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Politiques culturelles et régions en Europe

De
321 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1994
Lecture(s) : 367
EAN13 : 9782296296251
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POLITIQUES CULTURELLES ET RÉGIONS EN EUROPE

COLLECTION

"Logiques Politiques"

Dirigée par PIERRE MULLER Dernières parutions:
5 FRIEDBERG Erhard et MUSSELIN Christine (sous la dir.), Le
gouvernement des universités, 1992. 6 -SIWEK-POUYDESSEAU Jeanne, Les syndicats des grands services publics et l'Europe, 1993. 7 - LE GALÈS Patrick, Politique urbaine et développement local. Une comparaison franco-britannique, 1993. 8 - WARIN Philippe, Les usagers dans l'évaluation des politiques publiques. Etude des relations de service, 1993. 9 FILLIEULE Olivier, PÉCHU Cécile, Lutter ensemble, les théories de l'action collective, 1993 10 . ROY Jean-Philippe, Le Front national en région centre,1984 1992, 1993. 11- MABILEAU Albert, A la recherche du local, 1993. 12 - CRESAL, Les raisons de l'action publique. Entre expertise et débat, 1993. 13 - BERGERON Gérard, L'Etat en fonctionnement, 1993. 14 MENY Yves (ed.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, 1993. 15 . DELCORDE Raoul, Le jeu des grandes puissances dans l'Océan Indien, 1993. 16 HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique, T.I :Conception de la politique en Amérique du Nord et en Europe, 1993. 17 - HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique, T.n :Mouvements et engagements depuis les années trente, 1993. 18. GERBAUX Françoise, La montagne en politique, 1994. 19 BECKL y Christophe et OBERKAMPF Eric, La subsidiarité à l'américaine, quels enseignements pour l'Europe ?, 1994. 20 - FONT AINE Joseph et LE BART Christian (sous la direction de), Le métier d'élu local, 1994. 21 JOBERT Bruno (sous la dir.), Le tournant néo-libéral en Europe. Idées et pratiques gouvernementales, 1994.

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MIREILLE PONGY GUY SAEZ avec la participation de
CHRISTIAN OLLES

POLITIQUES CULTURELLES ET RÉGIONS EN EUROPE
Bade- Wurtemberg, Catalogne, Lombardie, Rhône-Alpes

Publié avec le concours du Conseil régional de Rhône-Alpes

Editions L'Harmattan 5-7 rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

@ L'Harmattan, 1994 ISBN: 2-7384-2895-9

REMERCIEMENTS

Cet ouvrage est basé sur une étude réalisée à la demande du Conseil Régional de Rhône-Alpes. Celui-ci a en effet signé en 1988 un accord de coopération avec la Generalitat de Catalogne, le Land de Bade- Wurtemberg et la Région Lombardie. Cet accord dit des "quatre moteurs" envisageait une intensification des échanges entre ces régions dans les domaines économique, scientifique et culturel. C'est au fait que la culture n'a pas été dissociée des autres champs et à la volonté des autorités régionales de disposer d'une meilleure connaissance des orientations et des modes d'action culturelle dans les trois autres régions que ce travail doit d'exister. Qu'elles en soient remerciées. Chacun sait les multiples obstacles que doivent affronter les enquêtes comparatives. Nous n'aurions pu les surmonter sans la patience, la disponibilité et l'intérêt que nous ont manifestés nos interlocuteurs dans les quatre régions. Responsables politiques, administrateurs, professionnels de la culture, tous doivent être ici remerciés pour nous avoir ouvert leurs dossiers et avoir répondu à nos questions. Nous n'aurions cependant pas pu rencontrer ces responsables et collecter les informations sans le secours de "correspondants privilégiés" dans chacune des régions. Aussi tenons-nous à exprimer notre gratitude à Giorgio Bersano, Anna Caizzi, Guido Belli et à l'Osservatorio culturale della Regione Lombardia, à Herman Christian Bredl et au Ministerium für Kunst und Wissenschaft, à M. Uhlmann et au Ministerium für Familie, Frauen, Weiterbildung und Kunst à Stuttgart, à Eduardo Delgado, Luis Bonet, Eduardo Miralles et au Centre d'estudis i recursos culturals, à Josep M. Huguet, Consorci Catalâ de promocio Exterior de la Cultura (COPEC), à Barcelone. Nous tenons aussi à remercier Marion Fischer pour sa grande disponibilité et A. J. Wiesand pour la lecture du manuscrit sur l'Allemagne et le Bade-Wurtemberg, tous deux au Zentrum für

8 Kulturforschung à Bonn. Que Andrea Colasio trouve également ici l'expression de notre gratitude pour sa lecture attentive du manuscrit sur l'Italie et la Lombardie. Nos remerciements vont également à celles et ceux qui nous ont aidés "sur le terrain" dans le recueil d'infonnations, le déroulement des interviews, la compréhension des modes d'organisation des politiques culturelles dans les différents pays. Leur connaissance de la langue, des structures politiques et culturelles de ces pays nous ont été précieuses. Que Isabelle Benoît et Pascale Laborier pour l'Allemagne et le Bade-Wurtemberg, Geneviève Hoche, Annie Jogand et Jean-Paul Zuanon pour l'Italie et la Lombardie, Florent Viguié et Pierre- Alain Four pour Rhône-Alpes, soient remerciés pour leur participation à la conduite des interviews, ainsi que pour leur intérêt et leurs motivations pour cette recherche. L'équipe de l'Observatoire des politiques culturelles et son directeur, René Rizzardo, nous ont apporté toutes leurs compétences et la stimulation nécessaire à un tel travail et MM. Gillet et Schneider à la Région Rhône-Alpes nous ont fait bénéficier de leur aide. Il nous faut dire aussi notre reconnaissance envers l'équipe du CERA T qui, sous la responsabilité de Pierre Kukawka, nous a précédés dans la comparaison inter-régionale. Les données que cette équipe a recueillies ont grandement aidé à notre compréhension des réalités régionales et nous ont permis de réaliser une substantielle économie de temps. Ainsi s'installe un processus de cumulation du savoir ouvrant par lui même des perspectives pour des recherches nouvelles.
Nous voudrions enfin remercier Monique Martin au secrétariat du CERA T pour son travail efficace de mise en page de cet ouvrage.

