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POUR UNE POLITIQUE DES JEUX

De
208 pages
Interdits en principe depuis 1836, les jeux se sont considérablement développés en France. L'Etat dispose à leur égard de pouvoirs discrétionnaires, qui méritent débat. L'auteur évoque ici l'environnement des jeux qui bouge avec l'évolution du droit, national et européen, le développement technologique, l'expansion du marché des loisirs. Il conclut sur l'opportunité de créer une autorité régulatrice et suggère des réformes tendant à concilier un objectif d'efficacité économique avec des préoccupations d'ordre public formalisées.
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POUR UNE POLITIQUEDES JEUX

Collection Questions Contemporaines dirigée par J.P. Chagnollaud, A. Forest, P. Muller, B. PéquignotetD. RoUand

Chômage, exclusion, globalisation... Jamais les «questions contemporaines» n'ont été aussi nombreuses et aussi complexes à appréhender. Le pari de la collection « Questions contemporaines» est d'offrir un espace de réflexion et de débat à tous ceux, chercheurs, militants ou praticiens, qui osent penser autrement, exprimer des idées neuves et ouvrir de nouvelles pistes à la réflexion collective.

Dernières parutions

Antoine DELBOND, Éloge de la fraternité. Pratique des solidarités, 2000. Jean GIARD et Daniel HOLLARD, À la recherche du citoyen, 2000. Charles DURIN, Psychologie et sociologie dufascisme, 2000. Olivier LLUANSI, Du projet européen, 2000. Gilles MARIE, La solution passe par l'erreur, 2000. Frédéric MONNEYRON, La nation aujourd'hui, 2000. Bertrand de KERMEL, Libéralisme et pauvreté,2000. Laurent HOTTIAUX et Joanna LIPONSKA-LABEROU, La politique européenne de défense, 2000. Noël CANNAT, Pour un tissu social vivant. La réduction des distances, 2000. Yves CITTON, Portrait de l'économiste en physiocrate. Critique littéraire de l'économie politique, 2000. Jean TERRIER, Vers une démocratie universelle, 2000. Barbara WALTER, Le droit de l'enfant à être éduqué, 2001. Christine TREBüUET, Habitat social et capitalisme, 2001. Thierry BENOIT, Parle-moi de l'emploi... d'une nécessaire réflexion sur le chômage à des expériences pratiques pour l'emploi, 2001. Lauriane d'ESTE, La planète hypothéquée ou l'écologie nécessaire, 2001.

Christian BÉGIN

POUR UNE POLITIQUE DES JEUX

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA illY IK9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

~L'Hannattan,2001 ISBN: 2-7475-0617-7

Introduction
Ce matin, comme vous feuilletez votre quotidien régional, votre regard s'arrête sur une large photographie où apparaît la devanture d'un détaillant bien connu du chef-lieu de canton, devant laquelle pose un groupe; vous y reconnaissez Mme Bonsort, employée à la Société d'Etudes Industrielles, entourée de sa famille, du détaillant et de son épouse, du courtier de la Française des Jeux, et de quelques amis. Tous l'aident à soutenir un panneau de 1,2 m sur 50 cm, l'agrandissement d'un chèque de 10 millions de francs à son ordre: elle vient de gagner au Loto! Dans l'article qui accompagne la photo, le journaliste rapporte les impressions de l'heureuse gagnante: J'ai encore du mal à réaliser; c'est vrai que je rêvais de gagner... Qu'allez-vous faire de cette somme fabuleuse? Oh, je vais enfin pouvoir acheter une maison; je ferai un grand voyage avec mon mari et mes enfants; et j'en donnerai aussi une partie à des œuvres qui s'occupent des mal-logés. Vous arrive-t-il souvent de jouer au Loto? De temps en temps, quand j'ai envie d'oublier mes soucis; en faisant mes courses, je me fais un petit Loto, ou j'achète un ticket de Millionnaire.

