne. Cette absence de référence peut
s’expliquer par le fait, qu’à l’origine, la construction européenne concernait peu les
collectivités territoriales.
En vertu des traités, le statut d’État membre implique deux fonctions : celle de la
participation à la production des normes communautaires et celle de l’exécution du droit
4de l’Union . Les premiers destinataires des normes de l’Union semblent être les États
membres. Il convient de rappeler que l’Union européenne respecte l’autonomie
constitutionnelle des États membres. L’article 4.2 du Traité UE renforce ce principe
5d’autonomie en énonçant « l’Union respecte l’égalité des États membres devant les
Traités ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales
politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et
6régionale » . Certains auteurs y voient la consécration, pour la première fois, du principe

4. B. Nabli, L’exercice des fonctions d’État membre de la Communauté européenne. Étude de la participation
des organes étatiques à la production et à l’exécution du droit communautaire. Le cas français, Dalloz, 2007,
669 p.
5. L’ex-article 6§3 du Traité CE précisait que « l’Union respecte l’identité nationale de ses États membres ».
6. Cet article reprend de manière quasiment expresse l’article I-5 du Traité ECE.
707d’autonomie locale . De plus, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de
l’Union européenne, « le droit communautaire n’impose aux États membres aucune
modification de la répartition des compétences et des responsabilités entre les
8collectivités publiques qui existent sur leur territoire » .
Ce principe d’autonomie des États membres quant à leur organisation interne est
indissociable de celui de responsabilité exclusive des États membres concernant les
manquements au droit de l’Union. En vertu de l’article 258 du Traité FUE (ex-article
226 du Traité CE), seul l’État peut faire l’objet d’un recours en constatation de
manquement. D’ailleurs, le juge communautaire dans l’arrêt Klaus Konle, avant
d’affirmer le principe de l’autonomie concernant l’organisation interne de l’État membre
prend soin de préciser qu’« un État membre ne saurait, dès lors, invoquer la répartition
des compétences et des responsabilités entre les collectivités qui existent dans son ordre
9juridique interne pour s’exonérer de sa responsabilité à ce titre » .
Dans le même sens, la Cour de justice a jugé qu’« un État membre ne saurait exciper
de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne, y compris celles
découlant de son organisation fédérale, pour justifier le non-respect des obligations et
délais prescrits par une directive […]. En effet, si chaque État membre est libre de
répartir, comme il l’entend, les compétences normatives sur le plan interne, il n’en
demeure pas moins que, en vertu de l’article 226 CE, il reste seul responsable, à l’égard
de la Communauté européenne, du respect des obligations qui résultent du droit
10communautaire » . Le juge de l’Union associe clairement le principe d’autonomie de
l’État membre quant à son organisation interne à celui de recours en manquement
exclusif. Ainsi, les manquements des collectivités territoriales peuvent uniquement
donner lieu à un recours contre l’État au titre de l’article 258 du Traité FUE. Le risque de
condamnation de l’État membre met en relief que les collectivités territoriales doivent
appliquer le droit de l’Union. L’écran étatique paraît inconcevable dans ce sens. Cela
signifierait que seules les normes de l’Union appliquées par l’État central seraient de
nature à engager sa responsabilité. Or, le droit de l’Union européenne crée des droits au
profit des personnes, ces droits ne seraient pas totalement effectifs si l’ensemble des
composantes de l’État n’était pas tenu de les respecter. Même si, seule l’expression
d’État membre est utilisée dans les traités sans être définie précisément, concernant
l’application du droit de l’Union, celle-ci inclut indéniablement les collectivités
11territoriales . Il convient donc de rechercher à travers les traités et plus largement dans
le droit de l’Union européenne, les dispositions susceptibles de fonder l’obligation pour
l’État décentralisé d’appliquer le droit de l’Union européenne.

7. Voir par exemple X. Magnon, « Le statut constitutionnel des collectivités infra-étatiques dans l’Union
européenne » in Actes du colloque organisé à l’Université de Perpignan par le CERTAP les 5 et 6 octobre
2006, Revue des affaires européennes, n° 3, 2006, p. 397.
