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GESTION NEGOCIEE DES TERRITOIRES ET POLITIQUES PUBLIQUES (n°97-98)

240 pages
Un numéro sur le passage de politiques publiques top down, c'est-à-dire négociées après avoir été décidées, à d'autres approches botom up, où la négocation, la mise en réseau des acteurs partageant un pouvoir reconnu comme diffus, remettent en cause la séparation entre analyse et décision, entre l'expert et le décideur.
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N°97-98
«GESTION NEGOCIÉE DES TERRITOIRES
ET POLITIQUES PUBLIQUES»
publié avec le concours du Centre national du Livre
Fondateurs : H. Lefebvre et A. Kopp
Ancien directeur : Raymond Ledrut (1974-1987)
Directeur : Jean Rémy
Comité de rédaction : B. Barraqué, G. Benko, M. Blanc, C. Bidou,
A. Bourdin, M. Coornaert, J.-P. Garnier, A. Huet, B. Kalaora, M. Marié,
S. Ostrowetsky, B. Pecqueur, , P. Pellegrino , B. Poche, J. Rémy,
O. Saint-Raymond, O. Soubeyran, J.-F. Staszak.
Secrétariat : O. Saint-Raymond, secrétaire de rédaction ; M. Blanc.
M. Bassand (Lausanne), R. Bustos Cara (Bahia Blanca, Correspondants
Arg.), I. Dandolova (Sofia), F. Dansereau (Montréal), A. Gazzola
(Gènes), P. Hamel (Montréal), D. Hiernaux (Mexico), F. Navez-
Bouchanine (Rabat), F. Silvano (Lisbonne), U. Strohmayer (Lampeter,
G.B.), L. Valladares (Rio de Janeiro).
L'Harmattan Inc. Éditions L'Harmattan
rue Saint-Jacques 5-7, rue de l'École-Polytechnique 55,
Montréal (Qc) - CANADA H2Y 1K9 75005 Paris - FRANCE
C L'Harmattan, 1999
ISBN : 2-7384 8227-9 Sommaire du n° 97-98
Présentation,
Bernard BARRAQUE 7
Gouvemance, cultures politiques nationales et administration de l'environnement,
Joseph SZARKA 17
Les politiques à "boîte noire" sont-elles négociables ?
Éléments d'analyse du conflit du TGV Méditerranée,
41 Jacques LOUVE
Policy instruments, pratiques réfléchies et apprentissage.
Implications pour la gouvernabilité à long terme et la démocratie,
Henk VAN DE GRAAF & John GRIN 63
Patrimoine naturel et développement durable :
à propos de la controverse des monts Nimba en Guinée,
Vincent BERDOULAY, Olivier SOUBEYRAN, Jean-François PASCUAL .. 91
La gouvemance de bassin-versant : des limites naturelles pour des décisions
relatives aux ressources naturelles,
David GETCHES 111
La modernisation des processus démocratiques de prise de décision :
du conflit à la coopération dans les implantations d'équipements,
Audrey ARMOUR 133
Les Agences Publiques de Résolution des conflits.
L'expérience de l'Etat de Floride,
Bruce STIFEL, Robert M.JONES & Thomas A.TAYLOR 155
La participation en aménagement : un processus démocratique ?,
Laurence DE CARLO 183
Le tournant communicationnel dans la gestion publique
à la lumière des enjeux démocratiques,
Pierre HAMEL 199
Résumés 221





GESTION NEGOCIEE
DES TERRITOIRES
ET POLITIQUES
PUBLIQUE S Présentation
Bernard BARRAQUE
Les événements sociaux qui ont secoué la France fin 1995 ont fait l'objet d'in-
terprétations diverses, mais une relative unanimité semble cependant s'être faite
pour critiquer la méthode employée par le gouvernement : peut-on élaborer aussi
unilatéralement un "remède de cheval" en secret, et le présenter comme bouclé,
cohérent et inévitable, sans encourir une réaction de rejet de la part de ceux à qui
il est plus imposé que proposé ? Depuis, une partie importante de l'opinion, en
France, s'est mise à critiquer le style "énarchique " de gouvernement, et s'est
demandé s'il ne fallait pas se rapprocher de modèles plus consensuels en vigueur
chez ses voisins. De nombreux ouvrages ont été consacrés récemment à la négo-
ciation, aux politiques en réseau, à la transaction sociale. Du fait d'une com-
plexité accrue par leur dimension intergouvernementale, les politiques territo-
riales semblent particulièrement concernées. Espaces et Sociétés a couvert des
sujets voisins, notamment à propos des savoirs et professions nécessaires pour
cette gestion différente des territoires. Il s'agit ici davantage de considérer les
processus de décision dans la gestion de l'espace. 8 Espaces et Sociétés
Ce problème ne se pose bien évidemment pas qu'en France, et on peut même
le formuler d'une manière qui interpelle de façon générale les sociétés modernes,
à la fois technologiques et d'information : comment prendre démocratiquement
des décisions sur des sujets techniquement si complexes qu'ils appellent l'inter-
vention d'experts pointus, voire leur prise de contrôle sur la décision, alors que
paradoxalement le public (ou une partie de celui-ci) accepte de moins en moins
d'en être exclu, et veut participer plus directement au processus ? Comment gérer
ce paradoxe ? Le colloque de prospective, "Environnement, maîtrise du long
terme et démocratie", organisé à Fontevraud en septembre 1996 par l'association
Germes', a permis de réfléchir collectivement à cette question. Plusieurs ateliers
étaient en effet consacrés à évaluer les démarches planifiées, les politiques
d'études d'impact, de façon comparative sur plusieurs pays du monde. L'un
d'entre eux a posé explicitement la question de la tenabilité respective à long
terme des approches décisionnelles imposées et négociées, c'est-à-dire d'un côté
du "command-and-control" et de l'autre des démarches bottom up de médiation
et de contractualisation. Espaces et Sociétés a saisi l'occasion pour lancer un
appel d'articles et composer un numéro sur le sujet.
