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Les Outre-mer à l'épreuve du changement

De
326 pages

Cet ouvrage rend compte de la diversité et de la richesse des expériences actuellement réalisées dans tout l'Outre-mer français. Il trace également des perspectives pour les prochaines années.

Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 2012
Lecture(s) : 94
EAN13 : 9782296479296
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LES OUTRE-MER
À L’ÉPREUVE DU CHANGEMENT



































© L’Harmattan, 2011
5-7, rue de l’École-polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.f

ISBN : 978-2-296-55945-5
EAN : 9782296559455Coordonné par
Justin DANIEL







LES OUTRE-MER
À L’ÉPREUVE DU CHANGEMENT

Réalité et perspectives
des réformes territoriales




Préface de Jean-Claude FORTIER
Postface de Fred CONSTANT








Collection GRALE
Déjà publiés
Jean-Philippe Bras et Gérald Orange (dir.), Les ports dans l’acte II de la
décentralisation, 2007
Nathalie Merley (dir.), Où vont les routes ?, 2007
François Robbe (dir.), La démocratie participative, 2007
Roselyne Allemand et Yves Gry (dir.), Le transfert des personnels TOS de l’Éducation
nationale, 2007
Justin Daniel (dir.), L’Outre-mer à l’épreuve de la décentralisation : nouveaux cadres
institutionnels et diffcultés d’adaptation , 2007
Roselyne Allemand et Laurence Solis-Potvin (dir.), Égalité et non-discrimination
dans l’accès aux services publics et politiques publiques territoriales, 2008
Jean-Luc Albert, Vincent de Briant, Jacques Fialaire, L’intercommunalité et son coût,
2008
Cités et Gouvernements Locaux Unis, premier rapport sur La décentralisation et la
démocratie locale dans le monde, ouvrage coordonné par le grale, sous la direction
scientique de Gérard M arcou, 2008
Jacques Fialaire, Les stratégies du développement durable, 2008
Thierry Michalon, l’outre-mer français. Évolution institutionnelle et affrmations
identitaires, 2009
Marie-Luce Pavia (dir.), Les transferts de compétence aux collectivités territoriales :
aujourd’hui et demain ?, 2010
Jean-Claude Nemery (dir.), Quelle nouvelle réforme pour les collectivités territoriales
françaises ?, 2010
Caroline Chamard-Heim (dir.), Services départementaux d’incendie et de secours :
Faut-il étatiser les SDIS ?, 2010
Catherine Mamontoff (dir.), La réforme aéroportuaire de la loi du 13 août 2004 à
l’épreuve des faits, 2011
Roselyne Allemand (dir.), Les effets du droit de l’Union européenne sur les
collectivités territoriales. Approches comparées, 2011
Olivier Dupéron (dir.), Les services publics locaux et la concurrence. Entre intérêt
général et marché, 2011
fPréface

Jean-Claude FORTIER
Professeur des universités émérite
Fondateur du Centre de recherche sur les
pouvoirs locaux dans la Caraïbe (UMR
CNRS 8053)
Ancien conseiller spécial des Présidents du
Conseil régional de la Martinique Aimé
Césaire et Camille Darsières
Ancien Président de la Conférence des
recteurs français


C’était le début des années quatre-vingts du siècle dernier, sur le campus
martiniquais de la toute jeune université des Antilles et de la Guyane (UAG) ; sa
faculté de droit et d’économie, héritière d’un Institut Visioz qui avait dispensé des
formations juridiques à Fort-de-France depuis près de cent ans, commençait à
s’émanciper de la veille tutelle bordelaise. Des universitaires antillais occupaient
déjà une partie significative des postes d’enseignants-chercheurs qui y avaient été
créés, pénétrés de la responsabilité et du rôle que leur conférait – au service de
l’émancipation des sociétés post-coloniales des départements d’Amérique –
l’autonomie nouvelle de l’enseignement supérieur et de la recherche. Ils avaient
favorisé l’élaboration de maquettes d’enseignement ouvertes sur la réalité
caribéenne et obtenu l’habilitation d’une formation doctorale appliquée à la vie
politique et administrative de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Guyane. Les
membres de la section de droit public et de science politique s’étaient constitués
pour la première fois en équipe scientifique que l’UAG avait labellisée sous
l’appellation « Centre de recherche sur les pouvoirs locaux dans la Caraïbe »
(CRPLC) et dont les travaux ont vite nourri des séminaires réguliers. Le centre
s’était enrichi de jeunes docteurs formés en métropole qui étaient rentrés au pays
pour participer au développement de l’UAG, les premiers doctorants formés et
inscrits sur place en étaient devenus membres, sa production scientifique se
développait ; le CRPLC était devenu assez fort pour alimenter et éditer une
publication périodique, les Cahiers de l’administration Outre-mer, diffusée dans
toutes les universités de France, de la Caraïbe, du Québec. Une collaboration
fructueuse s’établit avec les collègues du campus guadeloupéen de Fouillole, qui
écrivirent dans les Cahiers.
La grande réforme de décentralisation était à l’œuvre, stimulant de ses vraies
transformations, de ses faux espoirs, le discours politique et le débat scientifique
sur l’autonomie. Bientôt, des revues nationales et étrangères accueillirent la
signature de membres du CRPLC, et c’est tout naturellement depuis le campus de
7
Jean-Claude FORTIER
la Martinique que fut conçue et préparée l’édition d’un numéro spécial de la Revue
française d’administration publique entièrement consacré aux départements
1d’Outre-mer . Pour se libérer de la traditionnelle semaine de latence postale dans
l’acheminement du courrier avec la métropole – quinze jours avec le reste du
monde – et plus spécialement pour accélérer les échanges documentaires, le Centre
avait doté son unique salle de documentation/réunions/bureau d’un équipement
technologique révolutionnaire, qui effaçait d’un coup comme par merveille la
distance et le temps : c’est ce curieux appareil dénommé « fax », admiré et envié de
tous, qui apporta en temps réel un beau matin – milieu d’après-midi à Paris – la très
bonne nouvelle : le CRPLC devenait « unité de recherche associée au CNRS »,
première équipe de l’UAG à connaître cet heureux sort dans le champ des sciences
humaines et sociales. Les premières « Journées d’Études de Fort-de-France »
saluèrent l’évènement : deux journées pleines, un véritable colloque international
sur l’évolution statutaire des quatre « vieilles » dont la nouvelle région de la
Martinique avait soutenu le projet ; elles réunirent dans le grand amphithéâtre de
Schœlcher non seulement les forces vives de l’île, mais des universitaires venus
pour dialoguer avec leurs collègues de l’UAG, depuis Paris, Saint-Denis de La
Réunion, Port-au-Prince, Bridgetown, Kingston. Guy Braibant y avait participé
avant d’inaugurer la section « Amériques » de l’Institut français des sciences
administratives. Voici de cela vingt-cinq ans ; et presque autant d’années
qu’Internet a relégué le télécopieur dans l’armoire aux oubliettes : une éternité ?
Un instant : le directeur du CRPLC qui dirige la publication de ce nouveau livre –
qui avait impulsé après tant d’autres colloques celui de février 2011 au Sénat d’où
il tire sa matière –, sept des auteurs qui y signent des contributions, ont porté le
CRPLC sur les fonts baptismaux et soutenu ses premiers pas dans les arcanes du
premier mouvement de décentralisation. Sous l’éclairage conjugué de la science
politique et du droit public interne et international, en appui sur l’étude privilégiée
des sociétés francophones, hispanophones et anglophones de l’espace caribéen –
c’était la double option de départ –, ils ont construit l’observatoire le plus
performant des territoires et des peuples non-indépendants que l’histoire coloniale
et leur position ultrapériphérique ont laissés dans les océans. Dans la relation
d’amont aux étudiants, le DEA initial s’était ouvert depuis longtemps à plus de
transdisciplinarité et a cédé le pas à un Master II très attractif. Le CRPLC, qui
accueille désormais des doctorants dans des locaux plus vastes et fonctionnels, qui
s’est doté de personnels scientifiques et enrichi du concours de nouveaux
enseignants-chercheurs – certains formés en son sein –, est devenu une « unité
mixte de recherche » CNRS/UAG où les vieux « cahiers » d’antan ont fait place à
une revue trilingue de diffusion internationale – Pouvoirs dans la Caraïbe – que
l’originalité et l’intérêt de ses choix thématiques ont installée sur les rayons des
bibliothèques universitaires d’Europe, du continent américain et d’Afrique.

