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L'aménagement urbain en Afrique de Sud 1948-1995

De
372 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1996
Lecture(s) : 340
EAN13 : 9782296317413
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Villes et Entreprises
L'AMENAGEMENT URBAIN EN AFRIQUE DU SUDCollection « Villes et Entreprises »
Sous la direction d'Alain Bourdin et de Jean Rémy
Dernières parutions
S. Magri etC. Topalof(c:ollcctiO, VillesouvrUres, 1989.
B. Gapyisi, Le tUft urbain en A/riqw, 1989.
J. Dreyfus, La société du confort, 1990.
Co11cctif, Sites urbains en mutation, 1990.
N. Brejon deLavergn6e,Politiqwd' aménagement du territoire auMaroc,l990.
J.-P. Gaudin,Desseinsde viUes.Art urbainetlU'banisrM, 1991.
A. Conan. Concevoir unprojet d'architecture, 1991.
R. Prost, Conception architecturale, une investigation mélhodologiqw, 1992.
J. Rémy, L. Voye, La ville: vers une nouvelle tUftnilion 1,1992.
Collectif, Vieillir dtms la ville (MIRE. PLAN URBAIN), 1992.
Large, Des MUes au/orum. 1992.
E. Cuturell0 ed., Regard sur le logement: une étrange marchtuadise, 1992.
A. Sauvage, Les habitants: de nouveaux acteurs sociawc, 1992.
C. Bonvalet, A. Gobnann, ed. : Le logement, une affaire de/amille, 1992.
B. Campagnac (c:ollectif),Les grands groupes de la construction, 1992.
J.-C. Driant (c:ollectif), Habitat et villes. l'avenir enjeu, 1992.
E. Le1ièvre, C. Lévy- Vroelant,La ville en mouvement. habitat ethabilanls, 1992.
O. Montigny, De la ville à l'urbanisation, 1992.
D. Pinson, Usage et architecture, 1993.
A. Henriot-Van Zanten, J.P. Payet, L. Roulleau-Berger, L'école dtms la ville,
1994.
G. Jeannot (sous la direction de), Partenariats public/privé dtms l'aménagement
urbain, 1994.
G. Verpraet, La socialisation urbaine, 1994.
S. Theunynck, Economie de l'habitat et de la construction au Sahel, tomes 1
et 2, 1994.Collection "Villes et Entreprises"
Jean-Baptiste ONANA
L'AMENAGEMENT URBAIN EN AFRIQUE DU SUD
ENTRE APARTHEID ET PAUVRETE
( 1948-1995)
EDITIONS L'HARMATTAN
5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique
75005 ParisCet ouvrage est tiré d'une thèse de doctorat (nouveau régime) soutenue
par l'auteur le 7 Avril 1994 à l'Université de Paris XII-Val-de-Marne,
sous le titre:
Politiques et Stratégies d'Aménagement Urbain en Afrique du Sud: de
la répression à la tolérance (1948-1993)
Couverture 1 : extension informelle d'un logement conventionnel
(Alexandra)
Couverture 4 : l'auteur dans un parc public à Johannesbourg
Copyright L'Harmattan 1996
ISBN: 2-7384-4145.,.9à Mylène, David et SandraINTRODUCTION
En érigeant l'apartheid en système de gouvernement en Afrique
du Sud dès 1948, les descendants afrikaners des pionniers hollandais
étaient porteurs d'un dessein qu'ils avaient voulu grand: parachever
l'exclusion spatiale des Noirs (commencée au XVIIe siècle), en les
reléguant dans. des entités territoriales à base ethno-linguistique.
Malgré l'indignation - réelle ou feinte - d'une certaine opinion
internationale, des pseudo-Etats noirs "indépendants" appelés
homelands (foyers nationaux), avaient pu voir le jour (Transkei,
Ciskei, Venda et Bophuthatswan~), et avec eux la concrétisation de la
partition territoriale de l'Afriqu.e du Sud. D'autres "Etats" (au nombre
de six), se voyaient octroyer une relative autonomie: le GazankUlu, le
Kangwane, le Lebowa, le Qwaqwa, le Kwandebélé et le Kwazulu.
Politiquement contrôlés par le pouvoir central de Prétoria et non
viables économiquement, ces homelands échoueront dans la
réalisation de leur objectif originel: assurer la pérennité de la partition
territoriale, et rendre impossible tant l'urbanisation que l'intégration
politique des Noirs à l'intérieur de l'ancienne Afrique du Sud blanche.
De fait, la découverte des mines d'or et de diamant au XIXe siècle,
puis l'industrialisation croissante depuis 1945. avaient suscité des
appels de populations qui aboutirent à la formation de quatre grands
centres de concentration urbaine autour de Johannesbourg, Prétoria,
Durban et Port-Elisabeth: en même temps qu'elle sortait d'une
économie d'essence agricole pour devenir le premier pays du continent
africain à entrer dans l'ère industrielle, l'Afrique du Sud se plaçait en
tête des pays africains les plus urbanisés.
Cette mutation ne s'était pas faite sans travers notables.
L'industrialisation et la mécanisatio.n de l'agriculture s'étaient en effet
conjuguées aux lois foncières défavorables, ainsi qu'à. la pression
démographique pour rompre les fragiles équilibres antérieurs, et
précipiter le mouvement d'exode vers les villes de Noirs en quête ,de
travail. S'était alors posé le problème de leur. accueil et de leur
hébergement. Le système d'apartheid croira pouvoir y apporter une
7solution en édifiant à la péripherie des villes de vastes cités-dortoirs
appelées tQwnshipsl, dont ceux de Soweto et d'Alexandra, près de
~
Johannesbourg. Ce faisant, il conciliéra le dessein de l'éloignement
physique et spatial des Noirs avec l'impérieuse nécessité. de leur
,
présence dans les villes en tant que source de main d'oeuvre bon
marché. Cela ne s'était pas fait du jour au lendemain.
Les différents gouvernements qui se succédèrent à Prétoria entre
1948 et 1991 avaient tous, à des degrés divers, initié des politiques
d'aménagement et de développement urbains destinées à décourager,
voire même à empêcher l'urbanisation massive et permanente des
Noirs. Tous avaient fait voter des lois nouvelles, amender les
anciennes et mis en place des institutions ad-hoc' chargées de mener à
bien ces politiques. Tous avaient remodelé la ville sud-africaine, soit
en définissant un nouveau zonage racial, soit tout simplement en
modifiant l'ancien, tantôt dans le sens d'une relative tolérance, tantôt
dans celui d'une discrimination accrue, Tous avaient réorganisé
l'administration tant au niveau national que local, aux fins de
consolidation de l'édifice de l'apartheid. Enfin, tous avaient réalisé ou
entretenu des infrastructures et des services urbains parallèles dans le
seul but de décourager les contacts raciaux.
