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Gestion de la ville et démocratie locale

De
286 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1996
Lecture(s) : 53
EAN13 : 9782296314030
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GESTION DE LA VILLE
" ET DEMOCRATIE LOCALE

Collection ViUes et entreprises dirigée par Alain Bourdin et Jean Rémy

Laurence de Carlo

GESTION DE LA VILLE " ET DEMOCRATIE LOCALE

Éditions L'Harmattan 5-7 rue de l'École-Polytechnique 75 005 Paris

Collection Villes et entreprises dirigée par Alain Bourdin et Jean Rémy
Dernières parutions : J.-P. Gaudin, Desseins de villes. Art urbain et urbanisme, 1991. A. Conan, Concevoir un projet d'architecture, .1991. R. Prost, Conception architecturale, une investigation méthodologique, 1992. J. Rémy, L. Voye, La ville: vers une nouvelle définition ?, 1992. Collectif, Vieillit dans la ville (MIRE. PLAN URBAIN), 1992. Large, Des halles au forum, 1992. E. Cuturello (ed.), Regard sU}" logement: une étrange marchanle

dise, 1992. A. Sauvage, Les habitants: de nouveauxacteurs sociaux, 1992. C. Bonvalet, A. Gotmann (ed.), Le logement, une affaire de
famille, 1992. E. Campagnac (collectit), Les grands grou.pes de la construction, 1992. J. -C. Driant (collectit), Habitat et villes, l'avenir en jeu, 1992. E. Lelièvre, C. Lévy- Vroelant, La ville en mouvement, habitat et habitants, 1992. G. Montigny, De la ville à l'urbanisation, 1992. D. Pinson, Usage et architecture, 1993. ~. Jouve, Urbanisme etfrontières, 1994. S. Jonas, Le Mulhouse industriel, Tome 1 et Tome 2, 1994. A. Henriot-Van Zanten, J.-P. Payet, L. Roulleau-Berger, L'école dans la ville, 1994. .1 G. Jeannot (sous la direction de), Partenariats publidprivé danS' l'aménagement urbain, 1994. G. Verpraet, La socialisation urbaine, 1994. S. Theunynck, Economie de l'habitat et de III construction au Sahel, Tome 1 et Tome 2,1994. P. Lannoy, Le village périphérique. Un autre visage de la banlieue, 1996. C. Centi, Le laboratoire marseillais. Chemins d'intégration métropolitaine et segmentation sociale, 1996
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L'Harmattan, 1996 ISBN: 2-7384-3962-4

Re1t1ercie1t1ents
Cet ouvrage reprend en grande partie une thèse de Ph.D en Aménagement1 réalisée à l'Université de Montréal et soutenue en novembre 19942. Ma reconnaissance va à Alain Sallez qui, depuis qu'il fut mon directeur de mémoire de Mastère à l'ÉSSEC (École Supérieure des Sciences Économiques et Commerciales), m'a prodigué ses encouragements tout d'abord pour entamer, puis pour achever ce Ph.D. L'apprentissage dont témoigne le document n'aurait pu être poursuivi, ni ne m'aurait donné le goût de le poursuivre encore, sans les commentaires critiques et constructifs ni le soutien chaleureux des trois membres du Comité tutorial de thèse. J'exprime toute ma gratitude à Omar Aktouf et Jacques Fisette, co directeurs de thèse, ainsi qu'à Ron Levy, membre du Comité, dont l'appui a de loin dépassé le rôle auquel il aurait pu se limiter. Que tous les professeurs, chercheurs, étudiants, rencontrés à Iioccasion de ce Ph.D.et les informateurs-clés qui s'y sont associés, soient ici remerciés pour le temps qu'ils ont bien voulu accorder à nos entrevues, pour leurs remarques et questions intéressées, pour leur cordialité. Merci à Pierre De Coninck qui a généreusement proposé de relire la thèse et a exercé son œil attentif et rigoureux à cette tâche aride. C'est grâce à la collaboration énergique, efficace et aimable de Patricia Bonetti que la transformation de la thèse en livre a pu être réalisée: merci Patricia. Ce travail a été mené à bien grâce au support financier de l'Université de Montréal, du Ministère de l'Éducation et de la Science du Gouvernement du Québec, du Fonds pour la Formation de Chercheurs et l'Aide à la Recherche du Québec et de l'ÉSSEC.

1 DE CARLO L., Consultation publique en aménagement - construction d'un modèle systémique et phénoménologique d'un processus, Université de Montréal, août 1994. 2 Le jury était composé de Michel Gariépy, doyen de la Faculté de l'aménagement: président-rapporteur; Jacques Fisette, professeur à la Faculté de l'aménagement: directeur de recherche; Omar Aktouf, professeur à l'Ecole des H.E.C. de Montréal: codirecteur; Ron Levy, professeur à la Faculté de médecine sociale et préventive: membre du jury; Michel Marié, directeur de recherche au LATTS-C.N.R.S: examinateur externe.

Introduction
L'objectif de la recherche sur laquelle se base cet ouvrage était de proposer une méthode de compréhension et d'explication d'un processus de consultation publique en aménagement, basée sur l'expérience de ses participants, qui soit à même de permettre d'apporter (si nécessaire) des modifications à la procédure institutionnelle qui l'encadre. Dans le contexte de la mise en question grandissante de la légitimité des méthodes de planification et de gestion urbaines traditionnelles, il s'agit aujourd'hui d'y associer les acteurs de la ville.
"La participation des habitants apparaît aujourd'hui comme l'un des fondements de la politique de la vi~le. C'est avec la question des outils de la participation que les difficultés surgissent. Si chacun admet que la participation est un élément fondamental du développement, ses conditions restent difficiles à cerner" (E. Agrikolianski, .1994, p.74).

Les méthodes à mettre en oeuvre pour accéder aux opinions et représentations des citoyens, "les outils de la participation", apparaissent comme une de problématiques majeures de la politique de la ville en France. À travers ces préoccupations, il s'agit de considérer les collectivités locales comme des entités politiques dans une conception de la démocratie représentative qui coresponsabilise les élus et les citoyens dans la gestion du territoire. Dans ce domaine, l'Amérique du Nord possède une longue histoire à travers toutes les expériences de participation publique aux décisions qui y furent mises en oeuvre. N'ayant pas à porter le poids d'une République pluricentenaire dans laquelle la notion d"'intérêt général" demeure prégnante, le Nouveau Monde a développé des approches participatives de l'aménagement du territoire. Il s'agit d'accéder aux intérêts divergents des différents groupes et individus dans le cadre de procédures institutionnelles, le plus souvent consultatives, dont les résultats influenceront les élus dans leur prise de décision finale. Au Québec, plus particulièrement, et ce, depuis les années 70, plusieurs procédures ont été mises en place qui ont donné lieu à des recherches évaluatives et critiques.
C'est expériences participation Québec dans pourquoi il est é}.pparu intéressant de poser un regard français sur les québécoises, afin de nourrir le débat hexagonal en matière de et de questionner la transposition des méthodes mises en oeuvre au un contexte culturel et institutionnel différent.

