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Questions d'Europe

De
147 pages
Les frontières de l'Europe, l'existence d'un peuple européen, son histoire, son mode de construction, les concepts arides de subsidiarité et de majorité qualifiée, le nouveau traité constitutionnel, sont les principaux thèmes abordés ici. Mais il ne suffit pas de vouloir construire l'Europe, il faut lui donner un sens. Libéralisme, libre-échangisme, non-interventionnisme ont largement guidé ses premiers pas. Aujourd'hui, lui donner un contenu politique, social et démocratique semble indispensable pour son avenir.
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Questions d’Europe

Stéphane Madaule

Questions d’Europe
Troisième édition augmentée

L’Harmattan

DU MÊME AUTEUR AUX ÉDITIONS L’HARMATTAN

Commerce et développement : le cas des céréales, 1990 Chronique d’un citoyen ordinaire, 2000 Le développement en projets : conception-réalisation-études de cas, 2002, 2006 Relations internationales : penser autrement, 2003 Questions d’Europe, 2004, 2007, 2010 Scènes de voyage à Amsterdam, 2006 Nouvelles chroniques d’un citoyen ordinaire, 2008 Aide publique au développement : l’abécédaire de la réforme,2008 L’éditorialiste, 2009
AUTRES PUBLICATIONS DE RÉFÉRENCE SUR L’EUROPE

« Les dessous du Traité de Nice », Gallimard / Le Débat n° 114, mars – avril 2001 « L’Europe plurielle », Etudes n° 397, juillet-août 2002 « La faim dans le monde : vraies et fausses solutions », Economie politique nº 43 septembre 2009 repris par La Documentation française en mars 2010
DERNIERS ARTICLES DE RÉFÉRENCES

« Cet euro fort qui protège nos déficits ! », Le Monde, 10 mai 2010 « La Grèce condamnée à sortir de l’euro », Libération, 31 mai 2010 « Transparence et communication : ce drôle de couple ! », La Croix, 15 juin 2010

© L’Harmattan, 2010 5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-12937-5 EAN : 9782296129375