L'environnement et l'urbanisme paraissent particulièrement illustratifs parce
que ce sont des domaines où les processus de décision se heurtent vraiment à la
complexité. Ce mot recouvre des situations comportant au moins l'une des trois
caractéristiques suivantes le pouvoir est partagé entre de nombreux acteurs qui
ne sont pas d'accord entre eux a priori ; la situation est unique, ou peu fréquen-
te, si bien qu'il n'est pas possible de la traiter de façon routinière, d'autant plus
que le contexte est incertain, et que l'on prend en compte un horizon plus loin-
tain ; l'analyse technique du problème est difficile : les conséquences rétro-agis-
sent sur les causes, ce qui interdit de "découper" le problème en éléments simples
qu'on résoudrait de manière cloisonnée ou hiérarchisée.
Cette dernière caractéristique a conduit beaucoup de chercheurs en sciences
de la nature, à rechercher des modélisations systémiques et globalisantes pour
tourner la difficulté. Or, lorsqu'ils ont voulu proposer d'employer leurs modèles
comme aide à la décision et non plus seulement comme outils de connaissance,
ils ont souvent dû affronter la méfiance, voire la défiance, des acteurs sociaux se
partageant le pouvoir de décision, alors même qu'ils pensaient qu'une modélisa-
1. Groupe d'exploration multidisciplinaire sur l'environnement et la société. Un premier tome
des actes de ce colloque est disponible : THEYS J. (dir.), L'environnement au XXIème siècle,
tome 1 : les enjeux. Pour l'acheter, écrire à Germes. 88 rue des Entrepreneurs. 75015- Paris.
2. Sur cette complexité, voir B. BARBAQUE, Politiques publiques et environnement. in :
CRESAL (cd.), Les raisons de l'action publique, entre expertise et débat, L'Harmattan, 1993.
Gestion négociée des territoires et politiques publiques 9
tion globale serait suffisamment incontestable pour entraîner l'adhésion de tous
aux solutions considérées comme les meilleures. Ils ont du mal à admettre que
leur démarche de modélisation se fonde implicitement sur l'existence préalable
d'un consensus entre les acteurs, ce qui revient à n'avoir en sorte qu'un seul déci-
deur, un despote éclairé.
Dans les pays où l'on fait "sérieusement" les études d'impact sur l'environ-
nement depuis presque trois décennies, on en est même venu à les remettre en
cause : en effet, mieux elles sont faites, et plus elles donnent aux riverains - du
projet l'impression de leur incompétence par rapport au maître d'ouvrage (qui
aura fait l'étude d'impact avec ses variantes) ; cela entraîne de plus en plus sou-
vent une réaction de rejet brutal. On a donc recherché d'autres méthodes essayant
de sortir de la logique adininistrative classique, appelée DAD par les Anglo-
saxons (Decide, Announce, Defend) ; ces nouvelles méthodes consistent à faire
participer les riverains, et plus largement le public concerné, à la construction de
la solution, en veillant à ce qu'ils aient toujours autant d'informations que le
maître d'ouvrage. La transparence devient de rigueur là où les "triangles de fer"
des "policy l communities" traditionnelles jouaient plutôt de la rétention d'infor-
mation. Cela conduit à accepter bien davantage la notion de "réseau politique",
de "gestion de projet", ou de processus de décision en réseau élargi, et à s'inté-
resser bien davantage aux mécanismes d'apprentissage collectif et aux problé-
matiques de la médiation.
La territorialisation de ces réseaux joue un rôle important, car même dans les
pays où la notion de subsidiarité n'est guère évoquée comme élément des poli-
tiques, elle cherche à s'exprimer. La doctrine de la subsidiarité en effet est struc-
turée par le dipôle personne humaine - communauté, là où l'universalisme des
lumières mettait en tension le citoyen et la société. La subsidiarité définit la per-
sonne par ce qu'elle fait et non par ce qu'elle est, et elle recherche le niveau de
communauté approprié pour l'effectuation des tâches de la vie sociale. Du coup,
elle réunit des êtres ou des, groupes dans leur différence et leur complémentarité,
avec toutes les dérives possibles vers la fonctionnalisation de la société, sa cor-
poratisation 3, voire simplement vers l'abandon insidieux des principes d'égalité et
de liberté au profit de celui d'équité. Inversement, la République des Lumières a
historiquement fondé la citoyenneté sur la propriété privée, qu'il faudrait généra-
liser, et sur une liberté que seul l'État devrait contraindre. La généralisation du
salariat finit par donner moins d'importance à cet ancrage spatial des identités par
3. Dans le Que-sais-je sur le principe de subsidiarité. Chantal Millon Delsol admet qu'à côté de
son invention par les réformateurs catholiques, celui-ci a été employé par des dictateurs comme
Salazar ou Mussolini pour justifier leur régime.