Le résultat de ces pratiques audacieuses et discriminatoires
n'avait toutefois pas été celui escompté par les planificateurs sud-
africains: au lieu de régresser, l'exode des Noirs dans leg.villes s'était
au contraire poursuivie et accélérée. La politique dite "d'urbanisation
ordonnée" inaugurée en 1986 n'y avait rien changé. En assouplissant la
répression des Noirs en milieu urbain, elle était en réalité apparue
comme un aveu d'échec des politiques antérieures, que vint confirmer
l'abandon pur et simple de l'entier système d'apartheid en 1991. Notre
propos ici vise précisément à nous interroger sur les causes profondes
de cet échec, ainsi qu'à évaluer les chances de réussite des politiques
d'aménagement post-apartheid au regard des nombreux défis qui se
profilent à l'horizon de l'Afriql.ledu Sud multiraciale.
Bien qu'il soit malaisé de traduire une problématique sous la
forme d'un questionnement-on' court le risql.le d'une formulation
imprécise, voire non pertinente-nous avons passé outre la difficulté
1Etymologiquement, township signifie commune, bQurg, canton ou municipalité, ce seils variant selon
qu'on se trouve aux Etats-Unis ou en Angleterre, En Afrique du Sud, le vocable désigne toutes les zones
résidentielles que le système d'apartheid avait aménagées à la périphérie des viHes à l'intention des seuls
Noirs, Indiens et Métis, pour les exclure des espaces résidentIels fonctionnels résèrvés aux Blancs,
conformément à soil idéal de ségrégation raciale, Par extension, il désigne aussi toute agglomératil;>n
iloire (ou non blanche), située dans une zone urbaine à l'intérieur de l'ancienne Afrique du Sud blanche
ou dans le périmètre territorial des anciens homelands
8pour poser celles-ci: pourquoi les politiques raciales et
discriminatoires d'aménagement urbain inspirées par le système
d'apartheid avaient~elles échoué dans leur. ..dessein d'empêcher
l'urbanisation des Noirs? Et quels défis cet échec laisse t-ilay.gurer
pour la planification urbaine post-apartheid? Cette double question
n'appelle pas une réponse simplement descriptive. Elle se veut avant
tout explicative et compréhensive de politiques. d'aménagement dont
sait qu'elles avaient été davantage dirigées cOl1treune population- les
Noirs- plutôt que menées en safaveur.
La première partie de l'ouvrage veut étudier les objectifs et les
enjeux tant de l'action foncière que de la promotion immobilière
publique et privée. C'est en effet dans ces domaines que les stratégies
d'aménagement du défunt systhème d'apartheid avaient révélé le
mieux leur caractère racial et iconoclaste. Au regard de l'aménagement
des .ghettos noirs, les références régulières. à Soweto et à Alexandra
ont tantôt valeur d'illustration, tantôt valeur d'étude de cas. Car si l'on
dénombre plusieurs townships en Afrique dy. Sud, -.il n'est.pas une
ville qui n'ait sa cité noire et selon la région,. sa cité métisse ou
~ Soweto et Alexandra sont le prototype de banlieues-indienne
dortoirs sous-équipées en infrastructures de base, alors qu'y règnent
surpopulation, promiscuité, désoeuvrement et insécurité. L'inexistence
de ces maux dans l'ancienne Afrique du Sud blanche au moins jusqu'à
la fin de la ségrégation. raciale institutionnelle, laisse penser que
l'aménagement des townships aura été plus un pendant du défunt
système d'apartheid que. l'expression d'une politique volontariste
d'amélioration des conditions de vie des Noirs en milieu urbain.
Dans la première partie de l'ouvrage, il est également rendu
compte. du drame des déportations des. populations et de leurs
conséquences humaines. et sociales. Sont mis ànu l'arbitraire des
méthodes et l'injustice des pratiques de ce qui a sans doute été la .cléde
voûte des stratégies d'aménagement dusY$tème d'apartheid. En
renonçant à se réformer après moult tentative.s de mutation, ce.système
a sans prononcé le meilleur requisitoire qui.ait jamais jugé .son action.
C'est cette. considération qui est le fil conducteur de .la deuxième
moitié de l'ouvrage, laquelle dresse le bilan des politiques passées,
évalue les chances de réussite des politiques actuelles, et s'inteJ:'l'oge
sur l'avenir de l'héritage urbanistique du système dit de développement
séparé. Parce que en Afrique du Sud, l'heure est plus que jamais à la
rétrospective et aux nouveaux choix de développement. .Mais trouver
une alternative .à l'urbanisme répressif des années d'apartheid s'avère
d'ores et déjà être une tâche colossale à la mesure des carences et des
gaspillages du défunt système.
9Même si l'Afrique du Sud contemporaine est difficilement
compréhensible sans prise en compte de sa riche et tumultueuse
histoire, nous n'étudions que la période qui s'étend de 1948- année de
l'arrivée du Parti National au pouvoir - à nos jours. Car si ce parti n'a
pas inventé l'apartheid, il l'a théorisé et imposé à la faveur du brillant
développement économique que connaissait alors le pays. Il est
cependant fait référence à deux grandes législations antérieures à
1948, qui ont déterminé la construction du modèle urbain sud-africain.
De même, nous nous entenons au cas des Noirs, contre qui le système
d'apartheid avait dirigé de manière privilégiée sa répression urbaine,
les références aux Métis, Indiens et Blancs n'intervenant qu'à titre de
comparaison. L'on notera que les termes Africain et Noir sont utilisés
indifféremment l'un pour l'autre, tout comme le sont les termes Blanc
et Européen.
Mais pourquoi une étude de plus sur l'apartheid, au moment où
l'Afrique du Sud vient de tourner définitivement le dos au système qui
en avait fait une singularité dans le concert des nations? pourrait-on se
demander. Une telle interrogation appelle une double réponse.
D'abord, il ne s'agit nullement d'une étude de l'apartheid en tant que
système d'organisation politique et de gestion étatique, mais d'un essai
d'analyse de ses implications sur les stratégies d'aménagement urbain,
au regard notamment du dessein de partition territoriale cher aux
théoriciens du développement séparé. Encore qu'en Afrique du Sud
plus qu'ailleurs, l'urbain et le politique soient si intimement imbriqués
qu'il est de toute façon impossible de parler de l'un sans référence à
l'autre. Ensuite, si l'apartheid légal a disparu, l'espace sud-africain
portera encore longtemps les stigmates de plusieurs décennies de
ségrégation et de cloisonnement racial, alors qu'on assiste déjà à
l'apparition progressive d'un néo-apartheid larvé né autant des
nécessités économiques que des résistances idéologiques aux
changements socio-politiques en cours. Sans doute faut-il encore
préciser que cette étude (commencée sous l'apartheid et achevée après
son démantèlement) tient compte de tous les faits marquants de
l'évolution sociale, spatiale et politique survenus en Afrique du Sud
depuis 1991 jusqu'en 1995.
10PREMIERE PARTIE
L'ACTION FONCIEREET IMMOBILIERE
DU SYSTEME D'APARTHEID:
OBJECTIFS ET ENJEUX=CI
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ZCHAPITRE PREMIER
.