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Combien d'argent y consacrez-vous? Oh, quelques dizaines de francs par mois, pas plus; mais, vous savez, je ne fume pas, je ne prends jamais l'apéritif; mon petit plaisir à moi, c'est les jeux de la Française! Cette histoire, fictive, ressemble aux trois cent cinquante histoires réelles de gros gagnants qui arrivent en France chaque année; en 1999, une cinquantaine de gagnants du Loto se sont vu distribuer des lots d'une valeur supérieure à 10 millions de francs. C'est évidemment très peu par rapport aux autres revenus perçus par les Français, salaires, retraites ou intérêts de la Caisse d'Epargne: le Loto et les « grattages» ne menacent pas les fondements de la société, que sont le travail et l'épargne. Un gagnant sur 200.000 habitants, c'est dérisoire; tout juste un pied-de-nez aux valeurs traditionnelles. Ce n'est qu'un jeu, même si ce qui arrive à Mme BONSORT mérite, aux yeux du directeur du journal, les honneurs de la deuxième page. C'est tout de même un événement qui fait un heureux. Pourtant l'information suscitera une réaction de réprobation de la part de certains lecteurs, qui ne sont pas nécessairement les plus grincheux. Car est-il juste de gagner tant d'argent avec si peu d'efforts? Est-il même raisonnable de dépenser son argent pour un bout de carton qui, le plus souvent, ne rapportera rien du tout? De toute façon le plus grand gagnant dans cette affaire, c'est l'Etat! Notre histoire ressemble à celle de quantité de joueurs qui ont tenté leur chance avec succès à l'un des nombreux jeux de la Française des Jeux, et dont les gains sont beaucoup moins importants; ou de parieurs qui ont misé sur le bon résultat de courses de chevaux, particulièrement populaires en France, où le PMU totalise sur le Quinté-plus, son produit phare, un

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nombre de prises de paris supérieur à celui des prises de jeu du Loto; ou encore de chanceux clients des cent soixante casinos éparpillés sur les côtes et par les monts de la douce France. La médaille a son revers, c'est l'histoire de tous ceux qui ont joué et n'ont rien gagné. Sait-on vraiment combien ils sont? D'ailleurs de qui veut-on parler? Les gagnants sont généralement des joueurs qui ont souvent perdu avant de gagner, et perdront de nouveau ensuite. Qui plus est, de même que, c'est une tautologie, gagner un peu n'apporte pas grandchose, de même perdre un peu n'est pas bien grave. Ce qui est grave, c'est de perdre beaucoup, de perdre sa fortune pour celui qui en a une, ou de perdre le peu qu'il a, ou, pire, qu'il a emprunté, pour tel autre, qui est finalement le plus à plaindre. Les jeux d'argent se sont beaucoup développés au cours des cinquante dernières années. En 1950, régnait la Loterie nationale, avec ses modestes cinquante tirages annuels; les casinos n'attiraient à leurs jeux de tables qu'une minorité restreinte; le PMU n'avait pas encore lancé son offensive. Ce PMU ne prit un essor véritable qu'avec le lancement du Tiercé en 1956. Une loterie moderne et attrayante n'apparut que vingt ans plus tard avec le Loto. Les casinos, quant à eux, connaissent une renaissance fulgurante dans les années 90 grâce à la légalisation des machines à sous. En 1999, ce que les ménages ont perdu au jeu, une fois les gains déduits du total des enjeux, avoisine quarante milliards de francs; ce montant représente presque 1 % de leurs dépenses: le jeu est devenu un produit de grande consommation. Pour autant, le jeu n'est toujours pas regardé comme un produit de même nature que les autres. Pour certains, dépenser son argent de cette façon reste un vice, et un gain dû au hasard a quelque chose de mal acquis; l'exploitation du jeu elle-même, et plus encore, le fait d'en retirer un profit, ne peut donc être qu'immorale. Dans ces conditions, l'Etat se doit, à défaut de pouvoir changer la nature humaine, de protéger les faibles contre la tentation, et de prévenir, ou à défaut, de réprimer les comportements délictueux auxquels l'industrie du jeu, plus que 9