SOMMAIRE

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1 1

MIREILLE PONGY, GUY SAEZ

CHAPITRE

1 25

Le Bade-Wurtemberg: la modernisation d'une politique d'Etat.......................
MIREILLE PONGY

CHAPITRE

2 87

La Catalogne: la proclamation d'une identité ....................................
CHRISTIAN aLLES

CHAPITRE

3

La Lombardie: une identité politique en suspens
MIREILLE PONGY, GUY SAEZ

161

CHAPITRE

4

Rhône-Alpes: une construction
GUY SAEZ, MIREILLE

identitaire
PONGY

difficile

219

CHAPITRE

5

Spécificités et convergences des Régions dans la culture
MIREILLE PONGY

dans l'intervention 287

INTRODUCTION
MIREILLE PONGY, GUY SAEZ

La construction européenne ne saurait être un rnonopole. Que les Etats cherchent à donner une forme à l'idée européenne est une mission éminente; elle n'a jamais signifié que d'autres organisations publiques ou privées devaient s'abstenir de participer à l'aventure. Au contraire, l'indice le plus sérieux d'un premier succès rencontré par les Etats dans cette entreprise de longue haleine n'est-il pas qu'ils entraînent avec eux d'autres collectivités publiques et, de plus en plus, des mouvements sociaux, des groupements d'individus? La mobilisation des régions pour la construction de l'Europe en est un témoignage. Il y a encore peu, l'expression "Europe des régions" était perçue soit comme un objectif de politique communautaire de compensation des inégalités territoriales, décidée par les Etats, soit comme une sorte d'utopie dirigée contre les Etats. La mobilisation des régions en tant qu'autorités politiques pour la construction européenne a aujourd'hui des fondements plus pragmatiques. Le développement de pratiques régionales de lobbying auprès de la Commission de Bruxelles ou du Parlement de Strasbourg, le rôle croissant de l'Assemblée des Régions sont des signes d'une autre construction européenne en marche. Est-ce à dire pour autant que les états-nations auraient à souffrir d'une association possible des aspirations infranationales et d'une aspiration supra-nationale émergente ?1 Il
Cf E. Morin, Penser l'Europe, Gallimard, 1987, p. 151.

12

Mireille Pongy, Guy Saez

est encore trop tôt pour le dire. En revanche, la construction européenne contraint les régions à des échanges et à des confrontations qui font surgir leurs importantes différences de statut. Il est vraisemblable que cette confrontation aboutira à une harmonisation et à une redéfinition du statut et du rôle des régions dans une Europe elle-même régionalisée par la décolonisation, la mondialisation des échanges et la récession de son économie. Parlant de l'Europe, Jean Monnet disait "Si c'était à refaire, je commencerai par la culture". Les politiques communautaires ont toutefois commencé par l'économie. L'Europe sociale se profile, non sans mal, comme l'affirmation d'une nécessaire solidarité entre les hommes. L'Europe culturelle est, quant à elle, une Europe à deux vitesses. Dans le domaine mondialisé des industries culturelles, notamment audiovisuelles dont les enjeux économiques sont très importants, elle ava.nce, même si les conflits entre les états sont nombreux. Dans le domaine de l'héritage culturel, du patrimoine et du soutien aux arts, les maîtrises nationales d'un domaine -définitivement ?artisanal sont encore très fortes, même si ici aussi la formulation des normes artistiques, les représentations de la gestion du patrimoine s'internationalisent. Malgré le traité de Maastricht, cette Europe culturelle là est une page encore quasiment blanche des politiques publiques communautaires. Cela paraît conforme aux processus d'apparition de véritables politiques culturelles dans la plupart des Etats européens: dernières en date, elles couronnent un édifice complexe de priorités et de politiques qui leur sont antérieures. Cependant les passions politiques semblent à la remorque des passions des "eurocrates". La Commission en effet ne reste pas inactive sur ce domaine comme sur bien d'autres et met en place de nombreux programmes. La question est de savoir si l'Union aura demain une politique culturelle, une politique dans le domaine de la culture ou définira son action par un soutien aux arts et au patrimoine? Comment se fera l'harmonisation ou l'arbitrage entre les représentations française, anglosaxonne de la culture? Quel est l'avenir des modes d'organisation allemand et aujourd'hui espagnol qui confient

Introduction

13

la tutelle de la culture aux régions? commencer.
* *

Le débat ne fait que

La mise en perspective des politiques culturelles conduites par quatre Régions de l'Union européenne se situe dans le champ de l'étude de politiques publiques conduites par des autorités infra-nationales de pays qui partagent un certain patrimoine. Les démocraties que sont aujourd'hui l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne et la France, ont en commun l'affirmation du pluralisme dans les domaines économique, social et politique, l'expression des choix et l'institutionnalisation d'une opposition, une limitation des pouvoirs basée sur leur séparation, un Etat de droit fondé sur le respect d'une constitution2. La plus récente, la démocratie espagnole, a bénéficié de l'expérience des précédentes et sa constitution traite notamment de la question de l'intervention publique dans le domaine des arts et de la culture, de façon beaucoup plus approfondie que les autreS3. Ces démocraties partagent en outre un niveau de développement économique comparable, même si subsistent des différences importantes. Cette étude prend place à l'intersection de deux champs de recherche et emprunte à chacun d'eux. Le premier est celui de l'organisation territoriale des états et de l'évolution des relations entre gouvernements centraux et autorités intermédiaires et locales. Il a connu un important essor parallèle à la conduite des processus de décentralisation et de régionalisation au cours des dernières décennies, dans les pays concernés par notre étude. Au-delà des analyses nationales, les comparaisons internationales de ces mouvements de recomposition territoriale se sont également développées. Le second est celui des politiques publiques analysées le plus souvent au niveau national et très rarement
2 3 Cf Y. Mény, Cf Bonet L., proceso de planificacio, Politique comparée, Montchrestien, 4ème édition, 1993. Duenas M., Portell R., El sector cultural en Espana ante el integracion europea, Madrid, Centre d'Estudis de Ministère de la Culture, 1992, p. 37.