8. Point 63, CJCE, 1/06/1999, Klaus konle, aff. C-302/97, Rec. 1999, I-3099. Voir dans le même sens, CJCE,
25/05/1982, Commission c/Pays-Bas, aff. 96/81, Rec. 1982,p.1819 ; CJCE, 28/10/2004, Commission
c/Autriche, aff. C-357/03, JOUE du 8/01/05, C6, p. 14. Ce même principe est reconnu en droit international
public, CIJ, avis consultatif, 16/10/1975, Sahara occidental, Rec., p. 6.
9. Point 62, CJCE, 1/06/1999, précité.
10. Point 9, CJCE, 6/10/2005, Commission c/Belgique, aff. C-429/04, non publiée.
11. C’est même l’État territorial qui est concerné par le respect du droit communautaire. L’État territorial
comprend les collectivités décentralisées, mais aussi les autorités déconcentrées, voir, M. Verpeaux, « L’État
territorial » in décentralisation, acte II : les dernières réformes, Regards sur l’actualité, n° 308, février 2005,
p. 5 à 15.
712. La directive du 25 juin 1980
12Dans la directive du 25 juin 1980 , la commission va donner une définition précise de
ce que recouvre l’expression pouvoirs publics. En vertu de l’article 2§a de la directive,
les pouvoirs publics sont « l’État, ainsi que les autorités régionales et locales et toutes
les autres collectivités territoriales ». Cette directive mentionne expressément les
collectivités territoriales, lesquelles doivent respecter et mettre en œuvre ladite directive.
Cette affirmation n’a rien de « révolutionnaire » et ne doit pas être isolée au cas de
l’application de cette directive, mais doit nécessairement être entendue comme une
récurrence découlant implicitement des traités. Le Professeur Monjal fait ainsi
remarquer, à juste titre, que « les directives sont adoptées par les États membres en
Conseil. Aussi, affirmer la soumission des entités infra-étatiques au droit
communautaire ne relevait pas, à proprement parler, d’un coup de force particulier,
mais d’un simple rappel de bon sens juridique : l’État dont on parle est, en effet, l’État
13territorialisé » .
B. Les dispositions des traités fondant indirectement une telle obligation
L’obligation pour les collectivités territoriales de respecter les normes communautaires
peut être déduite de la combinaison des articles 4.3 et 1 du Traité FUE (1). Cette analyse
est confortée par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (2).
1. La combinaison des articles 4.3 et 1 du Traité UE
14Malgré la prolifération des études doctrinales sur le sujet , peu d’auteurs se sont
intéressés aux dispositions communautaires susceptibles de fonder l’obligation pour les
collectivités territoriales d’appliquer le droit de l’Union. Les Professeurs Mondésert et
Leclerc mentionnent seulement que c’est en vertu des principes de primauté et de
coopération loyale que le droit de l’Union s’applique aux collectivités territoriales, sans
15toutefois justifier leur propos . Mme Collin affirme que « les collectivités infra-
étatiques, en vertu du principe d’effet direct et de primauté sont tenues d’appliquer au
16niveau local, le droit communautaire » . Nous ne pouvons partager cette analyse dans
la mesure où les principes d’effet direct et de primauté sont des principes qui régissent
l’application du droit de l’Union et non qui la fondent. Cela procède, selon nous, d’une
confusion entre la recherche des fondements de l’obligation et les principes qui

12. Directive n° 80/723 CE du 25/06/1980 de la Commission relative à la transparence des relations financières
entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu’à la transparence financière dans certaines
entreprises, JOCE du 29/07/1980, L195, p. 35. Dans le domaine des entreprises publiques, la Commission est
compétente pour édicter des directives, il ne s’agit donc pas d’une directive d’exécution.
13. P.-Y. Monjal, Le droit communautaire applicable aux collectivités territoriales. Les nouveaux enjeux,
Territorial éditions, 2006, p. 48.
14. Par exemple : P. Pougnaud, Les collectivités locales et l’Europe, Berger-Levrault, 1992, 207 p. ; « Les
collectivités territoriales et l’Europe », Actes du colloque organisé à l’Université de Perpignan par le CERTAP
les 5 et 6 octobre 2006, RAE, n° 3/2006, p. 377 à 509. J. Rosseto, N. Lerousseau (textes réunis par), Les
collectivités territoriales et l’intégration européenne, Presses universitaires François Rabelais, 2005, 128 p.
15. S. Leclerc, X. Mondésert, « Vers une responsabilité des collectivités territoriales en cas de violation du
droit communautaire », AJDA n° 3/2002, 20/03/2002, p. 202.