LA POLITIQUE D'EXCLUSION SPATIALE DES AFRICAINS
1 -LA REFORME AGRAIRE ET FONCIERE
Dans la plupart des pays où any a eu recours, la réforme agraire.a
opéré une redistribution des terres qui visait à corriger les inégalites
de répartition héritées soit de l'histoire, soit d'un état de fait ou .de
droit .récent. Ce faisant, elle a contribué à l'apaisement des tensions
sociales et à la stimulation du développement de la communauté
bénéficiaire du partage. Cette nécessaire fonction sociale et
économique avait cependant. été délibérément ignorée par les
différents programmes de réforme agraire et foncière initiés en
Afrique du Sud depuis le. célèbre "Black Land Act" (loi foncière) de
1913, jusqu'au "Livre Blanc sur la Réforme Agraire et Foncière" de
1991.
Parce. que les gouvernements sud-africains successifs se
souciaient au premier chef de parachever l'édifice. de l'apartheid et ne
s'embarrassaient qu'accessoirement de considérations humanitaires, ils
allaient se lancer dans des politiques foncières qui prirent parfois
l'allure d'anti-réforme agraire. L'édification des "Foyers Nationaux" fit
partie de ces politiques- là. Elle s'était traduite par une législation qui
avait organisé la dépossessiand'une majorité (les Africains), au profit
d'une minorité (les Européens) au nom de considérations raciales et
idéologiques.
1.1 - La législation foncière.. du système d'apartheid.
La législation foncière sud-africaine avant la fin du système
d'apartheid fut à l'image de tout le dispositif législatif et réglementaire
.qui avait régi la politique dite de développement séparé: abondante,
complexe et hautement ségrégationnistè..Mais de toutes les lois qui
13furent promulguées postérieurement à la création de l'Union Sud-
Africaine en 1910 et antérieurement à la Constitution Républicaine de
1961, le "Black Land Act" de 1913 fut incontestablement la plus
importante. En effet, c'est cette loi qui consacra la ségrégation
territoriale (déjà amorcée au XIXe siècle), en scindant le territoire sud-
africain en deux parties inégales: les Réserves pour les Africains, et
le reste de l'Afrique du Sud pour les Européens. Ainsi le processus de
dépossession foncière des Africains devenait-il légal après avoir
reposé sur la force des armes au cours des deux derniers siècles. En
dehors des Réserves ainsi définies, les Noirs ne furent plus autorisés
ni à acquérir des terres, ni même à en louer2. Ceux d'entre eux qui en
avaient acquis antérieurement à la promulgation de la loi furent
expropriés. Il devint de même interdit aux non-Africains d'acquérir ou
de louer des terres à l'intérieur des Réserves. En 1913, celles-ci
couvraient 9 millions d'hectares, soit environ 7 % de l'ensemble du
territoire sud-africain3, ce qui était bien insignifiant au regard de la
supériorité numérique de la population africaine. Cédant aux
révendications des mouvements nationalistes noirs, le gouvernement
allait nommer en 1916 une commission d'experts pour évaluer les
besoins réels des Indigènes. La Commission Beaumont (car tel était
son nom), proposera que 7 millions d'hectares' de terres
supplémentaires soient rajoutés aux 9 millions déjà alloués aux
Africains. Mais sous la pression des fermiers Européens qui jugeaient
ces propositions trop généreuses, le gouvernement dut les revoir à la
baisse. Il fixa alors à 6,2 millions d'hectares l'effort d'attribution
supplémentaire que pouvaient consentir les Européens aux Africains
sans entamer leur mainmise foncière4, puisqu'il leur permettait de ne
céder qu'à peine 13% du territoire à 75 % de la population5. Encore
cette attribution supplémentaire n'allait-elle trouver un debut
d'exécution qu'après la promulgation du "Development Trust and Land
Act" de 1936 qui, en modifiant le "Black Land Act" de 1913 , créa la
"South African Development Trust" (SADT) avec pour mission:
.d'aider à l'installation des populations africaines.
. d'assurer le bien-être tant matériel que moral dans les zones
d'installation et d'y favoriser le développement.
. d'acquérir et de gérer des terres devant contribuer à l'extension des
homelands, ou à l'implantation de nouveaux townships.
.~--_._----
2 Parce qu'elle aurait été en conflit avec le droit de vote que continuait de garantir la constitution
aux Métis de la province du Cap, cette restriction ne s'y était pas appliquée jus qu'en 1936.
3 Land and Race, South African Institute of Race Relations, p. 73
4
The Surplus People, forced removals in South-Africa, p. 87
5 Ibid, p. 89
14Entre 1936.et 1990, 7 millions d'hectares vinrent donc grossir les
attributions dérisoires de 1913 en vue de l'accomplissement de cette
triple mission6. Mais malgré un dépassement théorique du quota
initialement fixé, la répartition des terres entre Africains et Européens
n'en restait pas moins inéquitable: approximativement 20 % du
territoire allaient revenir aux premiers (en prenant en considération
les townships et les terres acquises par le SADT.dans le cadre du
programme de. remembrement des homelands),. contre. 80 % aux
seconds7. Qui plus est, les Africains devaient se contenter de recevoir
leur quote-part foncière par petits morceaux au rythme des
acquisitions du SADT : en 1974, au moins 700 000 hectares restaient
à acquérir au regard de l'objectif foncier de 19368. Il fallut attendre
1989 pour que le gouvernement annonce enfin que ce objectif était
atteint, ce qui signifie que 75 % de la population sud-africaine fut
confinée pend<mt plus d'un demi -siècle sur moins de 13 %. d'un
territoire grand comme deux fois la France. La cause en était certes
idéologique, mais aussi financière.
En effet, si un certain. nombre de terres identifiées par la SADT
en 1936 pour être rajoutées au Réserves appartenaient à l'Etat, d'autres
étai.ent privées. La SADT devait donc les acheter au prix du marché
auprès de leurs propriétaires, puis les affecter à l'occupation des
Africains. Orees achats étaient tributaires des sommes allouées par
l'Etat à la SADT, lesquelles étaient plus souvent en baisse qu'en
augmentation. L'autre cause d'allongement des délais d'acquisition
foncière en faveur des Africains fut l'opposition des fermiers
Afrikaners. Ces derniers avaient toujours redouté la concurrence de
leurs homologues Africains, d'autant plus que grâce à la pratique du
"sharecropping"9, on assistait depuis quelques décennies à l'émergence
d'une couche d'entrepreneurs agricoles noirs dont la production
pouvait à terme menacer celle de l'agriculture capitaliste blanche.
C'est pour éliminer cette concurreneepotentielle qu'il fallut faire
passer les fermiers africains du statut de travailleurs indépendants à
celui de salariés dans les fermes européennes ou dans les mines. L'un
des moyens qui fut..utilisé à ce11:efin consista à réduire au strict
minimum la surface des terres cultivables mises à leur disposition. Au
6 Race Relations Survey 1991-1992. p. 380
7 , page 92The Surplus People: forced removals in South Africa"
8Fin 1977, les Africains n'occupaient que 11,9% de la superficie du territoire.