d'autres, ouvre la porte: c'est la défense de l'ordre public. Les jeux d'argent sont ainsi soumis de longue date à un régime juridique qui réserve à la puissance publique d'importants pouvoirs discrétionnaires. Les préoccupations d'ordre public qui fondent ce régime n'ont pas perdu leur justification. On vous citera des exemples récents, de par le monde, de Loto truqué, de casino défaillant, de machines à sous clandestines. Rappelez-vous les dirigeants du Superenalotto de Milan qui pensaient offrir un peu d'émotion aux joueurs en recourant à la main innocente de jeunes enfants pour procéder au tirage des numéros gagnants; les numéros étaient inscrits sur des morceaux de papier enfermés dans des boules creuses brassées dans un vaste panier métallique; les yeux bandés, l'enfant choisissait les boules que rien, en principe, ne distinguait l'une de l'autre. Or en janvier 1999 il s'avéra que certaines boules étaient plus brillantes que les autres, que le bandeau n'était pas aussi opaque que le bon peuple croyait, et que le choix effectué par l'enfant n'était pas toujours innocent: depuis plusieurs années une bande organisée soudoyait quelques employés et avait ainsi détourné plus de 350 millions de francs. Cette affaire est d'autant plus étonnante que la technique fournit aujourd'hui les moyens d'assurer un maximum de sécurité. Mais la technologie engendre aussi de nouveaux risques: d'après le Financial Times du 28 août 1999, un certain Steve Rudolf croyait avoir gagné 7000 dollars après avoir risqué quelque argent sur un casino virtuel installé dans une petite île des Caraïbes; il dut se rendre à l'évidence: impossible de récupérer son lot, le site avait disparu. Enfin, dans un autre ordre d'idées, tout un segment de jeux est, en France même, entre les mains de la pègre qui place auprès de patrons complaisants de bars, de cafés, ou de brasseries des appareils transformables en machines à sous interdites par la loi. Mais le régime juridique des jeux est aussi le résultat d'une histoire. En France, cette histoire remonte à François 1er qui autorisa la première loterie, une idée parmi d'autres qu'il avait rapportée d'Italie. Elle connut une vie mouvementée 10

jusqu'à la Convention qui la supprima. Le Directoire la rétablit. Mais il n'est pas surprenant que les prohibitionnistes l'aient de nouveau emporté sous le régime le plus bourgeois de notre dixneuvième siècle. Une loi de 1836 pose en principe l'interdiction d'organiser des jeux. Cette loi est toujours en vigueur. Mais, au fil du temps, des dérogations ont été accordées, au coup par coup, sans vue d'ensemble et sans anticipation de leur expansion possible. Or expansion il y a eu, et le régime juridique en place finit par très mal s'accorder avec la situation réelle. D'où les revendications. Ainsi dans la «Lettre du Cheval français» de juin 2000, le Président de la Société d'Encouragement du Cheval français, Dominique de Bellaigue, écrit-il après avoir évoqué la concurrence de la Française des Jeux et des machines à sous des casinos: «Notre fonction première n'a jamais été, comme les autres concessionnaires de jeux, de maximiser les profits de l'Etat, mais, avec nos bénévoles, de financer l'amélioration de la race chevaline ... La constatation est simple, l'Etat n'a pas de politique générale et précise des jeux. Il privilégie le court terme et le rapport immédiat sur le long terme et toute la filière que représentent les courses de chevaux ». Ainsi encore, le 18 mai 2000, Claude Schwoerer, Présidente du syndicat des Casinos de France, déclarait-elle devant la presse: «Non, les casinos ne sont pas gérés par la mafia. Non, ils ne sont pas réservés à une catégorie privilégiée. Nous en avons assez de l'image que nous véhiculons et réclamons de rapides modifications ». Elle dénonce le rôle ambigu de l'Etat à la fois contrôleur et acteur; elle demande une véritable politique des jeux, des règles communes à tous les opérateurs, une réflexion sur Internet. A la même époque, la Française des Jeux était présidée par Bertrand de Gallé. Son statut lui interdisait évidemment d'émettre en public des revendications. Dans le rapport annuel de sa société pour 1999, il s'émeut néanmoins, discrètement, de «la concurrence des machines à sous et de l'essor des jeux clandestins» . Il