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Mireille Pongy, Guy Saez

au niveau régional. Le fait tient en partie à ce que les autorités politiques régionales dans les pays d'Europe occidentale, hormis celles des états fédéraux, ne sont pas des lieux de pouvoir importants et structurants de l'intervention publique. Par ailleurs, alors que, depuis les années 70, la plupart des grands secteurs traditionnels d'intervention de la puissance publique ont fait l'objet des efforts des chercheurs4, la politique culturelle, du fait peut-être de sa relative jeunesse et de la reconnaissance récente de sa qualité de politique publique, n'a pas bénéficié des mêmes investigations de la part de la communauté scientifique. Les comparaisons de politiques publiques régionales en Europe sont donc rares et les travaux sur les politiques culturelles des régions le sont encore plus. La seule opération d'envergure a été initiée par le Conseil de l'Europe sous le nom de programme n° 10 "Culture et Régions". Cette opération fait suite à un programme visant à recueillir des informations sur la politique culturelle d'une douzaine de villes européennes. Plusieurs dimensions importantes différencient notre étude de celle conduite par les experts réunis par le Conseil de l'Europe. Outre les moyens, elle s'est intéressée à des régions dites "périphériques", alors que les régions étudiées ici font partie des plus puissantes sur les plans démographique et économique. De plus le domaine culturel couvert par le projet 10 est plus large et la méthode retenue par le Conseil de l'Europe, fondée sur des "auditions" des principaux acteurs des régions diffère de la démarche que nous avons adoptée. Enfin l'objectif du projet 10 d'aboutir à la formulation d'un certain nombre de recommandations n'est pas le nôtre dans le cadre de la présente études.
4 5 Cf Heidenheimer AJ., "L'étude comparative des politiques publiques: une odyssée en quatre étapes", Revue Internationale des Sciences Sociales, T XXXVIII, n° 2, 1986. Le projet 10a donné lieu à une abondante littérature, au sein de laquelle il faut distinguer l'ouvrage de Bassand M., Culture et régions d'Europe, Presses polytechniques et universitaires romandes, 1990, ainsi que le rapport final rédigé par Rizzardo R., Les enjeux culturels pour les régions d'Europe, Strasbourg, Conseil de l'Europe, 1993.

Introduction

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Notre objectif est en effet d'éclairer les principales caractéristiques des politiques conduites par les quatre autorités régionales retenues. Celles-ci sont au centre de la recherche. Il s'agit alors de comprendre les contraintes auxquelles elles sont confrontées, les enjeux qu'elles poursuivent dans la conduite de cette politique publique particulière qu'est la politique culturelle, la logique de leurs intérêts et leurs représentations de la culture comme politique publique. Il s'agit aussi de tenter de déterminer l'influence de leur nature d'autorité politique intermédiaire, sur le contenu même de ces politiques. Cependant la jeunesse de l'autorité régionale dans trois des pays étudiés, sa faiblesse dans deux d'entre eux, une montée en puissance très récente dans le troisième expliquent la faible part qu'elles ont pris à la conduite des politiques culturelles jusqu'à récemment, sauf en Allemagne. La mise à jour du système d'acteurs qui concourt à la conduite des politiques culturelles dans chaque pays, est d'autant plus nécessaire. Ce système est défini par les contours de la politique publique sectorielle de la culture. Secteur est entendu ici comme "assemblage de rôles sociaux structurés par une logique de fonctionnement en général professionnelle"6. La logique professionnelle définit ainsi en premier lieu le secteur culturel. La définition retenue plus précisément ici est celle du secteur relevant quasi-exclusivement des autorités publiques et donc de leur financement. Ce "marché administré"? recouvre essentiellement les secteurs artistique et patrimonial. Les industries culturelles et le soutien dont elles peuvent bénéficier de la part des collectivités publiques, mais également les financements privés des secteurs artistique et patrimonial n'ont pas été retenus, bien qu'ils présentent de grandes différences entre les pays. Ces restrictions peuvent
6 7 Cf Jobert B., Muller P., L'Etat en action, PUF, 1987, p. 55. Cf Menger P. M., "L'Etat-Providence et la culture", in Pratiques culturelles et politiques de la culture, sous la direction de Chazel F., MSH Aquitaine, 1987.

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Mireille Pongy, Guy Saez

paraître arbitraires et motivées par un "ethnocentrisme" imputable à la nationalité française des chercheurs et au poids bien connu de l'intervention publique et notamment .de l'Etat central dans la culture en France. Cependant l'importance du champ déjà couvert par l'étude, son statut exploratoire impliquait de fixer des limites. Ce choix était de plus justifié par le fait que l'angle de lecture adopté était la prise en compte des politiques menées par un acteur institutionnel infra-national. Or si les autorités locales et régionales ont une certaine maîtrise des politiques artistiques et patrimoniales qui dépendent quasiexclusivement des financements publics, il n'en est pas de même des industries culturelles, audiovisuelles ou éditrices. Compte tenu du poids des capitaux privés investis dans ces domaines et de leur nature nationale ou internationale, le poids des autorités locales ou régionales dans les décisions prises est beaucoup plus faible8. Au sein de ce système d'acteurs, il importait d'apprécier le positionnement des institutions régionales parmi les autres collectivités publiques. Structure fédérale ou unitaire de l'Etat, répartition des types et des domaines de compétences, modes de relations plus ou moins formalisés sont autant de facteurs qui déterminent ce positionnement et les politiques menées. Le rôle important joué par l'échelon local, et en particulier par les villes dans les politiques culturelles, impliquait également de leur accorder une grande attention. Les acteurs institutionnels, ainsi que leurs modes de coopération, apparurent comme les premières variables à examiner dans chaque pays. Si les institutions politiques constituent les principaux acteurs des politiques, c'est bien évidemment dans leur double dimension politique et administrative. L'existence d'administrations culturelles développées aux différents niveaux territoriaux, le degré de fragmentation ou l'unité de
8 Bien que les Lander en Allemagne et les communautés autonomes, dont la Catalogne, disposent d'une certaine capacité de décision dans ces secteurs, prendre en compte cette dimension, certes importante, de la création culturelle s'avérait trop lourd pour cette étude.