16. M. Collin, « Le rôle des collectivités territoriales dans la construction de l’intégration européenne », RGCT,
n° 38, janvier-février 2006, p. 4.
72s’imposent dans sa mise en œuvre. Ce n’est qu’une fois démontré que les entités infra-
étatiques sont soumises au droit de l’Union européenne qu’il sera alors possible
d’affirmer que la primauté et l’effet direct s’appliquent en conséquence de cet
assujettissement.
L’article 52 du Traité UE (ex-299§1 du Traité CE) procède à une énumération de
chaque État membre auquel le traité s’applique, sans faire référence à ses composantes
territoriales. Cette disposition fonde le champ d’application territoriale des traités sans
préciser s’il s’agit seulement de l’État central ou si c’est l’État territorial qui est visé. Cet
article ne peut donc servir de fondement juridique pour asseoir une éventuelle obligation
pour les collectivités de respecter le droit de l’Union.
En revanche, la recherche d’un tel fondement juridique à travers l’article 4.3 du Traité
UE (ex-article 10 du Traité CE) se pose avec plus d’acuité. Cette disposition précise
qu’« en vertu du principe de coopération loyale, l’Union et les États membres se
respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant
des traités. Les États membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à
assurer l’exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des
institutions de l’Union. Les États membres facilitent l’accomplissement par l’Union de
sa mission et s’abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation
des objectifs de l’Union ». Contrairement à l’ancienne disposition, le principe de
17coopération loyale est désormais mentionné expressément , ce dernier est souvent
18rapproché de la règle de droit international pacta sunt servanda . Cependant, la loyauté
communautaire est plus contraignante dans la mesure où elle impose aux États membres
une double obligation, l’une est positive, l’autre est négative ; ces derniers doivent
prendre les mesures nécessaires à la mise en œuvre du droit de l’Union, mais doivent
également s’abstenir de prendre toute mesure susceptible de porter atteinte au bon
fonctionnement de l’Union européenne. La coopération loyale est également rapprochée
19du principe de fidélité fédérale caractéristique des États fédéraux . Il est vrai qu’avec
20l’évolution de la jurisprudence de l’Union, ces deux principes tendent à se rapprocher .

17. L’ancien article 10 du Traité CE était rédigé comme suit : « Les États membres prennent toutes les mesures
générales propres à assurer l’exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des
institutions de la Communauté. Ils facilitent à celle-ci l’accomplissement de sa mission. Ils s’abstiennent de
toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des buts du présent traité » (une disposition similaire
était prévue à l’article 86§1 alinéa 2 du Traité CECA et à l’article 192 du Traité EURATOM). Même si le
principe de coopération loyale n’était pas mentionné expressis verbis, il paraissait difficilement contestable
qu’il s’agissait de ce principe. D’ailleurs, la mention de ce principe sera faite par le juge de l’Union pour la
première fois dans un arrêt en date de 1983, CJCE, 10/02/1983, Luxembourg c/Parlement européen, aff.
230/81, Rec. 1983, I-255. Le juge de l’Union l’érigera en principe général du droit communautaire dans un
arrêt de 1990, CJCE, 5/04/1990, Commission c/Belgique, aff. C-6/89, Rec. 1989, I-1595.
18. Cette règle d’origine coutumière est prévue à l’article 26 de la Convention de Vienne de 1969 aux termes
duquel « tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi ». Littéralement,
l’adage peut être traduit de la manière suivante : ceux qui ont conclu un pacte sont liés par lui.
e19 En ce sens, J. Rideau, Droit institutionnel de l’Union européenne, LGDJ, 6 édition, 2010, p. 792. Le
Professeur Blanquet n’hésite pas à qualifier le principe de coopération loyale de « fidélité communautaire »,
qualification qui tend à le rapprocher du principe de fidélité fédérale existant dans les États fédéraux.
Toutefois, l’auteur, reconnaît le caractère quelque peu « provocant » de la formule, et souligne la spécificité de
ce principe en droit communautaire, M. Blanquet, « Acceptation et consécration d’un concept communautaire :
la fidélité communautaire » in Vers une culture juridique européenne (sous la direction de S. Poillot-
Peruzzeto), Montchrestien, 1998, p. 145 et s. spéc. p. 151.