10 Espaces et Sociétés
la propriété de la terre, et, notamment par la généralisation des équipements,
à en redonner davantage à la notion d'usage, d'usagers, d'usages et de cou-
alleman-tumes. D'où la montée des thèmes patrimoniaux, de la heirnatschut
de, et plus précisément, de l'environnement, de l'écologisme, et de l'urbanis-
me : au début du siècle d'ailleurs, le même esprit animait ces approches qu'on
pourrait vouloir opposer, du moins en France, après la période d'urbanisation
et d'industrialisation des années 1950 à 1970 : Charles Beauquier est ainsi à
la fois le premier véritable président de la Société pour la Protection des
Paysages de France (SPPF), le rapporteur de notre première loi sur la protec-
tion des sites (1906), et aussi celui qui a lancé le débat de la loi sur les plans
d'extension des villes en 1912. Après sa mort pendant la guerre, le rapporteur
qui lui a succédé, et qui a donné son nom à la première loi sur l'urbanisme
(1919), Cornudet, lui a aussi succédé à la tête de la SPPF, et a fait voter la loi
de 1930 sur les sites. A travers toute une lignée de réformateurs qui passe par
le Musée Social, et par le ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme
après la deuxième guerre mondiale, on voit se poursuivre tout un débat sur la
façon de faire de l'urbanisme ou de l'aménagement régional : imposition
réglementaire et servitudes gratuites, ou contractualisation, négociation et ser-
vitudes compensées ? On sait que le choix de la première voie a prévalu, mais
aussi qu'avec les questions d'environnement, particulièrement complexes, la
seconde gagne des partisans'. On ne pourrait conduire des politiques de maî-
trise des risques naturels et technologiques, et de protection de la nature, qu'en
y aidant les sociétés locales concernées. C'est d'ailleurs un thème assez
ancien, puisque Patrick Geddes, un professeur de biologie fondateur de l'ur-
banisme, a transformé la démarche initiale anglaise de civic survey (enquête
sociale urbaine) en regional survey (la ville et son environnement naturel),
dans une visée éducative et participative à la fois en direction des couches
populaires. Sa pensée a été prolongée par Lewis Mumford dans le mouvement
de l'aménagement régional américain, qui s'inscrivait dans une perspective
communautariste contre le libéralisme individualiste dominant. La naissance
de la politique de l'environnement aux Etats-Unis n'est pas un hasard :
Dominique Lecourt 5 montre bien comment elle matérialise un communauta-
risme qui a toujours constitué le principal pôle d'opposition au libéralisme
débridé, là où en France c'est plutôt l'Etat qui joue ce rôle. Aujourd'hui, avec
sa "philosophie naturelle" (D. Lecourt) et sa remise en cause du positivisme
progressiste, la démarche environnementale retrouve la subsidiarité et la
4. Voir par exemple la contribution de B. Barraqué dans le n°77 d'Espaces et Sociétés, co-diri-
gé avec Bemard Kalaora, Risques, environnements, modernité.
5. D. LECOURT, L'Amérique entre la bible et Darwin, et A quoi sert donc la philosophie, PUF,
1992 et 1993.
Gestion négociée des territoires et politiques publiques 11
notion de communauté locale, la mise en réseau et la pluralité du pouvoir, les
approches contractuelles et celles qu'on appelle bottom up en anglais.
Le domaine de la gestion de l'eau en offre un exemple typique, dans la mesu-
re où l'écoulement permanent de l'eau interdit largement qu'on puisse se l'appro-
prier au sens juridique. Le droit de l'eau de la plupart des pays d'Europe évolue
vers un effacement de l'ancienne structuration public-privé (domanial contre res
nullius donc appropriable privativement), et une montée du principe de réparti-
tion raisonnable entre divers usages d'une ressource inappropriable. D'où les
comités de riverains, les comités de bassin, les river boards anglais, les
Genossenschaften de la Ruhr, et les Wateringues hollandaises qui remontent au
Moyen-Âge, et que Napoléon n'a pas réussi à transformer en administrations
sous contrôle de préfets. etc. Les agences de l'eau françaises sont intéressantes en
ce qu'elles rompent avec la tradition d'exercice du pouvoir de type préfectoral, ou
plus exactement de la régulation croisée'. Ce n'est pas un hasard si elles frisent
l'inconstitutionnalité, et si des forces jacobines veulent les remettre en cause.
Mais la décentralisation est passée par là, et les meilleurs défenseurs des agences
sont maintenant les élus locaux, qui s'y opposaient nettement au début. Dans sa
contribution au colloque de Fontevraud, notre collègue Antonio Massarutto, spé-
cialiste de la politique de l'eau en Italie, a montré que cette régulation croisée
entre centre et périphérie ne concernait pas seulement la France. Il a passé en
revue la décentralisation de droit ou de fait qui se produit dans les pays européens :
après avoir connu un sommet dans les années 1950 à 1970, les politiques hydrau-
liques volontaristes des Etats centraux, basées sur une domanialisation croissan-
te des ressources, reculent au profit d'une ré gionalisation au niveau de bassins-
versants ou de régions administratives, ou des deux, l'Etat devenant alors le gar-
dien d'une ressource patrimoniale à partager entre usagers, et le garant que le par-
tage est équitable et démocratique. La plupart des pays-membres conservent un
rôle essentiel aux collectivités locales pour la gestion des services publics d'eau
et d'assainissement, mais complètent les dispositifs anciens par des niveaux sub-
sidiaires de gestion plus communautaires. Seule, l'Angleterre a centralisé la ges-
tion au point de retirer toute prérogative aux collectivités locales, et se retrouve
avec un système "libéralo-étatique" : privatisation de l'industrie de l'eau, régula-
tion par une série de régulateurs centraux protégeant les citoyens consommateurs
des abus liés à l'existence du monopole naturel. Mais l'expérience est controver-
6. Tout ceci est décrit dans B. BARRAQUE. Les politiques de l'eau en Europe, La Découverte.
coll. recherches. 1995 ; dans sa contribution sur les agences de l'eau et la subsidiarité à l'ou-
vrage d'Alain FAURE. Territoires et subsidiarité, l'acvion publique locale à la lumière d'un
principe controversé. L'Harmattan, 1998 ; et dans Michel MARIE et al. (dir.). Cultures, usages
et stratégies de l'eau en Méditerranée occidentale. L'Harmattan. 1999.
Espaces et Sociétés 12
sée parce que le résultat est de rendre la politique bien plus conflictuelle que par
le passé, ce qui limite le nécessaire travail d'apprentissage collectif lié à la volon-
té de gérer la demande plutôt que de poursuivre une aveugle politique d'inves-
tissements et d'offre. Il y aurait alors matière à vérifier si une approche contrac-
tuelle territorialisée ne serait pas inévitable, ne serait-ce que pour lever l'obstacle
de l'information nécessaire au régulateur qui doit réguler dans un réseau d'acteurs
complexes ; ce que les économistes appellent le 'coût de transaction', mais qu'ils
ne savent guère intégrer dans leur approche rationnelle. Les modèles participa-
tifs de gestion de l'eau ont aussi l'avantage, du moins dans les pays du sud de
l'Europe, de faire sortir les relations centre-périphérie de la régulation croisée.