Introduction

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ces administrations, la qualification des personnels..., déterminent la place de l'administration au sein du système d'acteurs et influencent la nature des politiques menées. Par ailleurs la nature de l'implication des partis politiques dans l'intervention publique, ainsi que des professions (degré de professionnalité et d'organisation de leurs intérêts), tant dans l'élaboration que dans la décision et la mise en oeuvre, constitue également une dimension importante de l'analyse, susceptible de fortes variations selon les pays. Cette analyse est fondée sur quelques hypothèses. La première consiste à postuler une interdépendance de l'ensemble des différents acteurs dans la construction de la politique culturelle. La deuxième nous amène à considérer que cette fabrication est plus particulièrement un enjeu et le lieu d'un débat politico-institutionnel entre autorités étatiques et régionales, entre ces dernières et les collectivités locales, qui est plus ou moins stabilisé. Certes la conflictualité varie d'un pays à l'autre mais elle reste présente et pèse sur les comportements. C'est la mise en évidence de cette situation d'équilibre instable et d'incertitude qui nous permet de considérer ici les différents niveaux des collectivités publiques comme de véritables acteurs dotés de logiques propres. La troisième nous incite à faire aux différentes autorités politiques et plus particulièrement aux régions le crédit d'une certaine spécificité dans l'élaboration et la mise en oeuvre de programmes et donc à tenter d'en définir les contours. La mise à jour du rôle des différents acteurs et en particulier des institutions politiques, de leur logique d'intérêt et de leurs modes de coopération, a ainsi constitué les axes structurants des monographies présentées ici. Selon les pays, cette lecture a été plus ou moins approfondie aux niveaux national ou régional. Dans tous les cas l'analyse a d'abord été menée au niveau national dans la première partie des chapitres consacrés à chaque région, de façon à éclairer la position de l'autorité régionale dans le système de politique culturelle. La seconde partie de chaque chapitre a été consacrée à l'analyse de la politique culturelle au niveau régional notamment à travers les relations des régions à l'état central, ainsi qu'à leur territoire et à ses villes. Le contenu des

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Mireille Pongy, Guy Saez

programmes mIs en place dans le domaine culturel a été ensuite abordé. Dans cette mesure, notre approche s'apparente à un "diagnostic organisationnel"9 appliqué au système d'acteurs d'une politique. Nous avons cependant introduit une dimension historique qui nous a permis de prendre en compte l'évolution des modèles référentielslo dominants dans l'intervention publique dans la culture. Cette recherche emprunte ainsi à plusieurs démarches, moins ici dans la perspective d'une confrontation rigoureuse que dans celle d'une diversification des angles de lecture d'un nouvel objet de recherche particulièrement vaste à l'échelle comparative. C'est en cela qu'elle est exploratoire. Par ailleurs, le choix de l'approche monographique relève moins d'une démarche culturaliste postulant une spécificité indépassable des situations nationales et infranationales de l'intervention publique dans le secteur culturel, que de la volonté méthodologique de comprendre dans un premier temps les modalités spécifiques de chaque système national et régional de politiques culturelles. Un chapitre conclusif tente une mise en perspective des résultats obtenus. Si "toute comparaison internationale vise à mettre en évidence l'effet du contexte national sur les objets de recherche observés"lI, notre propos ici est plus modeste et préalable. Il vise certes à dégager des éléments universalisants, des tendances que l'on retrouve dans chaque région d'une part et des éléments spécifiques à chacune d'elles d'autre part. Mais notre propos se limite à énoncer successivement ceux qui indiquent une certaine continuité des faits sociaux, et à un autre niveau, une certaine convergence des évolutions et ceux qui rèvèlent des spécificités régionales ou nationales et donc des

9

Cf Friedberg E., Musselin Ch., L'Etat face aux Universités en France et en Allemagne, Anthropos, 1993, p. Il 10 Cf Jobert B., Muller P., L'Etat en action, op. cil. Il Cf Maurice M., "Méthode comparative et analyse sociétale", Sociologie du travail, n° 2, 1989, p. 176.

Introduction

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discontinuités, au moins provisoires dans l'analyseI2. Il ne prétend pas ainsi dépasser l'opposition classique de la comparaison internationale, entre approches fonctionnalistes produisant une "connaissance généralisante" et approches culturalistes produisant une "connaissance individualisante"13, mais plutôt, à ce stade de l'investigation, livrer des éléments de réflexion. Les sources d'information auxquelles nous avons eu accès sont de deux ordres. D'une part, les études produites par des chercheurs universitaires ou des experts plus ou moins proches des centres de décision régionaux. Bien que de nature hétérogène, ces études nous ont été très précieuses car sans elles nous n'aurions pas pu disposer des éléments de base, statistiques notamment, pour apprécier les évolutions dans la conduite des politiques. Nous avons d'autre part procédé à une série d'entretiens (une quarantaine par pays) auprès de responsables politiques et administratifs et auprès des professions culturelles, tant au niveau national/fédéral que régional.
* * *

Les quatre régions qui constituent l'échantillon de notre recherche sont parmi les plus puissantes d'Europe de l'Ouest. Elles n'en sont pas moins très différentes, tant par leurs caractéristiques écononliques ou démographiques que par la nature de leurs institutions. Si la superficie de la région Rhône-Alpes est la plus importante et le double de celle de la région Lombardie par exemple, cette dernière connaît la plus forte densité d'habitants (373 hab/km2), alors que Rhône-Alpes est la moins peuplée (117 hab/km2). La région française apparaît comme la moins urbanisée et Lyon la moins bien placée sur l'échelle des euro-citésI4.

