Action publique et projet métropolitain

-

Livres
379 pages
Lire un extrait
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

La métropolisation pose la réflexion sur les territoires en termes nouveaux. Ce lieu d'articulation entre le global et le local tend à se substituer aux cadres traditionnels à partir desquels les politiques territoriales étaient conçues et pilotées. Mais la régulation politique métropolitaine demeure complexe et incertaine. Gouverner les métropoles impose donc la construction continuelle de compromis entre des institutions et des acteurs publics portant des intérêts et des stratégies divergents.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 décembre 2006
Nombre de visites sur la page 20
EAN13 9782296429178
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005 €. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Signaler un problème

Lesauteurs
BenMabroukTaoufik,Docteuren sciencepolitique(UniversitéLumièreLyon 2)
Billard Gérald,Maîtredeconférences (LaboratoireModélisation, Traitements
graphiquesenGéographie-MTG,UniversitédeRouen)
Boino Paul,MaîtredeConférences (Institut d’Urbanisme de Lyon,Université
LumièreLyon 2)
BreuillardMichèle,Ingénieured’études(CERAPS-CNRS,UniversitédeLille 2)
Catherine Guy,MaîtredeConférences en Aménagement et Urbanisme
(ESOCNRS,UniversitéRennes2)
ChevalierDominique,MaîtredeConférences en géographie (IUFM de Lyon ;
CIRUS-CIEU-CNRS,UniversitédeTo ulouse-Le-Mirail)
CombeHélène,Consultante(Observatoiredela DécisionPublique-ODP),
doctoranteen sciencepolitique(UniversitédeLille 2)
Cornut Pierre,Maîtredeconférences,Chercheur (Institut de Gestionde
l’Environnementetd’AménagementduTerritoire,UniversitéLibredeBruxelles)
DörrenbächerHans-Peter,Professeur(UniversitédelaSarre,Allemagne)
GallezCaroline,ChargéedeRecherches(LVMT-INRETS)
Goxe Antoine,ATERet Doctorant en science politique(CERAPS-CNRS,
UniversitédeLille 2)
Grégoris Marie-Thérèse,MaîtredeConférences (TVES-CNRS; Universitéde
Lille1)
HealyAisling,ATER, Doctoranteen science politique(IEP de Lyon;
RIVESENTPE;UniversitédeLyon 2)
HernandezFrédérique,Architecte, Docteur en urbanisme(Écolepolytechniquede
l’UniversitédeTours)
KarpenkoNadiya,Doctorante(LaboratoireEnvironnement Ville Société-CNRS,
INSAdeLyon)
Laigle Lydie,Sociologue, Maîtrede recherche(CentreScientifiqueetTechniquedu
Bâtiment,DépartementÉconomieetScienceshumaines)
-6 -Lefèbvre Rémi,Professeur de science politique(UniversitédeReims;
CERAPSCNRS,UniversitédeLille 2)
Lemoine Ludivine,Doctorante(FRE-IDEES,LaboratoireModélisation,
Traitements graphiques en Géographie-MTG,Département de géographie ;
UniversitédeRouen)
LiefoogheChristine,MaîtredeConférences(TVES-CNRS;UniversitédeLille1)
MeneraultPhilippe,DirecteurdeRecherches(LVMT-INRETS)
MenezFlorence,Doctorante, Chargéedesrelations internationales(Centred’études
sur les Réseaux,lesTransports,l’UrbanismeetlesConstructionspubliques-CERTU,
Lyon)
MévellecAnne,Professeureadjointe(Écoled’Études Politiques,Université
d’Ottawa)
ParisDidier,Professeur(TVES-CNRS,UniversitédeLille1)
Paulhiac Florence,MaîtredeConférences (UniversitéPierreMendès-France,
Grenoble ; PACTE-CNRS; Institut d’Urbanisme de Grenoble),Consultanteen
Urbanisme,AménagementetDéveloppement
PrévotMaryvonne,PRAG(TVES-CNRS,UniversitédeLille1)
Scherrer Franck,Professeur (UniversitéLumière Lyon2; Institut d’Urbanisme de
Lyon)
SchulzChristian,Professeur(UniversitéduLuxembourg)
Sibertin-BlancMariette,MaîtredeConférences (CIRUS-CIEU-CNRS, Université
deToulouse-LeMirail)
StephensonRichard,MaîtredeConférences(UniversitédeBesançon)
Toussaint Jean-Yves,Professeur (LaboratoireEnvironnement Ville Société–
CNRS;INSALyon)
VanCrienkingen Mathieu,Chargé de recherches au FNRS (Laboratoirede
Géographiehumaine,UniversitéLibredeBruxelles)
Verhage Roelof,MaîtredeConférences (Institut d’Urbanisme de Lyon,Université
LumièreLyon 2)
WeidknnetPierre,Urbaniste, Docteur en étudesurbaines,maître-assistant,
enseignantchercheur(Écoled’architecturedeToulouse)
ZimmermannMonique,Professeur (LaboratoireEnvironnement Ville Société–
CNRS,ÉquipeDéveloppementUrbain;INSALyon)
-7 -Sommaire
INTRODUCTION.......................................................................................................................11
FrankBachelet - Philippe Menerault- DidierParis
CHAPITRE1.PLANIFICATIONMÉTROPOLITAINE..................................23
LECADREPOLITICO-ADMINISTRATIFENMUTATIONEN FRANCE ET EN ANGLETERRE
QUEL(S) NIVEAU(X) D’INTERVENTION(S)?............................................................................25
MichèleBreuillard- RichardStephenso n
LAPLANIFICATIONTERRITORIALEAUNIVEAUDESAIRESMÉTROPOLITAINESEN FRANCE
ET AU ROYAUME-UNI.............................................................................................................43
Roelof Verhage-Paul Boin o
FIXERETORGANISERLETERRITOIRE
DEUX DÉFISPOURLES AGGLOMÉRATIONS FRANÇAISESETQUÉBÉCOISES............................59
Anne Mévellec
GOUVERNERLESINTERSTICESDE LAMÉTROPOLE LYON/SAINT-ÉTIENNE.........................69
FlorencePaulhiac-FranckScherrer
ENVIRONNEMENTETPLANIFICATIONSTRATÉGIQUE :
LE CAS DE L’AIRE MÉTROPOLITAINE LILLOISE......................................................................81
DidierParis
CHAPITRE2.INSTITUTIONNALISATIONDUGOUVERNEMENT
MÉTROPOLITAIN.............................................................................................103
LACONSTRUCTIOND’UNNIVEAUMÉTROPOLITAINDEGOUVERNEMENT :
ÉLÉMENTS DE MODÉLISATION..............................................................................................105
TaoufikBenMabrouk
LESHAUTSFONCTIONNAIRESINTERCOMMUNAUX : SOCIOLOGIEETPOLITIQUE................127
FrankBachelet
GENÈSEMÉTROPOLITAINE À LILLE : RÉSEAUXETHÉRITAGES...........................................139
MaryvonnePrévot
PLASTICITÉDEL’ORGANISATIONDUTERRITOIREDEL’AGGLOMÉRATIONRENNAISE :
LA MUTATIONDU CODESPAR................................................................................................149
CatherineGuy
«MÉTROPOLISER »LEDÉVELOPPEMENTDURABLE?RÉFLEXIONS SURL’ÉLABORATION
DES AGENDA S21 LOCAUXDE NANTES-MÉTROPOLEET DUNKERQUE GRAND-LITTORAL..159
HélèneCombe- AntoineGoxe
LESACTEURSDELASCÈNEMÉTROPOLITAINE
FACEÀL’URBANISATION ET AU DÉVELOPPEMENTDURABLE...............................................175
MarietteSibertin-Blanc-DominiqueChevalier
MÉTROPOLISATIONETINÉGALITÉSÉCOLOGIQUES :
QUELLES POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENTDURABLEDESTERRITOIRES?.........................191
LydieLaigle
-8 -CHAPITRE3.ACTIONPUBLIQUEMÉTROPOLITAINE..........................205
LA «MÉTROPOLISATION »COMMEOUTILDELÉGITIMATION :
GENÈSE D’UNE ACTIONÉCONOMIQUEPORTÉEPAR LA COMMUNAUTÉURBAINEDE LYON.207
AislingHealy
DESENTREPRISESDEVPCÀLA«MAIL ORDER VALLEY »
COMMENT CONSTRUIRE UNE STRATÉGIEDEDÉVELOPPEMENTMÉTROPOLITAIN
AU PROFIT DU RAYONNEMENTINTERNATIONALDE L’AGGLOMÉRATIONLILLOISE.............227
ChristineLiefooghe-HansPeterDörrenbächer- ChristianSchulz
LESTRANSPORTSPUBLICS,OUTILSDERECOMPOSITIONTERRITORIALE
ÀL’ÉCHELLE MÉTROPOLITAINE..........................................................................................243
Philippe Menerault– CarolineGallez
LESPOLITIQUESDEDÉPLACEMENTSURBAINS,UN RÉVÉLATEURDES REPRÉSENTATIONS
MÉTROPOLITAINES UNE COMPARAISONENTRE AIX ET MARSEILLE...................................257
FrédériqueHernandez
LILLE2004 : UNECAPITALEEUROPÉENNEDELACULTURE.
DES USAGES POLITIQUES ET TERRITORIAUXDELACULTURE.............................................269
Rémi Lefèbvre
LERENOUVEAUDELAFONCTIONMUSÉALE : LE CAS DESMUSÉES SITUÉS
SURLETERRITOIREDE LILLE MÉTROPOLE COMMUNAUTÉURBAINE................................ 291
Marie-ThérèseGrégoris
CHAPITRE4.PROJETURBAIN,PROJETMÉTROPOLITAIN................305
GRANDSPROJETS D’AMÉNAGEMENTURBAIN,CONFIGURATIONS D’ACTEURS
ET CONFIGURATIONSDE DISPOSITIFSTECHNIQUESETSPATIAUX :
LECASDELA PART-DIEUDANS L’AGGLOMÉRATIONLYONNAISE........................................307
Nadiya Karpenko - Jean-YvesToussaint- MoniqueZimmermann
LEPROJETDELA CITÉINTERNATIONALE : UN CONCEPT,UN LEVIER
ET UNE DÉMARCHEPARTENARIALEAUSERVICEDELAMÉTROPOLISATION........................325
FlorenceMenez
LESPROJETS CONSTELLATION À TOULOUSE-BLAGNAC : PROJET ENTERRITOIRE
PÉRIURBAINETDYNAMISATION CONCURRENTIELLE D’UNEMÉTROPOLE............................335
Pierre Weidknnet
LESCONTRADICTIONSDUREDÉVELOPPEMENTDU SITE DE TOURET TAXISÀ BRUXELLES 349
MathieuVan Crienkingen- PierreCornut
SYDNEY UNEMÉTROPOLEÀL’HEUREDUDÉFIURBAINPOST-OLYMPIQUE..........................359
Gérald Billard-LudivineLemoine
TABLEDESMATIÈRES....................................................................................371
-9 -Introduction
Frank Bachelet
PhilippeMenerault
Didier Paris
Les articlesréunis dans cet ouvrage émanent de contributions présentées lors
d’uncolloquepluridisciplinaireconsacréàlaconnaissance desmodèles,desacteurs
et desprocessus de métropolisatio n.Cecolloque,qui s’est tenuàLilleles2et3juin
1
2005,aétéorganisédans le cadre d’unprogramme pluriannuel de l’Ifresi -Cnrs,
intitulé Métropolisationetnouvellesdynamiquesurbaines,quia associé l’Institut
2
d’Aménagement et d’Urbanisme de Lille (UniversitédeLille 1),leCeraps
3(UniversitédeLille 2)et le Lvmt (Inrets). Cettemanifestationa réuni environ
200chercheursde onzenationalitésdifférentes etapermislaprésentationdeprèsde
80communications.Troisthématiques ont plus particulièrementstructuréles
échanges:celle de la gouvernancemétropolitaineà travers ses institutions etses
formesspécifiques de régulation, celle des lieux delamétropolisationet des formes
de leur production, enfincelle delapolarisation, de la spécialisationet des
ségrégationssocio-spatiales et économiques quiaccompagnent les processus de
métropolisation. Cesthématiques ont permis de souligner la diversitédes modèles et
des logiques métropolitaines qui, toutes,engagent de nouveaux rapportsàl’espace
etauxpratiquessociales.