1 « Départements d’Outre-mer », RFAP, n° 31, juillet-septembre 1984, 210 p.
8
Préface
S’agissant de la question la plus présente qui est l’objet du présent ouvrage, celle
des évolutions de l’Outre-mer français, des Outre-mer français, c’est précisément
ce passage du singulier au pluriel qui a mobilisé depuis un quart de siècle les
chercheurs du CRPLC autour des révisions constitutionnelles, lois organiques, lois
et décisions du Conseil constitutionnel orchestrant les deux phases de la
décentralisation et la réforme territoriale, autour des aménagements du traité de
Rome et des arrêts de la Cour de justice des communautés européennes relatifs aux
territoires périphériques, autour des évolutions statutaires et des ajustements du
régime législatif et de l’organisation administrative des collectivités ultramarines.
D’emblée, la décentralisation et l’invention des régions monodépartementales
avaient démystifié la représentation dichotomique que les juristes donnaient
classiquement du « système » de l’Outre-mer français : d’un côté quatre
« départements » devenus aussi régions, issus de la vieille colonisation-exploitation
edes grandes Compagnies du XVI siècle dans les Amériques et au fond de l’Océan
indien, dont le peuplement procédait de la traite des Noirs depuis les rives
d’Afrique et la formation sociale de l’esclavage dans le cadre de l’économie de
eplantation, et que la Libération avait installés depuis le début de la IV République
dans un statut constitutionnel d’assimilation soutenu par le principe d’identité
2législative ; d’autre part, dans les trois océans chauds, un ensemble hétéroclite de
« territoires » et de peuples indigènes – à l’exception de Saint-Pierre et Miquelon –
régis par le principe de spécialité législative, implicitement voués à l’émancipation
dans le Pacifique, qui procédaient du démantèlement de l’empire colonial conquis
eau XIX siècle à l’exception de deux petites « collectivités » insulaires sui generis,
de six îlots inoccupés et des immenses terres australes également dépourvues de
population. Juridiquement et politiquement, ce schéma qu’on enseignait aux
étudiants depuis quarante ans avait toujours sonné faux. Les pages qui suivent
montrent qu’il a maintenant volé en éclats, suggérant en filigrane – pas seulement
les études concernant les nouvelles collectivités d’Outre-mer (COM) de Saint-
Barthélemy et de Saint-Martin – la perméabilité et bientôt l’inanité des
classifications qui distinguent en droit interne les « DOM/TOM » de l’article 73 de
la Constitution, des « COM » de son article 74, ou en droit de l’Union européenne
les « régions ultra-périphériques » des « pays et territoires d’Outre-mer ».
Mais l’apport très considérable de ce nouvel ouvrage du CRPLC est ailleurs : c’est
de livrer une évaluation des premières mises en œuvre du « droit à la
différenciation » qu’a introduit la loi d’orientation pour l’Outre-mer et que la
révision constitutionnelle de 2003 a consacré. S’il n’est pas sûr que la cohorte des
consultations qui ont présidé à ces évolutions récentes ait répondu à des attentes
des populations (des peuples ?), au moins peut-on voir dans la diversification des
statuts un affinage intéressant, un renforcement appréciable du mouvement impulsé
par la phase I de la réforme de la décentralisation vers une plus grande autonomie

2 F. CONSTANT et J. DANIEL (dir.), 1946-1996 : cinquante ans de départementalisation Outre-mer,
Paris, L’Harmattan, 1997.
9
Jean-Claude FORTIER
politique et administrative des collectivités situées Outre-mer ; ouvrant partout
avec l’instauration d’une Assemblée unique ou commune des potentialités inédites
à l’expression identitaire.
Sed quid à l’amont de ces transformations institutionnelles, à l’aval des transferts
de compétences – y compris dans le champ de la loi –, quid en-deçà et au-delà du
traditionnel jeu de rôles entre le pouvoir central et les élites politiques locales ?
Par l’ensemble de ses travaux depuis l’origine, dans chacun des numéros de
Pouvoirs dans la Caraïbe, dans tous, absolument tous les ouvrages qu’il a publiés
ou auxquels il a collaboré, le CRPLC a toujours placé sa démarche juridique et
politique en miroir avec l’analyse économique et la question du développement. Au
fil des années, c’est la totalité des organismes et dispositifs voués au
développement des collectivités ultramarines – leur profusion –, c’est la succession
et l’amoncellement des politiques publiques de développement, nationales et
européennes, qu’il a soumises à la critique scientifique ; encore par trois
contributions dans le présent livre. Et ce qui ressort au bout du compte de la somme
de ces travaux, au moins de façon subliminale, c’est le constat de la pérennisation –
la consolidation, même – du paradoxe néocolonial de sociétés de consommation
dans la non-production, où l’autonomie juridique et politique n’est que le masque
toujours plus séduisant, toujours plus menteur, d’une dépendance économique qui
la prive en réalité de toute substance.

Se souvient-on que les dernières évolutions retracées ici sont pour une large part la
réponse en faux nez, en fausse monnaie, à l’une des crises sociales les plus dures et
les plus douloureuses – début 2009 – que les DOM aient connues ? On l’a
comparée avec les longues grèves menées en 1950 et 1953 dans les départements
d’Amérique par les syndicats locaux de fonctionnaires pour obtenir l’égalité de
traitement, c'est-à-dire la généralisation de l’indemnité de vie chère jusqu’alors
réservée aux agents publics venus de métropole. Elle leur ressemblait en effet par
son ampleur, par sa résonance, par sa durée ; elle en était d’une certaine façon la
suite, et même plutôt la conséquence. Mais initiée par une coordination qui
associait les petits commerçants et les consommateurs, les chômeurs et les ouvriers
agricoles, les employés du secteur privé et les non-titulaires des collectivités
territoriales – les laissés-pour-compte de l’économie de transferts – dirigée contre
les injustices sociales dans une protestation contre la vie chère et l’exploitation
capitaliste (pwofitasyon), cette crise-là était surtout le contrepoint des précédentes.
Elle a été récupérée. Provisoirement : le niveau de vie dans les DOM/ROM comme
dans les COM, malgré l’alignement des systèmes d’instruction publique, de santé
et de protection sociale, reste loin de celui de la métropole ; et son amélioration
continue s’y est accompagnée partout – structurellement – d’une aggravation du
chômage et de la précarité, des écarts de revenus et des conditions de vie, qui ne
seront pas indéfiniment supportables quels que soient les dispositifs d’assistance.
10
Préface
Sans doute, la perspective d’un développement complètement autocentré des
collectivités situées Outre-mer s’est-elle éloignée à l’épreuve du réalisme
économique, de l’implication des mouvements indépendantistes et de leurs élus
dans les gouvernances locales, et plus fondamentalement du phénomène de
emondialisation. Mais précisément, les économistes savent bien en ce XXI siècle de
la mondialisation, les gens du peuple sentent bien dans tous les Outre-mer, que si
l’histoire explique encore de telles inégalités de condition – sans commune mesure
avec celles qui se creusent aussi désormais en métropole –, leur fatalité n’est plus
recevable. D’abord parce qu’à défaut d’un développement complètement
autocentré que les pays les plus riches de l’hémisphère Nord ont eux-mêmes
oublié, un recentrage de l’économie des quatre DOM/ROM et de la Nouvelle-
Calédonie sur leur propres capacités de production est à la portée des acteurs
politiques centraux et locaux ; s’agissant aussi bien de la construction ou de la
reconstruction de l’agriculture familiale et de l’industrie agro-alimentaire que
d’une appropriation locale des produits d’exploitation des matières premières déjà
amorcée avec le nickel calédonien et susceptible de l’être bientôt pour le pétrole et
les nodules polymétalliques des fonds marins de la Caraïbe. Ensuite parce qu’il ne
dépend que de la volonté des responsables territoriaux – partout, dans chacune des
collectivités ultramarines – de susciter un développement endogène en prolongeant
par l’écotourisme l’activité des opérateurs touristiques nationaux et internationaux
pour en enraciner socialement les retombées économiques. De telles stratégies
d’auto-développement ont été engagées ici ou là. Elles ne prospèrent pas et l’on
sait pourquoi, on connaît la condition certes insuffisante mais absolument
nécessaire de leur efficacité, puis de leur généralisation : c’est non pas la digne
utopie ou la malodorante tentation de réduire le niveau global des transferts
financiers depuis la métropole ou l’Union européenne – au risque inéluctable de
miner les services publics et d’abaisser le volume des échanges –, encore moins le
rêve consumériste de l’augmentation de ces transferts, mais c’est leur
rééquilibrage, leur réorientation au service de l’innovation et de l’emploi privé vers
l’initiative individuelle et collective, vers la création d’entreprises, vers les PME.
Les sur-rémunérations de la fonction publique et les niches fiscales de l’immobilier
ou de la navigation de plaisance – les intérêts qui s’y attachent – ne sont pas seules
en cause ; mais elles sont clairement en cause. Autant dire qu’une telle démarche
qui hante le discours et même les projets politiques depuis longtemps, toujours
esquivée, ne peut être que progressive et lente au regard des contradictions à
résoudre, ses résultats d’abord modestes. C’est la principale raison de ne pas tarder
davantage pour l’entreprendre, donner corps enfin, fût-ce petit à petit, à une théorie
de réformes juridiques qui prétendent à l’autonomie sans pouvoir y tendre, simple
rideau de fumée inlassablement agité depuis 1982 à l’avant-scène d’un théâtre
d’ombres.
Justin Daniel ne disait rien d’autre, de plus subtile façon, dans l’ouvrage du
CRPLC qui a précédé celui-ci voici quatre ans à peine, évoquant « le travers qui
consiste à conférer des vertus démiurgiques, totalisantes et globalisantes aux
11
Jean-Claude FORTIER
institutions, en esquivant une question pourtant essentielle : dans quelle mesure et
3sous quelles conditions peuvent-elles contribuer au développement ? ». Il
prolongeait et relançait vingt ans après l’avertissement non entendu de Jean-Claude
Douence dans le premier livre du CRPLC : « l’esprit de la décentralisation est que
l’État se désengage de la défense des intérêts locaux pour laisser à chaque
collectivité la responsabilité de définir et affirmer ce qui fonde sa personnalité
collective ; en d’autres termes, le droit à la différence doit être pris en charge par la
communauté locale elle-même avec ses ambitions et ses moyens. Cette affirmation
revêt une signification particulière Outre-mer. Si le sentiment de différence y est
plus marqué qu’ailleurs, la nécessité d’administrer différemment s’y fait plus
pressante. La décentralisation n’est pas une fin en soi : elle ne peut que viser un
meilleur service de la société ; elle sera donc jugée sur ces résultats, au premier
rang desquels l’aptitude des élites locales à promouvoir le développement de leur
4communauté » .