9 Sharecropping: pratique par laquelle une famille africaine s'installait sur les terres d'un fermier
européen pour les cultiver, cette famille recevant la semence (et parfois les outils) du fermier propriétaire.
La récolte était ensuite partagée entre les deux, parfois en parts égales. Le "sharecropping" s'était
développé comme un compromis nécessaire entre des propriétaires fonciers manquant à la fois de
capitaux et de main-d'oeuvre, et des paysans africains sans terre.
15fil des ans et des. décennies, la spoliation se réorganisa à coups
d'amendements de textes existants ou de promulgations de nouveaux
textes, dont beaucoup rencontraient une vive opposition des
Africains et de leurs organisations politiques. Ainsi du "Development
Trust and Land Amendment Act" de 1989 qui, en amendant le
"Development Trust and Land Act" de 1936, devait exacerber une
pénurie de terres déjà durement ressentie par les Africains. Aux termes
des nouvelles dispositions qu'introduisait ce texte, des non-Africains
pouvaient se voir consentir un bail emphytéotique (d'une durée de 99
ans) sur des terrains appartenant au SADT et initialement reservés aux
Africains. Compte tenu de la ségrégation résidentielle qui avait encore
cours au moment de l'entrée en vigueur de ladite loi, il ne pouvait
s'agir que de terrains occupés (ou susceptibles de l'être) par ces
derniers, et situés en dehors du périmètre des homelands: entre 1989
et 1990, 24 572 parcelles furent ainsi attribuées à des promoteurs
immobiliers européens 10.
Les terres rurales n'échappèrent pas à ce nouvel élan de
générosité à l'égard d'une population qui contrôlait déjà 83 % des
terres agricoles, puisque 200 000 ha (sur les 474 000 réservés aux
fermiers africains par le SADT) furent donnés à bail à des Européens
en 1991. Si on ajoute à cela les nombreuses transactions (acquisitions
et baux) qui étaient réalisées d'une manière informelle selon une
pratique en cours depuis des décennies, on ne peut que faire ce
constat: la terre revenait de plus en plus à ceux qui en avaient le
moins besoin.La même année, le gouvernement tenta même de faire
mieux que permettre la location de terres réservées à l'occupation
africaine par des Européens.Il soumit au vote du parlement le
"National States Constitution Amendment Bill" (amendement au
Il , pour autoriser la venteNational States Act" de 1971)
de terres situées à l'intérieur des frontières des homelands non
"indépendants" à des personnes qui n'en étaient pas originaires. Si
cette tentative avait pu à première vue ressembler à une avancée dans
la voie de la levée des barrières inter-ethniques et raciales, elle cachait
mal la volonté du gouvernement de favoriser l'acquisition des terres
dans les homelands par des détenteurs de capitaux, c'est-à-dire par des
- ---
-- --- - ---
IORace Relations Survey" 1989-1990, page 449
Ilcette loi est surtout connue pour pour avoir défini un cadre général d'évolutÎon constitutionnelle des
homelandsen deux étapes: accession à l'autonomie d'abord, puis à l'indépendance ensuite, ultime étape
au cours de laquelle les citoyens du homeland. devenu "indépendant" étaient censés perdre la nationalité
sud-africaine. Mais elle se caractérisait aussi par l'autorisation qu'elle donnait au Chef de l'Etat de
modifier les contours d'un homeland (soit par adjonction, soit pas rédution de superficie), après
consultation en première instance du Ministre chargé de l'administration des homelands, et du Conseil
exécutif du homeland 'concerné en seconde.
16Européens12. Le projet de loi ne fut pas adopté puisqutil se heurta à
l'opposition de la Chambre des représentants (Métis), et de la Chambre
des délégués (Indiens et Chinois). Mais l'achamementavec lequel le
gouvernement le défendit 'devant' le Parlement était, venu confirmer
une action foncière, spoliatrice qui eut cours en Afrique du Sud
jusqu'en 1991, en toute légalité mais en violation des droits légitimes
de la majorité africaine13.
Parce que les homelands étaient très morcelés ,et' constitués 'de
nombreux lambeaux de terrain dont certains étaient distants de plus
d'une centaine de kilomètres les uns par rapport aux autres, le
gouvernement sud-africain se lança en 1973 dans un ambitieux
programme de remembrement. Deux ans plus tôt, il avait pourtant fait
promulguer le '''National States Constitution Act" de 1971 pour que ce
morcellement de fait fût revêtu du sceau de la légalité :en même
temps que le texte conférait au Chef de l'Etat le pouvoir de modifier
l'aire juridictionnelle d'un homeland, iladmettait explicitement qu'une
telle juridiction puisse n'avoir aucune unité territoriale constituée, dût-
elle. être disséminée sur les quatre provinces. Ces dispositions
nouvelles présentaient l'avantage de faciliter la tâche du
gouvernement qui pouvait ainsi n'attribuer aux Africains que les terres
dont ne voulaient pas les Européens, c'est-à-dire les plus arides et les
plus incultes. Il en aurait été autrement s'il avait été tenu de les
installer sur, des parcelles uniques et aux contours réguliers. Un
homeland risquait alors de se voir attribuer l'un de ces riches
gisements miniers sur lesquels l'Afrique du Sud avait bâti sa
puissance économique, et partant, la suprématie raciale des Européens.
Le cadre législatif dans lequel s'étaient organisées les cessions
foncières de 1936 allait s'avérer insuffisant et inadapté dès l'accession
du premier de ces homelands à "l'indépendance" en 1976. Jusque-là, la
réquisition de terres puis leur incorporation dans les home lands ne
posaient pas de problèmes juridiques particuliers autres que la légalité
12Ceci ~érite explication :en autorisant l'acquisition foncière dans les homelands non indépendants" par
des personnes qui n'en étaient pàs originaires, le gouvemement levait théoriquement les barrières qu'il
avait lui même dressée~ entre les différentes ethnies africaines au nom de sa politique de di~crimination
raciale et de constitution de pseudo-Etats tribaux. Mais dans la pratique, ce sont les Européens qui
risquaient de bénéficier de cette nouvelle libéralité, en se prévalant des dispositions du "Development
Trust and Land Amendment Act" qui leur consentait des baux emphythéotiques sur les terres du SADr.
0r une quantité non négligeable des terres situées à l'intérieur des homelands appartenaient au SADT,
même si plusieurs milliers d'hectares avaient déjà été transférés aux autorités tribales de certains de ces
homelands.