La problématique de la consultation ptlblique telle que construite au Québec fait apparaître deux courants de recherche principaux: le premier, celui

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des "sciences de gestion", s'intéresse à la consultation publique dans son objectif d'aide à la décision finale des élus; le second, celui des "sciences humaines", s'attache à discuter de la consultation publique en termes de démocratisation de la vie locale. Ces deux courants, dans lesquels les chercheurs s'insèrent de manière dialectique, s'inscrivent dans des cadres épistémiques différents; ce qui ne permet pas de considérer les processus de consultation publique en aménagement dans leurs deux objectifs conçus conjointement (Chapitre I). Un cadre conceptuel général a été construit dans cette recherche qui, tout en s'inspirant de ces deux courants, définit une approche originale, phénoménologique et systémique, dont les fondements permettent de relier les deux objectifs de la consultation publique. Un processus de consultation publique est alors conçu comme la résultante des expériences de ses participants. Les différentes dimensions de ces expériences forment les pôles du modèle-cadre conceptuel général construit: ontologique, génétique, fonctionnel, cognitif et téléologique (Chapitre II). Dans un cadre théorique transdisciplinaire et pour chacune de ces dimensions sont proposés des concepts susceptibles d'éclairer les données recueillies. Parmi ces concepts, l'apprentissage collectif des participants met les processus de consultation publique sur la voie à la fois de la démocratisation de la vie locale et de l'aide à la décision finale des élus (Chapitre III). Ainsi, le concept d'apprentissage collectif a-t-il guidé les collectes, analyses et interprétations des données. Accéder aux expériences des participants à un processus de consultation publique, et plus particulièrement à l'apprentissage collectif éventuel qui se produit entre eux, a nécessité une proximité et une complicité avec les sujets de recherche que seule une approche de type anthropologique, dans le cadre d'une étude de cas, a pu permettre (Chapitre IV).
Ainsi, l'ouvrage est centré sur un processus de consultation particulier: celui qu'a organisé la Ville de Montréal en 1991-1992 sur un projet de gestion des déchets. Le thème de la gestion des déchets concerne tout autant les collectivités locales françaises, dans un contexte de conscientisation aux questions environnementales. Le choix du cas, en cela, pourra être porteur d'une comparaison avec les politiques publiques locales françaises. Comme on le verra, les résultats montrent que la procédure de consultation est à la fois contraignante et habilitante pour ses participants. En particulier, elle ne favorise pas un apprentissage collectif entre participants, qu'eux mêmes ne souhaitent pas (Chapitre V). Ces résultats ont émergé progressivement de collectes, analyses et interprétations successives de données. Ils se sont peu à peu contredits, confirmés, nuancés. La structure du texte reprend la démarche de recherche qui a permis de construire le modèle final du processus de consultation étudié, soit l'apprentissage du chercheur réalisé en collaboration avec les sujets de recherche, et convie le lecteur à s'y associer. Il pourra ainsi non seulement prendre connaissance des

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résultats mais aussi parcourir le chemin qui y a mené, lequel n'était pas tracé d'avance. Dans cette construction, il retrouvera des redondances nécessaires au cheminement, à une vision systémique des phénomènes qui en met au jour les interactions. Ainsi, le parcours n'est-il pas prédéfini par des hypothèses à vérifier, mais balisé par quatre questions de recherche. Puis, la discussion des résultats a motivé un retour sur le modèle-cadre conceptuel général qui a été enrichi. Enfin, l'insertion de la recherche menée dans le champ de l'évaluation des politiques publiques tel que construit en France est discutée (Chapitre VI). D'autres ponts, avec des recherches et expériences françaises peuvent encore être construits, les premières pierres ici posées n'étant pas cimentées en une structuration figée qui se suffirait à elle-même.

Il

Chapitre I Une double probléntatique de la participation des citoyens aux décisions publiques
La recherche s'inscrit dans un double contexte franco-québécois dont ce premier chapitre rend compte. Il situe l'émergence de la problématique de la participation des citoyens aux décisions publiques en aménagement en France, pour ensuite la développer au Québec où fut réalisé le travail de terrain, soit l'étude d'un processus de consultation publique dans le cadre d'une procédure institutionnelle. Après avoir été contextualisés en regard de la planification en aménagement du territoire, selon une dimension historique et par rapport au cadre institutionnel constitué par les procédures, les processus de consultation publique seront abordés selon deux regards différents, celui des "sciences de gestion" et celui des" sciences humaines". Les deux courants ainsi construits ne représentent pas deux groupes de chercheurs mais plutôt deux types de raisonnement dans chacun desquels ceux-ci s'insèrent de manière plus souvent partielle et complexe que totale et dichotomique. Une telle démarche n'est sans doute pas sans lien avec l'expérience de l'implication dans une problématique étrangère, c'est-à-dire avec une vision transversale par rapport aux phénomènes tel qu'observés d.e l'intérieur. Elle vise à séparer les deux courants identifiés pour ensuite mieux pouvoir les croiser et ainsi proposer un cadre de réflexion transdisciplinaire, à l'instar de l'expérience de M. Marié (1989). Dans cet esprit, les deux courartts furent rapportés au "paradigme épistémique" dans lesquels ils s'inscrivent, c'est-à-dire aux "dimensions épistémologiques, aux axiomatiques générales des systèmes d'investigation" qui les caractérisent, au sens de R. Levy (1987). C'est dans le "paradigme social" qui c'est-à-dire les /Irègles définit les /Idimensions théoriques et méthodologiques", d'action d'un système d'investigation", que se retrouve la spécificité de la discipline. Le raisonnement au niveau du paradigme épistémique est donc indispensable à un croisement des regards, à une réflexion transdisciplinaire qui vise à appréhender différemment les phénomènes. Un tel travail implique un regard à la fois enjoué et malicieux". L'enjouement incite à se baser sur les problématiques construites pour proposer une approche transdisciplinaire, tandis que la malice conduit à identifier les obstacles qui s'opposent à son émergence. Aussi, à l'instar de R. Levy, souhaitons "que la malice du chat sera pardonnée et que, malgré tout, son enjouement aura été source de réflexion créatrice" (1987, p. 106 à 111).
/I

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1- Les conditions d'émergence de la problématique - Le contexte français de la participation des citoyens aux décisions publiques en aménagement
Depuis les années 80, en Europe, la ville est mise en cause par des violences qui surgissent dans les quartiers défavorisés et les banlieues, aussi bien en France qu'en Grande-Bretagne ou en Belgique par exemple. Il est devenu manifeste qu'il ne suffit plus de repeindre les cages d'escalier des logements sociaux pour assurer le contentement des populations (A. Jazouli, 1990). La légitimité des élus et des planificateurs est ainsi devenue plus fragile. D'une part, les problèmes urbains ont montré l'incapacité de la seule démocratie représentative à gérer la vie locale, d'autre part, les techniques des planificateurs, en particulier en matière de connaissance des besoins des habitants, sont mises en question. Depuis longtemps les chercheurs se sont intéressés à démystifier la notion d'intérêt général véhiculée par les projets d'aménagement: "Cependant, le point souvent omis est que le planificateur lui-même est inventeur de besoins, et cela selon un processus totalement arbitraire à partir du moment où la société n'est pas une, mais divisée, comme il le croit ou feint de le croire parlant de «communauté»" (L. Nizard, 1974, p. 280).
Plus tard, les intéressés eux-mêmes, les planificateurs, ont pris conscience de l'inadaptation de leurs méthodes, au vu des problèmes qu'elles engendrent: "Ce qui est alors remis en question c'est non seulement la «fiabilité» des jugements techniques et scientifiques émis par les professionnels, mais aussi les choix moraux et politiques plus ou moins implicites qu'ils impliquent souvent et pour lesquels les professionnels possèdent en fait peu de compétence. Cette critique qui est d'abord énoncée par les clients et les citoyens en général est rapidement reprise, dans certains cas, par les professionnels eux-mêmes. Aussi ces derniers admettent-ils, devant la complexité des problèmes à résoudre, dans un environnement qui s'est rapidement transformé, -les problèmes ne pouvant plus être traités de manière isolée- que leur capacité à formuler des solutions est limitée et qu'elle doit s'ajuster aux degrés variables d'incertitude de cet environnement" (P. Hamel, 1986, p. 69). Les réflexions reliées à l'action se sont d'abord concentrées en France sur les méthodes employées par les planificateurs et ne se sont pas étendues dans le même temps à une nouvelle conception de la démocratie; la démocratie représentative étant très fortement ancrée dans la culture et l'histoire de la République. Comme l'écrivent P. Mirenowicz et C. Garnier: "(...) beaucoup de maires se considèrent comme des capitaines embarqués et seuls maîtres à bord