3 J. DANIEL (dir.), L’Outre-mer à l’épreuve de la décentralisation : nouveaux cadres institutionnels et
difficultés d’adaptation, Paris, L’Harmattan, 2007.
4 J.-C. FORTIER, Question sur l’administration des DOM : décentraliser Outremer ?, Paris, Éditions
Économica, 1989.
12

Présentation : les Outre-mer en perspective

Justin DANIEL
Professeur de science politique à l’université
des Antilles et de la Guyane
Directeur du Centre de recherche sur les
pouvoirs locaux dans la Caraïbe (UMR
CNRS 8053)


Il est généralement admis que l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle
n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la
République a contribué à remodeler le paysage institutionnel de la France d’Outre-
mer. En réalité, cette réforme de la Constitution prend acte d’un processus de
différenciation institutionnelle qui l’a, dans les faits comme dans les discours,
largement précédée. Il est néanmoins clair qu’elle a incontestablement participé à
l’amplification du mouvement en faveur d’une diversification des statuts des
collectivités situées Outre-mer. Convoquée de longue date comme un principe à
même de structurer les relations entre l’État et les collectivités ultramarines ainsi
que l’organisation interne de ces dernières, fréquemment revendiquée par les
acteurs locaux, l’idée d’une diversité institutionnelle y trouve une forme de
consécration constitutionnelle. Le dépassement symbolique du couple
département/territoire d’Outre-mer (DOM-TOM), la possibilité, désormais codifiée
dans le texte suprême, de passer du régime de l’article 73 à celui de l’article 74
ainsi que les combinaisons multiples qui peuvent y être associées, sont autant
d’indicateurs de cette évolution. Celle-ci trouve d’ailleurs son pendant sur le plan
sémantique avec le glissement vers une nouvelle expression à la syntaxe peu
1assurée – les « Outre-mer » français – dont l’objet est, de toute évidence, autant de
souligner les différences entre les sociétés ultramarines que de marquer la volonté
de les prendre en considération à travers les politiques institutionnelles.
Désormais, le paysage institutionnel de la France d’Outre-mer repose sur trois
piliers principaux :
• d’une part, l'article 73 de la Constitution qui définit le statut des
départements et régions d'Outre-mer (DROM) ainsi que celui des
éventuelles collectivités uniques se substituant à ces derniers, et qui prévoit
une application de plein droit des lois et règlements ;

1 J. DANIEL, « Outre-Mer », in R. PASQUIER, S. GUIGNER et A. COLE, Dictionnaire des politiques
territoriales, Paris, Les Presses de Sciences Po, 2011, p. 357-363.
13
Justin DANIEL
• d’autre part, l'article 74 qui a institué une catégorie nouvelle, les
« Collectivités d'Outre-mer » (COM), dont la dénomination se substitue à
celle de « Territoires d'Outre-mer » (TOM), et qui tend vers une diversité
des régimes législatifs ;
• enfin, le titre III qui fait de la Nouvelle-Calédonie une entité spécifique
n’entrant dans aucune des catégories précédentes, tandis que l'article 72-3
prévoit que la loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière
des Terres australes et antarctiques françaises (TAFF), auxquelles a été
juridiquement rattachée l’île de Clipperton.
Cette présentation simplifiée cache en réalité une grande variété de solutions
potentielles, en cours d’élaboration et/ou de mise en œuvre. Car la réforme
constitutionnelle de 2003 a considérablement élargi le champ des possibles en
matière de changement statutaire et de modification institutionnelle, conduisant
ainsi à des trajectoires multiples et différenciées, voire à des situations contrastées
dans tout l’Outre-mer français, y compris au sein d’une même catégorie juridico-
institutionnelle. Ainsi, sur une toile de fond tissée par la réforme territoriale initiée
par l’actuel gouvernement, de nouveaux dispositifs statutaires et institutionnels se
mettent en place dans l’ensemble de l’Outre-mer. Simultanément, des réformes
amorcées parfois de longue date poursuivent leur devenir historique en faisant
l’objet de nouveaux ajustements. Il en résulte un brouillage des catégories
d’analyse et des lignes de démarcation habituelles.
C’est dans ce contexte que le Centre de recherche sur les pouvoirs locaux dans la
2Caraïbe a choisi d’aborder l’ensemble de ces problèmes et questionnements afin
3d’en restituer le fruit à travers un colloque scientifique . Organisé le 9 février 2011
au Palais du Luxembourg, ce dernier a porté sur le thème suivant : « Les
collectivités françaises situées Outre-mer à l’épreuve des évolutions statutaires et
de la réforme territoriale ». Le choix de ce thème n’est pas anodin. Au-delà des
4débats et manifestations organisés dans le cadre de l’année des Outre-mer en 2011 ,

2 CRPLC, UMR CNRS 8053.
3 Toutes les communications présentées lors de ce colloque sont publiées dans cet ouvrage, à
l’exception de celles de Véronique Bertile et de Christian Vitalien portant respectivement sur « Les
différentes déclinaisons de l’autonomie à travers l’article 74 de la Constitution » et sur « Réforme
territoriale dans l’Hexagone et évolutions statutaires et institutionnelles Outre-mer : quelles
articulations ? ». Par ailleurs, Bertrand François-Lubin et Yvan Combeau ont rédigé chacun une
contribution spécifique pour cet ouvrage. Une deuxième manifestation scientifique est programmée
les 3 et 4 novembre 2011 en partenariat avec le Centre de recherche sur l'action locale (CERAL) de
l’université de Paris XIII. Elle porte plus spécifiquement sur « L’évolution de l’État français à
l’épreuve des régimes juridiques des Outre-mer ».
4 Le colloque susmentionné a été labellisé dans le cadre de « 2011, année des Outre-mer ». Nous
tenons à remercier l’équipe du Commissariat et le Commissaire de l’année des Outre-mer, Daniel
Maximin, pour leur soutien ainsi que les fonctionnaires du Sénat qui ont contribué au succès de la
manifestation.
14
Présentation : les Outre-mer en perspective
il s’agissait de poursuivre et d’enrichir une réflexion engagée depuis plusieurs
années sur le devenir des territoires périphériques au sein de la République
5française . C’est peu dire, en effet, que ces territoires sont le lieu où s’exprime un
malaise global et multiforme dont les évènements de 2008-2009 ont constitué le
point d’orgue dans les quatre départements et régions d’Outre-mer. Ailleurs,
6persistent, à de rares exceptions près , sinon des interrogations sur le sens et les
modalités de l’appartenance à l’ensemble français, du moins des débats sur
l’actualisation et/ou la modernisation des institutions locales et des liens de
rattachement à la République. Historiquement constituées dans le cadre d’un
rapport colonial consubstantiellement inégalitaire, ces sociétés entretiennent un rt ambivalent avec l’État central. Celui-ci est tantôt perçu comme lointain et
éloigné, d’où la tendance à réclamer le recentrage de la vie sociale et politique sur
7le socle d’une proximité souvent parée de toutes les vertus , tantôt comme une
sorte de deus ex machina apte à réparer les maux régulièrement dénoncés et sommé
de favoriser l’épanouissement des identités qui s’affirment avec de plus en plus
force au sein des espaces publics ultramarins. La quête de nouveaux modèles
régissant les rapports entre cet État central et ces territoires éloignés tend dès lors à
irriguer les échanges politico-symboliques, au point d’être présentée, dans certains
cas, comme la solution idoine à l’ensemble des problèmes rencontrés.
Face à ces défis, se dessinent les contours de politiques institutionnelles qui
combinent, selon des modalités variables, des réponses qui prétendent s’ajuster aux
spécificités des territoires ainsi que des mesures plus générales s’inscrivant dans le
cadre des réformes conçues pour l’Hexagone. Ces politiques présentent une triple
caractéristique : d’une part, elles sont marquées du sceau de la différenciation
institutionnelle et de la diversité des statuts, désormais érigées en principe normatif
de l’action publique Outre-mer ; d’autre part, elles révèlent à quel point l’idée
d’autonomie locale au fondement des relations entre ces collectivités territoriales et
l’État reste difficile à appréhender et à concrétiser ; enfin, elles tendent à faire
desdites collectivités de véritables laboratoires d’ingénierie politico-institutionnelle
qui anticipent parfois les réformes mises en œuvre dans l’Hexagone.