Massarutto montre bien la différence entre les cas français, hollandais et alle-
mand d'une part, et l'Italie qui se débat encore dans la confrontation entre l'Etat
qui porte les intérêts des grands usagers de l'eau, et les communes ou leurs syn-
dicats, qui gèrent les réseaux publics et défendent le principe des subventions de
l'Etat à l'investissement, pour des raisons sociales. Comme d'autres pays, l'Italie
est tentée par le modèle anglais, mais sans tenir compte de la très grande diffé-
rence institutionnelle'.
Nous avons préféré résumer cette contribution ici, pour laisser plus de place
dans le numéro à des textes portant sur des expériences plus locales et impliquant
le public, ou sur des questions générales de culture politique. La plupart des
textes viennent de pays anglo-saxons, parce que l'atelier du colloque de
Fontevraud avait attiré beaucoup de participants de ces pays. Il paraissait
d'ailleurs préférable de présenter ces textes, quitte à les traduire avec soin, pour
lancer un débat, et appeler dès à présent à des réponses françaises. Dans le
domaine de l'eau par exemple, des expériences comme les contrats de rivière,
comme la démarche originale de médiation de l'Etablissement Public
Interdépartemental Dordogne (EPIDOR), ou comme l'élaboration des premiers
SAGE (schémas d'aménagement et de gestion des eaux) auraient parfaitement eu
leur place face à la gouvemance de bassin américaine.
Le numéro fait une large place au champ de l'environnement, toujours à cause
du colloque de Fontevraud. Or tout ceci peut être évoqué également à propos des
démarches de gestion sociale des quartiers, de médiation sociale, d'écoconseil,
pour les villes : des animateurs vont chercher à développer une participation
directe des habitants, en marge des mécanismes de la représentation générale par
les élus, pour une démocratie plus efficace.
7. Antonio MASSARUTTO. Authority. exchange and cooperation in environmental policier :
water regulation in Italy and in the U.K.. communication au colloque de Fontevraud.
Environnement, long terme et démocratie, sept. 1996
Gestion négociée des territoires et politiques publiques 13
Pourtant, ces nouvelles légitimations des politiques publiques doivent être
analysées de façon critique, car de complémentaires au principe du suffrage uni-
versel, elles peuvent devenir concurrentes. Très concrètement, ces mêmes
agences de l'eau sont considérées comme inconstitutionnelles, car elles tendent à
remettre en cause le principe d'égalité des citoyens devant la loi et devant l'impôt
leur budget n'est pas voté annuellement par le Parlement, mais établi tous les
cinq ans par les Comités de bassin, composés de façon néo-corporatiste. Plus lar-
gement, les démarches négociées, contractuelles, entre groupes sociaux, risquent
toujours de déraper vers une fonctionnalisation sociale qui entérine, voire ren-
force les situations acquises et les inégalités, notamment écologiques. Elles peu-
vent aboutir à nier les principes démocratiques élémentaires. Les intellectuels
français pourraient d'ailleurs davantage proposer ce débat aux autres européens,
pour rendre plus actif le débat sur l'environnement, au lieu de se méfier de cette
notion. Lors de la préparation de ce numéro, le comité de rédaction a d'ailleurs
relevé le caractère très empirique, sans réflexion critique, de plusieurs contribu-
tions anglo-saxonnes. Certains membres se sont même opposés à leur publica-
tion, considérant qu'il n'y avait pas de véritable opposition de fond entre modèle
de l'acteur rationnel qui enferme bien des économistes et des gouvernants dans
les politiques libéralo-étatiques, et leurs approches bottom up, constructivistes.
Et que la décision par apprentissage collectif est plus une manipulation du public
qu'autre chose. Nous avons cependant gardé ces textes, pour informer nos lec-
teurs de ce qui se passe outre-Atlantique ou aux Pays-Bas, en leur donnant à lire
ce que les observateurs de sciences sociales et d'urbanisme en disent là-bas.
C'est ainsi que le numéro s'achève par des contributions plus distanciées de
Laurence de Carlo, qui a suivi le processus de participation formalisé de la Ville
de Montréal, et de Pierre Hamel, qui donne le point de vue de l'intellectuel qué-
bécois sur les politiques négociées.
Mais il s'ouvre par une intéressante comparaison des styles britannique et
français de politiques d'environnement, elle-même placée dans une lecture cri-
tique des travaux sur cette question en Europe et aux Etats-Unis. Alors que les
styles de politiques des deux pays, et d'autres pays, sont connus et se traduisent
dans le domaine de l'environnement (consensualisme britannique, dirigisme
français), celui-ci est cependant aussi le lieu de remises en cause, de transforma-
tions sourdes, notamment dans le cadre de la construction européenne.
On peut considérer le texte suivant comme une illustration, puisque Jacques
Lolive montre comment un projet typiquement inscrit dans la France gaullienne
va être remis en cause en liaison avec une profonde décentralisation intervenue
et Sociétés Espaces 14
précisément dans le mouvement de modernisation de la Vème République. Les
associations contestataires du Sud-Est ont réussi à forcer le gouvernement à lier
débat technique et choix politique. Mais on est encore loin de ce qui se pratique
et se réfléchit ailleurs.
Justement, nos collègues néerlandais John Grin et Henk Van de Graaf livrent
les résultats d'une analyse de plus de 60 cas de gestion de projet où il fallait qu'un
groupe-cible change d'attitude pour un développement plus durable, et en tirent
des conclusions surprenantes, notamment parce que ces processus conduisent
souvent à reposer le problème initial différemment. Il y a une réflexion pratique
qui conduit à la pratique réfléchie.