Introduction Enfin un livre accessible à tous sur un sujet, l’Europe, qui nous concerne tous. Enfin un livre qui tente de prendre un peu de recul vis-à-vis du discours dominant qui présente souvent l’Europe comme la solution incontournable et unique à tous nos problèmes. Enfin un livre qui prend la peine d’analyser les implications politiques majeures de plus de 50 ans de construction européenne. L’Union européenne se trouve en effet à la croisée des chemins : élargissement à dix nouveaux membres en mai 2004 ce qui lui donne les dimensions d’un continent de plus de 450 millions d’habitants ; rejet d’un projet de constitution en mai 2005 mettant en accusation son penchant libéral ; élection du Parlement européen en 2004 et juin 2009 essayant malgré la très forte abstention d’en faire un espace démocratique ; application du traité de Lisbonne en décembre 2009 dotant l’Union de nouvelles institutions avec un président et un système de fonctionnement à la majorité qualifiée ; crise de l’euro en 2010 faisant craindre un éclatement de cette zone monétaire ; balancement incessant entre fédéralisme d’un côté et confédéralisme de l’autre ; montée en puissance de l’Allemagne réunifiée devenue le leader économique de l’Union qui durcit l’allure en matière de rigueur et d’austérité et à tendance à faire cavalier seul. Autant d’événements qui demandent à être analysés car ils changent profondément les perspectives d’avenir de notre continent. Ce livre - troisième réédition sensiblement augmentée par rapport aux versions précédentes parues en 2004 et 2007 - a pour première ambition de casser le cercle vicieux qui fait de l’enjeu européen une affaire des élites et non des peuples qui la composent. Le besoin d’explication est important. Il en va du bon
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fonctionnement de nos démocraties au sein desquelles l’enjeu européen est de plus en plus présent. La législation adoptée chaque année en France est d’origine européenne à plus de 60 % ; une législation qui va du taux de TVA appliqué par les restaurateurs aux déficits budgétaires autorisés par le pacte de stabilité. En 2010, face à la crise financière et à la crise de l’euro, la coordination des politiques budgétaires est à nouveau à l’ordre du jour. Bien peu semble échapper aux compétences des institutions européennes. Et pourtant, les citoyens de notre continent demeurent toujours aussi hermétiques à ce type de débat d’autant plus qu’ils ne perçoivent pas ce qu’apporte véritablement l’Europe à leur bien-être. Plus l’Europe est présente dans leur quotidien, moins l’opinion publique semble s’y intéresser faute de trouver des réponses claires aux crises financières, économiques et politiques qui secouent l’Union. Pour être compréhensible par le plus grand nombre, il est nécessaire d’employer un vocabulaire qui puisse être compris de chacun. Ainsi, cet ouvrage entend bannir de son vocabulaire le langage utilisé par les technocrates. Chaque thème se veut accessible et est traité selon un même schéma : une présentation analytique puis un commentaire synthétique, le plus souvent élargi à une vision politique. Le jargon est banni. S’il est exceptionnellement utilisé car considéré comme incontournable, il est dûment explicité comme il se doit. Ainsi, tout lecteur est mis en position de pouvoir juger de la pertinence de chaque discours, de chaque prise de position vis-à-vis de l’Europe. L’autre ambition de cet ouvrage est de tenter de couvrir la plupart des problématiques qui traversent le spectre européen. À cet effet, une cinquantaine de thèmes majeurs de la construction européenne est abordée. Les principales questions traitées sont les suivantes : peut-on définir des frontières à l’Europe ? Existe-t-il un peuple ou des peuples européens ? Une identité européenne ? Un modèle européen ? Les élargissements successifs sont-ils compatibles avec un approfondissement de l’Europe, une plus grande intégration, le fédéralisme ? Comment se construit l’Europe : par des projets ? Par des politiques ? Par des politiques qui se substituent aux politiques nationales ? Comment s’expliquer la victoire du non au référendum du 29 mai 2005 relatif au projet constitutionnel ? Dans quelle perspective se situe l’adoption du traité de Lisbonne en 2007 ? Existe-t-il une différence sensible entre le modèle européen et le modèle américain ? Quels rôles
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jouent le Royaume-Uni et l’Allemagne dans la construction européenne ? L’Europe est-elle véritablement démocratique? L’euro a-t-il un avenir ? Le couple franco-allemand fonctionne-t-il toujours ? L’Allemagne a-t-elle encore besoin de l’Europe pour exister sur la scène internationale ? Je m’exprime ici en homme libre. Je n’appartiens pas aux deux camps habituellement en présence qui s’expriment sur l’Europe, je n’éprouve pas de sympathie particulière ni pour les souverainistes, souvent grognons et recroquevillés sur eux-mêmes, ni pour les Européens convaincus, sorte d’européistes pour qui l’Europe constitue un peu trop mécaniquement et facilement « la solution » à tous les maux de notre société. Ce livre essaie donc de casser cette façon traditionnelle et quelque peu élitiste d’aborder la question européenne en évitant l’espace démocratique. Pour autant, les thèmes les plus difficiles comme la majorité qualifiée, la subsidiarité ou encore le préambule du projet avorté de constitution ne sont pas évacués. Le débat européen est ainsi sorti de la sphère étouffante des spécialistes qui aiment à se retrouver entre eux, dans de petits cénacles en forme de caste pour les initiés, faute d’oser affronter la démocratie populaire. Non, il n’existe pas une seule façon d’envisager l’Europe et de la construire. Il en existe plusieurs. Le débat démocratique a donc tout son sens. Puisse ce livre y contribuer à sa façon.