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après Dieu, d'une façon sinon militaire, en tout cas autocratique" (1990, p. 303). D'autres techniques ont donc été envisagées pour faire face aux nouvelles situations urbaines, en particulier celles qui relèvent du marketing urbain ontelles eu un grand succès en France (P. Mirenowicz et C. Garnier, 1990, p. 303). Si, au départ, l'intervention du marketing s'est limitée à la conception de campagnes d'image de marque à l'aval des projets d'aménagement, il a fallu aux planificateurs se rendre à l'évidence de l'insuffisance de ce vernis dans la résolution de leurs problèmes. Il y avait nécessité d'agir plus en amont, soit de chercher à connaître d'abord les besoins diversifiés des populations pour ensuite envisager les moyens de les satisfaire: "C'est en renforçant leurs démarches «qualité des services» et «qualité de la vie» au quotidien que les villes et leurs partenaires affirmeront encore plus leur personnalité. Mobiliser les habitants, les réseaux et les forces vives autour de projets fédérateurs pour promouvoir la qualité de la ville, éviter l'exclusion, manager la diversité des modes de vie, accueillir les nouveaux arrivants, faire des entreprises et des habitants des ambassadeurs du développement économique, décloisonner et réinventer le «social», voilà des défis qui façonnent concrètement une nouvelle image de la ville construite non plus seulement autour de «produits à vendre», mais autour de «l'intelligence et de la qualité de ces produits»" (F. Ohl, 1990, p. 37). Cette nouvelle manière d'envisager la planification, en assimilant la ville à une entreprise, avec ses méthodes, présentait une vision diversifiée de la population où il n'était plus question de chercher à atteindre "l'intérêt général révélé" (L. Nizard, 1972, p.1117) mais d'envisager les multiples besoins d'un public varié. Mettre en œuvre les méthodes du marketing d'entreprise pour remédier aux problèmes urbains signifie l'adoption d'une conception de l'urbanisme comme système de décision. Comme l'écrit J.-P. Lacaze: "Analyser l'urbanisme comme un système particulier de décision revient donc à étudier pourquoi et comment les pouvoirs publics,.tnobilisent les compétences comprises dans ce champ professionnel pour gérer certains types de problèmes urbains" (1990, p.11). C'est bien la vision adoptée par les planificateurs (concevoir l'urbanisme comme un système de décision) quand ils cherchent en particulier à mettre en place des systèmes d'information en vue de servir de base à la prise de décision, c'est-à-dire quand ils réalisent des enquêtes, sondages, entrevues avec les administrés pour connaître leurs besoins, leurs perceptions sur un problème ou projet d'aménagement. Dans le cadre d'une telle acception de l'urbanisme, "les responsables concernés", comme le rappelle J.-P. Lacaze, sont les élus, les administrateurs et les

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professionnels (1990, p.11). Même s'ils cherchent à connaître les besoins, les perceptions des habitants, d'une part, ils le font selon leurs propres préoccupations puisqu'ils définissent le cadre (les questions, le langage, l'approche) des enquêtes réalisées, d'autre part, ils s'octroient la prise de décision au vu des résultats de ces enquêtes. Or, la ville se différencie ici de l'entreprise. Car ne retenir dans l'urbanisme qu'un système de décision occulte la relation d'appartenance entre élus et citoyens qui caractérise la ville et, ce faisant, la distingue de la relation entre les membres de l'entreprise et leurs clients. Certes, le système de décision urbain peut être amélioré, mais il doit aussi être vu dans son originalité, à savoir dans le cadre de la démocratie, soit de la responsabilité commune qui lie élus et citoyens. Dans cet esprit, des chercheurs français s'interrogent aujourd'hui sur la participation des citoyens aux décisions publiques, entre autres dans le domaine de l'aménagement:

"La participation, ce n'est pas de dire oui ou non processus qui génère de l'information et des évoluer les opinions, qui transforme les acteurs qui doit amener les «concepteurs» politiques (T. Andreani, 1991, p. 22).

à un produit politique, c'est un effets de formation, qui fait en véritables sujets politiques, à revoir leurs programmes"

Ainsi, la participation rend le citoyen coresponsable des décisions publiques. Elle va au-delà de la seule démocratie représentative où la responsabilité est déléguée aux élus par un simple vote, une fois toutes les n années. La participation implique les citoyens dans la vie publique. Les objectifs de la procédure française de l'enquête publique visant l'information et la participation du public à "l'aménagement du cadre de vie" semblent aller dans ce sens. Cette procédure propose de considérer les citoyens comme des sujets actifs et responsables, pouvant exprimer leurs avis et critiques sur un projet d'aménagement, ainsi que leur connaissance du milieu, et pas seulement comme des individus soumis passivement à leurs besoins que des experts devront s'attacher à recueillir pour concevoir un projet d'aménagement. Mais, depuis le début des années 70,la procédure d'enquête publique est en "crise", comme l'affirme R. Hostiou (1993). L'auteur souligne l'échec de la procédure à démocratiser "l'exercice d'un pouvoir traditionnellement régalien". Les moyens exercés dans cet objectif sont l'information et la consultation de la population sur un projet d'aménagement susceptible de porter atteinte à l'environnement. Les enquêtes publiques sont menées par un commissaire-enquêteur nommé aujourd'hui par le président du tribunal administratif. Le commissaireenquêteur, seul, ou quelquefois intégré dans une commission d'enquête, est doté de "pouvoirs d'investigation, de direction et de contrôle" pendant le processus d'information et de consultation lors duquel il peut, dans certains cas seulement, organiser une réunion publique. "Il a pour tâche d'informer le public, de recueillir ses appréciations, suggestions et contre-propositions. Il peut recevoir tout