12 Cf Maurice M., op. cit. 13 Cf Badie B., CuLture et politique, Economica, 3ème ed., 1993, p. 5. 14 Voir tableau ci-après.

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Mireille Pongy, Guy Saez

Alors que les trois autres régions connaissent une proportion semblable de population active occupée dans l'industrie (autour de 46 %), Rhône-Alpes n'en compte que 36 %, les services constituent de loin les plus gros employeurs de la région (58,4 %). Cette dominante tertiaire n'empêche pas Rhône-Alpes de présenter un PIB un peu plus important que celui de la Lombardie, même s'il est inférieur à celui du Bade Wurtemberg. La Lombardie et la Catalogne partagent en outre le fait d'être des régions du nord dont le développement économique est supérieur à celui du reste du pays. Plus que toute autre dimension, l'examen du budget des quatre Régions révèle les disparités entre les institutions politiques. Avec 140 milliards F en 1988, le BadeWurtemberg dispose d'un budget 70 fois supérieur à celui de la Région Rhône-Alpes (2,1 milliards F). La Lombardie

arrive en deuxième position avec 46,4 milliards F, soit 23 fois
plus que la région française, tandis que la Catalogne est en troisième position avec 33,4 milliards F, soit 16 fois plus que Rhône-Alpes15. Les quatre institutions sont donc très différentes et l'une d'entre elles se distingue d'emblée, le Bade-Wurtemberg qui a rang d'Etat. Par la structure fédérale de l'Allemagne fondée en 1949, les seize Lander16 ont le statut d'états fédérés et sont à ce titre les régions les plus puissantes d'Europe. Ils bénéficient de compétences législatives dans un certain nombre de secteurs, dont ceux de l'enseignement et de la culture. Ce sont donc les Lander qui détiennent la souveraineté en matière culturelle en Allemagne. Ils disposent par ailleurs d'une chambre fédérale, le Bundesrat où leurs gouvernements sont représentés en tant que tels et participent au travail législatif et au processus de décision au niveau fédéral. Cependant une de leurs plus importantes fonctions est celle que remplissent habituellement ces échelons, c'est à dire la mise en oeuvre des politiques
15 Voir tableau 1 ci-après. 16 Onze avant la réunification, cinq nouveaux BundesHinder ont été créés dans l'ex-Allemagne de l'Est.

Introduction

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décidées au niveau central ou ici fédéral. Dans les trois autres pays étudiés, l'institution régionale est beaucoup plus récente et doit se tailler une place dans un paysage politico-administratif déjà occupé par l'Etat central et les communes, et dans une moindre mesure par les départements et les provinces. Cela est particulièrement le cas du secteur culturel où Etat et villes sont très impliqués. Les dix-sept communautés autonomes espagnoles ont été créées par la Constitution de 1978 et mises en place à un rythme différencié, depuis le début des années 80. Le système qui prévaut est celui d'une "autonomie à la carte" qui implique des statuts différents selon les régions. Communauté historique, la Catalogne est moteur dans la mise en place du processus autonomique. Elle bénéficie de la plus large autonomie, ce qui l'apparente aux Lander. Elle est dotée de compétences législatives sur de nombreux domaines, dont celui de la culture. La Communauté autonome de Catalogne et l'Etat espagnol disposent chacun de l'ensemble des compétences sur ce secteur et s'en partagent donc la tutelle. Le Tribunal constitutionnel a tranché à la fin de la décennie 80 en faveur d'une concurrence de compétences à la demande de suppression du ministère central de la culture qu'avait formulé la Catalogne. Après la deuxième guerre mondiale, la régionalisation italienne fut partiellement mise en place par la dotation d'un statut spécial aux cinq régions frontalières et insulaires disposant de compétences culturelles importantes. Les quinze régions à statut ordinaire ne furent, quant à elles, créées qu'au début des années 70. Elles disposent de compétences législatives non négligeables mais la production législati ve régionale doit respecter le cadre national. Dans le domaine culturel, quelques compétences sur les bibliothèques et les musées locaux et d'intérêt régional ont été déléguées aux régions en 1972. Au-delà, la référence à l'intervention possible des régions dans le domaine de la "programmation culturelle" autorise quelques interprétations contrôlées par le Tribunal constitutionnel.

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Mireille Pongy, Guy Saez

L'Italie constitue ainsi aujourd'hui, un modèle intermédiaire entre l'Espagne et la France où les régions, contrairement aux précédentes, ne disposent d'aucu.ne compétence législative. Créée par les lois de décentralisation de 1982-83 et élue pour la première fois au suffrage universel en 1986, l'institution régionale française est la plus récente et la plus faible. Elle n'a pas reçu de délégation de compétences dans le domaine culturel, mais la loi ne lui interdit pas de mener des actions sur ce terrain, notamment dans le cadre de ses compétences en matière d'aménagement du territoire. Nous allons maintenant aborder l'intervention de chaque région dans la culture, après l'avoir préalablement située dans son contexte national.

Introduction

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CHAPITRE

1

LE BADE-WURTEMBERG: LA MODERNISATION D'UNE POLITIQUE D'ETAT
MIREILLE PONGY

L'Allemagne a connu au cours des deux dernières décennies un fort développement de ses politiques culturellesI, légitimé par la transformation des représentations de la culture comme objet de politique publique ("Kultur aIs Politikfeld"). A une politique conçue comme un soutien aux arts (Kunstpflege), s'est substituée une politique culturelle (Kulturpolitik)2, qui implique à la fois un élargissement du champ d'intervention des collectivités publiques par l'intégration de nouveaux modes d'expression artistique et culturelle et une volonté d'étendre le nombre et les appartenances sociales des bénéficiaires de ces politiques.