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Un peuple européen ? La question n’est pas anodine. Elle est même à la base de la fracture entre ceux que l’on appelle communément les souverainistes et les pro-européens convaincus qui militent pour l’instauration d’une Europe fédérale. En effet, la notion même de peuple européen peut légitimer la création d’une grande fédération européenne, là où il n’existe encore qu’une simple confédération d’États souverains. Mais quelle définition donne-t-on d’un peuple dans les dictionnaires de référence ? Prudent, le Petit Larousse propose deux approches successives : « Ensemble d’hommes habitant sur un même territoire, régis par les mêmes lois, et formant une nation » puis ensuite « Ensemble d’hommes habitant ou non sur un même territoire et constituant une communauté sociale et culturelle ». Le Robert balance également de manière symétrique entre ces deux acceptions : « Chaque ensemble d’hommes vivant en société, habitant un territoire défini et ayant en commun un certain nombre de coutumes, d’institutions » ou, plus vaste, « Ensemble des personnes soumises aux mêmes lois qui forment une communauté ». L’Union à 15 ou à 27 peut-elle répondre à l’une ou à l’autre de ces définitions ? On peut facilement évacuer les premiers membres des deux définitions : l’Europe ne forme guère une nation, c’est sûr. En revanche, l’Union possède des institutions communes qui l’apparentent aux définitions plus extensives. Cependant, les éléments de communauté demeurent encore relativement limités : parler de communauté de pensée et d’histoire, pour des peuples qui n’utilisent pas la même langue, qui se sont déchirés depuis des siècles et qui ont tous en propre des systèmes sociaux distincts, constitue à l’évidence un abus de langage. Sur le plan historique, Montesquieu avait ouvert la voie à ce débat quelque peu récurrent depuis, en déclarant avec force : « L’Europe n’est plus qu’une nation composée de plusieurs ». Dès 1943, le mouvement fédéraliste européen emmené par Altiero Spinelli milite à nouveau dans ce sens. Plus récemment, Joschka Fischer et Robert Badinter ont repris le flambeau. Dans sa proposition de constitution de septembre 2002, ce dernier réaffirme l’idée de double souveraineté et donc de double légitimité : celle qui vient traditionnellement des États et celle plus nouvelle qui
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émane de la communauté des citoyens de toute l’Union européenne donc, je cite, « du peuple européen ». En cela, il s’appuie sur le traité de Maastricht du 7 février 1992 qui consacre officiellement la notion de citoyenneté européenne. Son propos n’est pas d’opposer les deux concepts mais plutôt de tracer le cadre de leurs évolutions. Certes, le contenu de la citoyenneté européenne est encore quelque peu restreint. Toutefois, si l’on considère non plus son existence même mais plutôt sa dynamique en construction, rien ne semble alors insurmontable pour aller de l’avant. Robert Badinter présente les deux notions comme en équilibre stable. Pourtant, dans les faits, le mouvement n’est pas exclu entre elles. Le principe de subsidiarité reste curieusement actif en matière de répartition des pouvoirs. Or, chacun sait qu’il joue naturellement au bénéfice de l’extension du champ européen. Pour proposer aux États le bon niveau de compétence, la Commission met souvent en balance, de manière quelque peu asymétrique, d’une part un idéal européen à venir, encore virtuel mais déjà paré de toutes les vertus, et d’autre part les sombres difficultés des politiques nationales. Dans ce type de comparaison, l’efficacité supposée et anticipée de l’Europe s’impose le plus souvent aux réalités des États. Pris dans un tel système et sans espoir de retour, les prérogatives nationales ont effectivement bien du mal à conserver une parcelle de légitimité. Qu’il existe ou qu’il n’existe pas encore tout à fait un peuple européen devient alors quelque peu secondaire. Sa seule perspective de création suffit à mettre en branle cette sorte de rouleau compresseur institutionnel que constitue le principe de subsidiarité. La Convention sur l’avenir de l’Europe qui a achevé ses travaux le 18 juillet 2003 reprend cette orientation avec la même ambiguïté. Au premier abord, le projet de Constitution peut paraître en retrait sur le thème du peuple européen. Dans le préambule, la notion de « peuples européens » est d’ailleurs préférée à celle de « peuple européen », au grand dam des fédéralistes. Dans son article 8, comme dans le texte proposé par Robert Badinter, il est également précisé que : « La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». On pourrait donc penser que la belle mécanique de la subsidiarité n’est guère opérante sur les questions de citoyenneté. Il n’en est rien. L’article 9 du projet de Constitution appelé principes