Vincent Berdoulay, Olivier Soubeyran et J.F. Pascual montrent à leur tour
comment une controverse internationale entre des exploitants de mines en
Guinée et des ONG de protection de la nature, réussit à être dépassée par une
appropriation plus locale de la décision, pour le bénéfice cumulé des parties en
conflit, et surtout des populations locales.
Puis David Getches présente plusieurs cas de gestion intégrée de rivières par
des comités d'usagers créés à cet effet, aux Etats-Unis, et montre ce qui fait que
certains réussissent et pas d'autres. Et Audrey Armour tire de sa propre expé-
rience une présentation du renversement intervenu dans les politiques de locali-
sation d'équipements à risque ou nuisants en Ontario.
La médiation des conflits publics liés à l'aménagement est maintenant si
répandue outre-Atlantique, qu'il existe dans certains Etats américains des éta-
blissements publics chargés de suivre ces procédures nouvelles de construction
de consensus, de les aider à se développer et à se rationaliser, et de montrer leur
utilité dans un pays où on dépense beaucoup d'argent et de temps dans des pro-
cédures judiciaires. Le texte de Bruce Stifiel et de ses partenaires du Consortium
de résolution des conflits de Floride est intéressant dans ce regard au second
degré sur les politiques négociées.
Enfin viennent les textes des francophones évoqués plus haut, qui ouvrent
vers des perspectives critiques, Laurence de Carlo pose la question de la réalité
de la démocratisation lorsqu'une partie du public visé refuse d'entrer dans la pro-
cédure qu'on lui « tend ». Pierre Hamel tente d'interpréter la même histoire
montréalaise à la lumière de divers courants d'analyse sociologique et politique
actuels.
Gestion négociée des territoires et politiques publiques 15
En conclusion, revenons sur le déséquilibre apparent du numéro en faveur de
textes descriptifs sur ce qui se passe dans des pays de traditions plus commu-
nautaires et de consensus que la France. Mais rappelons que nous avons reçu des
propositions d'articles d'auteurs français, mais aussi belges ou suisses, qui n'ont
pas été concrétisées. Il est alors tout à fait possible de faire un autre numéro ulté-
rieurement en rebondissant sur celui-ci. Espaces et Sociétés appelle donc encore
des articles portant sur :
- La mise en question des processus de décision traditionnellement resserrés
sur un groupe restreint d'acteurs, au profit de mises en réseau, et l'analyse du
fonctionnement de ces réseaux ;
- Des approches sociologiques de la rencontre entre expertise technique et
débat public, et des études des processus d'apprentissage collectif qui peuvent se
produire (sociologie de la connaissance, notamment) ;
- Le changement d'échelle territoriale des politiques publiques comme élé-
ment de redéfinition des règles du jeu dans les rapports intergouvernementaux
(central-local et niveaux intermédiaires) ;
- L'analyse critique des approches "communautaires" et de celles fondées sur
la fonctionnalisation des "usages" ;
- La comparaison des cultures politiques de différents pays en ce qu'elles
influencent l'action publique territoriale ; on pensera notamment aux approches
employées pour régler l'arrivée de projets d'infrastructure dans des territoires
déjà socialement structurés : urbanisme réglementaire ou négociation des servi-
tudes ?
Le tout sur des champs locaux, urbains et régionaux, sur des questions
urbaines et d'environnement, appréhendées bien sûr de façon anthropologique,
sociologique, psychosociologique et politique.
Bernard BARRAQUE est Directeur de Recherche au CNRS, Laboratoire
Techniques, Territoires, Sociétés, Ecole Nationale des Ponts et Chaussées,
MARNE-LA-VALLEE.
Gouvernance, cultures politiques
nationales et administration
de l'environnement I
Joseph SZARKA
Dans son évolution, la culture politique qui s'est constituée dans un pays
donné en longue période, constitue la réponse de cette Nation à la question de la
gouvernance. Ainsi, le système et les processus politiques existant au sein d'un
régime forment un ensemble de solutions à toute une série d'interactions com-
plexes dans la société, qui jouent soit sur le registre de la solidarité et la coopé-
ration, soit sur celui de l'hostilité mutuelle et les conflits d'intérêt. Ces cultures
nationales ou régionales changent en fait, mais selon des processus lents, gra-
duels et à long terme. Un domaine relativement nouveau d'intérêt, comme l'en-
vironnement, est inévitablement conceptualisé, construit, représenté et exprimé
dans le vécu de la culture dominante 2. C'est en effet la culture qui rend palpable
1. Titre anglais : Governance. national political cultures and environmental policy making.
Trad. fr. B.Barraqué
2. On trouve de nombreuses définitions de la culture. Celle-ci, de Kluckhorn (1951: 86) est
l'une des plus claires et des plus utiles : «la culture consiste en des arrangements de pensée. de
sentiments et de réactions, acquis et transmis principalement par des symboles, constituant les
réalisations distinctives des groupes humains, y compris leur incorporation dans des artefacts». Espaces et Sociétés 18
une abstraction comme l'environnement. Là où les êtres vivants voyaient autre-
fois de l'eau, des arbres et des animaux, on y a ensuite vu la «nature», et main-
tenant on y voit l'environnement. De plus, les réponses collectives et instrumen-
talisées des sociétés occidentales contemporaines à l'environnement que nous
avons construites sont médiatisées par des organisations et des institutions
sociales, politiques et économiques dont les buts et les modes de fonctionnement
originaux ne comprenaient pas cette dimension de vision globale qu'emporte
avec elle la notion d'environnement. Elles ne sont donc pas toujours bien accor-
dées à ses exigences.