Selon la loi, les sociétés de courses détiennent le monopole du pari mutuel hippique, les casinos celui des jeux de table et des machines à sous, et la Française des Jeux celui de la loterie. Or voilà que des monopoles se plaignent de la concurrence. Comment en est-on arrivé là ? On se propose dans le présent ouvrage de décrire la situation actuelle des jeux en France et les problèmes qu'elle pose dans un contexte où beaucoup de choses bougent, le droit avec la tendance à la déréglementation et à la libre concurrence, la technologie qui a déjà bouleversé les conditions d'organisation et d'exploitation des jeux, et les modes de consommation. Le premier chapitre est consacré à la loi, ou plutôt aux diverses lois, qui n'autorisent les jeux qu'à titre dérogatoire, et le second à la jurisprudence du Conseil d'Etat appelé à clarifier l'ambiguïté de la législation et à celle de la Cour de justice des Communautés européennes,. Les trois chapitres suivants décrivent les grands opérateurs de jeux que sont les sociétés de courses, les casinos et la Française des Jeux, les conditions de leur croissance et leur commune dépendance envers l'Etat selon des modalités propres à chacun. Les caractéristiques des différents jeux et paris font l'objet d'un chapitre où l'on montre comment la loi du marché tend à uniformiser des jeux à l'origine très différenciés. On en sait trop peu sur les joueurs: cela vaut bien un chapitre. Un chapitre spécial est ensuite réservé à la technologie qui a fourni aux opérateurs les moyens de leur développement en apportant puissance de traitement et sécurité; elle révolutionne maintenant l'accès du public aux jeux. L'avant-dernier chapitre porte sur l'économie des jeux: on y quantifie les flux financiers, à partir des mises de jeu et prises de paris qui, après paiement des gains, déterminent le produit brut des opérateurs, celui-ci permettant à ces derniers de financer leurs frais de gestion, et le solde pouvant s'interpréter comme un produit net que l'Etat s'approprie. Pour terminer, un coup d'œil sur l'étranger permettra d'élargir la réflexion sur les grands problèmes rencontrés. Il n'y aura plus alors qu'à conclure en suggérant des pistes pour une réforme nécessaire; c'est-à-dire à proposer une politique des jeux. 12

Chapitre 1 : La loi, principe et dérogations
Quelle différence y a-t-il entre un «appareil de jeux proposé au public dans l'enceinte d'une fête foraine» et une machine à sous exploitée dans une salle de casino? L'un et l'autre sont des appareils automatiques de jeux d'argent: ils comportent une mise de fonds, l'espérance d'un gain et l'intervention du hasard. Autrement dit, ce sont des loteries, selon la définition du Code pénal qui, depuis la loi du 21 mai 1836, dispose que «les loteries de toutes espèces sont prohibées ». Mais la loterie de fête foraine est une exception soumise à quelques règles simples: elle doit n'offrir que des lots en nature, la mise unitaire ne doit pas dépasser 10 F et la valeur des lots ne doit pas dépasser trente fois le montant de la mise. Les machines à sous, quant à elles, peuvent être autorisées en vertu d'une autre dérogation; elles sont soumises à des règles infiniment plus contraignantes. Que la loi établisse une différence entre les deux exemples cités s'explique aisément: l'appareil de fête foraine ne menace pas l'ordre public; aucun joueur ne va s'y ruiner; aucun professionnel ne va bâtir une fortune en l'exploitant. Le législateur de 1836 a voulu prévenir les drames provoqués dans les familles par la passion du jeu, les tricheries auxquelles il se prête, les fraudes, les vols, les escroqueries de toute nature dont il y a tant d'exemples dans l'histoire des jeux.

er

Lorsque ce législateur décide que « les loteries de toute
espèce sont prohibées », il faut comprendre que le comportement délictueux n'est pas le fait de jouer mais celui qui consiste à organiser ces jeux d'argent. C'est aux organisateurs et à leurs complices que le Code pénal réserve ses châtiments. Il n'y aura donc pas, en principe, d'organisateur de

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jeux d'argent en France. Quant au mot de loterie, il doit être pris dans une acception très large; il couvre ici aussi bien les jeux de hasard pur, quel que soit le mode de tirage, que les pronostics sportifs. La loi prévoit d'autres exceptions que les loteries de fêtes foraines. La plupart se définissent par quelques caractéristiques de nature à rassurer les responsables de l'ordre public: un maniement de fonds limité et l'affectation des bénéfices à des œuvres de bienfaisance, à l'encouragement des arts, au financement d'activités sportives, c'est-à-dire à des activités à but non lucratif. Quand la loi va trop fort à l'encontre des aspirations des citoyens, ou du moins d'une partie significative d'entre eux, il est difficile de la faire respecter. La raison commande alors de canaliser le «mal» pour mieux le contrôler. Au-delà des tombolas et des loteries des fêtes foraines, où les enjeux sont trop faibles pour qu'un joueur ayant dépassé l'âge de raison y trouve la moindre excitation, le législateur a donc été amené à consentir d'importantes dérogations au principe. Il l'a fait par brèches successives. Il l'a fait avec le souci de contenir le jeu dans des segments bien circonscrits. Mais, même autorisé, le jeu reste un produit différent des autres; le caractère dérogatoire de l'autorisation lui vaut un statut inférieur et ambigu; il ne reçoit pas tous les attributs d'une activité économique ordinaire. On le voit à trois caractéristiques: a)Le jeu ne peut être organisé que par un opérateur dont l'activité principale est autre et préexiste à l'organisation de jeux. Il en résulte une conséquence importante: l'administration compétente pour les affaires relatives à l'activité première des organismes bénéficiaires de dérogations se retrouve naturellement chargée d'administrer leur activité de jeux. Le Ministre de l'Agriculture a compétence sur l'élevage du cheval, donc sur le pari mutuel. Le Ministre du Budget a compétence sur les recettes de l'Etat, donc sur les loteries. Ces ministres consultent pour autant que de besoin leur collègue Ministre de l'Intérieur, à qui il revient de veiller à l'application de la loi 14