Cet ouvragen’aborde pas l’ensemble des problématiques de la question
métropolitaine.Ilétablitune réflexion sur les conditions de «gouvernabilité» de
cettemodalitéémergentededéveloppementurbain.Son objet est d’analyser les
moyens quipermettent d’établirune régulationpolitiqueà cetteéchelle,les formes
desrelations entreles différents niveaux de gouvernements locaux,les dynamiques
propres quiparticipent àladéfinitiondes périmètres métropolitains et àleur
institutionnalisation. On souligneraàcetteoccasion la diversitédesrépertoires
d’actionet de mobilisationengagés pour aboutirà unniveau minimald’intégration
et de gouvernabilitédecesterritoires.En second lieu,le regard seraporté sur les
relations entreles institutions métropolitaines et leur environnement local, sur la
manièredontseconstruisent etse stabilisent les dispositifs de transactionet de
coopérationentrela sociétélocale et le(s)gouvernement(s)métropolitain(s)etsur la
manièredont ce(s)dernier(s)parvient(nent)à concilier et/ou hiérarchiser les
différentsintérêtsetlégitimités.
Ces questionssont abordées en privilégiant les approches comparées.Siles
monographies présentes dans cet ouvrage soulignent quechaquemétropolepossède
son épaisseur sociale,politique, économique, historiquequicontribueà son identité
1IFRESI:InstitutFédératifdeRecherche surlesÉconomiesetlesSociétésIndustrielles.
2CERAPS:Centred’ÉtudesetdeRecherchesAdministratives,PolitiquesetSociales.
3LVMT:LaboratoireVilles-Mobilité-Transport.
-11-Actionpublique etprojetmétropolitain
propre; les approches comparées permettent de mieux saisir les enjeux saillants des
processus àl’œuvreen s’extrayant des contingences locales et/ou nationales.
L’étude de l’évolutiondes cadres juridiques et institutionnels entrelaFrance et
l’Angleterre(M.Breuillard, R.Stephenson), celle des dynamiques àl’œuvreà
Manchester et Lyon(P.Boino, R. Verhage), Rennes et Saguenay (A.Mévellec),
Lyon et Lille (T.BenMabrouk),la comparaison des modes d’occupationet de
gestionde trois sites naturels d’une même airemétropolitaine (F.Paulhiac,
F.Scherrer), l’analysedequatre politiquessectorielles de transport(P.Menerault,
C.Gallez,) ou celle de l’appropriationpolitiquedela thématiquedu développement
durableàDunkerq ueet Nantes (H.Combe, A.Goxe) soulignent,malgré la diversité
descontextes,l’homologiedessituationset/oudesévolutionsconvergentes.
Cet ouvrageaaussipour objectif d’approfondir les échanges entreles différents
champs disciplinaires concernés par les mutationsurbaines et les grands enjeux
métropolitains actuels.Lestravaux réunisse situent au croisement de disciplines
comme l’aménagement,l’architecture, l’économie, le droit,lagéographie, l’histoire,
la science politiqueet de domaines de recherches comme ceux de l’actionpublique,
dutransport,del’urbanisme.Les différentestraditions disciplinairesréunies
expliquent la diversitédes choixméthodologiques : certaines approchessont
résolument idiographiques(M.Prévot), d’autresquantitatives(F.Bachelet);certains
auteurs adoptentune posturediagnostiqueet prospective(L.Laigle); les données
recueilliessont parfois issues d ’analysedemoyenneet longuedurée (N.Karpenko,
J.-Y.Toussaint,M.Zimmermann, D.Paris)ou d’observations participantes
(H.Combe,A.Goxe).
Le choix des problématiquesretenues est aussile reflet de cette
pluridisciplinarité. Géographes,aménageurs,architectes et économistess’accordent
sur la réalitéobjectivedu processus de métropolisationmarquépar la concentration
des fonctionsstratégiques,des équipements dans les agglomérationssimultanément
àl’étalement périphériquedes fonctionsrésidentielles et des activités.La
polarisationduterritoiredansuncontextedeconcurrence entre villes,de retrait des
États et de mondialisationgénère des processus de concentrationéconomique(les
« systèmes productifs localisés »,C.Liefooghe et al.)mais aussides externalités
négatives, sociales et environnementales.Les juristes et politistes partagent,quant à
eux, une doubleapproche:l’une objectivisteet institutionnalisteidentifiant la
métropolisationà la créationd’ungouvernement métropolitain(Communautés
urbaines ou d’agglomérationdans le cas français), l’autreplus constructivisteoù la
métropolisationcessed’être unconcept pour devenirunobjet d’études.Cettenotion
n’appartenant pas à«la boiteàoutils conceptuelle»deces disciplines,on
s’intéressealors aux discours etreprésentations diffusés par les acteursterritoriaux
en soulignant leursvertus performatives.A.Mévellecet A.Healy considèrent ainsi
la métropolisationcomme unprojet politiqueportépar des acteursterritoriaux,
révélateur de leur ambitionde s’inscriredans les dynamiques nouvelles de
développementurbain mais aussideleur crainted’en resteràl’écart,comme en
témoigne la profusiondu qualificatif métropoleaccolé au nomdes Communautés
d’agglomération récemment créées en France. Les deux auteurssoulignent quela
métropolisation s’accompagne de récits légitimants visant ànaturaliserson
-12 -Introductio n
processusde création: onconvoquel’histoire, la culturelocale, lesexigencesréelles
etsupposées de la concurrence entrelesvilles.Ce type de discours procède,
àl'imagedu palimpseste, parrecouvrement dutravailpolitique, expert ettechnique
quidemeureconstitutifdelaconstructionmétropolitaine.
Trois questions essentiellessont abordées dans cet ouvrage: celles de la
planification,dugouvernementet del’actionpublique.
La planificationde l’espace est uninstrument qui,à travers l’affectationdessols,
permet aux métropoles d’organiser leur développement.C’est unhorizonàpartir
duquel on décline l’actionpublique et les projets,on produitune identitécollective
afin de seprojeter dansunavenir communet de construire une communauté
politique.
Dans plusieurs pays,dont la France et l’Angleterre, la législation récentea
renouveléles procédures de planification, sous l’impulsionconjointedelamontée
des enjeux associés au développement durable et de l’élargissement des échelles
métropolitaines.M.Breuillardet R.Stephenson comparent l’évolutiondesrapports
entreL’État central et les collectivitésterritoriales,enFrance et en Angleterre; ils
utilisent comme marqueur,l’analysedelacompétence urbanisme et les procédures
de planificationassociées.Lacomparaison prendappui sur les contextes et les
statuts des gouvernements locaux, de part et d’autredelaManche. Si la
réorganisationdes compétences des collectivités locales est,dans les deux cas,à
l’ordredu jour,les moyens mis enœuvreet les objectifs poury parvenir divergent
largement,notamment en raison des différentes cultures politiques.Lanaturedes
relations centre/périphérie opposel’Angleterreet la France. Sur le continent les
distinctions intérêt local/intérêt national-affaires locales/affaires nationales
structurent l’organisation territoriale et lesreprésentations des acteurs.En raisonde
leur dimensionidentitaire, les découpagesterritoriaux sont marqués parune forte
permanence. Au contraire, l’organisation territoriale anglaiseest caractérisée par la
mutabilitédes découpagesterrito riaux; les compétences des institutions localessont
évolutives.Lescadreslocaux(territoiresetinstitutions) sontorganisésautourdeleur
fonctionnalité.Àpartir de cette oppositionfondamentaleet de l’échec dessystèmes
de planificationélaborés dans les années 1960,auxquelss’ajoutent des densités et
des formesurbaines dissemblables, sedessinent,dans les deux pays étudiés,des
orientations distinctes pour la planification urbaine. D’uncôté, on chercheà
resserrer les niveaux de légitimitéet d’action, de l’autre, on vise une articulationde
l’existant etunéquilibredes pouvoirs entredemultiples échelons locaux en
présence. D’uncôté, on privilégiede trèsvastes périmètres d’actions (Regional
SpatialStrategies),del’autre, on tented’instituer des pouvoirs d’agglomérationen
charge des Schémas de Cohérence territoriale (SCOT).D’uncôté, le pragmatisme
l’emporteà travers des arrangements informels institutionnalisésaposteriori,de
l’autre, primeledroit avec le renouveau du coupleSchéma
d’aménagement/Établissement public de coopérationintercommunale.D’uncôté,
l’Étatrenforce saprésence au niveaurégionaletvide sans heurtles countiesdeleurs
compétences en matièred’aménagement et d’urbanisme au nomd’unprincipe
d’efficacité, de l’autre, le rôledel’Étatse rétracteetsesservicessonttransférés aux
collectivités.
-13 -Actionpublique etprojetmétropolitain
R.Verhage et P.Boinoadoptent,eux aussi, une approche comparée des deux
pays,à partird’unéclairagecentré surlesagglomérationsdeLyonetdeManchester.
Ils considèrent lesvilles comme les moteurs du développement et posent la question
de l’articulationentredeux formes de planificationaux objectifs,aux temporalités,
aux échelles et aux modes de productiondifférents:l’une fondée sur des plans au
4senstraditionnel duterme (plan le d)qui visentà réglementer l’usage dusol,l’autre
basée surune démarchedeprojets (project led) quianime aujourd ’huilesvilles.
Ainsi, dans l’aire urbainelyonnaise, pas moins d’une dizaine de SCOT separtagent
le territoireet,auseindelacommunauté urbaine, l’élaborationd’un tel document
sembleloind’occuperune place centraledans la stratégie des collectivités.En
Angleterre, la déclinaison de la Regional Spatial Strategy en Sub-Regional Spatial
Strategy pourraitrenforcer,à l’échelle métropolitaine,les pouvoirs d’organismes
comme l’AssociationofGreater Manchester Authorities (AGMA),mais le
processus de transformationdela ville de Manchester,fondé sur de grands projets
de régénération urbainea valeur de modèle et limitel’intérêt portéàlaplanification
réglementaire. Dans les deux situations,onassisteà une concurrence entreles outils
institutionnalisés de planificationportés parune culturejuridiqueendéclin etune
approche en termes de projets et d’objectifs portée parune culturemanagériale
intégrant la complexitédessystèmesréels de répartitiondes pouvoirs territoriaux.
Autotal, tout sepassecomme si l’évolutionlégislativedes deux pays dessinaitun
cadred’interventions décalépar rapportàdes pratiques qui valorisent la souplesse
des mécanismes de coordinationà l’échelle métropolitaine (à l’imageduPlanning
OfficersGroup de Manchester ou de l’associationdénommée Région Urbaine de
Lyon)et laissait la démarcheclassiquedeplan, malenpriseavec lesrythmes,avec
les échelles et avec les organisations locales,enretrait des logiques métropolitaines
àl’œuvre.