20. La Cour de justice dans une ordonnance du 13/07/1990 a précisé que ce devoir de coopération loyale
obligeant les États membres à prendre toutes les mesures propres à assurer l’efficacité du droit communautaire
s’impose également aux institutions envers les États membres. CJCE, ordonnance du 13/07/1990, Zvartveld,
73Malgré la présence de points de comparaison avec les principes de bonne foi en droit
international et de fidélité fédérale, la coopération loyale n’en perd pas moins son
originalité, originalité inhérente à l’ordre juridique dont elle est devenue un principe
directeur. Pour le Professeur Constantinesco « ce principe illustre la solidarité et la
21communauté entre les États membres et les institutions communautaires » .
Cette disposition qui, de prime abord, pouvait apparaître comme une simple
déclaration de principe s’est révélée à travers la jurisprudence communautaire comme
22« l’un des points forts de l’édifice communautaire » . L’objet de cette étude ne
nécessitant pas d’être exhaustif sur l’évolution de ce principe, nous ne reviendrons pas
23sur l’ensemble de la jurisprudence relative à la coopération loyale . Il convient toutefois
de préciser que, dans un premier temps, le juge de l’Union refusait toute application
autonome de ce principe, il utilisait toujours l’article 10 du Traité CE (actuel article 4.3
du Traité UE) en combinaison avec d’autres dispositions des traités. Le principe de
coopération loyale est alors utilisé en tant que renfort à d’autres dispositions du droit de
24l’Union . L’article 10 constitue alors un instrument tendant à juguler toute
interprétation restrictive des obligations imposées aux États membres par le droit
25communautaire . Dans un second temps, le juge communautaire va admettre la
possibilité d’invoquer de manière autonome ce principe qui devient alors une véritable
26source d’obligations . Cette évolution est symptomatique de l’importance prise par la
coopération loyale dans l’ordre juridique communautaire. La reconnaissance de cette
application autonome fait de l’actuel article 4.3 du Traité UE « la base juridique de
certaines obligations des États membres qui ne peuvent pas être déduites d’autres
dispositions du traité, mais qui sont nécessaires en vue d’atteindre les objectifs de la
27Communauté » . L’État décentralisé entre parfaitement dans cette logique, aucune
disposition ne prévoit à son égard d’obligation de se conformer au droit de l’Union, mais
considérer qu’il n’a pas une telle obligation contribuerait, sans aucun doute, à mettre en
péril la réalisation des buts fixés par les traités.

aff. C-2/88, Rec. 1990, I-935. Or, le principe de fidélité fédérale en Allemagne impose aux Länder et à l’État
fédéral des devoirs réciproques. En outre, la coopération loyale a également été étendue aux rapports
interinstitutionnels, voir par exemple CJCE, 30/03/1995, Parlement européen c/Conseil, aff. C-65/93, Rec.
1995, I- 643. La déclaration additionnelle n° 10 annexée au Traité de Nice confirmera l’extension du principe
de coopération loyale aux rapports interinstitutionnels. Le Traité de Lisbonne consacre une conception élargie
de la coopération loyale. En effet, les articles 4.3 et 13.2 du Traité UE énoncent respectivement « en vertu du
principe de coopération loyale, l’Union et les États membres se respectent et s’assistent mutuellement dans
l’accomplissement des missions découlant des traités », « chaque institution agit dans les limites des
attributions qui lui sont conférées dans les traités, conformément aux procédures et aux conditions prévues par
ceux-ci. Les institutions pratiquent entre elles une coopération loyale ». Ces dispositions ne font que reprendre
les articles I-5§2 alinéa 1 et I-19§2 du projet de Traité ECE.
21. V. Constantinesco, « L’article 5 CEE, de la bonne foi à la loyauté communautaire » in Mélanges Pescatore,
1997, p. 114.
e22. C. Blumann, L. Boulouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, Litec, 2010, 4 édition, p. 105.
23. Pour une étude de cette jurisprudence, nous nous permettons de renvoyer à J. Rideau, op. cit., p. 792 et s.,
C. Blumann, L. Boulouis, op. cit., p. 106 et s.
24. Voir par exemple, CJCE, 8/06/1970, Deutsche Grammophon c/Metro S.B, aff. 78/70, Rec. 1971, I-487.
Point 5.