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document et entendre toute personne dont il juge l'audition utile", comme le mentionne C. Broussard, commissaire-enquêteur (1993,p. 36). En fin de procédure, le commissaire-enquêteur rédige un rapport d'enquête et des "conclusions motivées" en fonction desquelles l'État peut opter pour un "sursis à exécution" du projet soumis à enquête publique ou bien accorder la Déclaration d'Utilité Publique, sachant, comme le note C. Broussard, que "60 % des installations classées sont en cours de réalisation ou sont terminées au moment de l'enquête publique" (1993,p. 37). Ce phénomène, qui distingue, selon R. Hostiou (1993), la procédure d'enquête publique d'un "véritable débat démocratique", est attribuable en partie à son objectif premier qui, dès sa création en 1833, était de légitimer a posteriori des projets "élaborés et techniquement bouclés qui ne peuvent faire l'objet d'amendement que tout à fait marginalement" dans une volonté de faire subordonner les intérêts privés des propriétaires terriens concernés à l'intérêt général. C. Broussard (1993) souligne l'illégitimité des commissaires-enquêteurs auprès des associations et des particuliers en cas d'avis favorable de leur part ("les jeux étaient faits d'avance"), ou bien auprès des maîtres d'ouvrage, des collectivités territoriales en cas d'avis défavorable ("le commissaire-enquêteur a été manipulé"). Les enquêtes sont indemnisées entre 1000 et 4000 francs, pour un travail qui peut durer deux mois; tous les frais et documents nécessaires étant à la charge du commissaire-enquêteur. Dans ces conditions, il est compréhensible que les investigations ne soient pas approfondies et les rapports peu soignés en terme d'argumentation. Ainsi, C. Broussard conclut-il: "Les enquêtes publiques peuvent être de vrais moments de démocratie locale que la collectivité s'est jusqu'à présent payée à bon compte sans en convaincre le public. Cette solution a désormais atteint ses limites. Elles doivent désormais trouver une nouvelle place et une nouvelle légitimité (...)" (1993, p. 40). Face aux problèmes posés par les techniques employées par les planificateurs en termes de connaissance des perceptions et opinions des citoyens, dans le cadre du marketing d'entreprise ou des procédures institutionnelles, le débat s'est ouvert en France sur la légitimité de la seule démocratie représentative afin de concevoir de nouvelles procédures et méthodes de planification et gestion adaptées à la ville. Il ne s'agit pas de mettre en cause le bien fondé de la démocratie représentative car, comme l'écrit J. Chesneaux (1991, p. 22), elle représente un "SMIC démocratique" que de nombreux pays, en Europe de l'Est en particulier, s'efforcent de gagner après avoir essuyé les échecs que l'on connaît sous d'autres formes de gouvernement. La question d'actualité devient celle de l'incapacité de notre système représentatif à s'adapter à la complexité de notre époque, car "l'égalité souffre gravement de l'égalitarisme" (A.-B. Kern, 1991a, p. 22). Les regards se tournent alors vers la participation, susceptible à la fois d'aider les décisions des élus et de tendre vers une démocratie d'expression et de dialogue qui fait défaut.

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Ainsi, Y. Dauge considère les révoltes des jeunes gens aux périphéries des "anti-cités" comme des alertes de "l'échec total de notre système démocratique" (A.-B. Kern, 1991b, p.19). Les "Rencontres de Parthenay" réunissent chaque année des professionnels de différents secteurs et des chercheurs intéressés au développement de la démocratie participative principalement dans le cadre des

villes, dans le sens où, comme l'affirme P. Viveret :
ilIa ville est, dans la mutation démocratique, un enjeu déterminant (...) parce que la ville est un lieu territorial (...) ouvert sur l'échange intérieur et extérieur (...), que c'est un lieu de formation décisive du lien politique (...), un espace public où se côtoient les différents patrimoines éthiques, culturels et religieux" (in A.-B. Kern, 1991b, p.19).
Par ailleurs, de nouvelles définitions de l'urbanisme sont proposées. En particulier, I.-F. Tribillon (1991) considère que nous devons exiger de lui qu'il travaille "à l'unification fonctionnelle et sociale de la ville", qu'il fasse "montre de sa capacité à élaborer, formaliser et mettre en œuvre un projet d'organisation de l'espace" et qu'il respecte "les principes démocratiques" (p.117). Mais l'écart demeure encore entre les méthodes employées en urbanisme et les débats de plus en plus nombreux et enrichissants sur la nécessité de relier démocratie représentative et participative. Dans ce contexte, et pour tenter d'enrichir ces débats par des expériences mises en œuvre, l'étude des procédures québécoises de consultation publique apparaît particulièrement intéressante en termes de démocratie participative; le Québec étant, depuis plusieurs années, le terrain d'expérimentation de nombre de ces expériences. Celles-ci seront tout d'abord contextualisées par rapport aux processus de planification dans lesquels elles s'insèrent, puis par rapport à leur évolution dans le temps et aux procédures qui les encadrent institutionnellement, pour ensuite être discutées avec deux regards différents.

Formulation

de la question de recherche numéro un:

Comprendre en quoi les méthodes de consultation publique en aménagement mises en œuvre au Québec sont susceptibles de permettre aux décideurs québécois de connaître les perceptions et opinions des citoyens sur un projet afin de les aider à prendre leurs décisions dans un processus de démocratisation de leurs pratiques. Alimenter le débat français sur l'enjeu démocratique de la participation des citoyens aux décisions publiques par la compréhension d'expériences étrangères.

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2- La participation publique Une contextualisation

en aménagement

au Québec

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a- La participation publique dans un processus de planification en aménagement P. Hamel (1986) situe l'apparition de la planification aux États-Unis à la fin du XIXème siècle, à l'échelle locale. Elle visait la résolution de problèmes sanitaires et sociaux qui résultaient de l'industrialisation et de l'urbanisation rapides. En France, la planification n'a démarré qu'à la Libération, et fut surtout mise en œuvre dans les années 60 en aménagement du territoire au niveau régional et pilotée par le Gouvernement central. L'auteur définit la planification de cette époque comme un ensemble de "principes et [de] (...) modèles d'intervention qui reposaient sur les vertus prévisionnelles de la connaissance scientifique et qu'ils [les planificateurs] produisaient auparavant sans entretenir de doutes" (p. 65). La planification se veut un moyen de relier la connaissance et l'action, ce lien étant, selon J. I. de Neufville (1986), le défi de l'aménagement du territoire. R. Prost et L. Rioux (1977) proposent de conceptualiser la planification en tant que "processus d'action finalisée qui doit assurer son inscription dans le contexte de la pratique, suivant les exigences et les principes d'une méthode (...). La planification ainsi définie relève donc de l'ordre de la pratique et de l'ordre de la théorie, et cette double appartenance détermine sa spécificité" (p. 96). Le lien entre connaissance et action que doit réaliser la planification est aussi central pour ces auteurs. C'est en constatant l'échec de .la planification urbaine à créer ce lien et, plus globalement, l'échec de la "pensée analytique et de la pensée normative propres à l'urbanisme" à rendre les villes plus vivables qu'il y a un siècle (P. Hamel, 1992b, p. 4), que les planificateurs, en interaction avec les bureaucrates, les représentants politiques et les agents économiques, ont recherché de nouvelles méthodes de planification faisant appel à la participation des citoyens. Le processus linéaire de la planification "rationaliste" a laissé place, en particulier, à la création de procédures de consultation publique qui visent à ouvrir le processus de décision en aménagement à l'expression des avis et opinions de la population (P. Hamel, 1986). La consultation est souvent définie à partir de typologies de la participation depuis la proposition par 5. R. Arnstein en 1969 d'une échelle formée de plusieurs niveaux allant de la non-participation au stade de la manipulation, en passant par des "degrés d'écoute", soit l'information, la consultation et la "conciliation", jusqu'au pouvoir des citoyens dans le partenariat, la délégation de pouvoir et le contrôle des citoyens (5. R. Arnstein, 1969). Depuis, il est courant de concevoir la consultation comme un degré de