A.Mévélec apporte unautreéclairagecomparé sur lessystèmes institutionnels
chargés de l’élaborationdelaplanification. Elle analyselessituations française et
québécoiseàpartir des expériences de Rennes et de Saguenay.Lesréformes
législativesvotées en 1999, qui ont pour objet de consolider les agglomérations
urbaines,constituent le facteur commun, même siles mécanismesretenus diffèrent
(fusiondecommunes versus intercommunalité).Ladéfinitiondes périmètres,dans
leur étendueet leursréorganisations internes,est au centredel’analyse. L’auteur
insiste sur la souplessequipermet aux nouveaux cadresterritoriaux de s’émanciper
desréférents statistiques au profit des contingences et des logiques politiques.
L’organisationdel’espace métropolitain, autour de la créationd’ungouvernement
et/ou de dispositifsplus souples et moins formalisésde coopération, est toujoursune
tentativeimparfaitedeconciliationentrele socialementsouhaitable et le
politiquementréalisable.Dès lors,onobservedeconstants décalages entreles
périmètres institués et les périmètres fonctionnels (cadredans lequel s’inscrivent des
pratiquessocio-spatiales,notamment le trajet domicile/travail),les premiers
4Incarnée,àpartir des années2000,dans les lois «Solidaritéetrenouvellementurbain
(SRU)» puis «Urbanisme et Habitat»enFrance, et dans le Planning and Compulsory
PurchaseBillenAngleterre.
-14-Introductio n
constituant davantagela traductiondel’état (évolutif)desrelations politiques
(conflits,allégeances)entreles élus territoriaux.Cette situationn’est pas propreaux
deux sites étudiés,et on la retrouvedans plusieurs autres cas présentés dans cet
ouvrage(Aix-Marseille,Lyon,Montpellier,Toulouse).Elle révèlelaprégnancedes
enjeux territoriauxetdemaîtrisefoncière,d’unepart,institutionnels,d’autrepart..
ÀRennes et Saguenay,onmet en avant l’importance des «marches »
communales àconq uérir pour les nouvelles institutionsurbaines,ainsiqueles
mécanismes de capture suscités par ces espaces mouvants (du principe de la bascule
au Québec aux applications de l’amendement Gouzedans la LoiChevènement,en
France).Àpartir de l’exempledeLyon/St-Etienne,F.PaulhiacetF.Scherrertraitent
aussides marges métropolitaines,en étudiant l’actionpubliquedédiée aux espaces
«naturels»périurbains qui sont désormais incorporés aux métropoles.En
interactionavec les pôlesurbains,ces espaces constituent des milieux convoités,
supportant la pressiondu desserrementrésidentiel, comme l’ambitiond’y localiser
de grandes infrastructures de transport; mais ilsse situent aussiau cœur des enjeux
d’undéveloppement durable quichercheàles protéger etàmaintenir dans ces
espacessensibles des activitéstraditionnelles,enparticulier agricoles, tout en
favorisantundéveloppementurbainquibénéficie d’espacesrécréatifs de proximité.
Lesrégulationsterritoriales mises en œuvrepour concilier ces objectifssont
multiples ettémoignent de la complexitédes opérations et de la diversitédes
contextes, tantgéographiquesqu’organisationnels.
Aux enjeux territoriaux se superposent aussides difficultés institutionnelles.
Àl’intérieur desrécents périmètres d’agglomération, la résistance de l’échelon
municipalest forteet lestentatives pour établir des niveaux d’organisation
intermédiaires (arrondissements à Saguenay ousecteurs d’appuisrennais)qui
correspondraientà unnouveau maillage des équipements de proximité, est vivement
contestée par les élus quiyvoientune atteintedirecteauréférent communal. C’est
une situationproche quel’on retrouveàMontpellier (M.Sibertin-Blanc,
D.Chevalier)où le bassin de vie,à la suitedeplusieursvagues de retrait de la
Communautéd’agglomérationcentrale,est planifié autour de plusieurs SCOT
isolant l’agglomérationde safrange littorale. D.Parissouligne,luiaussi,àpartir
d’une approche diachroniquedelaplanificationdelamétropolelilloise, les
difficultés posées par la réforme du premier Schéma directeur d’aménagement et
d’urbanisme (SDAU) de 1972.Laprocéduremenée sur une douzaine d’années,
émailléede recours juridiques et d’annulations,quia nécessitél’interventiond’élus
lillois au parlement pour ne pas êtremort-née au moment de la publicationdelaloi
SRUet de la naissance des SCOT, reflèteles contradictionspolitiques en matièrede
développement entreceux quipensent quelaqualitéenvironnementaleenest
désormais le principalmoteur et ceux quicroient qu’il est nécessairement associé au
développement des infrastructures,notamment au maillage autoroutier (débats sur le
contournementsuddeLille etsur l’A24).L’exemplelillois met encorel’accentsur
les difficultés liéesàlacoordinationmulti-niveaux lorsqu’il s’agit de traduirela
volontépolitiqueinstitutionnalisée dans les SDAU/SCOT en démarches
opérationnelles:aux problèmes posésàl’échelle infra-métropolitaine (communales,
-15-Actionpublique etprojetmétropolitain
intercommunales), s’ajouteladifficile miseencohérence des choix d’aménagement
auxéchellesnationale, régionaleetmétropolitaine.
La planification stratégiqueapparaît autotal comme undispositif bien fragile et
vain. Sonpérimètreest toujourstrop étroit face aux ambitions qu’elle affiche
(ex. réduirelacroissance urbaine périphérique) ; sa temporalitéde réalisationla
subordonne aux projets (ex.accueildes Jeux olympiques)ou aux planssectoriels
(ex.Plans de Déplacements Urbains)qu’elle devrait porter; la cohérence fait défaut
lorsquela réalisationdeSchémas Régionaux d’Aménagement et de Développement
duTerritoireleurtourneledos.
Les problèmes posés par la planification sont le reflet des difficultésspécifiques
queposelagouvernabilitémétropolitaine.Onest ici confrontéàla complexitédela
décisionmulti-niveaux,aux enchevêtrements d’échelles,à la multiplicationdes
arènes de décisions et de délibération. C’est aussi un systèmepolitiqueémergent
marquépar le désajustement de la légitimitépar la représentationdémocratique
directe(quiappartient dans le cas français aux échelonsterritoriaux traditionnels)et
de la légitimitépar l’action; dès lors les processus de légitimationpassent pour
l’essentielparl’actionpubliqueetlesgrandsprojets.
La métropolisationn’est pasun simplechangement d ’échelle de régulation
politique, elle participeàl’inventiond’unnouveausystèmemodifiant l’offre
politique, lesrépertoires d’action,lesrôles et les comportements.T.Ben Mabrouk
souligne l’importance des nouvelles modalités d’échanges politiques quiimposent
l’abandon du «présidentialisme municipal» ancrédans la traditionfrançaiseau
profit,dansunpremiertemps aumoins,d’unéchangepolitiqueplus ouvert aux élus
de second rangetàla sociétécivile.Les élus de premierrangdoivent montrer leurs
aptitudesànégocier et mobiliser des compétencesspécifiques notamment en matière
de programmationfinancièreet de fiscalité. Ces aptitudess’acquièrent au prixd’une
accoutumanceprogressive(M.Sibertin-Blanc,D.Chevalier)etsouvent d’une
hybridationdesrôles entreexperts et élus,marquéepar la politisationdes premiers
(F.Bachelet)et par la technocratisationdesseconds (H.Combe,A.Goxe).
M.Prévottraduit cette réalité,àpartir de l’exemplelillois,enmontrant qu’un réseau
mixte, dans lequel P.Mauroy occupe une positiondecentralité, est au cœur du
processus de métropolisation. Ce réseau lie des élus locaux et nationaux,des
professionnels de la politique, des aménageurs,des banquiers,des hauts
fonctionnaires autour de solidarités politiques et professionnelles et de
représentationscommunes.
L’apparitiondeformes de gouvernement métropolitainest aussiliéeàl’arrivée
sur lesscènes locales de coalitionsstables ou de nouveaux élus de premier plan qui
tentent,avec uncertain succès,d’imposer leur leadership surun territoireélargi.La
métropolisationest doncaussi unproduit dérivéde stratégies politiquesréussies,
comme l’illustreles exemples de P.MauroyàLille (qui réuniraautour de lui une
coalitiondes maires des quatreplus importantes communes de l’agglomération),de
M.DelebarreàDunkerque, de M.NoiràLyon,deJ.-M.AyraultàNantesouencore
de R.FrècheàMontpellier.La situationbruxelloisepeut servir de contre-exemple.
P.Cornut et M.Van Crienkingenexpliquent l’absence de grands projets
d’infrastructures ou de grands événements symbolisant la métropolisationpar
-16 -Introductio n
lagrande fragmentationinstitutionnelle (la ville est composée de 19communes dont
la population totalene représenteque40%desrésidents de l’airemétropolitaine),
doublée de conflits entrelaRégionet les communes.Dans ce contextedeforte
concurrence territoriale,où n’apparaissent ni leadership, ni coalitionpolitiques
stables,les initiatives en matièred’aménagementrelèventsoit des institutions
internationales p résentes au cœur de la ville (Commissioneuropéenne,OTAN) soit
d’investisseurs p rivés.Le sitecentral «Tour et Taxis», dont l’aménagement fait
débat depuis20 ans, resteainsienétat de quasi-abandon car aucunprojet ne résiste
aux approches différentes de la commune et de la région et aux alternances
électorales.
Toutefois la constructiond’institutions métropolitaines n’est pasuniquement
l’affaired’un travailet de compromis politiques.Onnedoit pas négliger l’impact
des instruments de politiques publiques (statistique, études des déplacements,des
flux)dont plusieurs contributionssoulignent l’importance. Si F.Hernandez indique
que toutes les données disponibles dans l’aire urbained’Aix-Marseille témoignent
de la nécessitéd’une organisationglobale des déplacementsàcetteéchelle bien que
les Autorités organisatrices destransportsurbains (AOTU) continuent d'élaborer
leur Plan des déplacements urbains (PDU) de façonisolée, on noteracependant que
cettequestionest aujourd’huiplacée (sanssuccès) sur les agendaspolitiques locaux.
Les instruments de politiques publiquessontsans doute une conditionnécessaire
mais passuffisantepour modifier, sur le courtterme,l’actiondes gouvernements
locaux.Il semblepourtant qu’ils trouvent parfois leur efficacité sur le moyen ou le
long terme.C'est le cas duversement-transport évoquépar C.Gallez et
Ph.Menerault, taxecréée en 1973 quia beaucoupincitéaux regroupements
intercommunaux en raison duseuil démographique requis pour saperception. Si,
dansunpremiertemps,les formes d’association sont demeuréessectorielles,la
relance de la coopérationintercommunale dans les années 1990a transformé ces
logiques:en s’appuyantsur desdispositifsspécifiquesetrenouvelésdeplanification
(PDU),lacompétence dans le domainedestransports a, pour uncertainnombre
d'agglomérations, servidefer de lanceà une intercommunalitédeprojetetcontribué
àl'affirmationd'unpouvoird'agglomération.
La constructionmétropolitaine prendencoreappui sur des pratiques et des
contextes administratifsspécifiques.Le réseau lillois au cœur du processus de
métropolisation seconsolidedans uncontextegénéral de perted’autoritédes élites
techniques centralisées,favorisant la reconversiondecertains acteurs administratifs
autour duprojet phareEuralille (M.Prévot). Pour sapart,F.Bachelet,à partir d’une
étude quantitativedes cadres dirigeants intercommunaux, souligne les évolutions
sensibles dans les profils démographiques etsociaux,dans les formations initiales et
lestrajectoires professionnelles.Le recrutement massif dans les gouvernements
d’agglomérationdefonctionnaires aux profils généralistes,fréquemment issus du
secteur privémais fortement politisés,participeà une modificationdesrôles
administratifs,parallèlementàl’évolutiondesrôles politiques évoquée plus haut.