25 En ce sens, O. Due, « L’article 5 du Traité CEE, une disposition de caractère fédéral », Recueil des cours de
l’académie de droit européen, 1991, volume II-1, p. 24.
26. Par exemple CJCE, 19/11/1991, Francovich Bonifaci c/Italie, aff. C-6-90 et C-9/90, Rec. 1991, I-5357
(spéc. le point 36).
27. O. Due, art. cit., p. 24.
74Dans son acception négative, le principe de coopération loyale impose aux États
membres de s’abstenir d’édicter des mesures susceptibles d’entraver les objectifs de
l’Union. Cela signifie plus précisément, concernant les entités infra-étatiques, que l’État
doit veiller à ce que les décisions ou encore les contrats passés par ses collectivités ne
portent pas atteinte aux obligations découlant du droit de l’Union.
Pour conforter cette soumission, il est possible de combiner l’article 4.3 avec
l’article 1 du même traité qui précise que « les décisions sont prises le plus près possible
des citoyens ». Pour le Professeur Léger, il s’agit d’une référence au principe de
28subsidiarité . Plus simplement, on peut voir dans ces décisions prises au plus près des
citoyens une référence aux décisions prises par les collectivités territoriales. C’est donc
indirectement la reconnaissance par les traités que le droit de l’Union doit aussi être mis
en œuvre par les collectivités. En vertu du principe de coopération loyale, ces décisions
prises au plus près des citoyens doivent respecter le droit de l’Union européenne. La
Cour de justice va, d’ailleurs, l’affirmer clairement en se fondant principalement sur
l’ex-article 10 du Traité CE.
2. L’affirmation de l’obligation pour les entités infra-étatiques de respecter
le droit de l’Union européenne par la Cour de justice
La Cour de justice de l’Union européenne a précisé quelles étaient les autorités
concernées par le respect et la mise en œuvre du droit de l’Union (a) ainsi que l’étendue
de cette obligation (b).
a) Les autorités concernées
Le juge communautaire va affirmer clairement l’obligation pour les collectivités
territoriales de se conformer au droit de l’Union européenne. Dans un arrêt du 10 avril
1984, la Cour de justice va juger, à propos de la mise en œuvre d’une directive relative à
l’égalité de traitement entre hommes et femmes concernant l’accès à l’emploi, que
« l’obligation pour les États membres découlant d’une directive, d’atteindre le résultat
prévu par celle-ci, ainsi que le devoir en vertu de l’article 5 du Traité (actuel article 4.3
du Traité UE) de prendre toutes les mesures générales ou particulières propres à
assurer l’exécution de cette obligation, s’imposent à toutes les autorités des États
29membres » . L’expression « toutes les autorités des États membres » semble inclure les
30entités infra-étatiques .
Toutefois, la teneur de cette expression n’est pas précisée, la Cour de justice de
l’Union semble plus vouloir insister sur les autorités juridictionnelles nationales.

28. P. Léger, Commentaire article par article des TUE et TCE, Dalloz, 2000, p. 9.
29. Point 26, CJCE, 10/04/1984, Von Kolson et Kamann c/Land Nordhein-Westfalen, aff. 14/83, Rec. 1984,
I-1991.
30. Au regard des faits de l’espèce, il ne fait aucun doute que les collectivités décentralisées sont visées par
l’expression « toutes les autorités des États membres ». En effet, Il s’agissait d’un litige opposant un Land à
deux assistantes sociales. Ce Land était chargé d’administrer un établissement pénitentiaire masculin, il avait
refusé d’engager ces deux personnes en raison de leur sexe. Même si, dans cet arrêt, le juge insiste sur
l’obligation pour la juridiction nationale saisie du litige d’interpréter le droit national à la lumière de la
directive, cette même obligation s’imposait au Land.
7531Dans un arrêt du 10 mars 1987 , le juge de l’Union va, concernant la directive
n° 71/305 relative à la passation de marchés publics, venir préciser à propos d’un recours
en manquement que celui-ci vise « à faire constater que la République italienne et en
particulier la commune de Milan en tant que collectivité territoriale […] a manqué aux
32obligations qui lui incombent » . Dans le dispositif, la cour réitère cette formulation en
constatant que la commune de Milan a manqué à ses obligations et qu’en conséquence la
République italienne est condamnée. Le juge de l’Union prend bien soin de mettre en
relief le lien entre le manquement de la commune et la condamnation de la République
italienne. Même si le juge fait l’« économie » de toute affirmation générale concernant
l’obligation de l’ensemble des collectivités décentralisées d’appliquer le droit
communautaire, on peut tout de même interpréter l’expression « commune de Milan, en
tant que collectivité territoriale » comme une reconnaissance implicite de l’obligation de
toutes les collectivités territoriales d’appliquer le droit de l’Union européenne.