13La Constitution sud-africaine de 1984 avait introduit un Parlement tricaméral comprenantune
Chambre de députés (Blancs), une Chambre' de représentants' (Métis), ,et une Chambre de délégués
(Indiens et Chinois). Chacune de ces communautés élisait ses représentants, et c/1aque Chambre
délibérait séparément sur les affaires d'intérêt particulier qui concemait sa proptecornmunauté, les trois
chambres ne siégeant ensemble que sur les affaires d'intéret commun
17des expropriations et des déportations de populations qui en
découlaient.En effet, il s'agissait encore de remembrer des parcelles
d'un même et unique tenitoire, l'Afrique du Sud, même si les
homelands étaient voués à terme à.un simulacre d'indépendance. Mais
une fois ceux-ci élevés au rang "d'Etats indépendants", il devenait
difficile d'évoquer la base juridique qui avait fondé ce partage
antérieur pour justifier les cessions tenitoriales à venir entre "Etats
souverains". D'autant plus que les homelands "indépendants" s'étaient
dotés de leur propre législation foncière, et qu'ils entendaient exercer
leur "souveraineté" en la matière dans la limite des pouvoirs que le
gouvernement central leur avait concédés 14.
Ce hiatus juridique fut en partie résolu par la promulgation du
"Borders of Particular States Extension Act" de 1980, loi qui rendait
possible l'incorporation d'une portion du "territoire sud-africain" dans
l'un quelconque des quatre homelands "indépendants"15. Le pouvoir
d'incorporer incombait au Chef de l'Etat dont le décret pouvait
intervenir malgré la volonté exprimée des dirIgeants du homeland
bénéficiaire, ou des populations concernées par l'incorporation. Il faut
dire que dans ce domaine, les intérêts des dirigeants des homelands
coïncidaient rarement avec ceux des populations placées sous leur
autorité. Les premiers voyaient dans les incorporations l'occasion
d'élargir la base juridictionnelle de leur tenitoire, et par voie de
conséquence d'accroître leur influence politique. Ils les encourageaient
donc, voire même les revendiquaient. Les seconds les redoutaient en
revanche parce qu'elles signifiaient pour eux perte de la nationalité
sud-africaine et acquisition automatique de la "citoyenneté" du
homeland de rattachement. C'est pourquoi ils s'y opposaient avec
détermination. C'est en réponse à cette opposition que le législateur
sud-africain avait entre autres prérogatives, doté le Chef de l'Etat de
pouvoirs élargis et quasi-discrétionnaires. dans l'application du
"Borders of Particular States Extension' Act". Cet arbitraire légal
présentait un triple intérêt pour le gouvernement: il lui permettait
d'imposer son programme de remembrement en décidant qui devait
bénéficier de quoi. Il lui donnait le droit de ne procéder à aucune
14 Au lendemain de leur accession à la .souveraineté", leshomelands "indépendants" avaient abrogé
sur leur territoire la plupart des lois raciales qui affectaient les droits d'accès à la terre en Afrique du Sud.
Cependant, cette mesure -tout Comme l'adoption d'une législation propre en matière foncière. n'avait eu
qu'une portée symbolique. Car du fait de l'apartheid, les homelands étaient censés n'accueillir que des
Africains. Les rares non-Africains qui y vivaient étaient pour la plupart des fonctionnaires Européens
imposés par le gouvernement central à tous les postes clé de l'ildministration (défense nationale, police,
coopération...), pour veiller sur les intérêts de l'Afrique du Sud blanche.
15 Pour les planificateurs du défunt systéme d'apartheid, le territoire sud-africain ne comprenait pas les
homelands "indépendants", qui étaient considérés comme des "Etats souverains" étrangers.
18allocation foncière si telle était sa volonté. Hlui permetait enfin d'user
du remembrement des homelands comme d'une prime aux dirigeants
tribaux africains les plus complaisants à l'égard de sa politique de
balkanisation, ou à l'inverse, comme d'un châtiment à l'encontre des
populations africaines hostiles à la ségrégation territoriale.
A l'injustice des lois foncières du système d'apartheid allait aussi
s'ajouter l'arbitraire de leur application rétroactive à certaines
situations passées. Soit que ces situations trouvaient leur origine dans
une période de vide juridique, soit qu'elles étaient régies par des lois
désuètes qu'il convenait d'actualiser. En effet, trois homelands avaient
accédé à "l'indépendance" antérieurement à la promulgation du
"Borders of Particular States Extension Act" de 1980. Or des
procédures de remembrement de ces "Etats souverains" avaient été
engagées antérieurement à la promulgation de cette loi, c'est-à-dire en
l'absence de toute base juridique qui pût les fonder. Des milliers
d'Africains menacés de déporta.tion avaient alors cru être dans leur bon
droit pour soulever l'exception d'illégalité et s'opposer ainsi à leur
déplacement, puisque le "National States Constitution Act" de 1979 ne
prévoyait. que le remembrement des homelands "non-indépendants".
Mais ignorant. ces arguties juridiques, le.gouvernement s'était amendé
en modifiant la loi afin qu'elle pût s'appliquer rétroactivement.
Paradoxalement, ce déni de justice à l'égard des populations
directement menacées de déportation se voulait justice pour l'ensemble
des Africains à qui le remembrement était censé apporter plus d'espace
foncier; même si le gouvernement reprenait souvent d'une main ce
qu'il avait donné de l'autre, par le biais de lois nouvelles.
Le décret de 1989 dit "Incorporation of Certain Land in the
Republic of South Africa Act" en était un exemple. Par un mécanisme
inverse à celui décrit plus haut, il avait permis de réincorporer dans
"l'Afrique du Sud blanche" des terres initialement attribuées à un
homeland. H avait suffi pour cela qu'une action en restitution soit
engagée contre. l'Etat sud-africain par un ressortissant sud-africain
(blanc) qui s'estimait fondé à contester la cession de sa propriété à.un
homeland, en l'occurence le Bophuthatswana. Ce dernier s'était ainsi
vu contraint 12 ans après son accession à "l'indépendance" en 1977, de
renoncer à.une partie. de son territoire au profit d'un fermier Afrikaner.
Cette restitution fut moins l'expression du libre arbitrage d'un "Etat
souverain" que l'exécution forcée du diktat du gouvernement central à
l'encontre d'un.homeland sous..tutelle. Au-delà de l'habillage juridique
constitué par le décret rendant l'opération légale, elle révela la
précarité des cessions foncières aux homelands antérieurement à
l'abandon de l'apartheid: aucune prescription ni aucune loi ne
19protégeaient un domaine foncier qu'une simple décision administrative
pouvait anéantir à tout moment. Si le "Black Land Act" de .1913 fut la
loi foncière la plus spoliatrice dans le dispositif législatif du régime
d'apartheid, c'est en revanche le "Group Areas Act" de 1950 (modifié
en 1966) qui cristallisa le plus de rancoeur et d'amertume chez les
Africains. Ce texte était en effet celui qui organisa les zones d'habitat
et de commerce ségréguées, aussi bien à la. campagne que dans les
villes. Dès son entrée en vigueur, les Africains, les Indiens et les Métis
ne furent plus autorisés à s'installer dans les villes, excepté dans leurs
townships respectifs.16 Le "Group Areas Act" n'avait ni introduit de
concept nouveau par rapport à la législation existante, ni réellement
innové par rapport à la discrimination raciale dont les Africains étaient
déjà victimes. Depuis des decennies, la ségrégation résidentielle
sévissait dans la plupart des provinces sud-africaines soit de manière
informelle, soit légalement sur le fondement des législations locales.