Leur entrée massivedans ce marchédutravailendéveloppement contribueà
marginaliser les anciens experts (juristes attachésàlaplanification réglementaire,
techniciens attachésàlagestiondesservicespublics)etàmodifierlesréférentielsde
-17 -Actionpublique etprojetmétropolitain
l’actionpublique(T.BenMabrouk).Unepartiedecesnouveauxexpertsexercedans
des organisationssatellites des gouvernements métropolitains,constituéessur
lemodèle des administrations de mission(comme la Regional Development
Agencies àManchester,les Sociétés d’économiemixte-SEMou les agences
d’urbanisme enFrance); cespositionsprofessionnelles, situéesàlamargeduchamp
bureaucratique traditionnel, leur offrent des possibilités d’innovationet d’inventivité
fortesmaisilsrestentplacéssousunétroitcontrôlepolitique.
Dans plusieurssites,les autorités gouvernementales nouent des liens constants
avec les élitessociales et économiques.Ilssont établisàpartir d ’organisations aux
statuts divers : des Conseils de développement (le Codespar dans l’aire urbaine
rennaise),des organismes d’études (AderlyàLyon,créée par la CII et le Medef)ou
desstructures ad hoc comme le ComitéGrandLille et l’institut KervéganàNantes.
C’est aussià partir de ces formes particulières de gouvernance, au demeuranttrès
élitistes,que sediffuselemodèle de développement métropolitain. Elles offrent aux
acteursterritoriaux uncadred’apprentissagedutravailencommun, d’accoutumance
aux nouvelles formes de représentationouverteau monde socio-professionnelmais
aussi,àpartir d’études et d’analyses,des pistes de politiques publiques (C.Guy).
Ces lieux constituent des cadres de légitimationpréalable de l’actionpublique
métropolitaine mais ausside véritables thinks tanks territoriaux.C’estàpartir des
travaux du ComitéGrandLille que s’est développé ledossier de candidatureaux
Jeux olympiques de 2004puis le p rojet aboutide«Capitaleeuropéenne de la
Culture» la même année. C’est encoreauseindu Codespar que sont débattus et
définis le projet de SCOT et d’Agenda 21, ainsiqu’unensembled’actionssanitaires
etsociales.Faut-ilpour autant voir dans ces organisationsunmodèle innovant de
gouvernance? La réponsedoit êtrenuancée parce queledegréd’ouverturedeces
scènes du débat public métropolitainest limité; leur accès est soigneusement filtré
et elles n’existent pas partout,àl’exempledeMontpellier (M.Sibertin-Blanc,
D.Chevalier)et,enfin,ces formes de transactions demeurent circonstanciées.
Àmesurequeles élus du «GrandLyon» s’approprient la thématiquedu
développement économique, lesscènes de délibérations et de décisionsseferment
pour se réduireà une représentation traditionnelle associant élus,Chambrede
commerce et Medef (A.Healy). Les marges d’initiativede représentants de la
sociétécivile sont,defait,inversement proportionnelles àl’investissement du
personnelpolitique. R.Lefèvreleconfirmeàpropos du projet «Lille 2004».Si,
dansunpremiertemps,lemaire-p résident de la CUDL(P.Mauroy) secontentede
soutenir l’initiativenée destravaux du«ComitéGrandLille», les choses évoluent
avec l’alternancede 2001, lorsqueM.Aubry investit personnellement la gestiondu
dossier.Dès lors,malgréla rhétoriqueparticipative, le processus décisionnel se
ferme.Lefonctionnement de l’association«Lille 2004» réunissant les politiques,
les entreprises,les institutions et acteurs culturels devient formelet on revientà un
schémadegestionpolitiquepersonnaliséettrèscentralisé.
Les différentes contributionsrelatives àl’actionpubliqueet aux projets
soulignent queleur analysenepeut pas êtreabstraitedes particularités dusystème
politiquemétropolitain. Sur unplaninstitutionnel, l’actionpubliqueest placée sous
l’étroitedépendancedes différents niveaux de gouvernement,celle des États à
-18-Introductio n
travers leurs politiques normatives,lestransferts financiers et les cadres de
coopérationqu’ils proposent.Elle est aussi, notamment en France, fortement
tributairedes conflits qui structurent de façonpermanentelesrelations entreles
institutionsterritoriales et des équilibres,à la fois fragiles et instables,noués entre
les différents intérêts communaux en présence. Politiques publiques et projets sont
doncconçus et mis en oeuvredans le cadrede relations intergouvernementales mais
aussi, de plus en plus,dans le cadredepartenariats entrelessecteurspublic et privé.
Dès lors,l’action seconstruit pour l’essentielautour de formesso uples et négociées
à travers la contractualisationdes programmes.Par ailleurs,le systèmepolitique
métropolitain, dumoins en France, ne disposepas de ses propres mécanismes de
représentation, et la légitimitédérivée de ses acteurs les fragilisepuisquel’accès au
leadership territorial s’opèreauprixd’arrangements restreints conclusàdistancedes
électeurs.Cettedoubleparticularitéades conséquencessur l’actionpublique. Ici
plus qu’ailleurs,ilest difficile de la dissocier de l’analysedes comportements des
élus tant elle est utilisée comme ressource spécifiquement politique(ausens de
politic)auservicedes décideurs et des coalitions.Plusieurs contributions arrivent à
des conclusions identiques:les effets de légitimationdes actions publiques et
projets sont indissociables de leurs objectifs explicites,deleurs contenus et de leurs
effets socio-économiques attendus (H.Combe,A.Goxe).À Lyon,on utiliseles
mises en récit et en scènedespolitiquesdedéveloppementéconomiquepourtantpeu
innovantes pour renforcer la légitimitédu gouvernement métropolitain(A.Healy).
ÀLille,l’événement culturel de 2004est l’occasionpour M.Aubry,dansun
contextede successionlourdeàassumer,de tenter«d’accréditer le changement»,
«d’imposersamarque».Il s’agit de fairedel’opérationl’undessymboles de son
mandatetd’asseoirunleadershipfragile(R.Lefèvre).
Au-delàdes effets de légitimation, il faut encoreprêter attentionà la dimension
symboliquedel’actionpublique. Les politiques culturelles fonctionnent comme des
marqueurs identitaires quiaccompagnent le processus de métropolisationet
constituentunélément essentiel du marketing urbain. Ellesvisentàinfléchir les
représentations duterritoire, à imposer desvaleurs collectives (M.-T.Grégoris)et à
produiredu consensusàpartir desréférentiels diffusés (R.Lefèvre).Delamême
façon, l’organisationdegrands événements,comme lesJeuxolympiques(G.Billard,
L.Lemoine),ou d’ambitieux projets,comme l’aménagement de la Cité
internationale de Lyon (F.Menez),doivents’apprécier,au-delàdelafonctionnalité
de leur contenu,en terme d’équipementurbain,dans cettedimension symbolique.
Le projet de Citéinternationale ne peut êtrecompris en dehors des nouveaux
référentiels quimobilisent les élus au cours des années 1980 et 1990.L’heureest à
l’européanisationavec l’entrée de la ville dans le réseau Eurocités; le
développement local doitseconcevoir àl’aune de l'idée de la concurrence
internationale entreles grandes métropoles.L’équipement continuedonc, mais cette
fois pour une nouvelle échelle,d'être unoutil de marketing territorial, danssa
conception(on recrutedes architectessur la scèneinternationale autant pour la
qualitédeleurs projets quepour la réputationdeleur «griffe») comme dansses
premiers usages (pour son inauguration, le palais des congrès de Lyon accueille le
sommetduG 7).
-19-Actionpublique etprojetmétropolitain
Les projets urbains et les politiques publiques entretiennent avec le processus de
métropolisation une relationdialectique. Ils peuvent constituerune traduction
opérationnelle d’une politiqueglobale mais ils participent aussià la créationde
celle-ci: ils en constituentun support objectivé. Les politiques conduitessont certes
unproduit dérivé de l’activitédu (des)gouvernement(s)mais,en retour,
ellesproduisent la construction sociale et politiquedusystèmemétropolitain. Ainsi
le vasteprojet industriel«Aéroconstellation» a constitué unfacteur essentieldans
la créationdela Communautéd’agglomérationdu «GrandToulouse»
(P.Weidknnet). Demême, sil’aménagement du quartier de la Part-Dieu
(N.Karpenko,J.-Y.Toussaint,M.Zimmermann) aété unélément majeur d’une
politiquemétropolitaine globale,il l’achronologiquement précédée. Dans le même
esprit,leprojet Euralille a rendu nécessairelaformalisationd’une stratégie
métropolitaine ultérieureà traversleSchémadirecteur(D.Paris).
Certaines politiques publiquessont plus propices qued’autresàgénérerune
dynamiquemétropolitaine.Celles destransports onttraditionnellement jouéce rôle
du fait de la matérialisation, par lesréseaux,de solidarités physiques entreles
collectivités,deladimension symboliqueattachéeàcertains modes ousystèmes de
transports publics (tramway,VAL ou aujourd'hui tram-train),ou encoreen raison
des effets de chaînage avec d'autres politiquessectorielles,dedéveloppement
économique, d’urbanisme,d’environnement (Ph.Menerault,C.Gallez).
Aujourd’hui,àDunkerque, Lille,Montpellier,Nantes,c’està travers le vecteur du
Développement durable quelepouvoir d’agglomération s’affirme etse renforce. Il
s’agit,eneffet,d’undomaine d’intervention souvent laisséenjachèrepar les
communes et quipermet,parson caractèreintersectoriel, d’imposer desvisions plus
intégrées des politiques.Les Agendas21 sont ainsi utilisés comme documents
fédérateurs de l’ensembledes dispositifs de planificationet des programmes
d’actionpublique(H.Combe,A. Goxe).
Le pilotagedel’actionpublique au niveau métropolitainn’est pourtant pasune
garantie de cohérence dans les choix.Lesressources mobilisables par les décideurs
pour orienter les décisions ont des effets limités.Lesréférentiels d’actionpublique
et les doctrines en aménagement ontunimpactrelatif sur lesréalisations définitives.
L’exempledelaPart-Dieu montrequeces doctrines constituentsurtout desoutilsde
légitimationdes concepteurs,aménageurs, urbanistes en leur offrant la possibilitéde
parler avec autoritédel’aménagement de l’espace. Sur ce même site, il en vade
même de la planification, et l’observationdemoyenne durée montrequeleprojet
changerad'ailleursà troiqsreprises de vocation(résidentielle,puis décisionnelle et
culturelle,enfin commercialeet de transport)et que tout au long du processus le
plan s’ajusteraaux évolutions desréalisations en cours (N.Karpenko,
J.-Y.Toussaint,M.Zimmermann).Les explications de ces aléas ne surprendront pas
les lecteurs familiarisésàl’analysedécisionnelle.Les contraintestechniques,celles
liées aux systèmes d’acteurs en recomposition, des décisions prises préalablement
aux choix - sur le sitedelaCitéinternationale,leconcours d’architecteest lancé
alors quel’affectationdecertaines parties de l’espace n’est pas encoredéfinie- sont
autantdefacteurslimitantlamiseenœuvredela volontépolitique.