5 Voir, par exemple, J. DANIEL (dir.), L'Outre-mer à l'épreuve de la décentralisation : nouveaux
cadres institutionnels et difficultés d'adaptation, Paris, L'Harmattan, 2007.
6 On pense en particulier aux îles Wallis-et-Futuna et, dans une moindre mesure, à La Réunion.
7 Ce constat s’impose avec force dans les collectivités françaises d’Amérique – la Guadeloupe, la
Guyane et la Martinique – auxquelles il faut ajouter désormais Saint-Barthélemy et Saint-Martin
érigées en collectivités territoriales à la suite des consultations populaires de 2003. À La Réunion, la
problématique est quelque peu différente.
15
Justin DANIEL
Différenciation institutionnelle et diversité des statuts
À partir des années 1970, la classification dualiste répartissant les collectivités
territoriales situées Outre-mer en deux catégories distinctes – les DOM et les TOM
– est progressivement battue en brèche par la multiplication de statuts particuliers
(Mayotte en 1976, Saint-Pierre-et-Miquelon en 1985, Nouvelle-Calédonie depuis
1985, la Polynésie française), en plus de ceux déjà existants (TAAF, Wallis-et-
Futuna). De manière significative, le répertoire discursif des élus locaux et des
représentants du pouvoir central s’enrichit de nouvelles expressions telles que
« évolution institutionnelle différenciée », « statut à la carte » ou encore « statut sur
mesure », avant de se ressourcer plus récemment auprès de la thématique de la
diversité.
D’abord rapportée à l’enjeu de la représentation des minorités après avoir été
8acclimatée dans le champ politique et dans celui de l’action publique en France ,
cette thématique trouve ainsi un terrain d’expression à travers les changements
institutionnels envisagés pour l’Outre-mer.
Divers facteurs expliquent cette évolution. À commencer par la réactivation de la
critique de l’uniformité du modèle français dans les années 90. Modèle qui repose
sur le principe de l'unité catégorielle selon lequel toutes les collectivités
territoriales appartenant à la même catégorie (communes, départements, régions)
doivent être soumises au même statut, indépendamment de leur taille et de leurs
9capacités financières. Corrélativement, la remise en cause de l'application
uniforme des régimes juridiques sur l'ensemble du territoire national, réputée peu
réceptive aux particularismes locaux, trouve un écho amplifié dans plusieurs
collectivités situées Outre-mer. Les possibilités d'adaptation ou de dérogation par
rapport au droit national sont alors jugées insuffisantes ou inefficaces. D’autant que
les affirmations identitaires viennent, en la circonstance, se greffer sur des
revendications institutionnelles difficiles à concilier avec la Constitution, ou plus
exactement avec la jurisprudence pour le moins restrictive du Conseil
constitutionnel. À l’instar des territoires non indépendants de la Caraïbe, les
collectivités territoriales françaises situées Outre-mer – qui se trouvent confrontées
10à des enjeux similaires (J. Daniel) – procèdent à la réévaluation de leurs rapports
avec un centre externe et éloigné aux prétentions uniformisatrices et parfois
aveugle aux spécificités locales. Dès lors, la reconnaissance et la prise en compte
de la diversité institutionnelle tend à s’imposer comme le moyen de garantir le
maintien à terme de l'État unitaire, en permettant de mieux intégrer les autonomies

8 M. DOYTCHEVA, « Usages français de la notion de diversité : permanence et actualité d’un débat »,
Sociologie, 2010/4, vol. 1, p. 423-438.
9 A. ROUX, « La décentralisation à la française ». [en ligne] [http://www.iep.univ-
cezanne.fr/media/decentralisation_francaise.pdf]
10 Les noms entre parenthèse renvoient aux contributions des auteurs au présent ouvrage.
16
Présentation : les Outre-mer en perspective
locales et de désamorcer par là-même les tensions qui traversent un modèle aux
prises avec l’affaiblissement de ses références normatives, abstraites et
universelles. Loin de constituer une menace pour l'unité, la diversité se présente
11alors comme une condition de sa préservation .
De ce point de vue, la réforme constitutionnelle de 2003, sous une apparente
simplification du paysage institutionnel ultramarin autour de trois pôles plus ou
moins homogènes regroupant les collectivités régies par l’article 73, celles relevant
de l’article 74, la Nouvelle-Calédonie ainsi que les TAAF et l’île de Clipperton –
ces dernières entités échappant à l’emprise des catégories précédentes – entérine
cette évolution et balise le terrain pour des changements potentiels.
Ainsi, l’article 73 de la Constitution recèle-t-il de multiples possibilités que le
principe d’identité législative, naguère caractérisé par son pouvoir homogénéisant,
ne saurait en aucune façon résumer à lui seul. Significative est à cet égard la
recension proposée par Emmanuel Jos : du statut de DROM, à celui de collectivité
unique se substituant à un département et une région d’Outre-mer, en passant par
celui de département et de région d’Outre-mer propre à La Réunion, ou encore
celui de département et de région d’Outre-mer disposant d’une assemblée
délibérante unique, ce ne sont pas moins quatre variantes statutaires qui sont ainsi
identifiées. Mieux, les « Quatre vieilles » colonies, qui ont partagé depuis 1946 un
destin commun au sein de la République semblent désormais emprunter des
trajectoires nettement distinctes. La Martinique et la Guyane ont ainsi opté pour la
création d’une collectivité unique se substituant au département et à la région sur le
fondement de l’article 73-3, alinéa 2 de la Constitution, dont les contours et
l’organisation administrative sont précisés par la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011
relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique. On notera au
passage que ces deux collectivités reposent sur des principes organisationnels
différents tout en appartenant à une même catégorie, ce qui disqualifie l’idée d’un
modèle exclusif de collectivité unique : la Martinique a fait le choix d’un conseil
exécutif distinct de l’assemblée délibérante alors que la commission permanente
demeure intégrée à l’assemblée de Guyane et son Président est l’exécutif de la
collectivité.
La situation est tout autre en Guadeloupe. La proximité géographique avec la
Martinique et la Guyane s’accommode parfaitement, pour le moment, d’une forme
de distanciation par rapport à ces deux territoires voisins, au regard des choix
opérés dans le domaine statutaire. Ce qui tend paradoxalement à rapprocher le
DROM de Guadeloupe de son homologue de l’océan Indien, La Réunion.
Toutefois l’homologie est imparfaite : l’embarras de « la voie guadeloupéenne »,
selon l’expression de Jean-Claude William, qui oscille entre un droit commun
réaménagé et la mise en place d’une assemblée délibérante unique, tranche avec
l’option réunionnaise.

11 A. ROUX, op. cit.
17
Justin DANIEL
Car le département et la région de La Réunion – qui avaient déjà été maintenus en
2003 à l’écart du pouvoir de dérogation normative prévu à l’article 73 alinéa 5 de
la Constitution – continuent à s’inscrire clairement dans le droit commun. Dès lors,
la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme territoriale (loi RCT) s’y
applique dans ses dispositions compatibles, moyennant quelques ajustements
mineurs. Elle vient surtout légaliser a posteriori la pratique de l’harmonisation des
compétences mise en œuvre localement depuis plusieurs années (F. Sauvageot). À
vrai dire, un tel choix s’explique aisément : les forces politiques réunionnaises ont
depuis longtemps abjuré leur foi dans les réformes statutaires, à l’image de la
gauche réunionnaise, notamment le parti communiste qui a progressivement
renoncé à la marche vers l’autonomie chère à ses homologues des Antilles et de la
Guyane. Et ce, pour des raisons que l’on peut appréhender aisément à travers la
trajectoire historique de l’île de l’océan Indien telle qu’elle est restituée par Yvan
Combeau.
Pour sa part, Mayotte a choisi d’emprunter, dans un contexte néanmoins différent,
l’itinéraire suivi par les « Quatre vieilles » colonies en 1946. Répondant à une
vieille aspiration dont les Mahorais ne se sont jamais départis depuis l’accession
des Comores à l’indépendance en 1975, la loi organique n° 2010-1487 et la loi
ordinaire n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 ont confirmé l’option en faveur de la
départementalisation. À l’issue des élections cantonales de mars 2011, Mayotte a
été officiellement transformée en Département. Ici les défis sont immenses et le
processus s’étale nécessairement dans le temps : au-delà de la création d’un
nouveau département exerçant les compétences des DROM, il s’agit, entre autres
enjeux, d’étendre progressivement à l’île, en les adaptant, les règles de droit
12commun du Code général des collectivités territoriales (CGCT), d’assurer la
transition vers un régime de fiscalité locale en ajustant les ressources actuelles, de
préparer le basculement dans le statut de région ultrapériphérique et de mettre en
place un état civil fiable. Autant de défis à relever dans un contexte caractérisé par
des attentes très fortes en matière de développement économique et social, comme
le souligne la contribution d’Estelle Richard.
À l’aune de ces différentes réformes, il apparaît clairement que la réécriture en
2003 de l’article 73 de la Constitution favorise la multiplication des variantes
statutaires. D’autant que le régime législatif des collectivités qui sont régies par
ledit article est modulable en fonction du pouvoir de dérogation normative qu’elles
peuvent être amenées à exercer. Au demeurant, les modalités d’exercice de ce
pouvoir ont été récemment assouplies par la loi organique n° 2011-883 du 27 juillet
2011 relative aux collectivités régies par l'article 73.