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fondamentaux des compétences de l’Union la place à nouveau en arbitre de l’équilibre des pouvoirs. En définitive, le terme de peuple européen n’est plus utilisé en tant que tel dans ce projet de Constitution. Pourtant, le peuple européen virtuel est bien là, astucieusement caché derrière une citoyenneté européenne en devenir, ce qui est suffisant pour garantir l’activité du principe de subsidiarité. Dans ces conditions, comment croire que la citoyenneté nationale reste à l’écart de ce mouvement ? Comment croire qu’elle puisse résister à une telle force de frappe institutionnelle autrement qu’en se vidant progressivement de sa substance, au profit d’une autre citoyenneté, présentant un cadre équivalent et distinct, mais de mieux en mieux garni ? Les frontières pour l’Europe ? Les frontières géographiques de l’Europe n’ont jamais été très stables. Si leur définition au nord, océan Arctique, à l’ouest, océan Atlantique, et au sud, mer Méditerranée, ne pose pas de problème particulier, il n’en va pas de même à l’est où les limites fixées au cours du temps ont conservé un caractère très conventionnel et ont fait l’objet de nombreuses fluctuations. Le Général de Gaulle parlait de « l’Europe de l’Atlantique à l’Oural ». D’autres limitent sa superficie naturelle à la chaîne du Caucase et la mer Caspienne. De la même façon, les frontières des constructions historiques et politiques à vocation européenne ont été de tout temps fort évolutives. Depuis la naissance du monde grec en passant par la plénitude de l’Empire romain pour arriver à l’Union à 27 membres, on ne trouve pas d’unité de lieu qui permette à coup sûr de distinguer ce que recouvre l’ensemble du continent européen. Ainsi, le monde grec est très circonscrit autour d’Athènes et sur un espace relativement limité. L’Empire romain des premiers siècles s’étend tout autour de la Méditerranée et donc en partie en Afrique en laissant de côté toute l’Europe du Nord et de l’Est. Plus proches de nous, Charlemagne et son empire d’Occident ne regroupent que la Germanie, la France, une partie de l’Italie et tout juste quelques possessions en Espagne. À partir du XVIe siècle, la vieille Chrétienté est morte. La Renaissance se répand hors d’Italie. L’Europe vit au rythme d’influences culturelles semblables, souffre des mêmes déchirements religieux et l’on peut croire qu’une conscience européenne est en train de naître.
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Toutefois, la Révolution française puis l’action guerrière de Napoléon 1er donneront un coup d’arrêt à ce processus, en faisant naître de nombreuses nations habitées par des peuples jaloux de leur indépendance. Il faudra attendre la fin de la Seconde Guerre mondiale pour qu’une nouvelle tentative d’intégration politique et économique se produise. Par élargissements successifs, l’Europe de la Communauté puis de l’Union agrège progressivement les peuples, notamment depuis 1989 et la chute du mur de Berlin. Ayant en 2004 pratiquement rassemblé tous les pays clairement situés en Europe sur le plan géographique, l’Union doit maintenant décider si des pays qui sont historiquement à sa marge (Turquie, Russie, pays du Maghreb ou plus généralement du pourtour de la Méditerranée…) peuvent ou non prétendre un jour entrer en son sein. Pour répondre à cette question, l’Union semble avoir choisi une approche très politique. Elle admet que les frontières ultimes de l’Europe sont des concepts mouvants traduisant des projets géopolitiques à géométrie variable. Ainsi, les États membres peuvent décider au cas par cas si un État qui souhaite se porter candidat est européen ou non. L’appartenance géographique à l’Europe n’est plus exactement une condition nécessaire à l’entrée dans l’Union. En effet, un pays aux marges de l’Europe peut revendiquer un caractère européen si ses pairs jugent qu’il partage les grandes valeurs de l’Union : respect de la dignité humaine, respect de la liberté, de la démocratie, de l’égalité, respect de l’état de droit ainsi que des droits de l’Homme (article 2 du projet de constitution) La Turquie, république laïque, est candidate à l’adhésion. Il s’agit cependant d’un pays gouverné par un parti musulman, qui fut le fer de lance de l’Empire ottoman contre Constantinople en 1453, siège de la Chrétienté d’Orient. Ce pays n’a jamais fait partie d’une Europe politique, contrairement à l’Afrique du Nord au temps de la splendeur romaine. Pourtant, la Turquie est le seul pays aux marges de l’Europe à disposer d’un système démocratique susceptible de lui ouvrir les portes de l’Union. Le cas de la Russie est encore plus complexe. Ce pays rassemble des populations européennes mais la plus grande partie de sa superficie et une part significative de ses habitants se situent également dans ce que l’on appelle communément l’Asie. De plus, la nature démocratique de son régime n’est pas complètement convaincante. Pourtant,