- 20 -Introductio n
Plusieurs contributions insistentsur une nouvelle contraintepesantsur les choix
politiques:celle du partenariat public/privé. Ce type de montagedes projets urbains
tendà devenirune norme censée permettreaux élus d’innover,enmaîtrisant les
financespubliques et enprofitant de l’expertisedecertaines grandesentreprises.Les
configurations de ces partenariats sont diversifiées.Sur le sitede la Cité
internationale,elles paraissent déséquilibrées au profit du gouvernement
métropolitainenraison du fort engagement de M.Noirsur ce projet et du montage
juridiquedu dossier:les pouvoirs publics mettentàdispositionles terrains,mais le
financement des équipements,leur exploitation ultérieure sont confiéesà ungrand
groupedeBTP souslaformed’unbailemphytéotiquede99ans.Aucontraire, surle
site Tour et Taxis de Bruxelles,le déséquilibreest favorable auxinvestisseursprivés
quiont acquis lesterrains et parviennent dansune large mesureàfaireinscrireleur
propreprojet dans les documents de planification spatiale (M.Van Crienkingen,
P.Cornut). La situation toulousaine est plus originaledans la mesureoù elle relève
d’une forme de courtagedesintérêtsprivésparlesautoritéspubliquesentraînantune
réelle confusion. Il s’agit pour les autorités publiques de construireet de mettreà
dispositiondelafirme Airbus unéquipement industrielcontre unloyer.
Officiellement,l’industrielest absent du projet,et celui-ci est pilotépar l’ensemble
des collectivités locales,des intercommunalités et plusieurs Sociétés d’économie
mixte. Mais,par la multipositionnalitédecertains acteurs,notamment des cadres
supérieurs de la firme qui sont aussides élus municipaux et des délégués
intercommunaux,legroupe Airbus disposed’un rôle majeur dans la définitionet
dans le montageopérationneldu p rojet (P.Weidknnet). Cestroissituations en
apparence clivées,présentent pourtant dessimilitudes.Les partenaires privés
imposent leur rythmed’activitéaux autorités publiques.À Toulouse-Blagnac, par
exemple, il ne faut quequatreans entreles études et la livraison de l’équipement,
malgrélanécessitédemodifier lesrègles d’urbanisme,deprocéderàdes opérations
d’expropriation/reconstructionde logements et d’activités commerciales.À la Cité
internationale de Lyon,par contre, l’évolutionduprojetsera ralentie,aprèsune
première renégociation,àl’initiativedel’opérateur privéaudébut des années1990:
celui-ci décidant,eneffet,denepasréaliser l’ensembledu programme initial.
ÀLyon commeàBruxelles,onassisteà undésajustement entre une programmation
publique,àmoyen terme,autour de projetsd’envergureet les intérêts,à courtterme,
des partenaires privés.Dans les deux cas,lecontenu des projets initiaux évolueau
grédes fluctuations du marchéimmobilier:les autorités locales perdantàchaque
foisune partie de la maîtriseduprojet.Les équipements collectifssont les plus
menacés par ces aléas: sur le site Tour et Taxis,laCitédelaconnaissance
programméen’apas étéconstruite; àLyon,c’est l’engagement financier des
collectivités locales,non prévu initialement,quipermet la constructiondupalaisdes
congrès.Cettepropensiondes opérateurs privésàconcentrer leurs investissements
sur les partiesrentables des projets (l’immobilier commercial et/ourésidentiel) est
de natureà renforcer la mono-fonctionnalitédes nouveaux équipements et,comme
le montreaussila requalificationduvillage olympiquedeSydney,lagentrification
descentresurbains(G.Billard,L.Lemoine).
- 21-Chapitre1.
PlanificationmétropolitaineLecadrepolitico-administratifenmutation
enFranceetenAngleterre
Quel(s)niveau(x)d’intervention(s)?
Michèle Breuillard
RichardStephenson
Introduction
Ce texteest une contributionà la compréhensiondelagouvernanceetdesmodes
d’évolutiondel’administrationà travers la comparaison des cadres politiques et
institutionnels de l’urbanisme en Grande-Bretagne et en France. L’objectif en est
d’évalueràquel point la France et la Grande-Bretagne convergent ou,au contraire,
divergentsur cettequestion. Les deux pays ont fait-et font encore- faceàdes
inquiétudes et des objectifs communs dans le domainedel’aménagement et de la
gestiondestransformations de l’utilisationdessols.Mais historiquement,ils ont
développédestraditionsdegouvernancecomplètementopposées.Lesrelationsentre
le pouvoir central et les pouvoirs locaux,enparticulier le rôlejouépar le pouvoir
central dans les politiques locales d’aménagement,constituent la cléquipermet de
comprendrelessolutions différentes prises en matièred’institutions administratives
dans les deux États.Cesrelationsseront étudiées dans le contextedu processus de
décentralisationenFrance et dans celuidu processus de réorganisationdes
collectivitéslocalesencours,enGrande-Bretagne.
Notrecontribution seconcentrera sur lesréformes dessystèmes d’aménagement
dessols etsur leursrelations avec le fonctionnement des collectivités locales dans
les deuxpays.Enparticulier, seront étudiés les changementsdans la forme et le type
des documents de planification. Les planssont étroitement liésàla structuredes
administrations locales etàl’échelle géographiqueàlaquelle celles-cifonctionnent.
De plus,comme l’urbanismeades conséquences importantes,physiques etàlong
terme pour la vie des populations, tant pour l’activitédes autorités publiques que
pour celle dusecteur privé, on peut direquec’est undes domaines de l’action
publiqueoù la recherchedela«meilleure»organisationest la plus activeet la plus
importante.
Ainsi, nous étudierons chaquefacettedecettequestion. D’abord, quelles
solutions différentes ont été retenues,enFrance et en Grande-Bretagne, surun
problèmecommun, savoir quel organisme politiqueou administratif est le mieux
placé pour exercer la compétence d’aménagement?Puis,quellessontlessimilitudes
et les différences constatées entreles nouveaux cadres de décisiondelagestiondes
sols.Ceci nécessite une descriptiondelaconceptionet de l’évolutiondes deux
contextes institutionnelsde l’urbanisme.En raisonde la dévolutiondes compétences
locales au Parlement écossais etàl’Assemblée nationale galloise, notre travail sera
- 25-Actionpublique etprojetmétropolitain
limitéà l’Angleterre, où l’administration territoriale,quijusqu’au dernier
remaniement ministérielétait placée sous la tutelle de Whitehall, principalement du
ministèredu Vice-premier ministre(Officeofthe DeputyPrime Minister), est
engagéedansunprogramme de modernisation(LocalGovernmentModernisatio n
Agenda)à grande échelleet de grande envergure. Les collectivitésterrito riales
anglaisessont entrées dans le domaine de compétenceduDepartmentfor
Communitiesand Local Government(DCLG),crééen mai 2006.
I.Deuxconceptionsdifférentesducontexteinstitutionnel
del’aménagement
Le point de départ de l’analyseest le suivant: sur la riveinsulairedelaManche,
l’urbanisme est traditionnellementune compétence dupouvoir local quiest destinéà
assurer la fournituredesservices locaux,alors qu’en France, lesterritoires doivent
êtregérés et aménagés dans l’intérêt des populations locales.L’organisation
administrativeanglaise, quiest fragmentée entrelepouvoir central et les pouvoirs
locaux,entreles districts et les comtés,peut-êtreopposée ausystème unifiéfrançais
d’«administration territoriale »àlaquelle concourent àlafois l’administration
centraleet les collectivités locales pour la priseencharge des affaires locales.Le
systèmed’administration territoriale français est complexeetala réputationd’être
littéralement «intouchable»(Orange, 2002), tandis qued’une façon radicalement
opposéeàcetteattitude manifestement conservatrice, les élus locaux anglaisvivent
dansune traditionde réformes locales permanentes, tant en ce quiconcerne les
limites géographiques queles compétences et/ou l’o rganisationgénérale.
L’Angleterre s’oriente vers une structureà un seulniveau,assise sur les conseils
unitaires (unitary authorities)et des partenariats locaux, tandis quelaFrance
développe uncataloguedepouvoirs intermédiaires (meso-government)à côtédes
communesexistantes.
La Grande-Bretagne tout entièreest vouéeà un type fonctionneldepouvoirlocal
fondé sur la fournituredesservices locauxàl’intérieur de territoires définis en
fonctiondecesservices.Les compétences des autorités localessont attribuées par
délégationdu Parlement etsoumises aux politiques gouvernementales approuvées
par lui. Personne ne remet en questionla réalitéet l’anciennetédeladémocratie
localebritannique. C’est,eneffet,depuis plus d’un sièclequeles affaires locales
sont gérées par des conseils locaux élus.Les problèmes apparaissent pour les
collectivités locales quandleGouvernement décide quecertaines affaires«locales »
doivent devenir «nationales»et quandilles privedecertaines de leurs
compétences.
e
Contrairement ausystèmefrançais,depuis le début du XX siècle, lesrelations
entrepouvoir central et pouvoirs locaux n’ont jamais fait l’objet de discussionà
Westminster.Contrairementàcequi s’est passéenFrance, aucunlienn’ajamais été
fait entrecettequestionet le rôledel’État.Comme l’expliqueDouglas Ashford
(1982: 67):
- 26 -Le cadrepolitic o-administratif en mutationenFra nce et en Angleterre
«The exclusionof territorialpolitics from Britain’s nationalpolitics isacrucial
element in local governmentreorganization, while in France the central influence
of thenotablesbecomesanobstacle to reorganization».
Les collectivités locales françaises illustrent ce qu’on peut appeler la démocratie
territoriale:ellesreprésentent les intérêts locaux de la population vivantsur des
territoires fixés depuis longtemps.C’est la raison pour laquelle ellessont appelées
«collectivitésterritoriales»dans la Constitution. Ces intérêts locaux peuvent ne pas
coïncider,et mêmeparfois êtreenopposition, avec les intérêts nationaux tels que
l’administrationcentralelesreprésenteau niveaucentral mais aussilocalà travers
lesservices et agences locales de l’État (les« services déconcentrés»).D’où le fait
inévitable queles autorités locales et centralessont destinéesàavoir desrelations à
la fois de collaborationet de concurrence dansun système«dual»d’administration
locale.
«L’administration territoriale de la Républiqueest assurée par les collectivités
1territorialesetparlesservicesdéconcentrésdel’État.»
Ainsi, parallèlementàladécentralisation, le processus de «déconcentration»
s’est accentuépour prolonger l’intensificationde la décentralisation. C’est un
phénomène typiquedusystèmefusionneldel’État français et ce processus n’a
aucunéquivalent dans le système dual britannique, ni dans d’autres pays européens.
Le rôledu préfet aété renforcé parune délégationplus grande des pouvoirs
exécutifsdel’administrationcentrale.
Alors quedans la plupart des pays européens continentaux,laquestiondustatut
du pouvoir local se réfère toujoursà undébat philosophiqueplus large sur les
relations entrel’État (en tant q uepouvoir politiqueet administratif suprême) et les
citoyens, sur la dévolutiondecompétences et la subsidiarité, en Grande-Bretagne,
cettequestionest vue sous unanglebeaucoupplus pratique. Lesseules
interrogations portentsur lesthèmessuivants:Quels problèmestechniques posela
créationde tel nouveauserviceà fourniràlapopulation? Comment adapter les
besoins en personnels et en financements des collectivités localesàla taille de la
population? Quelle est la taille optimaled’une collectivitélocaleen termes
d’efficacité? Etc. La questionn’est pas de décider du point de vue théorique si
l’administrationlocaleest nécessaireou non. La gestiondes affaires doit êtrelocale
dans la mesureoùune autoritélocalepeut fournir lesservices publicsrequis plus
efficacementquel’administrationcentrale.