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participation des citoyens aux décisions publiques (P.-F. Ténière-Buchot, 1981 ; L. Ouellet, 1981 ; A. Thibault, 1991). Dans cette acception, la consultation se présente sous la forme de mécanismes institutionnels par lesquels une

administration décide d'interagir avec les citoyens de son territoire en vue
d'aider sa prise de décision sur un thème donné, par exemple en aménagement, en environnement, en évaluation de nouvelles technologies, autrement dit dans toutes les opérations entraînant un changement dans le cadre bâti ou le cadre de vie des citoyens. La consultation serait alors un ensemble de moyens à la disposition des planificateurs urbains voulant œuvrer dans le sens de la participation du public aux décisions, "devenue une variable stratégique dans toutes les démarches de planification" (P. Hamel, 1986, p. 71). Selon S. R. Arnstein: "When they [informing and consultation] are proffered by power-holders as the total extent of participation, citizens may indeed hear and be heard. But under these conditions they lack the power to insure that their views will be heeded by the powerful" (S. R. Arnstein, 1969, p. 217).
La finalité de la planification, dans ce contexte, "se situe d'emblée sur le terrain du débat public qui est, par nature, politique" (P. Hamel, 1986, p. 68). Malgré la mise en place de procédures institutionnelles de consultation insérées dans les processus de planification, organisant le débat public afin d'aider la décision finale des élus (décision finale qui leur revient toujours), la problématique du lien entre connaissance et action demeure entière aujourd'hui. En effet, se pose le problème de l'angle sous lequel ce lien est conceptualisé et de la méthode employée pour le créer, comme le soulignent R. Prost et L. Rioux:

"Ce que nous voulons montrer, avec l'exemple de l'utilisation de la science économique pour la formation d'un savoir sur la planification urbaine, c'est la manière dont une discipline, suivant l'objet et-les méthodes sur lesquels elle se fonde, définit, en les biaisant, les termes à partir desquels se pose le problème de planifier l'urbain et/ou le régional. En d'autres termes nous cherchons à souligner comment une discipline ne donne accès à des réponses (théoriques et/ ou concrètes) qu'aux problèmes que son propre système de concepts permet de formuler et d'opérationnaliser" (1977, p. 33). Ils dénoncent "l'impasse méthodique" devant laquelle se trouvent les planificateurs devant toutes les techniques qu'ils utilisent, celles-ci occultant la dimension dynamique des problèmes rencontrés, leur inscription dans un contexte social et une situation particulière en vue de la réalisation de fins. Ils attribuent cette "impasse méthodique" au fait que les conceptions qui soutiennent ces techniques "ne définissent pas réellement les conditions de prise en charge d'une solution effective au niveau de l'action" (p. 64). Autrement dit, il ne suffit pas de mettre en place des procédures institutionnelles de consultation pour que le lien

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entre connaissance et action se crée, c'est-à-dire pour que le débat public soit vivant et oriente les décisions finales des gouvernements et élus. La conception de ces procédures, la conceptualisation et la méthode qui permettent de les analyser doivent assurer le lien entre le débat public qui y est en jeu et l'action qui les motive, soit la décision finale des élus. P. Hamel (1986) souligne également les difficultés actuelles de la planification et préconise, à la suite de J. Friedmann, qu'elle joue maintenant "un rôle de «médiation» entre la connaissance et l'action, [qu'elle] se caractérise, entre autres, par une ouverture sur les pratiques sociales, sur la communication et sur un renouvellement des modes d'action collective poursuivant des objectifs démocratiques" (1986, p. 71). La conceptualisation et:,la méthode de conception de cette médiation représentent le défi qui consiste à "décoder le consensus social et sa profondeur". Pour le relever, l'auteur propose de s'intéresser à l'approche postmoderne de la planification qui énonce "le caractère irréductible de l'individualité" (P. Hamel, 1992b) et qui ne se satisfait plus des explications de type déterministe mais regarde du côté des "motivations subjectives et intimes qui animent les acteurs sociaux". Autrement dit, il s'agit de ne pas demeurer au niveau des "causes exogènes" des phénomènes, soit de ne pas laisser de côté "les milieux locaux". L'approche post-moderne, qui propose une conceptualisation basée sur la connaissance de l'action sur le terrain, en fonction de ses particularités, de son contexte et sur les acteurs qui la génèrent, semble susceptible de relier connaissance et action dans le sens où elle les associe dans sa conception même de l'action. Toutefois, cette approche n'aborde pas la problématique des relations entre le chercheur et les acteurs locaux, autrement dit la méthode d'accession aux concepts qu'elle propose. Le chercheur demeure le spécialiste de la connaissance qui construit seul des concepts concernant les acteurs locaux, en accédant de l'extérieur à leurs "motivations subjectives et intimes". Ceux-ci, bien que nommés "acteurs", sont placés dans une position passive par rapport à la production de cette connaissance, selon une 'séparation de la connaissance et de l'action. Les acteurs "agissent" et "connaissent", mais la réflexion sur ces connaissances et actions demeure entre les mains du seul chercheur, de manière exogène. Cette réflexion ne fait pas appel, lors de son déroulement, aux représentations (actives) des acteurs au niveau subjectif et intime de leur expérience, de leur individualité en action. Elle n'envisage pas non plus, pour ses conclusions, la validation par leur regard critique des résultats obtenus. Cette limite de l'approche post-moderne telle que présentée ici est d'autant plus importante quand il s'agit de poser un regard sur la consultation publique en aménagement, laquelle tend précisément à considérer les citoyens comme des acteurs participant à la connaissance sur un thème soumis à consultation. Comme le mentionnent J. T. Godbout et C. Paradeise (1988), le "social" prend en charge l'I1usager" et définit ses besoins. Celui-ci est disqualifié dans ce rôle qui est dévolu aux "institutions spécialisées". Les "institutions spécialisées" en planification ont fait un pas en Amérique du Nord,
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avec

la mise en place de procédures de consultation publique, en passant de

l' "usager" à prendre en charge à 1"'acteur" capable de se prendre en charge, de communiquer sa connaissance du milieu, d'émettre des avis et opinions sur un projet d'aménagement. L' "institution spécialisée" de la recherche ne devrait-elle pas participer à ce mouvement? D. Favre (1993, p.1) se pose le même type de questions dans ses recherches en pédagogie: "Une démocratie authentique peutelle exister sans un changement de notre relation au savoir ?" Et J. I. de Neufville (1988, p. 88) suggère l'adoption d'une perspective phénoménologique en aménagement, plutôt qu'une analyse élaborée par la seule communauté des chercheurs, afin de mieux influencer l'action. Avant d'envisager de répondre à ces questions au chapitre II, nous allons nous intéresser à la problématique de la consultation publique telle qu'elle est posée aujourd'hui au Québec, en nous situant tout d'abord dans le temps par un survol historique de la participation publique dans cette province. Cela nous permettr~ de comprendre les conditions d'émergence des procédures 'institutionnelles de consultation publique actuelles.

b- Un historique Québec

de la participation

des citoyens aux décisions publiques

au

A. Fortin (1991) propose de classer les expériences de participation des citoyens aux décisions publiques au Québec en trois périodes. Les recherches de différents auteurs s'accordent avec ce découpage, dans lequel elles s'insèrent (P.Hamel et J.-F. Léonard, 1982 ; P. Hamel, 1986 ; J. T. Godbout, 1991 ; G. Fortin, 1991 ; P. Resnick, 1991). A. Fortin situe la première période de participation publique au Québec au moment de la "Révolution tranquille" (1960-1970). Plus précisément, elle place l'origine de ces expériences en 1963 avec, d'une part, la naissance du comité de citoyens de Saint-Henri (quartier de Montréal), soit une initiative militante et contestataire, et, d'autre part, la création du Bureau d'Aménagement de l'Est du Québec (BAEQ), soit une structure institutionnelle de participation. Dans le premier cas, des "animateurs", issus d'un mouvement de chrétiens "de gauche", se considèrent comme les "accoucheurs de la parole populaire". Dans le second cas, l'État provincial a mis en-place une structure de participation en aménagement qui s'est transformée en structure de consultation (G. Fortin, 1991, p. 33) par la modification des objectifs initiaux (P. Hamel, 1986, p. 71). Ainsi, la "Révolution tranquille" fut le moteur de nombreux changements (P. Resnick, 1991, p. 252) dans le sens où elle fut le théâtre d'initiatives populaires et institutionnelles de participation des citoyens aux décisions publiques. Dans cette première période, les mouvements populaires relevaient d'une vision "culturelle", "expressive" de la participation et visaient une prise de conscience, une" désaliénation" des citoyens selon une approche marxiste et humaniste. L'offre institutionnelle, quant à elle, s'est organisée en trois temps