À propos de la même directive, la Cour de justice va venir compléter sa jurisprudence
33dans un arrêt du 22 juin 1989 Fratelli Constanzo . Dans cette espèce, la commune de
Milan avait fait application d’une loi nationale, loi qui transposait notamment
l’article 29§5 de la directive susmentionnée, pour la passation d’un marché public. Cet
34article avait déjà été jugé d’application directe par la Cour . La société Fratelli
Costanzo, candidate évincée pour l’adjudication des travaux, introduit un recours devant
le tribunal administratif régional de Lombardie invoquant la transposition incorrecte de
la directive. La juridiction administrative saisit le juge communautaire à titre préjudiciel.
La question centrale était de « savoir si l’administration communale défenderesse avait
le pouvoir ou l’obligation de ne pas appliquer les dispositions internes contraires à la
35[…] disposition communautaire » . L’avocat général Lenz, en se fondant sur le principe
de coopération loyale, va en déduire une obligation générale d’adapter un comportement
conforme au droit communautaire, obligation qui s’impose à l’administration et a
36fortiori aux collectivités décentralisées . Aussi, l’arrêt du 22 juin 1989 constitue un
arrêt fondateur puisque le juge de l’Union prend clairement position sur l’obligation pour
les collectivités territoriales d’appliquer le droit communautaire, en précisant qu’« il
importe de relever que si, dans les conditions rappelées ci-dessus, les particuliers sont
fondés à invoquer les dispositions d’une directive devant les juridictions nationales,
c’est parce que les obligations découlant de ces dispositions s’imposent à toutes les

31. CJCE, 10/03/1987, Commission c/République italienne, aff. 199/85, Rec. 1987, I-1039.
32. Point 1, voir aussi le point 16 de l’arrêt.
33. CJCE, 22/06/1989, Fratelli Constanzo c/Comune di Milano, aff. 103/88, Rec., 1989, p. 1839.
34. CJCE, 14/06/1987, Beentjes c/État néerlandais, aff. 31/87, Rec. 1988, p. 4635.
35. Conclusions de l’Avocat général C. O. Lenz, Rec. 1989, p. 1851 et 1852.
36. Si la question ne se pose pas pour les règlements communautaires, il convient d’insister sur le fait, qu’en
l’espèce, l’article 29§5 de la directive avait été reconnu d’application directe, et c’est pour cette raison que la
commune aurait dû écarter le droit national contraire à la directive. Ainsi, l’administration a le pouvoir
d’écarter la norme nationale qui lui semblerait contraire au droit communautaire, elle en a l’obligation lorsque
« le contenu et la portée des dispositions ont déjà fait l’objet d’éclaircissements dans une autre affaire
juridictionnelle », conclusions précitées, p. 1860. En outre, dans ses conclusions l’avocat général semble
« éviter » le plus possible l’expression de collectivités décentralisées et se réfère à la notion d’administration
étatique ou d’administration sans plus de précision, ainsi il rappelle que « toutes les autorités étatiques sont, en
principe, tenues d’adopter un comportement conforme au droit communautaire ». Il ne fait néanmoins aucun
doute que l’avocat inclut les collectivités territoriales puisque, selon lui, « si la commune de Milan s’en était
tenue à la procédure de l’article 29§5, et avait tenu compte de son résultat dans sa décision, il n’y aurait pas
eu lieu du point de vue du droit communautaire de porter l’affaire devant un tribunal ». Conclusions précitées,
p. 1857. De ce point de vue, l’arrêt de la Cour de justice se montre beaucoup plus audacieux.