Dans la tradition politique occidentale, on estime que l'adaptation et le
changement requièrent l'accord, voire l'intervention du public. Dans le débat
sur l'environnement, ce souci de démocratie a été renforcé par la nature liber-
taire de la pensée politique des Verts, qui met typiquement l'accent sur l'au-
tonomie, l'auto-organisation et la participation des citoyens, de préférence
par l'implication individuelle directe'. Cependant, aspirer à davantage de
démocratie est une chose, y parvenir en est une autre : l'enjeu de la défense
de l'environnement semble n'être rien de moins que d'organiser la pratique
politique de telle façon que le macro et le micro, le global et le local, forment
un continuum intégré. C'est tout-à-fait idéaliste, car les solutions politiques
dépassent rarement le niveau de l'accommodation temporaire d'intérêts
rivaux. A chaque renversement du rapport de forces, ou simplement de
l'identité des gouvernements ou des décideurs publics, de nouveaux compro-
mis sont faits, selon un jeu discrétisé pouvant être joué à l'infini En consé-
quence, les configurations spécifiques mais évolutives des acteurs politiques,
des processus et des agents, méritent davantage l'attention de l'analyste
qu'une panacée idéalisée de démocratie.
Dans ce cadre de réflexion, ce texte commence par expliquer le dévelop-
pement et le sens de la construction actuellement dominante de la politique
de l'environnement, à savoir la «protection de l'environnement». Dans une
deuxième partie sont analysés les styles de politiques et de régulation en
France et en Grande-Bretagne, afin de tester le degré de convergence ou de
divergence transnationales dans la gestion publique de l'environnement. Puis
est abordée la question de la nature limitée de la participation effective du
public à cette politique Enfin, on cherche à conclure sur l'impact de ces fac-
teurs sur la gouvernance à plus long terme, dans un contexte décisionnel
changeant de manière accélérée. Par dessus tout, il s'agit de défendre l'idée
3. Kitschelt (1993: 95) note que «le dénominateur commun du phénomène des Verts est la
quête d'un nouveau "paradigme" de l'action politique démocratique».
Gouvernance, cultures politiques nationales et administration de l'environnement -
qu'au delà des différences de styles de politiques publiques entre les deux
pays, le renforcement des préoccupations d'environnement dans le grand
public peut conduire à des processus de formulation et de mise en oeuvre de
politiques plus démocratiques, mais qu'un mélange de méthodes autocra-
tiques et participatives reste un aboutissement possible à long terme.
Constructions politiques et sociales de l'environnement en
France et en Angleterre
La notion d'environnement recouvre un éventail disparate d'enjeux et de
constructions intellectuelles, comme la protection du paysage rural et de la
faune sauvage, le maintien de la diversité génétique et des écosystèmes, le
changement climatique, l'affectation durable des ressources naturelles, la
lutte contre la pollution et la gestion des déchets, l'environnement construit
ou cadre de vie, la qualité de la vie et les valeurs d'agrément procurées par
un environnement non détérioré. Chacune de ces dimensions permet de déve-
lopper des discours spécifiques qui mettent en relief des valeurs particulières
et conduisent à leurs prescriptions administratives propres. Elles ne sont en
rien identiques, mais elles peuvent se soutenir mutuellement : on peut à la
fois défendre la protection du paysage et la lutte contre la pollution.
Inversement, elles peuvent se retrouver dressées l'une contre l'autre, avec
comme conséquence des conflits sociaux : typiquement, faut-il faire passer
la faune et le paysage avant les besoins des hommes ? Peut-on réconcilier la
coûteuse lutte contre la pollution et les bénéfices que nous procurent des res-
sources rares ? Plus généralement, même en l'absence de compétition entre
différentes constructions de l'environnement, l'une d'entre elles peut devenir
dominante repoussant les autres dans l'ombre à défaut de les éliminer C'est
bien ce qui s'est passé ces dernières années, selon des mécanismes et avec
des résultats que nous allons examiner maintenant.
La culture britannique a une longue tradition de célébration de l'Angleter-
re comme un 'pays vert et plaisant". Les groupes de défenseurs de la nature
ont bénéficié d'une visibilité considérable : Société Royale de Conservation
de la Nature, Société Royale pour la Protection des Oiseaux, National Trust,
tous ont de très nombreux adhérents'. Comme l'a écrit l'Américain Vogel
4. Sullivan (1985 16-17) a affirmé que «l'élément rural de l'identité nationale fait inévitable-
ment de la conservation une défense de la nation elle-même au delà du paysage».
5. Robinson (1992) donne pour 1990 des chiffres respectifs de 212.000, 885.000 et 2.031.000
membres. 20 Espaces et Sociétés
(1986 : 104). <de public britannique semble bien davantage concerné par les
questions de protection de la nature que par la lune contre la pollution».
Pourtant, si dans les années 1960 et 1970, le public se concentrait sur les pre-
mières, l'attention des élus et du législatif se portait sur les politiques régle-
mentaires de réduction des rejets polluants, La loi de maîtrise de la pollution
de 1974 a été suivie d'une série de réglementations ayant force de loi, qui
furent à leur tour renforcées par la loi sur la protection de l'environnement de
1990 et par la loi environnement de 1995. Ces textes concernent principale-
ment la gestion des déchets, les nuisances reconnues comme telles par la loi,
les normes d'émission. la pollution de l'eau et la lutte intégrée contre les pol-
lutions.
C'est ainsi que dans le jargon des années 1990 'protection de l'environ-
nement' équivaut à 'lutte contre la pollution', et ce glissement linguistique
indique à quel point une construction particulière de l'environnement autour
de la pollution a pris le pas sur d'autres dans la politique publique britan-
nique. Les raisons de cette orientation sont bien sûr l'aggravation de la pol-
lution ambiante, et l'accroissement correspondant des préoccupations au plan
international, traduites notamment par nombre de Directives Européennes sur
les pollutions au cours des années l980'. En conséquence, le mode dominant
de construction et de mise en œuvre des politiques d'environnement est resté
techno-bureaucratique, le grand public étant largement exclu : tendance des
organismes officiels au secret, accès limité aux procédures, ignorance du
public des soubassements scientifiques, réglementaires et administratifs de la
mise en oeuvre des politiques, ou simplement apathie devant leur conduite.