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(P. Hamel et J.-F. Léonard, 1982, p. 38). Dans un premier temps, l'État québécois a suscité des attentes et des espoirs importants en proposant, à travers ses grands projets de réforme, la participation des citoyens aux décisions publiques, l'égalité d'accès aux services, la consultation et la décentralisation. Dans un second temps, ces intentions furent traduites en un ensemble de procédures législatives et gestionnaires. Et, dans un troisième temps, les réformes proposées et appliquées ne furent pas à la hauteur des attentes et des espoirs suscités. Dans les années 70 prend place une seconde période de participation où ce mouvement se dualise. D'un côté, une vision althusserienne considère les "agents" comme des "supports de structures" et envisage la participation' au niveau des "grands systèmes" en vue de les changer. L'approche marxiste n'était plus humaniste. De l'autre côté, le mouvement "contre-culturel" se rassemble pour promouvoir l'alimentation naturelle, les comptoirs alimentaires, les garderies coopératives. Ce mouvement travaille et raisonne à petite échelle. Les marxistesléninistes respectent scrupuleusement les règles de procédure tandis que le mouvement "contre-culturel" les rejètent totalement et prône la "spontanéité" (A. Fortin, 1991). Dans les deux cas, les participants sont insatisfaits. Du point de vue de l'offre institutionnelle, les interventions n'ont plus été mises en œuvre en fonction des régions, comme pour le BAEQ, mais en fonction du pôle central constitué par la ville de Montréal" qui devient le pivot à partir duquel devra s'articuler le rééquilibrage économique des différentes régions" (P. Hamel et J.-F. Léonard, 1982, p. 97). À la fin des années 70, à la recherche d'une nouvelle voie, naît un "mouvement alternatif" qui marque le début de la troisième et dernière période de la participation. Celle-ci est codifiée (dans le cadre de coopératives par exemple) autour d'une action et non plus autour d'une revendication comme auparavant. C'est la floraison des coopératives d'habitation, des médias et des groupes communautaires jusque dans les années BO. L'apparition de la participation des citoyens aux décisions publiques au Québec a correspondu à la mont~e en puissance du mouvement écologiste dans les pays occidentaux qui s'est plus affirmé encore dans cette troisième période. Des procédures d'évaluation environnementale furent mises en place au Québec, incluant la participation des citoyens. La loi sur la qualité de l'environnement (1972), amendée en 1978 et suivie en 1980 d'un décret gouvernemental, précise les règles de déroulement des audiences publiques. Cette loi constitue un ensemble de textes législatifs qui peut être considéré comme le plus complet en matière de consultation publique au Québec (R. Parenteau, 1991, p.152). Le Bureau d'Audiences Publiques sur l'Environnement (BAPE) du Québec est chargé de l'organisation des audiences publiques dans le cadre des évaluations environnementales. Ses règles de fonctionnement ont servi de modèle au Comité consultatif du Vieux-Port de Montréal en 1986, à la Communauté Urbaine de

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Québec et à la Ville de Montréal depuis 19881(R. Parenteau, 1991, p.158-160). Les caractéristiques de cette procédure seront présentées au sous-paragraphe suivant. Cette procédure peut être regardée aujourd'hui sous l'angle du "développement durable" défini par la Commission Mondiale sur l'Environnement et le Développement (CMED) appelée aussi Commission Bruntland. En 1988,la Commission a créé ce concept qui propose un développement permettant de "répondre aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs" (CMED, 1988, p.10 in A. Beauchamp, 1993, p. 96). Le concept de "développement durable" prend en compte de manière intégrée le développement des personnes et celui de la collectivité. Autrement dit, en termes de consultation publique, il invite à considérer l'interaction des acteurs et du système; ce que nous nous attacherons à faire au chapitre suivant. Les procédures de consultation publique mises en place au Québec ont certaines caractéristiques que nous allons passer en revue maintenant avant de discuter des différents regards que les chercheurs portent sur leur mise en œuvre.
c- Quelques caractéristiques publique au Québec des procédures institutionnelles de consultation

Nous nous intéresserons ici aux procédures institutionnelles de consultation publique, c'est-à-dire aux "règles applicables à chaque étape" et aux "façons de procéder" lors d'un processus de consultation publique qui, lui, désigne, en première approximation (une définition sera construite au chapitre II) "toutes les étapes franchies sur une certaine période de temps en vue de résoudre un litige ou une question" (D. Bourque, 1991, p.1S). Le Gouvernement fédéral canadien a commandé en 1988 une vaste étude visant l'évaluation de sa procédure de consultation. Douze principes ont pu en être ainsi énoncés: "I-II faut que les règles particulières de la procédure soient connues au préalable de tous les intéressés. 2-Toute l'information relative à un projet doit être vulgarisée, connue à l'avance, accessible au public. 3-L'audience doit être tenue par une commission neutre, autonome, indépendante, impartiale. 4-L'audience doit favoriser l'échange dynamique d'information. 5-Le mandat donné à une commission doit être clair et connu à l'avance. 6-Le mandat devrait permettre de débattre de la justification du projet et des alternatives. 7-11faut prendre le temps de préparer et de tenir une audience. 8-L'audience doit être ouverte à tous les intéressés. 9-La commission doit pouvoir soumettre à sa propre contre-expertise le projet. lü-L'audience doit faire l'objet d'un rapport écrit. Il-Le rapport doit être rendu public. 12-Le pouvoir politique doit s'engager à tenir compte du rapport" (Environnement Canada, 1988, p.14 à 16, in R. Parenteau, 1991, p.165).
1jusqu'en 1994 où l'équipe municipale de Montréal a changé.

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À travers ces douze principes, trois temps forts des procédures apparaissent: la période d'information de la population (1, 2, 5), la période d'audience publique (3, 4, 6, 7, 8, 9) et le rapport rédigé par les commissaires (11, 12) destiné au pouvoir politique. Ces trois phases se retrouvent dans la plupart des procédures de consultation publique au Québec, et particulièrement dans celle du BAPE. Celle-ci rend obligatoire la soumission de certains projets à l'évaluation et à l'examen de leurs impacts environnementaux afin d'obtenir un certificat d'autorisation du Conseil des Ministres du Québec. Après que l'étude d'impact du projet a été réalisée par le promoteur, privé ou public, suivant la directive élaborée par le Ministre de l'Environnement (nommé depuis le Ministre de l'Environnement et de la Faune), le BAPE est mandaté pour mettre le dossier à la disposition du public. Celui-ci a alors la possibilité, dans un délai de 45 jours, d'émettre une requête d'audience publique au bureau du Ministre. À moins que le Ministre n'estime la requête J'/frivole", le BAPE est alors chargé de ,mettre en place l'audience publique, c'est-à-dire en particulier de constituer une commission qui va la mener. L'audience publique se déroule en deux parties. Les citoyens peuvent tout d'abord poser des questions à la commission sur le projet, après que celui-ci a été présenté au public par le promoteur. Ensuite, dans un délai de 21 jours au minimum, débute la période d'audition des mémoires, c'est-à-dire des avis du public, qui peuvent aussi être déposés à la commission sous forme de documents écrits. La commission a quatre mois pour soumettre un rapport contenant la synthèse de l'audience publique et ses recommandations au Ministre de l'Environnement du Québec (L. Cotnoir et alii, 1991 ; M. Gariépy, 1991). Le rapport n'est pas décisionnel, contrairement aux procédures d'enquêtes anglaises et à celle du gouvernement de l'Ontario (Canada) qui s'apparentent plus à une démarche judiciaire pour laquelle les intervenants doivent soutenir un argument principal et sont souvent représentés par un avocat. La formule québécoise a ainsi évité a priori la J'/judiciarisation" et le J'/formalisme sclérosant" de ces procédures dont "les conditions ne peuvent qu'intimider le public, restreindre la prise de parole et enfermer les commissaires dans un débat limité à l'autorisation du projet sans toucher à sa justification" (R. Parenteau, 1991, p.l64). Le Ministre de l'Environnement analyse alors le rapport de la commission, au vu également du rapport qu'il a commandé lui-même, et propose un décret au Conseil des Ministres, lequel peut refuser ou autoriser le projet avec ou sans condition. Si le projet est accepté, le promoteur doit assurer sa surveillance et son suivi dans les conditions du décret, sous le contrôle du Ministère de l'En.vironnement (L. Cotnoir et alii, 1991). La Ville de Montréal s'est dotée, en octobre 1988 et suite à une consultation publique, d'une politique-cadre de consultation publique qui s'appuyait sur les commissions permanentes du Conseil municipal, sur les Comités-Conseils