La loi nouvelle l'avait simplement généralisée à l'ensemble du pays et
rendu son application plus stricte. Elle avait de surcroît permis une
intervention sans précédent de l'Etat dans la propriété foncière et, par
voie de conséquence, renforcé le pouvoir des autorités chargées de
veiller au respect du zonage racial. C'est ainsi. que la ségrégation
résidentielle devint la base de toute planification urbaine en Afrique
du sud. Désormais, chaque groupe racial devait vivre dans des
espaces spécifiques qui lui étaient réservés. Pour les Africains, ces se réduisaient - à l'exception des townships urbains - à ceux
qui leur avaient été affectés par les lois foncières de 1913 et 1936. En
d'autres termes, la loi s'était appliquée sur environ 87 % du territoire
formant les "zones contrôlées" d'oÙ les Africains étaient formellement
exclus, sauf dérogation chichement accordée. Le "Group Areas Act"
n'avait pas non plus créé par lui-même des zones de résidence
ségréguées. Il s'était contenté de définir le cadre institutionnel dans
lequel le Chef de l'Etat pouvait discrétionnairement intervenir pour
16pour rendre effective l'application du "Group Areas Act", cette loi fut précédée par la promulgation du
"Population Registration Act" de 1950 qui introduisit la classification obligatoire de la population en
quatre groupes raciaux: les Noirs ou AlTicains, les Blancs. ou Européens, les Métis et un quatrième
groupe plus disparate dans lequel était classé tout. individu qui n'était considéré ni comme Blanc, ni
comme Noir, ni comme Métis. C'était le cas des Indil:ns, des Pakistanais, des Chinois et des Malais.
Voici comment le système d'apartheid définissait les principaux groupes raciaux:
- Est Blanc tout individu qui en a l'apparence ou est généralement considéré comme tel. Sont exclus les
individus qui, tout en ayant l'apparence de personnes de. race blanche sont généralement considérées
comme des Métis; et les Blancs qui ont épousé ou qui cohabitent avec une personne appartenant à un
autre groupe racial.
- Est Noir tout individu qui. est considéré comme appartenant à une raCe aborigène ou à une tribu
africaine.
- Est Métis tout individu qui n'est ni Blanc ni Noir, toute femme (de quelque race que ce soit) ou tout
Blanc qui a épousé ou qui cohabite avec un Métis ou une Métisse.
20affecter une zone à un. groupe racial donné. En 1986 et '1989, .cette
affectation s'était établie comme suit :
Année 1986:
. Européens :455 zoneS couvrant une superficie de749 886 ha
: 61zonescouvrant une de97 423ha. Métis
. Indiens : 27.zones couvrant une superficie de" 5073 ha
Année 1989i:
. Européens: 586 zones
.Métis :.561 zones
. Indiens : 266 zones
Une fois de plus, une loi interdisait l'accès au sol aux Africains,
aussi bien pour l'acquisitiol1 que pour l'occupation locative. Comme la
plupart des lois raciales protectrices 'des intérêts .de la population
blanche, elle était née de pressions diverses, tant économiques,
idéologiques que politiques. Entreautres:
- de la volonté des. commerçants européens de se protéger de la
concurrence des Noirs. Ce voeu fut exaucé par l'interdiction faite aux
Africains, aux Indiens et Métis d'installer un quelconque commerce -
sauf dérogation- dans les zones de résidence réservées aux Européens.
- de la peur des Afrikaners d'entrer en compétition avec les Africains
pour les emplois'salariés peu qualifiés.
- du fantasme des risques de frictions entre les différentes. populations,
et d'avilissement de la civilisation blanche. Lors des débats
parlementaires qui avaient précédé le vote de la loi, le gouvernement
s'était notamment fait l'avocat des Blancs pauvres, contraints de
-cotôyer des Africainsal.ors que leurs riches congénères avaient les
moyens de s'offrir des résidences loin des zones d'habitat noir.
- des préoccupations d'ordre sanitaire qui au XIXe, avaient déj à justifié
l'adoption de nombre. de mesures. discriminatoires à l'endroit des
Africains, au motif qu'ils véhiculaient des i maladies graves dont il
fallait préserver les Européens. '
Malgré l'abrogation du "Group Areas Act" en 1991, certaines des
restrictions qu'elle avait introduites dans l'occupation du sol par les
Africains subsistent-notamment à la campagne-du fait du "Prevention
of Illegal Squatting Act" en vigueur depuis 1951. La loi anti-squatters
comme on l'appellecotru.nunément, avait été promulguée avec une
arrière-pensée raciale: faire déguerpir les Africains vivant
."illégalement" dans les villes et les renvoyer dans leshomelands. Du
point de vue du législateur, il s'agissait de réprimer une forme
particulière d'urbanisation noire, le squat des terrains urbains, en
2117renforçant le contrôle déjà institué par "l'Influx. Control Act" et dans
une moindre mesure par le "Group Areas Act"18. Jusqu'au
démantèlement du système d'apartheid, les magistrats s'y réferaient
donc fréquemment pour ordonner l'expulsion et la déportation des
squatters. C'est du moins ce que révélait l'application quotidienne du
texte, même si le gouvernement et le législateur avaient cru devoir
s'abriter derrière la nécessité de protéger la propriété d'autrui pour
justifier l'adoption d'une loi discriminatoire de plus. Car si les lois
protectrices de la propriété d'autrui sont un gage fondamental du
maintien de l'ordre .public dans une société. de droit, dans le cas de
l'Afrique du Sud du système d'apartheid, la loi anti-squatters servait
plus de prétexte à une nouvelle exclusion spatiale des Africains qu'elle
n'assurait réellement l'Etat de droit. Parce que seuls les Africains
pouvaient se rendre coupables d'occupation "illégale" de terrains,
puisque le libre accès au sol leur était interdit. Parce que. seuls eux
pâtissaient véritablement de la pénurie de logements consécutive au
gel des programmes sociaux décidé par les pouvoirs publics. Si l'on
ajoute à cela le fait que les terrains occupés "illégalement" étaient la
propriété de l'Etat, on réalise mieux qui de ce dernier ou des
particuliers avait le plus intérêt à se protéger des squatters.