76autorités des États membres […]. Il en résulte que, lorsque sont remplies les conditions
requises par la jurisprudence de la Cour pour que les dispositions d’une directive
puissent être invoquées par les particuliers devant les juridictions nationales, tous les
organes de l’administration, y compris les autorités décentralisées, telles les
37communes, sont tenus de faire application de ces dispositions » . La Cour de justice
de l’Union européenne vient donc préciser ce que recouvre l’expression « autorités des
États membres », celle-ci inclut toutes les autorités décentralisées. L’obligation de
respecter le droit de l’Union s’impose donc aux collectivités territoriales. Il s’agit d’un
arrêt central puisque pour la première fois, la soumission d’une collectivité territoriale
aux obligations européennes est affirmée sans équivoque.
On remarquera que, dans cet arrêt, la Cour ne mentionne pas l’article 10 du Traité CE
pour fonder l’obligation de la collectivité communale de respecter la directive.
38Toutefois, la reprise dans des termes quasi identiques de ce qu’elle avait déjà jugé dans
l’affaire Von Colson et Kamann indique qu’il ne fait aucun doute que le juge s’appuie
39implicitement sur cette disposition . Il est intéressant de souligner que la Cour motive
cette solution jurisprudentielle en mettant en relief l’amphibologie qu’il y aurait à
considérer que les particuliers peuvent se prévaloir des dispositions d’une directive en
vue de « faire censurer » les organes de l’administration et de considérer que ceux-ci ne
40sont pas tenus de les respecter .
Plus indirectement, concernant le domaine de la gestion déléguée de services publics
par les collectivités territoriales, le juge communautaire a considéré, dans un arrêt du
12 juillet 1990, qu’il était possible de demander des dommages et intérêts pour non-
transposition ou transposition incorrecte d’une directive « à l’encontre d’un organisme
qui, quelle que soit sa forme juridique, a été chargé en vertu d’un acte de l’autorité
publique d’accomplir, sous le contrôle de cette dernière, un service d’intérêt public et
qui dispose, à cet effet, de pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans
41les relations entre les particuliers » . Toute personne chargée par une collectivité de
gérer un service public administratif doit se conformer aux règles communautaires. Or,
42dans la gestion déléguée de service public, on sait que selon le mode de gestion choisi
la collectivité supporte une partie, voire l’ensemble des risques. Les collectivités doivent
donc veiller à ce que leurs délégataires respectent le droit de l’Union au risque d’être
condamnées à des dommages et intérêts.
Outre l’affirmation de l’obligation pour les autorités décentralisées d’appliquer le droit
communautaire, la Cour de justice va étendre cette obligation à tout organisme de droit

37. (Souligné par nous). Points 30 et 31. CJCE, 22/06/1989, Fratelli Constanzo c/Comune di Milano, aff.
103/88, Rec. 1989, p. 1839.
38. Point 30, arrêt précité.
39. De plus, l’avocat général fait mention de l’article 5 du Traité CEE, (ex-article 10, actuel article 4.3 du
Traité UE) dans ses conclusions, point 29, conclusions précitées, p. 1857.
40. Point 31, CJCE, 22/06/1989, précité.
41 CJCE, 12/07/1990, Foster, aff. C-188/89, Rec. 1989, I-3313. Point 22. Outre les collectivités territoriales et
les organismes de droit public, la Cour de justice a précisé que le droit communautaire s’imposait aux autorités
fiscales, CJCE, 22/02/1990, Busseni, aff. C-221/88, Rec. 1990, I-495, aux autorités constitutionnellement
indépendantes chargées du maintien de l’ordre et de la sécurité publique, CJCE, 15/05/1986, Johnston, aff.
222/84, Rec. 1984, p. 1651, ainsi qu’aux autorités publiques assurant des services de santé publique, CJCE,
26/02/1986, Marshall c/Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority, aff. 152/84, Rec.
1986, p. 723.
42. Selon qu’il s’agit d’une délégation ou d’une concession de service public ou encore d’une régie intéressée.
77public dans un arrêt du 4 juillet 2000 en jugeant que la responsabilité pour non-respect
du droit communautaire n’est pas supportée uniquement par l’État membre, mais peut
l’être également par « des collectivités territoriales investies d’une certaine autonomie
43ou tout autre organisme de droit public juridiquement distinct de l’État » , ce qui inclut
entre autres les groupements de collectivités territoriales et notamment les EPCI.