d'interdiction. Mais ce n'est pas lui qui exerce la tutelle sur les sociétés de courses ni sur la Française des Jeux. Le Ministre de l'Intérieur a toutefois compétence sur les jeux de casinos. Mais là, aucun de ses collègues ne saurait la lui disputer puisque les collectivités locales entrent dans son champ de responsabilités. Il a aussi la police dans ses attributions, et donc notamment la police des courses et jeux qui contrôle le respect de la loi sur le terrain. Mais le Ministre de l'Intérieur n'est pas Ministre des jeux. Normal, on ne peut être Ministre de quelque chose qui est interdit. b)En outre, le législateur a toujours tenu à ce que cette activité ait pour finalité le financement de causes d'utilité publique. L'idée sous-jacente est un corollaire de l'idée précédente: l'acte de jeu inclut autre chose que le jeu. On achète un ticket de tombola avec l'intention d'aider une bonne œuvre; de même, lorsqu'il joue au Quinté-plus, à la machine à sous ou au Loto, le joueur est-il censé, qu'il en soit conscient ou non, encourager la race chevaline ou la station thermale du casino, ou verser une obole dans les caisses publiques. c) Enfin l'autorisation donnée aura toujours, au moins au niveau des principes, un caractère temporaire ou précaire. Il faut que l'attrait du jeu soit bien puissant pour qu'avec de telles restrictions celui-ci ait néanmoins atteint un tel développement. Pour que ceux qui étaient chargés de le canaliser en soient arrivés à le banaliser. Pour que les actes de jeu dépassent en valeur cent milliards de francs chaque année. Que le jeu soit disponible dans plusieurs dizaines de milliers de points de vente, tous les jours de la semaine. Que plus de la moitié de la population joue. Mais il aura fallu aussi que la loi, dans ses dispositions et par ses silences mêmes, ait pavé la voie à ce développement. On constate, de 1836 à nos jours, plusieurs étapes importantes dans la démarche du législateur. En 1891 et 1907 deux lois ouvrent des brèches promises à un bel avenir. Puis, dans les années 30, le législateur offre l'accès du jeu au grand 15

public. Le cadre est dès lors fixé pour le développement d'un marché des jeux réparti entre trois secteurs, celui du pari mutuel hippique, celui des casinos et celui de la loterie. Et quand on s'approche du vingt-et-unième siècle, le législateur intervient souvent dans ces domaines, mais par incidente, en catimini pourrait-on dire, à propos d'autre chose, généralement de problèmes budgétaires. Le principe d'interdiction supporte d'autres dérogations; on pense aux tombolas, aux paris sur courses de lévriers, aux cercles de jeux ou aux loteries de fêtes foraines; leur activité est très réduite; il n'en sera pas question dans la suite de l'ouvrage.