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d'Arrondissement et sur le Bureau de Consultation de Montréal (BCM)2. Alors que les deux premières structures possèdent des objets réglementaires de consultation propres, la troisième, le BCM, qui fut conçue sur le modèle du BAPE et qui intervenait sur des projets d'envergure en matière d'aménagement et d'environnement urbain,le faisait sur mandat du Comité Exécutif. Sur ce point, la procédure du BCM se différenciait de la procédure provinciale pour laquelle les projets soumis à consultation sont définis par la loi, la requête d'audience publique provenant de la population. Deux courants principaux de recherche s'intéressent au Québec à conceptualiser ces processus de consultation publique. TIs ont été nommés "sciences de gestion" et "sciences humaines". Cette distinction reprend celle que P. Se1znick avait proposé en 1949, avec, d'un côté, la perspective administrative de la participation de la population aux décisions publiques, de l'autre, celle des citoyens:
" There are two schools of thought regarding the purpose of citizen participation, one adopting the citizen perspective and the other advocating the administrative perspective. The two views were clearly identified by Philip Selznick in his analysis of the Tennessee Valley Authority prior to the beginning of the contemporary citizen participation movement. Selznick distinguished between administrative and substantive participation. The former transformed the citizen «...into a reliable instrument for the achievement of administrative goals...», while the latter provided citizens with «...an actual role in the determination of policy...» (Selznick, 1949, p. 220)" ij. J. Glass, 1979, p.1S1). Cette distinction fut élaborée essentiellement en fonction de conceptions différentes des objectifs de la consultation publique, c'est-à-dire l'aide à la décision finale des élus et gouvernements d'un côté, la démocratisation de la vie publique de l'autre. Si certains chercheurs se situent clairement dans l'une ou l'autre de ces visions en privilégiant l'un ou l'autre de ces objectifs, nombreux sont ceux qui veulent les relier, en proposant un cadre conceptuel et méthodologique qui relève plus de l'un ou de l'autre, comme on le verra. Ainsi, les deux paragraphes qui suivent ne montrent pas une séparation entre deux groupes de chercheurs, mais plutôt entre deux courants de pensée qui sont nettement séparés ici pour mieux pouvoir être associés ensuite, alors que les chercheurs se situent le plus souvent dans une dialectique entre ces deux courants. Ainsi, les chercheurs pourront être cités dans l'un et l'autre des courants à la fois.

2 Le BCM a été dissous suite aux élections municipales de novembre 1994 qui ont mis au pouvoir une nouvelle équipe. La recherche ayant été menée entre 1991 et 1994, je me référerai à la politique-cadre mise en place par les élus de cette période.

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3- Une problématique "sciences de gestion"
a- L'aide à la décision finale des élus Les processus de consultation publique sont, dans ce courant, compris et évalués en fonction de leur" efficacité et utilité" par rapport à la décision finale des élus qu'ils aideront à prendre dans de meilleures conditions de connaissance du terrain. La démocratie est le contexte dans lequel ils fonctionnent et qui implique la participation des citoyens aux processus de décision publique afin d'assurer leur "crédibilité" (L. Ouimet, 1990, p. 7). Cette dernière aurait pu être recherchée par la connaissance des opinions des citoyens à travers des sondages. Les institutions ont opté plutôt pour la consultatidn par "conviction que la présence des citoyens donnerait plus de poids aux résultats de la démarche" (A. Thibault, 1986, p.15). Ainsi, les processus de consultation publique servent-ils avant tout, dans ce cadre, à légitimer les décisions finales des institutions ou des élus par l'appel aux citoyens qui, seuls, peuvent assurer cette légitimité" dans une société démocratique basée sur une culture de la participation" (L. Ouimet, 1990, p. 7). Les citoyens sont considérés dans cette acception comme étant responsables des conséquences de leurs actes et de leurs discours, dans le sens où ils émettent des opinions dans un processus de décision et ne sont pas contraints à rester extérieurs à elle par la seule réponse à des questions formulées par les décideurs dans le cadre de sondages. La participation et, en particulier, les processus de consultation publique qui la mettent en œuvre reconnaissent la relation d'appartenance qui lie citoyens et élus dans une coresponsabilité créée par l'élection des seconds par les premiers G. T. Godbout, 1987). Il ne s'agit pas de mettre en question la démocratie représentative, mais de s'interroger sur ce que la démocratie participative peut lui apporter G.T. Godbout, 1991,p.11-12).La participation publique aux décisions est conçue dans le cadre de la démocratie représentative grâce aux concepts qui définissent cette dernière. La participation apparaît donc subordonnée à la démocratie représentative, symbolisée par la prise de décision finale qui revient aux élus. Le danger des processus de consultation est de vouloir que "tous participent à toutes les décisions à tous les stades [ce qui] conduit non pas à une extension, mais à une limitation de la démocratie..." G. T.Godbout, 1991, p. 24).
La participation des citoyens aux décisions est évaluée en fonction de son résultat et non comme un processus. Ainsi, elle signifie pour les citoyens d'accéder au "pouvoir d'influencer les décisions par une expression d'avis" (A. Thibault, 1986, p.12). Or, "le pouvoir d'influencer la décision finale" et "la volonté que tous les citoyens participent" sont des concepts propres à la démocratie représentative, qui lui donnent son sens. Celle-ci est considérée comme "la démocratie elle-même" ij. T. Godbout, 1991, p. 26), "la démocratie en soi".