En l’absence d’une définition commune à tous les États membres de la notion
d’organisme de droit public, le droit communautaire est venu préciser ce que recouvre
cette expression. Deux directives du conseil des 18 juin 1992 et 14 juin 1993 relatives
44aux marchés publics donnent une définition de la notion d’organisme de droit public en
précisant : « Par organisme de droit public, on entend tout organisme créé pour
satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre
qu’industriel ou commercial et ayant la personnalité juridique et dont, soit l’activité est
financée majoritairement par l’État, les collectivités territoriales ou d’autres organismes
de droit public, soit la gestion est soumise à un contrôle par ces derniers, soit l’organe
d’administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de
la moitié est désignée par l’État, les collectivités territoriales ou d’autres organismes de
45droit public » . Dans un arrêt du 15 janvier 1998, la Cour de justice de l’Union
46européenne va juger que ces trois critères sont cumulatifs .
En premier lieu, concernant la première condition, les établissements publics
47territoriaux possèdent la personnalité juridique . En deuxième lieu, le juge a retenu une

43. Point 1, CJCE, 4/07/2000, Haïm II, aff. C-424-97, Rec. 2000, I-5123.
44. Dir. n° 92/50/CEE du Conseil du 18/06/1992 portant coordination des procédures de passation des marchés
publics de services, JOUE du 24/07/1992, L209, p. 1 ; Dir. n° 93/37/CEE du Conseil du 14/06/1993 portant
coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, JOUE du 9/08/1993, L199, p. 54.
Ces directives ont été remplacées par la directive du 31/03/2004 qui reprend la définition de la notion
d’organisme de droit public contenue dans les deux précédents textes. Dir. 2004/18 du Parlement européen et
du Conseil du 31/03/2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de
travaux de fournitures et de services, JOUE du 24/07/2004, L209, p. 1.
45. Le juge communautaire a souvent repris cette définition voir par exemple, CJCE, 22/05/2003, Korhonen
e.a., aff. C-18/01, Rec. 2003, I-5321. CJCE, 10/04/2008, Aigner, aff. C-393/06, Rec. 2008, I-2339.
46. Points 20 et 21. CJCE, 15/01/1998, Mannesmann Anlagenbar Austria e.a. c/Strhal Rotatiosduck, aff. C-
44/96, Rec. 1998, I-73. Dans le même sens, CJCE, 1/02/2001, Commission c/France, aff. C-237/99, Rec. 2001,
I-939 ; CJCE, 10/04/2008, Aigner, précité. La troisième condition peut être remplie de trois manières, les
critères sont alors alternatifs : soit l’activité est financée majoritairement par une collectivité publique, soit la
gestion est soumise à un contrôle de cette dernière, soit les membres composant l’organe de direction de
l’organisme sont majoritairement désignés par l’État, les collectivités territoriales ou encore un autre
organisme de droit public. M. Feraille fait remarquer que cela n’empêche en rien qu’un organisme remplisse
cumulativement deux ou trois des critères susmentionnés. D. Feraille, « La notion d’organisme de droit public
dans la réglementation communautaire des marchés publics » in Incidences du droit communautaire sur le
droit public français (sous la direction de G. Eckert, Y. Gautier, R. Kovar et D. Ritleng), PUF, 2007, p. 235.
47. Le juge communautaire a pris une certaine liberté par rapport à cette exigence. Dans un arrêt du
20/09/1988, la cour va qualifier une commission locale d’organisme de droit public alors que celle-ci est
dépourvue de la personnalité juridique. Selon le juge communautaire, « la notion d’État […] doit recevoir une
interprétation fonctionnelle », (point 11). La cour met en exergue le lien entre l’organisme non doté de la
personnalité morale et la collectivité publique dont elle dépend en précisant qu’« un organisme dont […] la
composition et les fonctions sont prévues par la loi et qui dépend des pouvoirs publics de par la nomination de
ses membres, par la garantie des obligations découlant de ses actes et par le financement des marchés publics
qu’il est chargé d’adjuger doit être considéré comme relevant de l’État […], même s’il n’en fait pas partie »,
point 12, CJCE, 20/09/1988, Beentjes c/État néerlandais, aff. 31/87, Rec. 1988, p. 4635. Les deux critères qui
apparaissent déterminants dans la qualification d’un organisme de droit public sont liés aux raisons de sa
création, en d’autres termes si celui-ci répond ou non aux besoins de la collectivité ainsi que sa dépendance à
l’égard d’une collectivité publique.
78