Des développements semblables ont eu lieu en France, où ont prévalu une
orientation aussi technocratique, sinon davantage, ainsi qu'une mise en ordre
administrative. Parmi les facteurs explicatifs, on doit d'abord mentionner
l'influence des grands corps d'ingénieurs, assurant qu'un ethos technique
pénètre les 'travaux publics' de toutes natures Ensuite malgré la résistance
offerte sur le terrain (par des manifestations importantes) à une conversion
massive au nucléaire. en réponse à la crise du pétrole, le mouvement de l'en-
vironnement est resté trop faible pour renverser la politique choisie par l'Etat.
Le débat nucléaire lui-même a renforcé la dérive technocratique, dans la
mesure où il a centré l'attention sur la question du risque technologique. Ceci
a donné un tour hyper-scientifique au discours environnementaliste, qui est
souvent resté incompréhensible, voire aliénant, pour les non spécialistes.
6. L'influence de la politique de la Commission de l'Union européenne sur le Royaume Uni est
traitée par flaigh & Lanigan (1995). et par Lowe &Ward (1998).
Gouvernance, cultures politiques nationales et administration de l'environnement 21
Enfin, comme en Angleterre, la politique de l'environnement a été en partie
entraînée par celle de l'Europe, aboutissant à des résultats législatifs et régle-
mentaires similaires.
Voilà donc deux pays où, parmi de nombreux types possibles de poli-
tiques, en contenu et en style de conduite, a prévalu une approche technicis-
te de la lutte contre la pollution, et une mise en oeuvre essentiellement admi-
nistrative. Ce mode de politique d'environnement requiert une analyse plus
en profondeur.
Les styles de politiques nationaux
Cette question des styles nationaux a été traitée par Jordan & Richardson
(1982), qui ont proposé de qualifier le style britannique 'd'accommodement
bureaucratique', comprenant une 'logique de négociation' au sein d'une
communauté de politique, selon un processus caractérisé par cinq traits inter-
férant entre eux : sectorisation de la politique, clientélisme, consultation
informelle, institutionnalisation du compromis, et développement de rela-
tions d'échange. Du côté français, Hayward (1982 : 137) a avancé que «la
mobilisation des intérêts privés au service d'ambitions publiques est sans
doute l'élément qui ressort dans le style dual de politique en France». A l'ap-
pui de cette affirmation, il a indiqué que d'une part, il y a un potentiel d'exer-
cice du pouvoir centralisé et de la politique volontariste ; mais que d'autre
part, l'exercice de ce pouvoir était limité par «le caractère fréquemment col-
lusif des relations entre l'administration et les intérêts privés» (Hayward,
1982 : 117). D'un côté, des groupes d'intérêt étaient impliqués dans la pré-
paration des décisions', niais de l'autre, les contacts plus larges étaient sou-
vent pris en aval du processus de décision, et pour la forme, sans impact
notable sur les choix ; de plus ils se restreignaient aux organisations profes-
sionnelles et n'incluaient pas de groupes de citoyens.
Ces chercheurs visaient à identifier et à décrire des styles de politiques
dans la phase de formulation des politiques ; des modèles conceptuels sem-
blables ont été élaborés pour la mise en oeuvre des politiques d'environne-
ment dans la même période. Dans le cas de la pollution, de la gestion des
risques et de la protection civile, O'Riordan (1985) a distingué quatre styles
7. Dans sa recherche conduite dans les années 1970. I layward a trouvé que 70% des Directeurs
d'administrations centrales avaient l'habitude de rencontrer des représentants de groupes d'in-
térêt 'très souvent', contre seulement 11% qui affirmaient ne jamais le faire. Espaces et Sociétés 22
de régulation, respectivement basés sur la confrontation, le consensus, l'au-
torité et le corporatisme. Le premier (adversarial en anglais) correspond à
une séparation des pouvoirs dans la constitution ; à une régulation traduite
par des nonnes et des objectifs précis ; et à une société composée de groupes
de citoyens bien informés ayant accès aux tribunaux. Le mode consensuel
correspond à une certaine flexibilité dans l'interprétation des règles ; à la
confidentialité ; à des éléments d'auto-contrôle ; à un recours occasionnel
aux poursuites juridiques pour la mise en oeuvre, et au développement d'un
club élitiste de régulateurs et de régulés qui ne reconnaissent que leur propre
expertise et leur légitimité. Dans le système fondé sur l'autorité, les régula-
teurs disposent d'une grande autonomie dans l'établissement des normes et
dans l'obtention de leur respect ; ils ne consultent guère les porteurs de
risques, les groupes de pression ou le public : et les possibilités de répara-
tions juridiques à leur encontre sont limitées. Le style corporatiste correspond
à une forme d'organisation, de consultation et de décision collégiale et mul-
tipartite. De plus, O'Riordan a esquissé les liens entre ces styles de régulation
et la structure des institutions correspondantes : dans un système d'affronte-
ment, on va trouver bien davantage d'organisations que dans un système cor-
poratiste. Dans l'approche autoritaire, les agences tendent à rester «petites,
rationalisées et enfermées dans le gouvernement. Elles emploient générale-
ment des fonctionnaires scientifiques, avec un penchant pour une approche
d'ingénieur du risque, et elles font partie d'un réseau refermé sur l'exercice
de l'autorité» (O'Riordan, 1985 34). Le cas de la France avec l'influence
des corps d'ingénieurs de l'Etat (le Corps des Mines) est cité tout particuliè-
rement. Un système consensuel dispose d'une base plus large pour consulter,
mais il peut restreindre les capacités d'accès aux lobbies. Otway (1985) a
attaché chacun de ces styles à un pays : le mode de l'affrontement et les
U.S.A., le consensus et le Royaume Uni, l'autoritarisme et la France, et le
mode corporatiste et l'Allemagne. Mais ces caractérisations de styles de poli-
tiques sont-elles encore valables aujourd'hui ?