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comment refuser aux Russes d’Occident de faire un jour partie de l’Europe, eux qui partagent avec les autres peuples européens culture et religion ? L’Europe « unie dans la diversité », telle que la définissait le projet de constitution de l’Union, se résume au partage de quelques grandes valeurs sur un plan politique (la démocratie) et sur un plan individuel (les droits de l’Homme), fondées sur le respect de la personne humaine. Elle n’est plus nécessairement le signe d’une appartenance certaine à une géographie, une religion ou même une culture commune. Il en naît une difficulté pratiquement insurmontable à arrêter ses frontières, ce qui ne doit pas nous résoudre à accepter de mauvais compromis. Intégration européenne et élargissements successifs Depuis son grand démarrage en 1957 avec la signature du Traité de Rome, l’Europe emprunte deux voies principales pour se construire : . La voie de l’intégration toujours plus grande des politiques, de l’approfondissement, c’est-à-dire une communautarisation en marche visant à créer un espace commun où les mêmes règles sont valables pour le plus grand nombre. . La voie des élargissements successifs de l’Union à de nouveaux pays d’Europe, c’est-à-dire l’adhésion à un modèle commun pour des pays d’Europe qui étaient restés en marge de cette évolution. Or, ce double processus, intégration d’une part et élargissement de l’autre, est très difficile à mener conjointement. A certains égards, ces deux orientations sont même parfois antinomiques. L’élargissement fait nécessairement entrer de la diversité dans l’Union alors que l’intégration vise justement à la réduire. Néanmoins, il est difficile, voire impossible politiquement de fermer la porte de l’Union à des pays clairement européens qui en font la demande expresse. Afin de surmonter cet écueil, l’entrée dans l’Europe est précédée d’une harmonisation préalable des politiques des pays qui s’apprêtent à mettre en commun leur destin. Mais ce travail préalable est d’autant plus important que les écarts sont substantiels sur le plan institutionnel, économique ou social. Dans l’Europe des Six, les systèmes socio-économiques étaient relativement comparables. Le niveau des richesses entre les
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différents participants ne posait pas trop de problèmes de répartition entre nations riches et nations pauvres. La volonté politique de maintenir en Europe un système socio-économique relativement redistributif ne suscitait pas de débat. Mais cette belle unité à six (France, République fédérale d’Allemagne, Italie, Belgique, Luxembourg et Pays-Bas) qui devait permettre une intégration rapide entre États européens est venue progressivement buter sur les contraintes supplémentaires nées des élargissements successifs : 1973 avec le Danemark, l’Irlande et le Royaume-Uni, 1981 avec la Grèce, 1986 avec l’Espagne et le Portugal, 1995 avec l’Autriche, la Finlande et la Suède, 2004 enfin avec Chypre, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie, 2007 avec la Roumanie et la Bulgarie. Bien que certains préalables soient demandés aux nouveaux arrivants (la démocratie, l’économie de marché, la reprise de l’acquis communautaire), il va sans dire que la diversité de l’Union, certes source de richesse, va croissant tandis que l’unité du continent, le modèle européen, l’identité européenne deviennent délicats à définir avec précision. De plus, les derniers arrivants enregistrent souvent un niveau de vie bien inférieur au premier cercle. Sur le plan budgétaire, ils remettent en cause des équilibres anciens, parfois laborieusement consolidés. En clair, les bénéficiaires des fonds structurels et de la politique agricole commune, les deux grandes masses du budget européen, ont tendance à se concentrer chez les moins argentés, c’est-à-dire les derniers postulants, ce qui est logique mais prive du même coup les plus riches d’un minimum de retour sur le plan financier. Mais plus gênant encore, il existe au sein même de l’Union des différences sensibles sur la nature même du modèle de développement européen à défendre. D’ailleurs, peut-on encore parler d’un modèle européen unique ? D’un côté, il existe un pôle franco-allemand désireux d’établir une « Europe européenne », une « Europe puissance » quelque peu indépendante de son allié américain. De l’autre, autour du Royaume-Uni, il existe un autre pôle européen qui prône « l’Europe du libre-échange », « l’Europe du leadership accepté des États-Unis » sur l’ensemble du monde occidental. Cette dualité a pris naissance lors de l’entrée du Royaume-Uni dans l’Union et a
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