12 Voir le décret n° 2011-330 du 25 mars 2011, JO 27 mars 2011, pris en application de la loi du
7 décembre 2010 relative au département de Mayotte.
18
Présentation : les Outre-mer en perspective
De même, la combinaison de deux paramètres – la catégorie de collectivité et le
régime législatif – élargit sensiblement l’éventail des statuts possibles dans le cadre
de l’article 74 de la Constitution.
L’on sait en effet que le régime législatif des collectivités régies par cet article peut
correspondre à un dosage variable entre le principe de spécialité législative et celui
d’identité législative. Ainsi, le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon se caractérise par
la prépondérance de l’application de plein droit des lois et règlement. Cette
souplesse accordée aux COM n’a pas peu contribué au détachement de Saint-
Martin et de Saint-Barthélemy de la Guadeloupe. Erigées en collectivité d’Outre-
mer, ces deux territoires ont ainsi souhaité mettre en avant leurs singularités et
exercer des compétences supplémentaires, tout en assurant à leurs ressortissants
l’égalité parfaite de traitement avec les autres Français de l’Hexagone et en
bénéficiant, dans le cas de Saint-Martin, des avantages inhérents au statut
communautaire de RUP. Soumises au défi du développement économique, ces
COM n’ont donc guère innové au plan institutionnel et le degré d’autonomie
exercé est loin d’atteindre celui de la Polynésie du double point de vue de la
capacité organisationnelle et de l’exercice des compétences (voir infra).
En définitive, l’ensemble des collectivités territoriales de d’Outre-mer font
l’expérience, à des degrés divers, de réformes institutionnelles et statutaires dans le
prolongement parfois de celles-ci engagées dans l’Hexagone. De son côté, si la
Nouvelle Calédonie échappe à la répartition binaire opérée par les articles 73 et 74
de la Constitution, elle n’en est pas moins confrontée à un double processus de
modernisation de son statut et de transferts supplémentaires de compétences dans
la perspective du referendum d’autodétermination prévu au plus tard en 2019. Seul
l’archipel de Wallis-et-Futuna, qui semble imperméable au vent du changement,
tente de pérenniser un modèle fondé sur la conciliation entre pouvoir administratif
et pouvoir coutumier (F. Angleviel). Quant à Saint-Pierre-et-Miquelon, si un
13changement de statut ne semble pas à l’ordre du jour , un récent rapport
parlementaire s’interroge néanmoins sur la pertinence d’un schéma institutionnel
distinguant, pour une population de 6 125 habitants, deux communes et une COM
dotée d’un conseil territorial. Ce qui rend délicate l’articulation des compétences
14entre ces trois collectivités de plein exercice .

13 Il convient de rappeler que Saint-Pierre-et-Miquelon a connu trois statuts et régimes législatifs
différents depuis 1958. L’archipel fut en effet Territoire d’Outre-mer en1946, puis département en
1976, collectivité territoriale à statut particulier avec la loi du 11 juin 1985, avant de devenir
collectivité d’Outre-mer lors de la révision constitutionnelle de mars 2003, qui a entraîné
l’actualisation du statut par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et
institutionnelles relatives à l’Outre-mer.
14 C. COINTAT et B. FRIMAT, Rapport d´information n° 308 fait au nom de la commission des lois
constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale à
la suite d'une mission d'information effectuée à Saint-Pierre-et-Miquelon du 13 au 19 juin 2010,
Sénat, session ordinaire 2010-2011.
19
Justin DANIEL
Ces différentes réformes institutionnelles et statutaires redessinent le paysage de la
France d’Outre-mer à partir d’un processus de décentralisation dans la diversité
prenant notamment la forme d’une répartition des compétences « à la carte ». Au-
delà de la complexification de l’organisation administrative française qui en
découle, cette évolution consacre l’émergence de nouveaux lieux d’autonomie,
même si cette notion reste frappée d’une certaine indétermination, dans les discours
comme dans les pratiques, compte tenu des multiples sens et contenus qui lui sont
régulièrement assignés.

Les autonomies locales en questions
Thème récurrent des débats et des politiques institutionnels en France, la notion
d’autonomie n’est pas facile à cerner. Caractérisée, en outre, par une relative
instabilité au cours de l’histoire, elle donne lieu à des interprétations divergentes et
nourrit souvent des polémiques, particulièrement vivaces (mais pas uniquement)
dans les collectivités situées Outre-mer. Notion instable, l’autonomie est aussi
source de multiples confusions du fait des usages sociaux et politiques dont elle est
l’objet, sans que son contenu soit toujours défini ou explicité, y compris de la part
des plus hautes autorités de l’État. L’usage problématique qui en est souvent fait
n’a pas toujours permis d’opérer une distinction claire entre une simple évolution
statutaire et/ou institutionnelle et l’autonomie qui semble se résumer, soit à
l’exercice de compétences supplémentaires, indépendamment du régime législatif
considéré (articles 73 ou 74), soit à une évolution institutionnelle a minima pouvant
prendre la forme d’une fusion entre le département et la région. D’où un trouble
certain au sein des populations ultramarines, dont l’imaginaire collectif reste
fortement imprégné des débats des années 60-70 sur la question.
Si l’on remonte, en effet, dans le temps, l’autonomie, dans sa dimension politique,
a été l’objet d’un investissement très intense, parfois affectif, dans les DOM. On se
souvient de l’affirmation progressive du mouvement autonomiste au cours des
années 60 dans les trois départements français d’Amérique, couronnée par la
revendication de la part des forces de gauche d’un statut spécial pour la
15 16Guadeloupe, la Guyane , la Martinique et La Réunion . Plus récemment, cette

15 Ainsi, le projet de Justin Catayé – membre fondateur du Parti socialiste guyanais (PSG) et député
de Guyane décédé en 1962 dans un accident d’avion – plaidait en faveur d’une région de Guyane
administrée par un exécutif élu au suffrage universel et une assemblée régionale, et dotée d’une
autonomie financière et monétaire.
16 La Convention du Morne-Rouge (16-18 août 1971) regroupant la CGTC, l’Union des femmes de
Guadeloupe, le PCG, le PCM, le PPM, la CGTM, l’Amicale des élus démocrates du sud de la
Martinique ainsi que quelques organisations réunionnaises dont le Parti communiste réunionnais
(PCR) a posé plusieurs principes :
• l’affirmation de l’existence d’entités nationales dans les DOM ;
• la revendication d’un statut d’autonomie avec exercice de pouvoirs très larges ;
• l’élection d’assemblées chargées d’élaborer le nouveau statut, etc…
20
Présentation : les Outre-mer en perspective
revendication a été relayée par diverses forces politiques locales, en Guadeloupe
comme en Martinique, favorables à la création d’une collectivité unique sur le
fondement de l’article 74 de la Constitution. En Polynésie, elle demeure en toutes
circonstances au cœur du jeu politique et structure très fortement le système
partisan.
Il ne fait donc guère de doute que la question de l’autonomie se pose avec une
particulière acuité dans les collectivités situées Outre-mer et que son contenu
donne lieu à de multiples débats : comment garantir l’appartenance de celles-ci à la
République, tout en déléguant localement davantage de responsabilités ? Comment
accroître leur marge de manœuvre dans le strict respect des principes d’unité et
d’invisibilité de la République ? Comment faire de ces collectivités des lieux
d’autonomie, d’innovation économique, culturelle et sociale et comment les
différents acteurs investissent de sens l’idée d’autonomie ?
Il n’existe pas de définition générique de l’autonomie permettant de répondre à ces
questions, lesquelles renvoient forcément à des enjeux multidimensionnels. Certes,
la Charte européenne de l’autonomie ratifiée par la France, qui semble avoir
partiellement inspiré le Constituant français en 2003, se livre à une tentative de
conceptualisation. L’autonomie est appréhendée à la fois comme un droit et une
capacité effective, pour les collectivités, à régler une part importante des affaires
publiques au profit de leur population qui dispose ainsi de la possibilité de
participer effectivement à la prise des décisions les concernant. Mais cette Charte
reste aujourd’hui « un texte de référence à forte portée symbolique à défaut d’une
17très lourde densité normative ». Surtout, il importe de voir comment l’autonomie
ainsi présentée se décline Outre-mer au sein du cadre évolutif circonscrit par la
Constitution et comment elle entre dans la stratégie des acteurs locaux.
Cette déclinaison ne saurait se fonder sur le seul principe de libre administration
des collectivités territoriales tel qu’il est défini et encadré par la Constitution. Sans
doute, faudrait-il tenir compte de la possibilité désormais reconnue aux
collectivités territoriales relevant de l’article 73 de la Constitution et à leurs
populations d’intervenir, même si le législateur n’est pas juridiquement lié par les
options ainsi proposées, dans le choix de leur statut (dernier alinéa de l’article 73
de la Constitution). D’autant qu’à l’instar de ce qui a pu être observé dans
18l’Hexagone à propos de la décentralisation , les réformes institutionnelles et
statutaires s’apparentent Outre-mer de moins en moins à des actes unilatéraux
imposés par l’État pour apparaître de plus en plus comme le fruit de compromis
entre ce dernier et les acteurs locaux. De sorte que ces collectivités ont fini par
acquérir sinon une marge de manœuvre, du moins la possibilité d’évoluer de