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La vision que le courant des sciences de gestion propose de la participation relève d'une conception "moderne" de la décision, au sens de L. Sfez: "Un processus d'engagement progressif, connecté à d'autres, marqué par l'équifinalité, c'est-à-dire par l'existence reconnue de plusieurs chemins pour parvenir au même et unique but" (1988,p. 77). Le processus de décision, en particulier le processus de planification, est évalué selon le but que représente la décision finale des élus, conçue comme l'action qu'ils vont engager à son terme. Dans le même esprit, le processus de consultation publique est évalu~ en fonction de son terme, soit le consensus des acteurs, prédéfini et considéré comme inéluctable. L'apparition de conflits "là où l'on escomptait un consensus" (A. Thibault, 1986, p.13) revêt l'aspect d'un échec car "toute société essaie le plus possible d'éviter les conflits" G. T.Godbout, 1991, p. 25) et il faut" dégager les consensus nécessaires" à la prise de décision (L. Ouellet, 1981, p. 7). Dans l'histoire de la conception de la décision proposée par L. Sfez (1988), celle qui est adoptée ici représente une avancée vers l'ouverture des processus aux avis divergents par rapport à la décision" classique" qui est "la bonne décision droite, en. ligne, celle qui assure au sujet libre les choix de rentabilité progressiste, linéaire" (L. Sfez, 1988, p. 35). La décision "moderne" laisse a priori la place aux débats, mais elle referme la perspective quant à leur issue. L'objectif est d'atteindre "la meilleure décision" ou une "décision satisfaisante" qui "risque de privilégier les avis des experts et publics compétents aux dépens de l'avis du public en général" (R. Parenteau, 1991, p.151). Autrement dit, même si les citoyens sont perçus comme capables de concevoir une "logique" du développement, aussi bien" que n'importe quel expert ou détenteur privilégié d'une partie de la connaissance" (L. Ouimet, 1989c, p. 4), c'est-à-dire même si les citoy'ens développent différentes rationalités, celle qui préside à la décision finale des élus demeure le privilège des experts. La rationalité telle que conçue ici est exogène aux processus de consultation pendant lesquels'plusieurs sont confrontées. Elle est définie" en soi". b- L'analogie avec l'organisation IImodeme" La conceptualisation des processus de consultation publique dans ce courant est réalisée dans leur analogie avec une organisation, incluse elle-même dans une organisation de niveau supérieur, qui est le processus global de décision, soit le processus de planification. Ici, les chercheurs s'intéressent a priori aux interactions de toutes les personnes qui participent à ces processus, pour en étudier le fonctionnement et pouvoir les améliorer afin que la décision finale d~s élus puisse être la meilleure ou la meilleure possible. Dans ce sens, une telle organisation peut être qualifiée de "moderne" en association avec la définition de la décision à laquelle elle correspond.

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L'analogie des processus de consultation publique avec une organisation situe leur étude au niveau de l'action, c'est-à-dire au niveau des décisions qui pourront les améliorer. Ainsi, de nombreuses propositions issues du courant des sciences de gestion ont contribué à améliorer ces processus. Les mécanismes de consultation ont été analysés sous l'aspect de leur arrimage et de leurs effets sur "Ie processus politico-administratif" (L. Ouellet, 1981). La période de questions des participants qui débute les audiences publiques a été jugée essentielle (L. Ouimet, 1990). La nécessité de rendre publics les résultats de la consultation et la décision finale prise a été soulignée (A. Thibault, 1986). Dans cet esprit, ont été également proposées différentes typologies de la participation des citoyens aux décisions publiques, distinguant ainsi plusieurs mécanismes de fonctionnement pour lesquels le pouvoir accordé aux citoyens est variable. Pour A. Thibault, le premier stade est celui de la rétroaction où les citoyens ne peuvent que réagir aux actions et énoncés des gouvernements, puis on passe successivement à la période de questions, à l'appel d'idées, à la consultation publique, à la concertation, et enfin à la délégation par laquelle "un gouvernement confie à un autre gouvernement ou à un organisme certains de ses propres pouvoirs et responsabilités d'exécution" (A. Thibault, 1991, p. 9). Les réflexions, appuyées sur de telles typologies, ont contribué à améliorer les procédures administratives de participation en les définissant et délimitant les unes par rapport aux autres. Elles ont contribué à faire en sorte que tous les participants puissent s'y intégrer en améliorant également la décision finale des élus. Définissant aussi le processus de planification dans une analogie organisationnelle, l'approche originale de J. T. Godbout (1987) montre l'intérêt d'une telle analogie non seulement pour améliorer les procédures de consultation, mais aussi pour développer une analyse critique de leur fonctionnement. L'auteur s'oppose au fait de comparer l'interaction élus-citoyens à la relation producteurclient dans le cadre du marché économique, comme le font les tenants de l'École du Public Choice. La dimension politique des gouvernements l'incite plutôt à comparer l'interaction élus-citoyens à la relation salariale entre entrepreneurs et employés; toutes deux impliquant une relation d'appartenance et de responsabilités partagées: la première par l'élection des élus par les citoyens, la seconde par le travail de l'employé fourni contre salaire à l'entrepreneur. C'est ainsi que pour J.T.Godbout:
"La leçon à tirer de l'expérience québécoise de participation, c'est donc que, dans le cadre de la démocratie représentative, l'idée que tous participent à toutes les décisions à tous les stades conduit non pas à une extension, mais à une limitation de la démocratie, et cela, non pas à cause des raisons invoquées par les élitistes à l'effet d'une incapacité quelconque de la majorité de la population à contribuer autrement que par leurs votes à la gouverne de leur société, mais en vertu des caractéristiques propres à la démocratie elle-même sous sa forme représentative" G. T. Godbout, 1991, p. 24).

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c- Les fonctions des processus de consultation publique Il dénonce la vision participationniste qui définit la participation publique aux décisions par son objectif de concerner tous les citoyens, ce qui implique une trop grande "proximité" des citoyens et des élus. Ceux-là ne peuvent alors plus s'opposer à ceux-ci, donc veiller à la pérennité de la démocratie. Si la critique portée par J. T. Godbout à cet aspect de la participation publique nous met en garde très justement sur ses excès, on verra au paragraphe 4 qu'il est possible de définir différemment la participation publique, sans avoir ni à adopter la vision participationniste évoquée ici ni à conserver les critères .d'évaluation de la démocratie représentative. Les procédures institutionnelles de consultation publique représentent la version de la participation la plus souvent retenue par les collectivités territoriales. Elles se définissent principalement dans le courant des scîences de gestion par trois fonctions qui sont: l'information du public, la relativisation de l'expertise des planificateurs et l'apprentissage des participants. Non seulement l'information du public est-elle une condition indispensable à la compréhension des dossiers et de leurs enjeux, et donc à l'expression d'avis à leur sujet lors des audiences publiques, mais encore renforcet-elle la motivation des citoyens à participer, en les poussant à s'impliquer à des projets qui, au préalable, pouvaient leur paraître étrangers. Aussi, la procédure de consultation de la Ville de Montréal, sur le modèle de celle du BAPE, comprenait-elle une première phase d'information jugée essentielle par ses organisateurs (L. Ouimet, 1990). C'est pendant cette phase que le public peut consulter la proposition de projet et les études préalables mises à disposition par le service de planification concerné. Des courriers sont également envoyés, à Montréal, par le Bureau de Consultation de Montréal (BCM) pour inciter les citoyens à participer. Des annonces sont aussi passées dans la presse locale. De plus, après la période d'information, l'audience publique débute par une phase de questions qui permet aux citoyens de s'informer sur le projet en posant des questions aux élus et aux administrateurs. Au-delà de la seule information du public, comprise comme un préalable indispensable à toute audience publique, les processus de consultation remplissent également la fonction de relativiser l'expertise des planificateurs. "Autre aspect nouveau: le statut de la connaissance scientifiq¥e et le rôle des experts. Bien que ceux-ci continuent d'offrir des ressources indispensables, leur verdict est davantage relativisé par un appel plus fréquent à la contreexpertise et au débat public" (P. Hamel, 1986, p. 68).

Il n'est plus question de confier aux seuls planificateurs, comme dans le modèle de la planification rationaliste, l'expression de "la vérité scientifique", mais de la confronter, lors des audiences publiques, avec d'autres expertises. Car,

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