1 Cf notamment Wagner B., " 'Die neue Kulturpolitik' und das 'neue Interesse an der Kultur' ", Kulturpolitische Mitteilungen, Nr 61/62, lIllI, 1993, et plus largement l'ensemble de ce numéro double de la revue Kulturpolitische Mitteilungen; voir aussi les travaux de Sauberzweig D. et de Kramer D. 2 Cf le titre de l'article de Hoffmann H., Kramer D., "Kulturpolitik und Kunstpflege", in Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd 4, 1983, pp. 220-280.

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Cette évolution est due en partie à l'émergence de la figure contestataire de la "socio-culture" à la fin des années 60. L'irruption de nouvelles formes artistiques "alternatives" relevant d'anciens langages comme le théâtre, ou de nouveaux comme le cinéma, la musique rock, la photographie, le fait que ces formes soient proposées par des jeunes, l'émergence des concepts de démocratisation et de pluralité des formes d'expressions artistiques, portée par des courants de pensée humaniste et par la social-démocratie3, sont autant d'éléments qui ont contribué à l'élaboration d'une nouvelle représentation de la culture comme objet de politique publique. Plus que la volonté de démocratisation de la culture légitime, c'est le renouvellement du concept traditionnel de culture qui est ici remarquable: associant art, culture du quotidien et référents normatifs du politique et de l'Etat4, le nouveau "paradigme (...) casse les frontières entre la culture et le quotidien, l'art et le monde de la vie"s. La culture "alternative" a pris des formes très amples en Allemagne et est toujours vivace. Si la question sociale traverse ces représentations et concerne la politique culturelle dans sa définition, l'évolution des années 80, parallèle à la montée des référents néolibéraux, promeut une autre représentation de la politique culturelle. Le "nouvel intérêt"6 porté à la culture signifie notamment que l'intérêt des acteurs politiques va à la mise en avant de la culture comme facteur économique ("Wirtschaftsfaktor"), porteur d'identité et d'image7. Cette
3 Cf l'ouvrage célèbre de Hoffmann H., adjoint social-démocrate à la culture de Francfort sur Ie Main, Kultur für aile, Frankfurt/Main, 1. Aufl., 1979. 4 Cf Kramer D., "Nachdenken über Kulturpolitik", Das Argument, 182/1990. 5 Cf Wagner B., op. cil. 6 Cf Cornel H., Knigge Vorkhardt (Hrsg.), Das neue Interesse an der Kultur, Hagen, 1990, Dokumentation der Kulturpolitischen Gesellschaft 34. 7 Cf Gau D., Kultur ais Politik, München, Minerva publikation (Beitrage zur Kommunalwissenschaft, n° 32, 1990, Studies in Local Government and Politics).

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représentation légitime ainsi la poursuite du développement des politiques culturelles, alors que la crise économique et financière s'approfondit et que la rhétorique de la concurrence entre les villes se développe. Ce sont les villes qui expérimentèrent au début des années 70 de nouvelles politiques. La structure fédérale de l'Allemagne favorise, davantage encore que dans les autres pays européens, l'action des collectivités territoriales dans le secteur culturel. Nous présenterons d'abord la place respective des différentes collectivités publiques et leurs modes de coopération dans la conduite des politiques culturelles, à travers la répartition des compétences, l'évolution des financements et leur rôle dans le développement récent des politiques culturelles. Nous verrons ensuite les modes de représentation et d'organisation des intérêts sociaux dans le secteur culturel au niveau fédéral. Leur renforcement récent pose la question des limites du fédéralisme et dans le même temps appuie l'hypothèse néo-corporatiste du mode de régulation des politiques publiques en Allemagne. Nous aborderons dans une deuxième partie la politique menée au Bade-Wurtemberg. Si le développement des politiques culturelles n'est pas propre à ce Land, les changements apportés pendant la décennie 80, à la conduite de la politique culturelle du Land sont importants. En phase avec l'évolution des référents de l'action publique des années 70 et 80, cette action a suscité u.n certain consensus au sein de la classe politique. Les changements politiques ne modifient cependant pas les principes d'autonomie communale et de subsidiarité sur lesquels repose la structuration administrative du partage des rôles entre villes et Land. Ces principes érigent les villes en acteurs centraux des politiques culturelles, dont le Land, dans le cadre de sa politique de maintien des équilibres territoriaux, doit arbitrer les intérêts pas toujours convergents. L'administration du Land, dont l'autonomie est faible, occupe une place de médiateur, en particulier entre les villes et les acteurs culturels. Le niveau d'organisation des intérêts

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professionnels et amateurs s'est récemment renforcé. Il constitue ici aussi les acteurs culturels en co-producteurs des politiques et appuie l'hypothèse d'un néo-corporatisme régional.

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L E SYSTEME D'ACTEURS DE LA POLITIQUE CULTURELLE EN ALLEMAGNE

1 -

Collectivités publiques et politiques culturelles

La vie culturelle est polycentrée de longue date en Allemagne. L'histoire allemande, jusqu'à Bismarck, est marquée par l'existence de nombreux duchés et principautés, dont les souverains tenaient à doter la capitale d'institutions artistiques et culturelles. Cette multiplicité de lieux va de pair avec l'absence d'une métropole prépondérante. Berlin n'a été capitale du Reich allemand que durant un peu plus de sept décennies (1871-1945) et n'a pu acquérir le statut de Paris ou de Londres. La seule période marquée par une centralisation importante de la vie culturelle mais aussi par son instrumentalisation par le politique est la période du Troisième Reich. C'est à la fois en référence à cette période sombre ainsi qu'à la tradition d'un fort polycentrisme culturel et d'une autonomie communale développée, que la répartition des compétences mise en place à la fin de la Seconde Guerre mondiale a favorisé les échelons territoriaux des collectivités publiques. a Répartition des compétences et évolution des modes de relations entre acteurs publics

A l'issue de la guerre, l'ensemble des acteurs impliqués, les trois puissances occupantes alliées ainsi que le Conseil Parlementaire allemand, mirent en place une structure fédérale pour les zones de l'Ouest. L'histoire récente et ancienne de l'Allemagne plaidait pour une