17 N. BELLOUBET-FRIER, « Vers un modèle européen d’administration locale ? », RFAP, n° 121-122,
p. 6.
18 P. LE LIDEC, « Le jeu du compromis : l’État et les collectivités territoriales dans la décentralisation
en France », RFAP, n° 121-122, 2007, p. 111-130.
21
Justin DANIEL
manière différenciée au sein du cadre normatif déterminé par la Constitution : là où
la Martinique a opté pour le principe d’un dédoublement de la fonction délibérative
et du pouvoir exécutif, la Guyane a préféré rester dans le droit commun applicable
aux régions et aux départements en la matière, alors que les deux collectivités
19relèvent de la même catégorie . Un tel constat incite Ferdinand Mélin-
Soucramanien à émettre l’hypothèse que toutes les collectivités ultramarines
jouissent d’une autonomie statutaire, y compris La Réunion pour laquelle la
disposition relative à la création d’une Assemblée unique est applicable
(chapitre 11).
Un deuxième paramètre permet d’évaluer le degré d’autonomie des collectivités
situées Outre-mer : les énumérations législatives des compétences qui leur sont
transférées du double point de vue matériel et normatif. Ici, les situations sont
assurément variables : à l’une des extrémités d’un continuum, on trouve bien
évidemment la Nouvelle-Calédonie dont le statut transitoire institue en certaines
matières un pouvoir législatif propre à cette collectivité s’exprimant sous la forme
de « lois du pays » susceptibles d’être déférées au Conseil constitutionnel ; à l’autre
extrémité, on retrouve le DROM de La Réunion – exclu de la délégation du
pouvoir législatif prévu aux troisième et quatrième aliéna de l’article 73 – mais qui
dispose à l’instar des collectivités territoriales de la Martinique et de la Guyane
mais aussi du DROM de la Guadeloupe du pouvoir d’adaptation normative prévu à
l’article 73 alinéa 1 et 2.
Il reste que l’autonomie des collectivités régies par l’article 73 de la Constitution a
récemment été revisitée au nom du principe de continuité de l’action territoriale.
Au demeurant, l’article 13 du projet de loi initial relatif aux collectivités de Guyane
et de Martinique a donné lieu à des échanges passionnés, tant dans les territoires
concernés qu’au parlement. Cet article tendait à faire des collectivités relevant de
l’article 73 – et donc du droit commun – une sorte de singularité au sein de l’ordre
juridico-institutionnel français en dotant le préfet d’une capacité d’intervention
spécifique dès lors que l’absence de décision des autorités locales serait susceptible
de compromettre le fonctionnement des services publics et l’application des lois.
Au terme de l’examen du texte par le parlement, ce pouvoir de substitution, parfois
assimilé Outre-mer au retour du gouverneur, symbole par excellence de la période
coloniale, a été remplacé par une procédure de concertation entre le représentant de
l’État et les autorités politiques locales ; une procédure certes déclenchée par le
préfet, mais conclue par une décision du Gouvernement dans le cas d’un constat de
carence.
Entre ces deux bornes (la Nouvelle-Calédonie et le DROM de La Réunion ainsi
que les collectivités relevant de l’article 73), se répartissent les autres COM dont

19 Il est vrai cependant que plusieurs parlementaires guyanais ont souhaité s’aligner sur le modèle de
la Martinique lors de l’examen au Parlement du projet de loi portant création de la collectivité unique
de la Guyane et de la collectivité unique de Martinique.
22
Présentation : les Outre-mer en perspective
les statuts respectifs déterminent les compétences exercées, avec cependant une
singularité : si « pour les collectivités territoriales de droit commun et pour les
autres collectivités territoriales d’Outre-mer, la règle de répartition retenue est de
réserver la compétence de principe à l’État et la compétence d’attribution aux
collectivités territoriales, en Polynésie française, c’est la règle inverse qui est
adoptée : l’État n’y détient qu’une compétence d’attribution, la compétence de
20principe appartenant aux autorités locales ». Ce trait distinctif mérite d’autant
plus d’être relevé que, par ailleurs, contrairement à Saint-Barthélemy et Saint-
21Martin ainsi que Saint-Pierre-et-Miquelon qui s’administrent librement , la
22Polynésie se gouverne librement , conformément aux lois organiques qui
23définissent leurs statuts respectifs . En clair, le législateur a tenté pour ce territoire
de pousser la conception française de l’autonomie locale dans ses derniers
retranchements. On notera, en outre, que si toutes les COM exercent une
compétence en matière fiscale, élément parfois déterminant dans le choix de leur
24statut , celle-ci peut être plus ou moins étendue : alors que la Polynésie dispose
d’une compétence de principe en la matière, celle transférée aux autres COM peut
être encadrée par la loi. Enfin, les collectivités dotées de l’autonomie, au sens de
25l’article 74 de la Constitution , outre le pouvoir de modification et d’abrogation de
la loi sous certaines conditions qui leur est accordé, peuvent prendre des mesures
en faveur de leur population en matière d’accès à l’emploi, de droit d’établissement
pour l’exercice d’une activité professionnelle ou de protection du patrimoine
foncier. En d’autres termes, au-delà du transfert de compétence matérielle et
normative, l’autonomie s’analyse ici comme la capacité reconnue aux COM qui en
sont dotées de mettre en œuvre des politiques publiques axées sur la protection de
l’identité locale et un modèle de développement qui ne saurait être contrarié par
une complète liberté de circulation des personnes ou un exercice sans bornes de la
liberté d’entreprendre ou d’acquérir.

20 V. BERTILE, « Transferts de compétences et autonomie réelle, le cas des collectivités territoriales
d'Outre-mer », in J.-F. BRISSON (dir.), Les transferts de compétences de l'État aux collectivités
locales, Paris, L’Harmattan, 2009, p. 389.
21 Article LO. 6211-1 et LO. 6311-1, alinéas 3 du CGCT.
22 Article premier, alinéa 3, de la loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française.
23 V. BERTILE, op. cit.
24 Combiné à celui de PTOM, le statut de COM offre des garanties d’autonomie en matière de
ressources fiscales et douanières susceptibles de disparaître avec la transformation en région
ultrapériphérique. La question se pose en particulier pour Saint-Pierre-et-Miquelon, mais aussi Saint-
Barthélemy qui a préféré le statut de PTOM à celui de RUP, contrairement à Saint-Martin.
25 On notera que l’article 74 ne propose aucune définition de la notion d’autonomie, celle-ci
s’apparentant en la circonstance à l’exercice de quelques compétences normatives et matérielles
supplémentaires.
23
Justin DANIEL
Toutefois, cette classification des collectivités territoriales d’Outre-mer en fonction
de leur degré d’autonomie, à partir des énumérations législatives des compétences
exercées, est purement formelle. Elle ne tient pas compte du jeu des acteurs ainsi
que de leur volonté et de leur capacité à investir les espaces d’autonomie qui leur
sont ainsi concédés. Faute de recul suffisant, il est, par exemple, difficile d’évaluer
la portée du pouvoir d’adaptation et du pouvoir de dérogation normative octroyés
aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution. On peut néanmoins
penser que les choix qui seront opérés à travers les politiques publiques territoriales
contribueront à brouiller les repères formels.
Enfin, dans la quasi-totalité des collectivités situées Outre-mer, l’autonomie se
trouve, par-delà ses différentes déclinaisons dans les textes formels, au cœur des
échanges politico-symboliques et dans certains cas des revendications politiques.
Naguère portée par les forces de gauche dans les « Quatre vieilles », pareille
revendication, qui procède aujourd’hui d’un référentiel aux contours et contenus
imprécis, persiste, à l’exception de La Réunion, sous une forme renouvelée mais
atténuée. Plusieurs facteurs expliquent une telle évolution : la dépolarisation
idéologique liée à l’exercice des responsabilités à partir des années 80 et
corrélativement le déplacement des enjeux vers la mise en œuvre des politiques
publiques territoriales ; le relatif désenchantement des électeurs en quête d’un
difficile équilibre entre renforcement de la présence de l’État et domiciliation de
nouveaux pouvoirs au niveau local ainsi que leur réticence à accorder des pouvoirs
supplémentaires à leurs représentants élus, en dépit des limites unanimement
admises du vieux modèle départemental ; l’inclusion des pouvoirs régionaux à des
processus décisionnels complexes associant, à travers la politique de cohésion
économique et sociale développée par la Commission européenne, plusieurs
échelons de décision et instituant une gouvernance multi-niveaux, qui conduit à
relativiser, voire à dépasser la revendication d’autonomie telle qu’elle s’exprime
26traditionnellement .
Ailleurs, la notion d’autonomie tend à imprégner fortement les stratégies politiques
locales, soit en favorisant la prise de distance à l’égard de l’archipel guadeloupéen
par la mobilisation de référents culturels et historiques pour Saint-Barthélemy et
Saint-Martin (F. Réno), soit en structurant le débat en Polynésie autour des forces
politiques s’en réclamant ou favorables à l’indépendance, ces deux thèmes étant
par ailleurs fortement instrumentalisés dans le cadre de la lutte pour l’accession au
pouvoir, au risque de conduire à des dérives et de déboucher sur une instabilité
27politique chronique (S. Al Wardi). D’où l’adoption récente d’une loi organique