1 - Le pari mutuel
La première brèche fut ouverte par la loi du 2 juin 1891. Il s'agissait d'autoriser les sociétés de courses à organiser la prise de paris sur hippodrome. Les courses de chevaux sont propices à l'organisation de paris. Tout rassemblement dans un lieu public crée un bassin de joueurs potentiels. La foule est difficile à contrôler parce qu'elle se mélange; elle afflue vers le rond de présentation, reflue vers les tribunes, se disperse au gré des goûts vers la salle des balances ou vers les bars; elle s'immobilise seulement pendant les quelques minutes que dure chaque épreuve pour en suivre le déroulement. La course est un moment d'émotion intense. A chaque épreuve vous avez votre favori. Vous êtes prêt à parier qu'il va gagner: vous êtes donc une proie facile pour celui qui vous proposerait de parier avec lui. Au Royaume-Uni, il existe une profession, celle des bookmakers, gens qui font métier de recevoir des paris sur tout, et dont les courses de chevaux constituent une branche d'activité particulièrement développée. Les bookmakers proposent du pari à cote. Lorsque, à partir du milieu du dixneuvième siècle, les courses connurent en France une vogue grandissante, ce fut surtout le pari à cote qui s'imposa sur les 16

hippodromes, jusqu'à ce qu'en 1868 un ingénieur espagnol, Joseph aller, mette au point la formule du pari mutuel, dépose le premier brevet relatif à la totalisation des enjeux, et commence à exploiter son invention pour concurrencer les bookmakers. Au pari mutuel, l'opérateur reverse aux gagnants la masse des enjeux collectés, après prélèvement de ses frais d'organisation, et ne s'expose pas, comme au pari à cote, au risque de contrepartie. Qu'il s'agisse de pari à cote ou de pari mutuel, les sociétés hippiques n'en tiraient aucun profit direct, alors qu'elles supportaient toutes les charges de l'organisation des courses; elles en conçurent quelque amertume. Mais quand l'Etat intervint pour faire respecter la loi d'interdiction, la fréquentation des hippodromes s'en ressentit sensiblement. Les protestations qui s'ensuivirent ne laissèrent pas le monde politique insensible. La loi de 1891 réglemente l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux. Sur les cinq articles qu'elle comporte, elle consacre les trois premiers aux hippodromes, aux courses et aux sociétés de courses. Ne sont autorisées que «les courses ayant pour but exclusif l'amélioration de la race chevaline ». Aussi les pouvoirs qu'elle accorde à l'exécutif sont-ils confiés au Ministre de l'Agriculture. C'est lui et non le Ministre de l'Intérieur, responsable de l'ordre public, qui autorise l'ouverture des champs de courses. C'est lui qui approuve les statuts des sociétés qui reçoivent l'exclusivité de l'organisation des courses. C'est lui qui, conjointement avec le Ministre des Finances, approuve leurs budgets annuels et leurs comptes. C'est lui qui pourra, en application de l'article 5, autoriser le pari mutuel. Bien avant qu'il soit question de pari mutuel à l'article 5, l'article 4 rappelle longuement l'interdiction de 1836 et le délit que constituent la réception de paris et la complicité de réception de paris. Il Y a donc cet article 5 qui ouvre la brèche. Mais l'organisation du pari mutuel ne constitue pas un droit. Elle 17

requiert une autorisation spéciale et toujours révocable. Le Ministre de l'Agriculture reçoit un pouvoir discrétionnaire à cet égard. La loi prévoit en outre un prélèvement fixe sur les enjeux en faveur des œuvres locales de bienfaisance et de l'élevage, dont les modalités sont renvoyées à un décret d'application. La nouvelle dérogation peut paraître d'une portée comparable à celle dont bénéficiaient déjà par exemple les associations sportives, à ceci près que la loterie à autoriser n'est pas une tombola mais un pronostic sur un événement sportif en rapport très direct avec l'objet social de l' association. L'interdiction du jeu avait été dictée par la crainte des conséquences qu'il pouvait entraîner. La loi de 1891, par la dérogation qu'elle accorde, donne sa chance au pari hippique qu'elle légalise sous condition. Le législateur pense avoir pris les précautions utiles pour éviter les débordements. Le pari mutuel sera exploité par des organismes sous haute surveillance, et, si celle-ci est déjouée, l'autorisation sera révoquée. La voie est ouverte au pragmatisme. Mais c'est le Ministre de l'Agriculture qui est maître du jeu. C'est à lui qu'il incombera d'apprécier si les courses de chevaux ont pour but exclusif l'amélioration de la race chevaline, et de veiller à ce que le prélèvement sur le pari mutuel profite à l'élevage. Il ne s'agira pas de pari à cote, ce que pratiquent les bookmakers à l'étranger, où le parieur joue contre celui qui reçoit le pari, mais de pari mutuel où les joueurs jouent les uns contre les autres. L'organisateur ne spécule pas; il prend seulement sa commission.