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répartition décentralisée du pouvoir politique. La Loi fondamentale de 1949 limita les compétences de la fédération (der Bund) en matière législative et administrative au profit des régions (Lander). Les relations entre communes et Lander sont fondées sur le principe de l'auto-administration communale (Kommunale Selbstverwaltung). L'autonomie de gestion des communes, ancrée dans l'histoire allemande, a été renforcée notamment par les réformes du statut des municipalités accomplies par le baron vom Stein en 1808. Cette tradition fut reprise par la Loi fondamentale et la constitution de tous les Lander. Le principe de subsidiarité vient renforcer celui de l'auto-administration communale. Ce principe, issu de la doctrine sociale de l'Eglise, concerne le rôle de l'autorité en général et postule qu'une autorité ne doit s'exercer que pour pallier l'insuffisance d'une autorité plus petite. Appliqué à l'Etat, ce principe définit son intervention comme "subsidiaire" aux forces du marché, de la société civile ou des collectivités territoriales8. Inscrit dans la constitution fédérale de l'Allemagne -et de la Suisse- mise en place après la Deuxième Guerre mondiale, le principe de subsidiarité fonde les modes de régulation des relations entre collectivités publiques. L'évolution des relations entre les trois collectivités est cependant plus complexe que celle inscrite dans les textes9. Deux ordres de phénomènes ont joué dans ce sens.
8 Cf Lehmbruch G., "The institutional framework of regulatory change in West Germany", in Dyson K. ed., The Politics of regulation in Germany, Dartmouth Publishers, 1992 ; Millon-Delsol Ch., L'Etat subsidiaire, Léviathan, PUF, 1992. 9 Parmi l'abondante bibliographie sur ces questions, voir en particulier Benz A., "La décentralisation en République fédérale d'Allemagne, un exemple d'adaptation pragmatique", Revue internationale des Sciences Administratives, n° 4, 1987 ; Reissert B., Schaefer G.F., "Centreperiphery relations in the Federal Republic of Germany", in Mény Y., Wright V. ed, Centre Periphery Relations in Western Europe, The new local Government Series 25, London, George Allen and Unwin, 1985 ; Albertin L., "Les rapports entre les Lander et les communes en Allemagne fédérale", in Les pouvoirs locaux à l'épreuve de la décentralisation, Bordeaux, Pedone, 1983 (CERVL, Vie locale n° 9) ;

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D'une part les conséquences de la croissance économique et de l'émergence d'un Etat-providence, d'autre part les souplesses permises par la Loi fondamentale quant à son interprétation. Si les modalités en sont différentes de celles des autres pays européens, la naissance et le développement de l'Etat-providence ont entraîné, par la volonté politique d'une répartition égalitaire de ses "bienfaits" sur l'ensemble du territoire ouest-allemand, des processus de coordination, de centralisation et de bureaucratisation, accentuant le caractère coopératif du fédéralisme allemand. Le Bundestag vota en 1965 une loi sur l'aménagement du territoire dont un des principaux objectifs était l'adaptation du système communal aux changements socio-économiques. Si la réduction du nombre de com mu n e s 10 amena dans la plupart des villes une amélioration de la qualité et un accroissement de la diversité des services offerts aux habitants, elle renforça la centralisation au profit du Bund et des Lander et l'affaiblissement de la participation du citoyen aux affaires de la commune. Autre élément d'évolution des relations entre Bund et Lander: si la Loi fondamentale conférait au Bund la capacité de ne légiférer que sur un nombre restreint de domaines (défense nationale, citoyenneté, affaires étrangères en particulier), elle lui autorisait cependant ce droit si le sujet ne pouvait être traité par la législation des seuls Lander ou s'il requérait un traitement uniforme sur le territoire ouestallemand. Dans la pratique, le Bund a utilisé la souplesse de
Grewe-Leymarie C., "Bilan et perspectives du fédéralisme", Pouvoirs, n° 22, PUP, 1982 ; Hoffmann-Martinot Y., L'administration publique territoriale en RFA, Bordeaux, CERYL/IEP, 1990, 49 P ; "L'Allemagne", Pouvoirs, n° 66, 1993. 10 Entre 1968 et 1978 le nombre de communes fut réduit de 24.278 à 8.514 ; ces chiffres englobent les "Kreisfreie SUidte" dont le nombre passa de 141 à 91. Le nombre des "Kreise" fut réduit de 425 à 235. Sur les 35 "Regierungsbezirke", qui n'existent pas dans tous les Lander, il n'en resta que 25.

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la Loi fondamentale et la possibilité qu'elle lui offrait d'étendre le champ de son intervention. Une certaine réduction de l'action des Lander et des communes. à l'exécution de la législation fédérale en fut la conséquence. L'évolution est cependant plus ambiguë dans la mesure où les Lander participent en tant que tels à l'élaboration et au vote de la législation fédérale au Bundesrat, seconde chambre parlementaire de la fédération. Contrairement au Sénat américain, le Bundesrat est composé de délégués des gouvernements des Lander et non pas de députés élus au suffrage universel. Il est donc une émanation directe des gouvernements des Lander. Selon son importance, chaque Land dispose de trois, quatre ou cinq délégués au Bundesrat, qui était composé de 41 membres, plus 4 membres consultatifs pour Berlin-Ouest, jusqu'à la réunification. La spécificité de la structure fédérale allemande tient aujourd'hui au fait que la répartition des compétences entre les trois niveaux de collectivités publiques repose sur une distribution, moins des domaines de politiques publiques que des fonctions. Le niveau fédéral détient la majorité de l'activité législative, tandis que les Lander et les gouvernements locaux sont principalement chargés de la responsabilité administrative et financière de la mise en oeuvre des politiques, le gouvernement fédéral ne disposant pas d'administration territoriale. Ceci n'exclut pas que les Lander aient conservé la capacité de légiférer dans quelques domaines. L'analyse de la participation des trois collectivités aux dépenses publiques éclaire également la question de la répartition des compétences. Depuis le début de la décennie 60 le budget fédéral représente environ 40 % de l'ensemble des dépenses publiques, celui des Lander environ 35 % et les communes, 25 %. Depuis la même date, 65 % des investissements publics ont été pris en charge par les gou vernements locaux Il. De ce fait les municipalités connaissent aujourd'hui de sérieuses difficultés financières,
Il Cf Reissert B., Schaefer G.F., op. cil.