26 N. LEVRAT, « La réforme des collectivités territoriales dans une perspective européenne », Regards
sur l’actualité, n° 369, p. 61-73.
27 Voir aussi, S. AL WARDI, Tahiti Nui ou les dérives de l’autonomie, Paris, L’Harmattan, 2008.
24
Présentation : les Outre-mer en perspective
28destinée à régler les problèmes de gouvernance de l’archipel polynésien . Il s’agit
en particulier de favoriser le rétablissement de la stabilité politique de cette
collectivité par un ensemble de mesures permettant, d’une part, la constitution
d’une majorité stable à l’assemblée et tendant, d’autre part, à rationaliser les
29relations entre l’exécutif local et l’assemblée délibérante .
Lieux ou se déploient de nouvelles expériences en matière d’autonomie locale, les
collectivités situées Outre-mer sont en même temps de remarquables espaces
d’ingénierie institutionnelle et d’innovation, qui anticipent parfois les effets
prévisibles des réformes mises en œuvre dans l’Hexagone.

Entre ingénierie institutionnelle et innovation
Les processus de réformes dans les territoires ultramarins débouchent sur
l’élaboration de nouveaux dispositifs institutionnels et l’apparition de nouveaux
modes de gouvernance. L’exemple le plus significatif en la matière est sans aucun
doute celui de la Nouvelle-Calédonie analysé par Jean-Yves Faberon (chapitre 9).
Face à une situation particulièrement rebelle aux catégories juridico-
institutionnelles puisées dans le répertoire classique, il a fallu faire preuve
d’inventivité en allant au-delà d’un simple statut répartissant des compétences et
définissant des rapports entre pouvoirs publics : l'accord de Nouméa du 5 mai
1998, la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 et la loi organique du 19 mars 1999
confèrent à la Nouvelle-Calédonie un statut d'autonomie devant aboutir, à l'issue
d'une période de quinze à vingt ans, à une consultation sur l’accession à la pleine
souveraineté. Les conditions de mise en œuvre de certains transferts de
compétences jusqu’alors exercées par l’État, dans le cadre d’un modèle de
30souveraineté partagée, ont été précisées par la loi organique du 3 août 2009 .
Ainsi, la Nouvelle-Calédonie connaît une évolution institutionnelle continue depuis
vingt-trois ans fondée sur un triple pari : une autonomie étendue poussant le

28 er Loi n° 2011-918 du 1 août 2011 parue au JO n° 0178 du 3 août 2011 (décision du Conseil
constitutionnel n° 2011-637 du 28 juillet 2011 partiellement conforme).
29 Les principales mesures sont les suivantes : établissement d’une prime majoritaire de 19 sièges à la
liste arrivée en tête dans l’ensemble de la Polynésie, d’un seuil de 12,5 % des suffrages exprimés (le
texte initial prévoyait 10 % des inscrits) pour le maintien des listes au second tour, et de 5 % des
suffrages exprimés pour fusionner dans la perspective du second tour ; renforcement des conditions
de dépôt et d’adoption d’une motion de défiance (qui ont abouti en Polynésie au renversement de 10
gouvernements depuis 2004) : désormais un tiers, au lieu du quart, des membres de l’assemblée sera
nécessaire pour rendre recevable une motion de défiance et son adoption nécessitera un vote par une
majorité qualifiée des trois cinquièmes des membres de l’assemblée, et non plus simplement par la
majorité absolue. Ces conditions ne sont pas sans rappeler celles qui ont été retenues dans le cas d’une
motion de défiance adoptée par l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale de Martinique
(art. L. 7225-2 du CGCT).
30 Loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-
Calédonie et à la départementalisation de Mayotte.
25
Justin DANIEL
modèle français dans ses ultimes retranchements, un rééquilibrage territorial visant
à favoriser le développement et la cohésion sociale, une gouvernance du territoire
impliquant tous les acteurs politiques, indépendamment des antagonismes qui les
opposent. Cet équilibre délicat pourrait cependant être mis à l’épreuve au moment
de la sortie de l’accord de Nouméa, compte tenu du caractère irréductible des
positions politiques sur l’avenir du territoire, malgré le consensus permettant
actuellement d’en assurer la gestion.
Pour d’autres collectivités situées Outre-mer, les réformes actuelles interviennent à
la jonction d’un mouvement plus général de décentralisation qui concerne
l’ensemble de leurs homologues de l’Hexagone. Se pose dès lors le problème de
l’articulation entre ces processus partiellement emboîtés, dont l’un peut nourrir
l’autre lorsqu’il ne l’anticipe pas. C’est particulièrement le cas pour la Martinique
et la Guyane dont le changement de statut a pour toile de fond la loi RCT du 16
décembre 2010. À l’heure où le vieux débat sur l’avenir du département est
31relancé et où la fusion de la région Alsace et de ses deux départements est
envisagée, la mise en place d’une collectivité unique dans ces deux DROM
d’Amérique pourrait s’apparenter à une sorte d’expérience pilote. L’illusion d’une
simple fusion de compétences du département et de la région entretenue par l’étude
d’impact du projet de loi initial résiste d’ailleurs difficilement à un examen
attentif : les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique constituent bel et
bien de nouvelles entités dont le fonctionnement ne saurait résulter de la simple
addition ou juxtaposition des compétences naguère exercées par les deux DROM
dont elles sont issues. Sauf à maintenir artificiellement le vieux couple
département-région au sein du cadre institutionnel ainsi créé, la nouvelle
dynamique à l’œuvre devrait faire disparaître les financements croisés et générer de
nouveaux espaces de mise en cohérence des politiques publiques.
Certes les vocations des deux collectivités dont procèdent ces nouvelles entités ne
sont pas les mêmes : le département apparaît comme le niveau des solidarités
sociales et territoriales, la région comme l’échelon des missions stratégiques et de
32préparation de l’avenir , ce qui fait de la mise en cohérence susmentionnée un
véritable défi. Mais le cumul automatique des rôles des élus chargés d’incarner
cette double vocation pourrait la faciliter, même si cette tendance est susceptible
d’être contrariée par le mode d’élection des membres des assemblées délibérantes.
Ce mode d’élection tente, en effet, de concilier la représentation des composantes
territoriales de chaque collectivité avec une vision globale transcendant les intérêts
locaux immédiats. L’on sait pourtant que ce sont les conditions de l’éligibilité qui
déterminent avant tout les comportements d’assemblée. Le risque n’est pas