Lorsqu’on comparelesréformes en France et en Angleterre, la différence la plus
évidente résidedans l’étendueet la vitessedes changements apportés àla
réorganisationadministrativedes deux pays.Ilest certainqueplus la France
s’engage dans la décentralisation, plus elle resteàl’écart du courant européen
majoritairequi tendà simplifier la structureadministrativecentraleet locale
(Kersting,Vetter, 2003).
1Loidu6février1992.
- 27 -Actionpublique etprojetmétropolitain
«Onpeut direquela réforme constitutionnelle de 2003 vaentraînerune
révolution tranquille dansunfutur proche en cequiconcerneladécentralisation»
(Bœuf,Magnan, 2004:48).
Cependant de nombreux auteurssoulignent que, curieusement,les dispositions
constitutionnelles ontàpeine pris en comptel’importance croissantedes organes
intercommunaux dans la gestiondes services publics locaux et la mise en œuvredes
politiques locales, tant en termes financiers qued’unpoint de vue juridique. Si,
2
depuis cette révision,laConstitutionde 1958 reconnaît maintenant le p rincipe de
démocratie locale,les droits de pétitionet lesréférendums locaux décisionnels
ouverts aux citoyens desvilles et des campagnes,laditedémocratie localeest ici
strictement circonscriteàlacommune en tant queconseillocal etterritoire; aucune
référence n’est faiteàaucunautreniveau de collectivité, et encoremoins aux
établissements publics de coopérationintercommunale quine sont pas élus au
suffragedirect.
Les deux pays doivent fairefaceàlamêmequestion. Quellessont leszones et
lesstructures adéquates pour la gestiondes affaires publiques,laprisededécisions
et la miseenœuvredes politiques locales?EnFrance, le systèmeà trois niveaux
(région, département et commune) n’est pasremis en questionnimêmelenombre
de communes.Les différentes formes d’organismes intercommunaux,certainsvieux
de plus de cent ans,certainstout nouveaux,peuvent expliquer en partie la
perpétuationdece«miraclefrançais»: le nombrede trèspetits villagesvivant avec
trèspeude ressourcesquiarriventàexercerleurscompétences.
LaGrande-Bretagne tendàfaireconfianceàdesunitésdeplusenplusgrandeset
àdonner plus d’importanceàl’idée quedes autorités puissantes ont besoind’une
populationplus grande,d’une enveloppe budgétaire plus conséquenteet d’un
personnelplusnombreux,pourmettreenœuvredespolitiquesetdesservices.
La France restela terredeladémocratie localeoù le problèmedela relation
entrela taille et les frontières traditionnelles dechaquecommunautélocalen’est
jamaisremis en question. Au contraire, la Grande-Bretagne semblefavoriser la
démocratie fonctionnelle.Depuis la loide réforme territoriale de 1972,chaque
modificationdelaforme,dela taille ou de la structuredel’administrationlocale a
étéd’abord rattachéeàla recherchedel’améliorationet de la rationalisationdela
fournituredesserviceslocauxauxpopulationslocales.
Les limitesterritoriales anglaises n’ont jamais eula fonction symboliquequ’elles
ont en France en relationavec l’identitélocaleparce quele localgovernment a
toujours étéconsidérécomme l’agence localedu pouvoir central pour la priseen
charge des affaires locales.Plus quelaFrance, l’Angleterrea toujours concentré ses
effortssur une questiondominante: Comment dessinerune zoneetunorgane qui
soient pertinents pour la prisededécisionenmatièrepubliqueet pour la gestiondu
développement économique? Ni la naturedémocratiquedes conseils élus ni
l’accroissement de leurs compétences en matièred’État-providence n’ont modifié
lesrelations entrepouvoir central et pouvoirs locaux dans l’État dual.
2 eArt.1etart. 72delaConstitutiondelaV République.
- 28-Le cadrepolitic o-administratif en mutationenFra nce et en Angleterre
Nilafragmentationdechaqueautoritélocaleàl’intérieur dusystème
d’administrationcentraleglobal, ni la diversitédes lois électorales n’ont permis de
combler l’écart croissant entreles élus et les citoyens (Breuillard, 2003). Tout au
long desréformes des années 1960 et 1970,leleitmotiv de la« rationalisation» ne
pouvait qu’ameneràplus de re-distributiondes limites géographiques et plus de
restructuration. Après des décennies de réformesvisantà réduireles ressources et les
compétences des collectivités locales,enparticuliersous les gouvernements
conservateurs de Margaret Thatcher et de John Major,cen’est quedans les années
1990 quelaquestiondel’identité localeestapparue surla scènepolitique.Encorele
fut-elle en termes de liens plus étroits entreles clients desservices locaux
(l’électorat)et les gestionnaires de cesservices (leconseillocal danssaglobalité,
autantquechaqueconseillerreprésentantsacirconscriptionàl’intérieurduconseil).
Il est intéressant de constater quelaquestiondel’identitélocaleaétédébattue
dans le cadred’unprojet gouvernemental quia soulevébeaucoupde résistance,
celuidu niveauuniquedepouvoir local:leconseil unitaire(unitary council), plus
petit quelecomtémais,dans certains cas,plus grandqueledistrict,qui rassembleà
lui seulles compétences du comtéet du district.Danssaquêted’une utilisation
optimaledel’argent des contribuables,d’une plus grande transparence et d’une
meilleure visibilitédes procédures décisionnelles,le systèmed’administrationlocale
britanniquen’est pas prêtàadmettreplus de deux niveaux,dansuncontraste
saisissant avec la conceptionfrançaise. La réforme du conseil unitaireaétéimposée
au Pays de Galles et àl’Écosseavant d’entrer partiellement en vigueur en
Angleterre,ajoutantencoreàladiversitédessituationssurle terrain.
Ce débatrefaitsurface comme une conséquence du projet de dévolutionet de
3
régionalisationà l’intérieur de l’Angleterre.Comme l’aexpriméleVice-premier
ministre:
«[An]Elected regionalassemblyis just one part ofa widen programme of
4devolutionanddecentralisationinEngland ».
En 1994, des Bureaux de l’État en région(GovernmentOffices forthe Regions,
GOR)furent créés par le gouvernement Major en reconnaissance de certains
problèmes,principalement les plans d’aménagement,de transport et de
développement économiquequidevaient êtreétablisà unniveaurégionalplutôt que
national, et coordonnés à unniveau géographiqueplus grandqueceluid’une
autoritélocale unique. Le Gouvernementtravaillisteaélargi le rôledes GORs en
Regional GovernmentOffices (RGO) poury incorporer desreprésentants d’autres
ministères,au-delàdeladéfinitioninitiale limitée aux ministères chargés des
collectivités locales,du logement,destransports,del’éducationet de l’emploi.Ila
mis en place des agencesrégionales de développement (Regional Development
Agencies)en1998 pour jouer le rôlede«centrales d’énergieéconomique»
(economic power-houses)afinde relancer les économiesrégionales.Puis,àpartirde
1998, leshuitRégionsanglaises,endehorsdela régiondeLondres,ontétépoussées
3LocalGovernmentAct,juin 2003.
4DiscoursduVice-premierministreàlaChambredesCommunes,juin 2003.
- 29-Actionpublique etprojetmétropolitain
à s’ériger en assembléesrégionales« volontaires»composées de représentants des
collectivités locales côtoyant ceux du monde socio-économique, patronat et
syndicats.La régiondeLondresaobtenu le statut de région urbaine(city-regio n)en
2000 en devenant GreaterLondon Authority,gérée parunmaireetune assemblée
élus ausuffrage universel direct etune administrationpropreforte d’environ six
centspersonnes.
II.Lesnouveauxplansd’urbanismeenFrance
etenAngleterre
On pourraits’attendreàcequeles caractéristiques du pouvoir local,etsurtout
les contrastes entreles deux pays, se retrouvent dans la façondont lessystèmes
d’urbanisme,enparticulier les plans,ont été, etsont encore, révisés en France et en
Angleterre. En effet,on trouvebiencette relationentrelagouvernancelocaleet
l’urbanisme.Toutefois,on trouveaussi un souci et des objectifs communs derrière
l’évolutiondessystèmes.
Nous commencerons par analyser quelques-uns de ces soucis et objectifs qui se
cachent derrièrel’évolutiondel’urbanisme en France et en Angleterre. Puis nous
examinerons lessolutions proposées pour répondreàces questionspar les nouveaux
plans et principes propresàces deux systèmes, tout en nous attachant également au
rapport entrelecaractèredu pouvoir local et l’unede ses fonctions majeures,la
régulationdel’usagedessolsetlafabricationdesespacesvidesetdeslieuxhabités.
Des parallèles intéressants entre les évolutions dessystèmes de planificationet
d’urbanisme en Angleterreet en France peuvent être relevés,à tout le moinsàpartir
des changements introduits dans les législations de la deuxième moitié des années
51960 .
Ceux-ciont déjà étéprésentés en détailpar de nombreux auteurs et il suffit donc
de direquedes échecs et des dysfonctionnements ont étémis en lumièredans les
deux pays,quiont mené auvoted’une nouvelle législationimposant des
changements radicaux dans leurs plans d’utilisationdessols.EnFrance, la Loi
relativeà la solidarité et au renouvellementurbain,de 2000,et en Angleterre, la loi
Planning and Compulsory PurchaseAct,de 2004, ont introduit de nouveaux
ensembles de planificationquiont pour but,avec d ’autres changements importants,
de répondreauxfaiblessesperçuesdanslessystèmesprécédents.
Le systèmedeplanificationinventépar la législationdes années1960,enFrance
et en Angleterre,amis enplace un systèmeàdeuxéchelles:l’échelle stratégiqueou
régionale et l’échelle locale. Icinous retrouvons le dilemme permanent de
l’urbanisme:les procédures de changements d’usages dessolsse situent à
différentes échelles,et la régulationdu changement local exigeeffectivementune
visiondes procédures et destendances quiinterviennentà une échelle supérieure,
5La Loid’orientationfoncière de 1966,enFrance, et le Town and Country Planning Act de
1968, en Angleterre, ont introduitun systèmedeplanificationquidistingueles politiques
stratégiquesdesaffaireslocales.
- 30 -Le cadrepolitic o-administratif en mutationenFra nce et en Angleterre
tels les marchés du logement ou dutravail. D’uncôté, cela suggère une procédure
quiinclut la définitiond’un territoire«fonctionnel»adapté. Mais de l’autrecôté, la
notiond’aménagementrelèveaussidu choix politique, ce qui supposequela
relationauxlieuxoùl’onprendlesdécisions localesetdémocratiquesdoitaussiêtre
priseenconsidération.
En France, une des motivations des récentesréformes était l’échec dusystèmeà
deux niveaux qui consisteàavoir unplan stratégique, le schéma directeur,et des
plans locaux,les plans d’occupationdusol.Enparticulier,des dizaines d’années
après leur invention, unnombre relativement faible de schémasdirecteursaété
élaboréetunnombreencoreplus restreint d’entre euxaété tenu à jour.Certains
schémasdirecteurs, tels queceux deLille et Lyon,ont étécontestés devant la
justice. Enfin, les procédures juridiques d’élaborationd’unschéma directeur étaient
longues et onéreuses,produisantrarementundocument efficace capable d’apporter
un véritablecadre stratégiquepourlapolitiquedel’urbanisme(Laurie, 2000).