En effet, chacune de ces descriptions demeure assez bien fondée, mais son
degré de véracité varie selon les pays, et il a changé avec le temps. Limitons
cette seconde analyse à l'Angleterre et à la France. Dans le premier cas, la pré-
valence d'un mode consensuel semble confirmée par le travail de terrain de
Keith Hawkins (1983) relatif à l'application de la réglementation de la pollu-
tion, qui confirme l'existence d'une 'logique de négociation' comme l'évo-
quaient Jordan et Richardson (1982). Il a constaté que les inspecteurs préfé-
raient habituellement la négociation pour obtenir le respect des normes, le
recours aux tribunaux n'étant que la dernière option, à cause de son efficacité
Gouvernance, cultures politiques nationales et administration de l'environnement 23
discutable à court terme (incertitude du jugement, légèreté des sanctions) et
du risque du refus de coopérer plus tard par l'entreprise contrôlée. De même,
dans sa comparaison des styles américain et britannique de réglementation,
Vogel (1986 : 70) a indiqué les traits distinctifs du second : «absence de
normes écrites et opposables, faible taux de poursuites, stratégie flexible pour
l'application des normes, importance de la discrétion administrative, décen-
tralisation de l'application, étroitesse de la coopération entre contrôleur et
contrôlé, et restrictions aux possibilités des organisations étrangères à l'in-
dustrie de participer au processus de contrôle». Le respect volontaire des
normes était apprécié positivement comme aux Etats-Unis, du fait des éco-
nomies de bureaucratie et de la progression des comportements responsables.
Cependant, l'approche excluait de contraindre par la loi à employer des tech-
niques données, le gouvernement central préférant souvent s'en remettre aux
préférences exprimées des industries contrôlées, sans presque jamais deman-
der le point de vue plus général du public.
En ce qui concerne la France, c'est le style de politique fondé sur l'auto-
rité qui semble se manifester clairement. Le rapport du service d'investiga-
tions du périodique the Econotnist (1990 : 25) a considéré l'approche fran-
çaise de l'environnement comme administrative, et imbue d'une confiance
scientifique et technocratique. Il a renvoyé à la tradition française de centra-
lisme, tout en reconnaissant qu'il y avait eu une tendance à décentraliser dans
les années 1980. Trilling (1981 : 74) a aussi insisté sur l'importance de l'Etat
«interventionniste et dirigiste», et elle a précisé que, «contrairement à son
homologue américain, l'Etat français est à la fois unitaire et administratif,
jouant une stratégie de pouvoirs et de contre-pouvoirs (...), ou d'opposition
entre le pouvoir judiciaire ou le législatif, et l'exécutif, et vice versa ; ce qui
entraîne potentiellement que la stratégie des environnementalistes français
sera moins efficace, et donc moins importante». Elle a aussi renvoyé à la
législation anti-trust américaine et au contrôle qu'elle a établi sur les grandes
entreprises comme ayant constitué un préalable à une réglementation sévère
sur l'environnement.
En France, à l'inverse, la politique industrielle des trente dernières années
aurait fait de la création de «champions» par branche au niveau national une
priorité — des entreprises géantes capables de se battre sur les marchés inter-
nationaux — avec bien moins d'accent sur le maintien de la concurrence inté-
rieures ; de véritables politiques de l'environnement ont émergé lentement et
ont toujours fait attention à ne pas compromettre les performances écono-
8. Le développement correspondant à ce point est dans Szarka (1992 42-76 et 122-151).
Espaces et Sociétés 24
iniques des entreprises faisant l'objet du contrôle. Wallace (1995 : 86) a noté
que «le ministère de l'Industrie a bien davantage de poids politique que celui
de l'Environnement, malgré le déclin notable de son influence depuis vingt
ans». De plus, bien que les DRIRE — service des installations classées char-
gés du contrôle de la pollution industrielle — soient sous la tutelle du minis-
tère de l'Environnement, leurs inspecteurs font d'abord allégeance au minis-
tère de l'Industrie, qui gère leurs carrières.
Cette caractérisation générale de l'Etat en France comme centralisé, hié-
rarchisé et dirigiste est bien fondée historiquement. Pourtant, la sectorisation
administrative, avec les rivalités entre services qui sont plutôt la règle, fait
que les organes de l'Etat sont moins monolithiques que l'on suppose parfois.
De plus, les créations récentes dans le paysage institutionnel, comme celle du
ministère de l'Environnement en 1971, ne se sont pas conformées au modè-
le dirigiste. Celui-ci a été conçu comme une 'administration de mission",
plutôt que comme gestionnaire d'un secteur déterminé de services et de res-
sources, avec pour tâche de convaincre les autres administrations de l'impor-
tance des questions d'environnement, et de coordonner leurs efforts. Ce qui
s'est révélé bien difficile, et qui a conduit le premier ministre de
l'Environnement, Robert Poujade, à qualifier son administration de ministè-
re de l'impossible, justement parce qu'elle manquait de pouvoirs.
Moyennant quoi, ce ministère a conservé la tradition top-clown de formu-
lation de politiques ; mais la réalité de leur mise en oeuvre et de la police de
l'environnement a été bien différente. Lascoumes (1994), analysant l'affaire
de l'explosion de l'usine de la Protex, a conclu que le stéréotype de 'l'appel
à l'Etat gendarme', c'est-à-dire d'une intervention répressive de l'autorité
publique, n'avait guère de réalité dans l'approche de régulation pratiquée par
les inspecteurs d'établissements classés. En fait, les facteurs économiques et
administratifs, comme la viabilité économique apparente des entreprises
contrôlées ou l'exercice du pouvoir par le préfet, avaient un impact clé sur la
police de l'environnement. Et «le type de contrôle administratif développé
par les DRIRE ne s'est absolument pas construit sur le mode autoritaire-
répressif, mais de façon négociée», précise Lascoumes (1994: 153). Donc
on retrouve en France la logique de négociation présente en Grande-
Bretagne. Et en définitive, le style français de politique est fondé sur l'auto-
rité au niveau de la formulation des politiques, mais pas à celui de la mise en
oeuvre, où il est davantage consensuel.
9. Ce concept est discuté par Autexier et Heppenheimer (1971).