31 Voir par exemple, Y. LUCHAIRE, « Quel avenir pour le département », La semaine juridique, édition
administration et collectivités territoriales, n° 30-34, 25 juillet 2011, p. 18-24.
32 G. MARCOU, « La réforme des collectivités territoriales : pourquoi ? », Cahiers français, n° 362,
2011, p. 30-35.
26
Présentation : les Outre-mer en perspective
négligeable de voir certains membres des assemblées délibérantes, notamment ceux
ayant déjà conquis un mandat local leur conférant une incontestable légitimité, se
comporter en représentants exclusifs d’une fraction de territoire au détriment d’une
33vision stratégique du développement . En outre, l’intercommunalité, l’un des
pivots de la loi RCT, apparaît comme un angle mort des réformes institutionnelles
en Guyane et Martinique, ce qui pourrait, à défaut d’une rationalisation suffisante
des établissements publics de coopération intercommunale et à la suite d’une
résistance prévisible des nouvelles collectivités face à la possible montée en
puissance de ces structures, constituer un sérieux obstacle à la coordination et à la
34mise en cohérence de l’action publique (B. François-Lubin).
Il n’empêche que les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique sont,
d’une certaine façon, condamnées, un peu à l’instar du département et de la région
de La Réunion qui ont initié depuis plusieurs années la pratique de l’harmonisation
des compétences, à anticiper l’établissement du schéma d’organisation des
compétences et de mutualisation des services prévu par la loi RCT. Ainsi la période
qui court jusqu’en mars 2014 peut être utilement mise à profit pour conduire le
changement et mieux maîtriser le processus d’ingénierie institutionnelle en
intégrant dans une approche cohérente l’ensemble des compétences actuellement
exercées par les DROM de Guyane et de Martinique. Elle devrait également servir
à anticiper la question particulièrement sensible de la fusion des services et du
personnel, sans oublier l’adoption et l’application des instruments budgétaires et
comptables nécessaires à la mise en œuvre de la réforme.
Enfin, les réformes applicables aux collectivités territoriales situées Outre-mer
circonscrivent également des espaces d’innovation pour la mise en œuvre des
politiques publiques. En effet, une réforme institutionnelle n’a pas pour simple
finalité un nouvel agencement des structures. Elle prétend également s’inscrire, au-
delà de l’enjeu de simplification et de rationalisation desdites structures, dans une
démarche plus globale visant à répondre à divers défis, dont celui en particulier du
développement qui revêt une importance décisive dans les territoires ultramarins. À
condition tout de même de prendre en compte les opportunités et les limites du
droit de l’Union européenne, quant à l’exercice des compétences par les
collectivités ultramarines et de réfléchir à la meilleure association possible des élus
et des citoyens aux processus décisionnels (D. Perrot). En ces domaines, les
changements intervenus au cours des dernières années sont parfois subtils et
exigent une vigilance accrue. Ils doivent être mis en perspective avec les
possibilités offertes par un éventuel transfert de la compétence fiscale mis au

33 P. SADRAN, « Les grands enjeux de la décentralisation. La démocratie locale : réalités et
perspectives », Cahiers français, n° 362, 2011, p. 65-71.
34 Il convient d’ajouter que les structures intercommunales joueront probablement un rôle de plus en
plus important dans la lutte pour le leadership territorial à l’échelle des deux collectivités compte tenu
du poids croissant de leur président et de la légitimité élective de leurs conseils.
27
Justin DANIEL
service du développement (B. Castagnède). De même, l’installation des nouvelles
collectivités de Guyane et de Martinique appelle une réflexion sur les outils du
développement, du double point de vue de la planification dont la refondation
s’impose pour Alain Laguerre, et des compétences dont l’exercice doit
s’accompagner d’une reconfiguration. À cela s’ajoute la nécessité de repenser les
leviers fondamentaux de l’action publique dans les économies ultramarines, qu’il
s’agisse de la commande publique ou de l’aide publique. C’est là un programme
ambitieux, dont la réalisation dépend avant tout de l’usage qui sera fait des
nouvelles institutions et de leur appropriation par les acteurs locaux.
En définitive, engagées dans la voie de la différenciation statutaire, les collectivités
françaises situées Outre-mer apparaissent comme de véritables laboratoires
d’ingénierie institutionnelle : au-delà du génie inventif qui pourrait s’y déployer
afin de faire face aux enjeux spécifiques qui les assaillent, tantôt elles semblent
anticiper la réforme territoriale en cours d’application à l’échelle de l’Hexagone,
tantôt leur propre expérience semble se nourrir d’elle ou la nourrir en retour.
D’autant qu’elles partagent avec leurs homologues de l’Hexagone un contexte
fortement imprégné par la réorganisation administrative de l’État, la mise en œuvre
de la révision générale des politiques publiques et la montée en puissance des
préoccupations en matière de développement durable. En outre, les changements
statutaires et institutionnels qui les concernent influent incontestablement sur la
nature de l’État et suscitent dès lors des interrogations qui dépassent leur
expérience singulière.
Une question demeure néanmoins en suspens : dans quelle mesure ces
changements sont-ils de nature à contribuer, au-delà des enjeux purement
institutionnels, à une véritable refondation des relations unissant les Outre-mer à la
France ?

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Partie I :
Les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution :
des trajectoires institutionnelles différenciées

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Chapitre 1

Regards croisés sur les réformes institutionnelles
dans les départements français d’Amérique
et les territoires non-indépendants de la Caraïbe

Justin DANIEL
Professeur de science politique à l’université
des Antilles et de la Guyane
Directeur du Centre de recherche sur les
pouvoirs locaux dans la Caraïbe (UMR
CNRS 8053)


Introduction
La catégorie générique de « territoires non-indépendants de la Caraïbe »
circonscrit, sous une apparente neutralité et une insolente simplicité, une
multiplicité d’expériences placées en réalité sous le double signe de la diversité et
de la complexité. Elle est loin, de ce point de vue, d’épuiser la très grande richesse
et l’incontestable variété des situations qu’elle prétend appréhender : en procédant
par subsumption de cas singuliers, elle tend à gommer l’originalité des trajectoires
historiques dont ces derniers sont précisément la résultante. L’épithète « non-
indépendant », qui renvoie par opposition symétrique à celle de souverain –
laquelle qualifie des situations pour le moins contrastées dans le monde, dont
certaines confinent parfois à une forme de dépendance exacerbée –, présente au
moins deux limites : non seulement, rapportées aux cultures politico-
administratives héritées de l’histoire, ses principales déclinaisons sont investies de
sens souvent différents d’un territoire à l’autre, mais surtout elle figure des réalités
particulièrement mouvantes et difficiles à saisir. En clair, on est en présence d’une
catégorie résiduelle, faussement évidente, enfermant une gamme variée de
territoires, dont le dénominateur commun est d’être définis négativement au regard
du principe d’indépendance.
Toutefois, en dépit de ses limites, l’expression n’est pas totalement dénuée
d’intérêt. Elle présente, en la circonstance, un double avantage. D’une part, son
caractère extensif, qui constitue en soi une faiblesse, ouvre paradoxalement la voie,
d’un point de vue heuristique, à des comparaisons qui peuvent se révéler
particulièrement fécondes. À condition que celles-ci ne se résument pas en
l’établissement de ressemblances artificielles, mais cherchent plutôt à élucider les
logiques, pas forcément identiques, qui sont à l’œuvre à travers la diversité des
31
Justin DANIEL
expériences et des contextes, et à expliquer, par association des contrastes, les
différences observées.
D’autre part, une telle expression permet d’échapper, au moins partiellement, au
débat téléologique qui se noue autour du dilemme colonisation/décolonisation que
les controverses sur le post-colonialisme n’ont pas nécessairement réussi à
1trancher .
À bien des égards, l’expérience des territoires non-indépendants dans le monde
s’écarte du choix binaire entre une forme de décolonisation « instantanée », qui
serait spontanément réalisée à travers l’accession à la souveraineté et un processus
de colonisation poursuivant inlassablement son devenir historique au cœur de la
2réalité présente . Elle emprunte, au contraire, des sentiers peu balisés, hétérodoxes
et multiformes, mettant par là même au défi la dimension prétendument univoque
des processus de décolonisation ainsi que les catégorisations traditionnelles, y
compris celles forgées par l’ONU.
C’est particulièrement le cas dans la Caraïbe qui constitue, avec le Pacifique, l’une
des régions du monde où la catégorie ainsi isolée de territoires non-indépendants
est la plus fortement représentée. L’implantation au long de l’histoire de puissances
coloniales – l’Angleterre, le Danemark, l’Espagne, la France, la Hollande, la Suède
et plus tard les États-Unis – s’est traduite par la formation de constellations de
colonies reliées aux différentes métropoles selon des modalités variables. Celles-ci
ont fortement influé sur le destin de ces territoires. Nonobstant l’accession précoce
de la République d’Haïti à la souveraineté en 1804, de la République dominicaine
en 1844, de Cuba de manière formelle en 1899, ainsi que l’échec de la Fédération
des West Indies qui sonne à partir de 1962 l’heure des indépendances dans l’aire
3anglophone , plusieurs territoires demeurent encore aujourd’hui dans le giron de
puissances externes et éloignées. Sortes de « précipités » historiques d’un
mouvement les transcendant et qui a longtemps fait de l’accession à la souveraineté
pleine et entière une fin ultime, ces territoires sont gérés sur le fondement de statuts
politiques – au contenu et à la forme variables et évolutifs – adossés à une logique

1 J.-F. BAYART, Les études postcoloniales : un carnaval académique, Paris, Karthala, coll. Disputatio,
2010.
2 L’une des limites des théories postcoloniales est décrite en ces termes par l’historien Frederick
Cooper : « Si le préfixe post souligne utilement l’importance du passé colonial pour la détermination
des possibilités et des contraintes du présent, celles-ci ne peuvent toutefois pas se réduire à un effet
colonial, pas plus qu’une période coloniale ou postcoloniale ne peut être perçue comme un tout
cohérent, comme si les efforts et luttes multiples dans lesquels les peuples furent engagés dans des
situations différentes s’étaient toujours soldés par le même résultat » (F. COOPER, Le colonialisme en
question : théorie, connaissance, histoire, Paris, Payot, coll. Essais, 2010, p. 31).
3 Le processus peut être considéré comme inachevé. Même si les populations de plusieurs territoires
semblent avoir renoncé à l’indépendance, à l’exception des citoyens des Bermudes.
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