En Angleterre, le principal reproche fait aux plans d’urbanisme était queleur
6élaborationet leur approbationprenaienttrop de temps.Selon l’une des études qui
fait autorité, les plansstratégiques,appelés plans de structure(StructurePlans),
furent l’élément le plus achevédel’appareiljuridiquede1968(Healeyet al., 1988).
Les plansde structure se sont aussiavérés êtrelapartie la plus solidedusystème, au
contrairedesplanslocauxquichangèrentdeforme unbonnombredefois,laplupart
dutemps de façonimportante,àla suitedelaloi sur l’urbanisme de 1990 (Planning
Act). Finalement,les plans de structure, dans leur forme,furent considérés obsolètes
eux aussi. Ainsi, l’abolitiondes comtés métropolitains,en1986,imposaitune
alternativeaux plans de structuredans les aires métropolitaines puisqueles
organismeschargésdelesdessinerétaientsupprimés.
Le résultat fut l’inventiondelaprocédure ad hocdesplansdits unitaires (unitary
plans), quionttentéd’êtreàlafois stratégiques et détaillés.Les limites
géographiques des comtésrestants,quidemeurent compétentspour l’élaborationdes
plans de structure, n’ont pastoujours constituédes frontières adaptées à
l’aménagement de régions«fonctionnelles». Puis,en 1990, une nouvelle vaguede
réorganisation territoriale acrééles autoritésunitaires (unitary authorities)à
l’intérieur d’uncertainnombredecomtés.LecasextrêmeduBerkshiremérited’être
cité: le comtémêmefut aboliet entièrementremplacé par des autoritésunitaires.
Toutes cestransformations ont nécessitédes ajustements supplémentaires aux
arrangements des plans de structure, soità travers un travailencommunentre
autoritésunitaires et comtés, soit à travers de nouvelles autoritésunitaires
définissant des plans d’aménagementunitaires,à l’imagedeceux des anciens
comtésmétropolitains.
On peut identifier au moins deux soucis communs aux deux pays.D’abordle
nouveausystèmeest destinéàpromouvoir la participationd’unpublic plus large
dans la procédured’élaborationdes plans.Ensuitelebut est de définir des objectifs
plus clairs et d’intégrer les plans d’utilisationdessols dans les autresstratégies
6VoirleLivre vertpubliéparleDepartmentofTransportLocalGovernmentand theRegions,
en 2001.
- 31-Actionpublique etprojetmétropolitain
locales.Il s’ensuit quel’une des exigences de la loi, en France, est la production
obligatoired’unprojet d’aménagementetdedéveloppementdurable(PADD).Ce
documentviseà mettrele plan locald’urbanisme(PLU),qui remplace le PO S,dans
une perspective stratégique. DessinerunPADD impose uncertainnombred’étapes
où le public est appeléà s’impliquer.Demême, le cadred’urbanisme local,qui
remplace le plan local en Angleterre, doit être undocument court et stratégiquequi
présenteles grandes lignes des politiques appliquéesà un territoire. Il doit contenir
aussi une «déclarationdeparticipationpublique» quiprécisecomment le public
peutparticiper àlaprocédured’élaborationduplan.
Ainsi, nous voyons émerger desthèmes communs,mais nonidentiques : le désir
de rendreplus efficace la définitiond’uncadre stratégiquepour les décisions à
prendreenmatièred’usagedessols,ledésir d’améliorer la participationdu public
dans la fabriquedes plans,l’idée de placer la définitiondes objectifs des politiques
avantl’élaborationdesplansdétaillés.
III.Leterritoirepertinentdel’aménagement
L’élaborationmêmed’unplan soulèvelaquestiondes frontières.S’y ajoute une
question: Quiélaboreraleplan?Enfait,leproblème du« territoirepertinent »en
matièredeplanification sepose différemment de chaquecôtédelaManche. En
Angleterre, le niveaurégionalest devenu le point central de la réflexion sur
l’aménagementàmesurequel’ancien systèmeaévoluéet ceci s’est formalisédans
de nouvelles institutions.EnFrance, au contraire, c’est la ville ou l’agglomération
quia étélepremier échelon visé.Celapourrait être, au moins en partie,liéàla
structureet au fonctionnement dessystèmesurbains dans les deux pays.Mais il est
intéressant de noter quela région, en Angleterre, et l’agglomération, en France,
représententtoutes les deux des échelons où le fonctionnement du pouvoir local est
leplusfaible.
En Angleterre, la structure urbaine plus denseet l’aménagement des
conurbations,combinés àl’importance dutransport automobile,font queles
marchés du logement et de l’emploi sont de plus en plus complexes et étendus.Ilen
a résulté unchangement dans l’échelle géographiqueàlaquelle les problèmes
d’urbanisme doivent être résolus,passant du comtéàla région. La questionde
l’aménagementurbain posemoins deproblèmes puisquelesunitésterritoriales de
grande taille sont la norme et qu’ellessont compétentes pour gérer deszones
urbainesentières,grâceaux réorganisationsterritorialesdécritesplushaut.
Le Sud-Est de l’Angleterreest l’archétype desrégions où les pressions foncières
s’exercentàl’échelon d’une airedeplus en plus étendue. Le conflit entrelagestion
des pressions exercéessur l’aménagement et la planificationdestransportsaété
résolu,dans cette région,à travers la miseenplace d’instances de travail regroupant
les autorités locales de tout le territoire. Des «conférences d’aménagement»,
constituées de représentants des collectivités locales d’une même région, existent
depuis les années 1920,mais elles n’ont eu quedessuccèsàéclipse. C’est pourtant
l’idée de créer,dans les années 1980,le SERPLAN (SouthEastRegional Planning
Conference), selon son nomactuel,qui,àjuste titre, estàl’originedela réflexion
- 32 -Le cadrepolitic o-administratif en mutationenFra nce et en Angleterre
quia menéàl’instaurationdu nouveausystèmeproposépar la loide réforme de
2004. Le SERPLANétaitune instancecollective sansbasejuridique,quia suobtenir
du ministrechargé de l’Aménagement et de l’Urbanisme des compétences grâce
auxquelles il est devenuunmodèle pour l’élaborationet l’approbationdepolitiques
locales communes d’urbanisme dans toutel’Angleterre. Ce modèleaétéformalisé
dans l’obligationd’élaborer des Plans d’aménagementrégionaux (Regional Spatial
Strategies,RSS)pourchaque régionanglaise.
En France, en partieàcausede sa structure urbaineplus dispersée, l’échelle qui
sembleêtrelaplus directementvisée en matièred’urbanisme est ce que, sur la rive
suddelaManche, on appelle une agglomérationet q uicorrespondà une ville
anglaisede taillepetiteoumoyenne.Undesproblèmesquidoitêtregéréestceluide
l’étalementurbain.De touteévidence, aurecours massifàl’automobile s’ajoutent
aussil’extensionet la complexitécroissantedes modèles d’habitats et de
edéplacements que suscitela vie au XXI siècle. Ce problèmeest tout autant crucial
en France qu’enGrande-Bretagne,mais il est poséenFrance avec une attentionplus
grandeàl’idée d’agglomérationqu’àcelle de région urbaineou de conurbation.
Ceci ne veut pas dire, bien sûr,queles problèmes inter-urbains n’existent pas en
France: une visiteàLille ou à Lyon suffiraitàfairementirune telle affirmation.
Mais l’absence d’instancesréellement décisionnellesàl’échelle urbaineétaitun
souci évident prisencomptedanslesréformesfrançaisesrécentesquiontconduit au
remplacement duschéma directeur par le Schéma de cohérenceterritoriale (SCOT)
etàla réformedel’intercommunalitéapportéeparla loiChevènementde1999.
Au contrairedel’Angleterre, oùles arrangements informels pour la gestiondes
problèmesrégionaux se sont développés et ont étépar la suiteinstitutionnalisés par
la loi, la solutionfrançaiseest de passer d’abordpar le droit.Lediagnostic posé sur
les difficultés duschéma directeur n’apas entraîné de changementradical dans
l’idée qu’unplan stratégiquedoit êtreélaboréparunÉtablissementpublic de
coopérationintercommunale(EPCI).Cequia étéproposé, cependant,est d’inciter
plus fortement les collectivités localesàélaborerunplanetàdéfinir desrègles
concernant les limitesterritoriales de manièreàpouvoir forcer les communes
récalcitrantesàadhérersiles communesvoisines choisissaient de semettred’accord
sur ce plan.C’est là l’origineduSCOT.Une innovationimportantea consistéàce
quel’EPCI,créé aux fins de l’élaborationduSCOT, restele responsable de la mise
en œuvredeceplan. La loiChevènement ainstitué de nouvellesstructures
intercommunales,appelées communautés d’agglomératio net communautés de
communesétendues,dotéesde servicesadministratifs.
Il n’est pas difficile de voir combiences deux approches desréformes de
l’urbanisme reflètent les différences dans la conceptiondurôleet dans la nature
dupouvoir local quiont déjà éténotées.L’absence de protectionconstitutionnelle
du localgovernment et la logiquedominantedel’efficacitéet du bon
fonctionnement ontrendu possibles-et peut-êtreinévitables-la réorganisationet la
restructurationdupouvoirlocalenAngleterre.Laphaseplus récentedeceprocessus
est la régionalisation. En France, la suppression, ou la restructurationcomplète,
d’une partie dusystème région-département-commune est hors de propos.D’un
autrecôté, la longueévolutiondel’intercommunalitéaétélecentredes
- 33 -Actionpublique etprojetmétropolitain
changements les plus radicaux intervenus dans la fournituredesservices publics et
danslesfonctionsrégulatricesdupouvoirlocal.
La naturedesrelations entrelepouvoir central et les pouvoirs locaux mérite
égalementd’êtreévoquéeici.
En Angleterre, la compétence de l’urbanisme est confiéeà une entité uniqueet
unifiée, dans laq uelle le pouvoir réside in fine entreles mains du ministre. Ce
systèmejoue un rôleimportant dans «la régulationde l’aménagement et de
l’utilisationdusol dans l’intérêt public». Mais ici, apparaît la notiondeconflitentre
les intérêts nationaux et locaux,avec le pouvoir central concerné par les premiers et
l’administrationterritoriale par lesseconds.Ilest clair quelalégitimitéde
l’urbanisme découle directement dupouvoir central,même si, historiquement,ce
furent les autorités locales elles-mêmes quifurent les pionnières du développement
de la planificationdel’usagedessols,dans l’Angleterredes cités industrielles,en
epleinessoràlafinduXIX siècle.