Les différentes lois examinées dans ce chapitre étaient loin d'être
les seules qui réglementaient la propriété foncière et l'occupation du
sol sous le système d'apartheid. En Afrique du Sud, toute la législation
raciale affectait -à des degrés divers- ce domaine. Mais certains textes
-récents ou anciens- sont davantage dignes d'intérêt en ce qu'ils
illustrent mieux le dessein de l'ancien système dit de développement
séparé: assurer la mainmise blanche sur l'essentiel des terres et
reléguer les Africains sur quelques parcelles couvrant à peine le
cinquième du territoire. Les deux grandes lois foncières (1913 et 1936)
et le "Group Areas Act" de 1950 avaient à elles seules largement
atteint ce but, puisqu'elles avaient empêché toute acquisition foncière
par des Noirs en dehors des homelands. Ce faisant, elles avaient
poursuivi bien d'autres objectifs -avoués ou non- chers aux
planificateurs du système d'apartheid, dont:
- l'approvisionnement en main d'oeuvre bon marché des industries de
transformation, des mines et des plantations exploitées par des
Blancs. Cet objectif fut notamment atteint par la réduction des terres
agricoles disponibles pour les Africains qui, n'ayant plus assez
17Cette loi réglementait très sévèrement la présence des Africains dans les villes èt donnait tous
v~uvoirs à la police pour contrôler leurs entrées et sortiès dans l'espace urbain.
La ville "blanche" était en principe interdite aux Africains jusqu'en 1986. Des dérogations étaient
toutefois accordées dans des cas particuliers en fonction des besoins en main-d'oeuvre.
22d'espace pour pratiquer une agriculture de subsistance, furent
contraints de vendre leur force de travail pour vivre.
- le refus de perdre au profit des. Africains les terres conquises par la
force des armes. Il. avait suffit pour cela de les exclure du marché
foncier.
- l'élimination. de la concurrence de l'agriculture africaine, dirigée
notamment contre les agriculteurs Noirs des zones péri-urbaines.
- la maîtrise de l'exode des Africains dans les zones urbaines.
Parce que le système d'apartheid se nourrissait en permanence des
conflits qu'il attisait savemmententre des intérêts divergeants, cette
protection des privilèges des uns .s'était accompagnée d'une
aggravation des conditions de vie des autres.. Aussi les Africains
durent-ils pâtir entre autres:
- du renforcement. de la. ségrégation raciale institutionnelle, puisque
les deux grandes lois foncières et le "Group Areas Act" avaient un
fondement racial indéniable.
- de la destruction de la paysannerie africaine par la privation de terres
et du fait des nombreuses contraintes que les lois foncières faisaient
peser sur l'agriculture noire hors des homelands.
de la déportation des populations en contravention avec la
législation foncière.
de la promiscuité consécutive à la concentration de plusieurs
millions d'individus dans les homelands et les townships.
- du travail migrant qui imposait d'incessants allers et retours aux
travailleurs africains entre leur lieu d'emploi et les homelands, parce
que le "Group Areas Act" leur interdisait -sauf dérogation- de s'établir
dans les villes.
1.2 - Le marché foncier
Sous l'apartheid,. l'espace sud-africain pouvait être subdivisé
approximativement en quatre parties qui étaient: les terrains agricoles,
les homelands, les parcs et réserves naturels et les zones urbaines.
Dans ce vaste espace d'environ 119,6 millions d'hectares, la propriété
foncière se répartissait elle aussi en quatre catégories dont les deux
premières étaient dominantes:
- les terrains commerciaux agricoles et urbains. détenus par les
Européens.
- les terrains appartenant au SADT.
23- les terrains tribaux des homelands détenus collectivement par les
membres des tribus africaines.
- et les terrains détenus individuellement dans les homelands par.
quelques Africains.
Les terrains commerciaux agricoles pouvaient faire l'objet d'une
accession à la propriété par le biais de l'aide gouvernementale
(subventions) ou de prêts privés contractés auprès des établissements
bancaires ou de crédit. Il pouvait s'agir d'une acquisition définitive ou
d'un affermage au bénéfice d'un individu, d'un groupe d'individus ou
d'une coopérative. La sécurité des transactions était garantie par
l'enregistrement obligatoire de l'acte à la conservation des hypothèques
conformément au "Deeds Registry Act" (loi sur l'enregistrement des
actes notariés) de 1937.
Les terrains qui étaient la propriété du SADT étaient tous ceux
que cet organisme avait pu acquérir pour répondre aux objectifs que
lui avait assignés la loi foncière de 1936. Il n'en perdait pas la
propriété lorsqu'il concédait des droits d'usage aux Africains à
l'intérieur comme à l'extérieur des homelands. Ces droits. étaient
précaires et pouvaient à tout moment être anéantis par une décision
contraire du SADT. Les terrains dits "tribaux" provenaient du partage
de la loi foncière de 1913 et des attributions du SADT postérieurement
à la promulgation du "Development Trust and Land Act" de 1936. Ils
englobaient les terres arables, les pâturages et autres terrains à usage
d'habitation.
Quant à la propriété individuelle dans les homelands, elle était
marginale parce que le système d'apartheid privilégiait la propriété
collective tribale au détriment de toute autre forme d'appropriation
foncière qui eût été en contradiction avec sa politique d'ethnicisation
de la population africaine. Jusqu'à l'abrogation du "Group Areas Act"
et des lois foncières de 1913 et 1936, les Africains avaient été
soigneusements tenus à l'écart du marché foncier dans un souci de
scrupuleux respect de la ségrégation raciale.
Outre que cette exclusion porta un sérieux coup à la paysannerie
africaine en la privant de terrains agricoles, elle fragilisa la situation
des Noirs des zones urbaines et péri-urbaines .en ajoutant aux
vexations quotidiennes de l'apartheid la précarité de l'occupation du
soL De ce point de vue, elle fut à la fois une conséquence et un moyen
de réalisation du dessein de partition territoriale de l'Afrique du Sud;
compte tenu du partage racial et inéquitable des terres opéré par les
deux lois foncières précitées, c'est un vaste marché couvrant plus de
80% du territoire qui leur fut fermé. Toutefois, quelques Africains
fortunés avaient pu contourner l'interdiction en ayant recours à des
24prête. noms pour. réaliser des opérations foncières dans les zones
urbaines. Mais parce. que les Européens adhéraient majoritairement à
la politique d'apartheid, ces transgressions restaient plutôt marginales.
D'autres Africains avaient pu acquérir des terrains antérieurement au "
Black Land .Act" de 1913. dans des zones qui devaient être
ultérieurement réservées aux Européens.Evalués à environ 157 000
hectaresl9, ces terrains furent progressivement expropriés .et leurs
propriétaires expulsés vers les.homelands, où ils recevaient en guise
d'indemnité d'éviction .une minuscule parcelle rarement de qualité
comparable; en règle générale, un exproprié africain n'avait droit à un
terrain convenablementconfiguré et propice à l'agriculture ou à
l'élevage que si la superficie de.celui qu'il détenait précédemment était
au moins égale à20hectares20.