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qu'elles ne peuvent résoudre qu'avec le concours des Lander qui acquièrent ainsi un droit de regard sur l'administration communale. La répartition des compétences entre les échelons territoriaux des pouvoirs publics en Allemagne définie dans la Loi fondamentale suscite un travail permanent de réajustement entre pratiques et dispositions réglementaires, que le développement des échanges économiques, informationnels et humains, a renforcé au cours des dernières décennies. L'harmonisation des politiques des Lander, qui se fait, au plus haut niveau, à travers la Conférence des ministres-présidents, requiert une présence importante du Bund. b Répartition des compétences et modes de coopération entre les acteurs institutionnels de la politique culturelle

La forte localisation des politiques culturelles, entendue ici comme implication élevée des collectivités locales, est renforcée par la structure fédérale de l'Allemagne et l'application du principe de subsidiarité aux relations entre les acteurs institutionnels.

.

La mise à distance droit et pratique

du gouvernement

fédéral

entre

La compétence du Bund dans les domaines artistique et culturel est limitée et ce sont les Lander qui détiennent l'autorité culturelle (Kulturhoheit). Le gouvernement fédéral dispose cependant d'un certain nombre de possibilités d'action dans quelques champs. Le premier est celui des relations extérieures, compétence du Bund par excellence: surveillance de la sortie du territoire national des biens culturels, relations juridiques internationales concernant la presse et le cinéma, questions culturelles touchant à des titres

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divers les personnes réfugiées et déplacéesl2. Le Bund intervient par ailleurs de façon indirecte sur le secteur culturel, en exerçant son arbitrage sur les questions de droits d'auteur, d'édition, d'imposition et de protection sociale. Sur ces deux derniers domaines, le Bundestag a reconnu au cours des années 80 la nécessité de l'intervention du Bund et a même demandé son renforcement. Son action porte également sur des domaines dont les intérêts sont transversaux aux frontières des Lander, comme le cinéma. Il est enfin partenaire aux côtés des Lander, de certaines associations fédérales, comme le Musée national allemand à Nuremberg (Germanisches Nationalmuseum) et la fondation du patrimoine culturel prussien (Stiftung Preussischer Kulturbesitz). Le faible rôle du Bund se traduit par l'absence d'un ministère unique et la répartition de la gestion des affaires culturelles entre plusieurs ministères fédéraux. Le ministère de l'Intérieur a notamment dans ses attributions la protection des fondations, associations, festivals et fonds culturels nationaux, l'entretien des monuments, de la Villa Massimo à Rome, de la fondation du patrimoine culturel prussien et de la bibliothèque allemande de Francfort, ainsi que le soutien au cinéma d'art et d'essai. Le département des Affaires Internationales (AuswartigesAmt) est notamment responsable des instituts Goethe et de l'association InterNationes qui a une importante activité de diffusion littéraire à l'étranger. Ce ministère finance également le département international du conseil de la Musique pour ses échanges avec l'étranger. D'autres ministères techniques interviennent ponctuellement, selon leurs compétences, dans le secteur culturel comme le ministère fédéral du Travail qui a commandité en 1975 une étude sur la situation sociale des artistes et mené les négociations sur ces questions, le
12 Cf Kramer D., "Kulturverwaltung", in Kulturpolitisches Worterbuch, Bundesrepublik Deutschland/DDR im Vergleich, Hgb. Langenbucher W.R., Rytlewski R., Weyergraf B., Metzlersche Verlagsbuchhandlung, Stuttgart, 1983.

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ministère fédéral de l'Education et des Sciences pour les questions de formation aux professions artistiques et culturelles, le ministère de l'Economie pour les aspects économiques du cinéma et de l'édition. En dépit d'une attribution relativement claire de la tutelle des domaines artistiques et culturels aux Lander, la tendance à la centralisation est récurrente compte tenu de la complexité croissante de la gestion des politiques culturelles. Deux importants processus ont contribué au cours des dernières années au renforcement de cette tendance: d'une part, celui de l'intégration européenne qui pose la question de la représentation allemande face à la Communauté et en particulier lors des réunions des ministres de la Culture des différents paysl3 ; d'autre part, la réunification et la désintégration des structures économiques et politiques de l'ancienne RDA. La politique culturelle de l'Allemagne de l'Est était très centralisée à Berlin au sein d'un ministère unique qui accordait un soutien important aux institutions et aux artistes. La RDA était ainsi suréquipée par rapport à l'ancienne RFAI4. La situation actuellement très difficile des acteurs et des institutions culturels nécessite une intervention rapide que seul le gouvernement fédéral est en mesure de mener. Les Lander ne restent pas pour autant inactifs et certains ont développé des partenariats avec les nouveaux Landerl5. De 1970 à 1990, les dépenses culturelles publiques ont connu une augmentation supérieure à celle de l'ensemble des dépenses publiquesl6. La propension du gouvernement fédéral à étendre son champ d'action s'est traduite par la croissance de ses propres dépenses culturelles. Entre 1978 et 1988, les dépenses culturelles extérieures sont passées de
13 C'est le secrétaire de la KMK, instance d'harmonisation des politiques des Lander qui assure cette fonction. Voir plus loin. 14 Des villes de 30.000 habitants possédaient leur propre orchestre
, symphonique.

I 5 Cf Laborier P., "Les politiques publiques de la culture dans les nouveaux Bundeslander", Les Cahiers de l'Observatoire de Berlin, n° 13, mars 1992. 16 Voir tableau 1 en annexe du chapitre.