Le résultat est qu’il est parfaitement possible quel’urbanisme anglais évolueen
dehors de toutelégislation, et quedenombreux changements soient mis en œuvre
simplementà travers l’énoncé de directives ministérielles.C’est de cettefaçon
qu’est néel’idée de Plans d’aménagementrégionaux (Regional SpatialStrategies,
RSS).Au départ,l’abolitiondes comtés métropolitains avait laissé un videdans les
politiquesstratégiques des grandesvilles concernées.La solutiongouvernementale
fut de publier des directives ministérielles,connuessous le nomde Strategic
Planning Guidance(SPG) (Directived’aménagementstratégique).Cemodèle fut
développé pour fonctionner au niveaurégional sous le nomde Regional Planning
Guidance(RPG) (directived’aménagementrégional). Pour l’essentiel,laprocédure
d’élaborationdes RPG nécessitaitun travailcommunde la part des autorités locales
et leur accord surunensembledepolitiques d’urbanisme et de développement pour
leur région, appelé«avis»(advice)ettransmispour
approbationauMinistre.Celuici modifiait cet avisselon ce qu’il jugeait nécessaireet publiait la décisionfinale
sous la forme de RPG.Ainsi, d’une façonad hoc,au départ,les collectivités locales
apprirentà travailler ensembleetà trouver la voied’une positioncommune.Ilfaut
aussi souligner quel’idée d’un travailconjoint entreautorités locales compétentes
en matièred’urbanisme s’était déjà répandueàla suitedela réorganisation
territoriale de 1990,puisquecelle-ciavait découpé en plusieurs conseilsunitaires
certains comtés quiétaient,auparavant,l’uniqueautoritécompétentepour
l’élaborationd’unplande structureàl’échelle de son territoire. Le «patchwork»
d’autoritésunitaires et de comtés,apparu dans certainesrégions,imposa une
coopérationpour l’élaborationd’unplande structureconjoint.Ilest intéressant de
noter quelaloi Planning and CompensationAct de 2004fut associéeàdes projets
de réorganisation territoriale en Angleterre tendant àcréer des assemblées
régionales.Ilfut ainsidécidé que siles citoyens d’une régionanglaise votaient en
faveur de la créationd’une assemblée régionale,lepouvoir d’élaborationduRS S
seraittransféréàcettenouvelle autorité régionale.Cependant,le rejetretentissant du
premierréférendum sur la régionalisation, tenu dans le Nord-Est de l’Angleterreen
novembre 2004,alaisséles RS Sen l’état de documents soumisàl’approbationdu
ministrechargé de l’aménagement.La«conférence»desreprésentants régionaux
- 34-Le cadrepolitic o-administratif en mutationenFra nce et en Angleterre
chargésdel’ébauchedesRSS reste,en toutcas, unorganeconstituéde représentants
des collectivités locales et nonpasune assemblée directement élue. Elle a
maintenantune basejuridique, mais il ne faut pas oublier qu’en applicationdelaloi
de 2004,l’organe régionalinclutdesreprésentantsdusecteurprivé,marchandetnon
marchandet nonpasseulement des élus locaux.L’exception, et en Angleterreily a
toujours des exceptions,est apportée par le cas de Londres dont le maireest
compétent pour élaborer et approuver le Plan de développementspatialdeLondres
(London SpatialDevelopmentStrategy (LSDS).
La principale victimedecenouveausystèmedeplanificationest le comté. La
fonction stratégique, détenuepar les comtés depuis la réforme territoriale de 1972,
leuraeffectivement été retirée sans aucune réelle difficultéet placée entreles mains
d’une assemblée nonélue,àl’intérieur de laquelle les élus locaux et lestechniciens
prennent la directiondes opérations.Mais le pouvoir d’approbationdes politiques
d’aménagement au niveaustratégiqueest fermement consigné entreles mains du
pouvoircentral.
La facilitéavec laquelle un tel changement apu êtreopérédémontre, si
nécessaire, une fois encore, l’accent missur la seule recherchedela voielaplus
efficace quiconduitàl’éliminationd’une fonctionlocale sans aucune protestation
notable de la part du public ni manifestation réelledepart de la communautédes
conseilslocaux.
En France, il n’est pas questionde mettreenœuvrelegenred’arrangements
informels décrits ci-dessus pour les plans d’urbanisme ni de transformer le
fonctionnementdusystèmeàcoupdedécretsministériels.
EntrepriseenFrance dans les années 1980,ladécentralisationa identifié,dès le
départ,l’importance du niveaurégional dans la fournitureet la régulationdes
services en créant les conseilsrégionaux directement élus-à l’imagedes conseils
généraux,dans les départements –àquiona attribuédes compétences en matière
d’aménagement et de transport régional. La commune fut préservée comme l’unité
territoriale de base. Unedescompétenceslesplusimportantesquifutdécentralisée à
la commune est l’urbanisme,lafonctiondeplanificationdel’usagedessols.Cette
capacitéallouée aux communes en 1983aétéjalousementsurveillée. Il n’était pas
questionde réformer le systèmed’une façonquiaurait ignoréou contourné ce
niveaulocal.
En Angleterre, l’État conserve sonpouvoir de contrôle sur la politique
d’urbanismeà travers sacapacitéàintervenir et mêmeàdiriger lesprocédures,mais
le difficile travaildeproductiondesplansest réaliséparlescollectivitéslocales.Ces
dernières détiennent donc une expériencelonguedeplus de cinquanteans.
EnFrance, avant la décentralisation, l’État lui-même élaborait la plupart des
documents par l’intermédiairede sesservices extérieurs,les Directions
départementalesdel’équipement (DDE). Comme les communessont devenues
compétentes en urbanisme et exercent leur droità rechercherune aide techniqueoù
elles le veulent, soit auprès de bureaux d’études privés, soit auprès des DDE,les
moyens d’assurer la coopérationentrecommunes ainsiquele rôledel’État-plus
précisément de sesreprésentants,lepréfet et la DDE- sontdevenuscruciauxdansla
nouvelleorganisationinstitutionnelle.
- 35-Actionpublique etprojetmétropolitain
La solutionauxproblèmesdel’efficacitédesstructuresterritorialesàl’échellede
la ville moyenne ou grandeaété trouvée par le biais de structures intercommunales.
Malgréla traditionfrançaisedelibertéenmatièrede regroupement de communes et
de coopérationintercommunale,laloi d’orientationfoncièredu31décembre1966 a
pu imposer la créationdeCommunautésurbaines dans les périmètres des
7agglomérations de Lille,Lyon,Strasbourget Bordeaux, tandis quecinqautres
Communautésurbaines ontvu le jour de façon volontaire(Brest,Cherbourg,
8Dunkerque, Le Creusot-Montceau-les-Mines et Le Mans).Sur de nombreux
aspects,ces Communautésurbaines ont préfiguréle modèle de miseenœuvredu
nouveausystèmed’urbanisme.En relançant la création des EPCIà travers tout le
pays,le succès delaloi Chevènement de 1999 tientàcequ’elleafo urni les bases
d’une coopérationet d’uneexpertise techniquenécessairesàl’élaborationdesSCOT
requis par la LoiSRU,grâce ausoutiende structuresterritoriales jouissant des
compétences et moyens juridiques quidépassent la simpleplanificationdel’usage
dessols.Les limites géographiques d’unSCOT s’étendentsouvent au-delàdu
9territoired’une communautéd’agglomératio n,mais cettedernièrejoue un rôle
majeurdansle syndicatmixtemisenplacepourlapréparationdeceSCOT.
Selonlaconstitutionfrançaise, étant donné le principedelibreadministration
des collectivités locales,qui représentent librement les intérêts de leur population,
une fonctionlocalen’est conféréeà unorgane de coopération(EPCI ousyndicat
mixte) quepartransfert de compétence communale, voiredépartementaleou
régionale,quiest imposépar la loioulibrement consentipar les collectivités locales
quilecomposent.Enapplicationde ce principe juridique, les nouvellesrègles
d’urbanisme imposentun transfert de compétencesspécifiques au profit des organes
de coopérationintercommunale.Lestensions créées par les nombreuses petites
collectivités localessont évidentes et les petites communessituéesàlalimitedes
zonesurbaines cherchentàéviter de se voir imposer lesvuesdes grandes communes
dans le contenu du SCOT.Des alliancessenouent entrecommunesvoisines,parfois
idéologiquement opposées,au moment de la définitiondes découpages
géographiques qui traduisent des clivages politiques plus quedeszones
fonctionnelles établiessur la based’une pertinencedes marchés (du logement,de
l’emploi,des déplacements…).Plus le nombredecommunes impliquées dans le
processus est grand, plus l’accord surunensembledepolitiques communes est
difficileàobtenir.
7Cette réformeaétéappliquée,danscertainscas,contrelegrédes maires,notammentàLille.
AMarseille,au contraire, Gaston Deferre, député-maire socialisteinfluent et localement lié
aux partis de droiteet du centre, apurepousser la réforme quil’aurait obligéà une
coopérationaveclesmairiescommunistesdelapériphérie.
8Sous l’impulsiondela réforme territoriale des années 1990,cinqautres communautés
urbainesontvulejouràAlençon,Arras,Nancy,MarseilleetNantes.
9C’estle typed’EPCI utilisédanslamajoritédesagglomérations.
- 36 -Le cadrepolitic o-administratif en mutationenFra nce et en Angleterre
IV.Lesrelationsentrelepouvoircentral
etlespouvoirslocaux
Il est clair que lesrelations entre«l’État central»et «l’État local», pour
reprendrela terminologie britannique(Duncan,Goodwin,1988),ont évoluéen
France comme en Grande-Bretagne,mais celaest particulièrementvraiàpropos de
la réforme de l’urbanisme.Comme nous l’avons décrit ci-dessus,onle voit,en
Angleterreavec lacréationet l’expansiondes GovernmentOfficesfor theRegions
(GOR)et,enFranceaveclenouveaurôledespréfetsetdesDDE.
En Angleterre, le besoinde représentationau niveaurégionaldesservices de
l’administration centraleest devenu évident.Les directionsrégionales des
ministères, y compris du ministèrechargé de l’urbanisme, sont maintenant
pratiquementtoutes intégrées dansune structure unique sous la directiond’un
Directeur régional, haut-fonctionnairedel’État.Le renforcement de ce brasrégional
du gouvernementaétéfondamental pour faciliter l’applicationdes Regional Spatial
Strategies (RSS).Ilest intéressant de noter queles GOR ont étébienplus
directement impliqués dans le développement des Regional Planning Guidances
(RPG) de la secondegénérationet celui des nouveaux Regional SpatialStrategies
(RSS) qu’ils ne l’avaient étédans les procédures des premiers RPG.Laprésence de
l’État au niveaurégionalaévoluédurôledecontrôledutravaildescollectivités vers
une interventionplus active(Poxon,Stephenson, 2001).Onpeut direquel’effet
recherchéest d’assurer la préservationdu contrôleétroit du pouvoir central sur
l’évolutiondespolitiqueslocalesd’urbanisme.
En France, l’implicationdirecte desservices déconcentrés de l’État et le large
pouvoir exercé par le représentant de l’État,lepréfet,ont conservéjusqu’à
récemment leur originalitéparrapportàlapositionplus distante, mais également
contraignante, de l’administrationd’État britanniq uedans le domaine de la
planification spatiale.Cependant,le rôledespréfets etdesDDEadûêtremodifiéau
fur etàmesurequeladécentralisationentrait en vigueur.Avec la SRU, le préfet a
reçuun rôle-clédans l’élaboration du SCOT,notamment le pouvoir d’en définir les
limites géographiques appropriées,celuidefournir les informations et d’assurer le
respect destransferts de compétences nécessaires et des obligationsvis-à-vis du
public.
Le degréd’interventiondu préfet varie cependant d ’une régionà l’autre. La
capacitédel’État,entendons le pouvoir central,d’imposer des politiques
d’urbanisme dans lesterritoires est peut-êtreplus proche de la situationanglaise, si
on considèrelecas des Directives territoriales d’aménagement.Mais ces plans
d’utilisationdessolssoutenus par l’État,d’abordproposés dans la loiPasqua
10en1995, n’ont étéédictés quepour septterritoires et,à l’heureoù nous écrivons,
10Lesseptsiteschoisisportentsurdesterritoiresvolontairementdiversifiés: une zonecôtière
urbaine(Alpes maritimes), une zone de reconversionminière(bassins miniers nord-lorrains),
deux estuaires (Seine et Loire),deux métropoles d’échelle internationale (airemétropolitaine
marseillaiseétendueàl’ensembledu département des Bouches du Rhône,airemétropolitaine
- 37 -