2 - Les jeux de casinos
La loi de 1907 fournit une solution aux problèmes financiers de certaines communes. L'équipement et l'entretien d'infrastructures collectives à la mesure d'une population de curistes, touristes et vacanciers qui ne paient pas d'impôts locaux, coûtent démesurément cher aux stations thermales, balnéaires ou climatiques. Et la capacité contributive de ceux 18

qui paient les impôts locaux, notamment les commerçants qui n'utilisent à pleine capacité leurs installations commerciales ou hôtelières qu'une partie de l'année, la « saison», trouve vite ses limites. La solution consiste à offrir à la clientèle de passage une occasion de dépenses qu'elle ne trouve pas dans sa résidence principale. La clientèle qui prend traditionnellement les eaux, celle qui depuis le Second Empire lance les stations balnéaires, celle des rentiers qui passent les mois d'hiver sur la Côte d'Azur, cette clientèle, en 1907, est généralement fortunée; elle compte, en outre, une certaine proportion de riches étrangers. S'il doit y avoir des casinos quelque part, leur localisation dans des sites à forte concentration de personnes aisées, qui ont les moyens de jouer et qui joueront de manière raisonnable (s'ils n'avaient pas un comportement raisonnable ils ne seraient pas riches !) est satisfaisante du point de vue de l'ordre public. Le casino est donc une réponse pertinente. On n'a pas attendu 1907 pour s'en apercevoir, et la France, entre 1836 et 1907, n'est pas restée sans casinos. Les préfets en ont autorisé quelques-uns. Les instructions qu'ils recevaient du Ministre de l'Intérieur leur en donnaient la capacité. Il faut rappeler que jusqu'en 19011es associations de plus de vingt personnes devaient être autorisées. Or un décret

de 1806 concernant « les lieux où existent des eaux minérales»
pouvait être utilisé pour autoriser les jeux d'argent pendant la saison. Ce décret continuera à être utilisé après 1836. On rusait sans doute avec l'interdiction: le préfet autorisait des associations et considérait les casinos qu'elles exploitaient comme des lieux privés. Arriva un moment où la création de ce

qui est passé dans le langage courant comme les « associations
loi de 1901» ne nécessitait plus, en fait de procédures administratives, qu'une simple déclaration à la préfecture. L'autorisation que donnait dès lors un préfet ne portait plus que sur l'organisation des jeux, en s'appuyant sur le décret de 1806. A partir de 1901, donc, il ne fallut pas longtemps pour qu'à l'occasion d'un contentieux soulevé par la ville de Neris-lesBains (Allier), le Conseil d'Etat constate que le décret de 1806 avait été abrogé par la loi de 1836. Il fallait faire quelque chose. 19

Mais il n'entre pas dans les compétences des communes d'exercer des activités commerciales. En 1907 les sociétés d'économie mixte n'existent pas encore. La grande différence entre la loi de 1907 et la loi de 1891 sur les courses consiste donc dans la dissociation entre l'entité à financer et l'opérateur de jeux. La loi de 1907 fixe quelques grands principes qui ne seront pas remis en cause. 1)L'autorisation d'exploiter des jeux de hasard ne pourra être accordée que par dérogation à l'interdiction générale; le concept de dérogation implique que chaque casino autorisé fasse l'objet d'une décision spécifique, et que cette décision définisse précisément le contenu de l'autorisation (durée de la concession, nature des jeux autorisés, nombre de tables ou d'appareils, heures et jours d'ouverture etc) ; une autorisation délivrée par dérogation n'est pas un droit et celui qui l'accorde, le Ministre de l'Intérieur, dispose donc d'un pouvoir discrétionnaire. C'est le premier principe. 2) Le second principe complète et précise le premier: les casinos ont un objet social plus large que la simple organisation de jeux. Celle-ci est contingente et dépend d'une autorisation. Il peut y avoir un casino sans jeu et un casino ne saurait limiter son activité à celle d'un opérateur de jeux. Cette idée sera progressivement précisée par la réglementation jusqu'à ce qu'un arrêté du 23 décembre 1959 la codifie en ces

termes:

« Article 1er. Un casino est un établissement

comportant trois activités distinctes: le spectacle, la restauration et le jeu ». On aura noté l'ordre dans lequel les activités sont énumérées. 3) La seule limite imposée au pouvoir du Ministre de l'Intérieur tient au rôle attribué aux communes; outre le fait que le jeu ne peut être autorisé que dans les stations thermales, balnéaires ou climatiques, il revient au conseil municipal de choisir le concessionnaire et d'établir un cahier des charges; ce contrat entre la commune et son concessionnaire devra être approuvé par le Ministre de l'Intérieur, mais celui-ci ne saurait donner d'autorisation en l'absence de volonté de la commune. 20

4) Enfin la loi de 1907 institue un prélèvement (de 15%) sur le produit brut des jeux, «au profit d'œuvres d'assistance, de prévoyance, d'hygiène ou d'utilité publique» de la commune. Il ne s'agit pas d'un impôt mais d'une ressource affectée à des œuvres, selon une formulation qui s'élargit en fin de phrase en des termes qui laissent une grande latitude aux communes. Ainsi, le casino n'est pas un opérateur de jeu, sinon à titre temporaire et précaire; c'est comme l'hippodrome un endroit où éventuellement on joue, certes, mais aussi où l'on se sustente et où l'on se distrait. Le casino travaille au service de bonnes œuvres, celles que la commune lui désigne dans le cahier des charges. Mais le casino est une entreprise, gérée, comme toute entreprise, pour réaliser un bénéfice. C'est la grande différence entre le casino et la société de courses. Pendant quatre-vingts ans, la législation sur les casinos n'a pas été modifiée, si ce n'est au détour d'une loi de finances

du 31 juillet 1920 dont l'article 82 dispose « qu'aucun casino
ouvrant des salles de jeux ne pourra être exploité à moins de 100 kilomètres de Paris ». Cette disposition complète sans la contredire la loi de 1907, dont l'esprit était bien d'imposer la plus grande distance possible entre les salles de jeux et les concentrations de classes populaires. Elle fut la chance de Forges-les-Eaux, de ses tables et maintenant de ses deux cent trente machines à sous, que cent treize kilomètres séparent de Notre-Dame. Toutefois, une loi du 31 mars 1931 prévoira la possibilité d'autoriser les jeux de casinos autres que la Boule dans les stations thermales situées à moins de 100 kilomètres de Paris et rendra ainsi possible l'ouverture d'un casino à Enghienles-Bains (Val d'Oise). Mérite aussi d'être signalé l'important travail de réglementation entrepris surtout à partir de 1934. Il culmine avec un décret du 22 décembre 1959, suivi le 23 décembre de la même année d'un volumineux arrêté. Ces textes fixent dans le plus grand détailles procédures de demandes d'autorisation et 21

de renouvellement, les règles d'administration des casinos et de fonctionnement de chacun des jeux susceptibles d'être autorisés, les obligations comptables, ainsi que les contrôles administratifs. Quand vous entrez dans un casino français, vous ne risquez pas de vous heurter à des armées de machines à sous dans le hall d'entrée, comme cela vous est arrivé à Las Vegas. Vous remarquerez que les machines à sous sont toutes disposées dans une salle spéciale qu'elles partagent éventuellement avec les tables de Boule et de Vingt-trois. En accédant à cette salle, vous serez soumis à un dispositif de comptage des entrées dont vous ne vous rendrez pas compte. Après vous être échauffé sur un jeu vidéo, vous aurez envie d'aller dans la salle des jeux de table. Comme vous êtes en fonds ce jour-là, vous échangez à la caisse la valeur de 10.000 F en jetons qui ne vous seront délivrés que sur justification de votre identité et de votre adresse. Dans le hall, un employé du casino vous dévisage, non par effronterie, mais parce qu'il fait son métier de physionomiste consistant à vérifier que vous n'êtes pas interdit de jeu. Vous n'êtes pas en état d'ivresse et vous n'aurez donc pas affaire aux vigiles ses collègues. Mais attention, ceux-ci vous refouleront si vous avez oublié de troquer votre uniforme de colonel contre un complet-veston de pékin. Au moment de pénétrer dans la salle des grands jeux de table, il vous faut obtenir une carte nominative qui vous coûtera au moins le montant du timbre fiscal (65 F). Vous côtoyez tout un personnel aux habits sans poches. A toutes les phases de votre exploration, à chacune des phrases qui viennent de vous les décrire, correspond une obligation légale ou réglementaire précisée dans l'arrêté de 1959. Et nous sommes évidemment loin d'en avoir épuisé la liste.

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