Exclus donc du marché foncier, les Africains devaient se
contenter d'une forme imparfaite "d'acquisition" abusivement qualifiée
de propriété foncière et immobilière par la phraséologie du système
d'apartheid. Il s'agissait en réalité d'une location de .longue durée, le
"leasehold" (bail emphytéotique) qui conférait la propriété des murs
mais non celle du sol, celui-ci faisant. l'objet d'une convention
temporaire de jouissance strictement réglementée. De 30 ans lors de
l'instaurati()n de.ce bail de type particulier, sa durée fut prolongée. à 99
ans en 1977 pour asSUl'erdavantage de sécurité aux transactions. Il
fallut attendre 1986 pour que la propriété foncière permanente et libre
(freehold) dont bénéficiaient jusqu'ici les seuls Européens, Métis et
Indiens fût étèndue aux Africains. Mais du fait de leur insolvabilité
notoire et de la rareté des terrains disponibles à la commercialisation,
seuls quelques-uns purent profiter de ce changement de
réglementation. Bien qu'il n'existât aucune loi pour restreindre
l'accession à la propriété fon,cière par. des Africains à l'intérieur des
homelands, leur situation au regard du droit à la terre y fut à peine
différente. De fait, moins de 1 % des habitants des homelands étaient
propriétaires fonciers en. 199021, non seulement à Cause de la rareté
des terrains agricoles ou constructibles, mais aussi du fait des
.
pratiques .coutumières et tribales qui y régissaient la propriété
foncière. La terre appartenait non pas à des.individus qui n'en avaient
que l'usage, mais à toute la collectivité tribale. C'est.. au chef
qu'incombait le rôle de les administrer.et de les allouer aux membres
de la tribu qui en avaient besoin. Normalement, l'appartenance à la
-~----_.__._-
19 Apartheid City In Transition (Access to Urban Land), page 233
20 Land. Reform In South Africa, page 48
21RaceReIations Survey 1989-1990, page 467
25tribu conférait à chacun un droit d'usage automatique sur les terres
communautaires. Aussi avait-on pu qualifier la propriété foncière
coutumière dans les homelamis de système dans lequel la communauté
tribale a un droit de propriété exclusif sur la terre et ses membres un
droit d'usufruit. Avant l'arrivée des premiers colons en 1652, ce droit
d'usufruit était strictement contrôlé et garanti à tous les membres de la
communauté par les lois tribales, d'autant plus que la terre était
abondante et disponible. Une grande sécurité y était attachée malgré
l'absence d'acte formaliste lors des "cessions". De plus tout ce qui y
portait atteinte affectait également la cohésion et l'unité de l'ensemble
communautaire. Avec l'arrivée des colons hollandais d'abord et
l'avènement de l'apartheid plus tard, les protections qui garantissaient
la propriété foncière communautaire devaient disparaître à la suite
d'une conjugaison de facteurs concomitants.
D'abord, les regroupements ethniques autoritaires auxquels
s'étaient livrés les planificateurs sud-africains provoquèrent la
disparition de l'identification au noyau communautaire et la perte de
conscience de soi ethnique, notamment en opérant une dilution de
l'essence tribale dans des ensembles ethno-linguistiques peu
homogènes22. Il en résulta des rivalités intra-communautaires qui
effacèrent l'entente, et le chef de la communauté, naguère arbitre et
neutre, devint un défenseur partisan des intérêts particuliers, c'est-à-
dire de ceux d'une minorité privilégiée qui elle seule put prétendre à
un quelconque droit à la terre avec les attributs d'une quasi-propriété.
La majorité tribale-c'est-à-dire l'ensemble des personnes qui ne
pouvaient pas obtenir les faveurs du chef- n'eut alors que. trois
attitudes possibles: soit elle faisait jouer les solidarités familiales pour
se faire céder gratuitement un lopin de terre, soit elle le sous-louait
auprès d'autres membres de la communauté moyennant un petit loyer,
soit enfin elle s'y installait d'autorité au mépris des tracasseries
encourues.
Ensuite, les terres demeuraient insuffisantes tant en quantité qu'en
qualité dans tous les homelands, malgré les nombreuses tentatives qui
22Les homelands furent créés sur une base ethnique et linguistique dans le souci de ne faire cohabiter
que des populations partageant un certain nombre d'affinités culturelles. En prenant pour critère suprême
la langue, le système d'apartheid avait entendu parer la discrimination raciale d'une aura scientifique qui
l'aurait rendue plus acceptable à la communauté internationale. Or "il n'y a pas toujours de véritable
homogénéité linguistique des différentes ethnies répertoriées. Les langues se chevauchent très souvent.
Ainsi certaines ethnies Nguni parlent une langue Sotho et vice-versa". Antoine Jean Bullier, "Partition et
Répartition: Afrique du Sud, histoire d'une stratégie ethnique", page 216.
C'est pour ces raisQns que l'homogénéité ethno-linguistique de nombre de homelands comme le
Gazankulu et le Lebowa est relative, et que le Bophuthatswana, censé être le pays des Tswanas, abritait
en 1970 une population dont le tiers était Xhoxa de facto et ne parlait pas le Tswana, alors qu'en 1989, le
même Bophuthatswana devait devenir une mosaïque d'ethnies à 90 % non Tswana.
26visaient à rendre moins voyantes .les inégalités du .partage opéré par
les lois foncières de 1913 et 1936. Cette pénurie sciemment organisée
1"endaitpar ailleurs illusoire l'instauration à. court terme d'un véritable
marché foncier dans les homelanâs.
EnJin, la quasi-totalité des terrains prétendument cédés aux
Africains demeuraient en réalité la propriété du .8ADT qui ne leur en
concédait qu'un droit d'usage dans le$ mêmes conditions que le droit
d'usufruit accordé par les au.torités .tribales. africaines. Qui plus est,
c'est à ces dernières ou à. un .mandataire officiel qu'incombait
l'administration desdits terrains.23 Or l'utilisation d'intermédiaires
entre J'organisme distributeur et les bénéficiaires perpétuait un
paternalisme que récusaient unanimement les Africains. D'autant plus
que ceux-ci subissaient souvent le chantage .des autorités tribales qui
n'hésitaient. pas à monnayer les attributions de terrains contre la
promesse d'un soutien politique ou électoral.. S'agissant du cas
particulier des zones urbaines, on comptait en 1991 environ 354000
hectares situés en dehors du périmètre des homelandset appartenant
théoriquement aux communautés tribales, soit par le .biais de
l'administration d'un mandataire officiel, soit directement par celui du
SADT. Mais les Africains ne pouvaient pas plus en disposer librement
que de la plupart des terrains constituant les homelands. Parce que
d'un point de vue strictement juridique, cette faculté n'était offerte
qu'au propriétaire légal, en l'occurrence à l'Etat sud-africain à travers
le SADT24.
Le tableau ci-après. montre la distribution de la propriété foncière
(en hectares) entre les différents groupes raciaux en Afrique du Sud
en 1978.
23Dans son "Libre Blanc sur la Réfonne Foncière" de 1991, le gouvernement De Klerk s'était engagé à
mettre un .tenne au recours à des intennédiaires dans l'attribution des terrains aux Afticains
24White Paper on Land Refonn, 18juillet 1991, page 9
27Propriété foncière privée hors des homelands en 1978*
Grpe racial Nbre de Superficie Acquisition Location
propriétaires totalé
Noirs Indéterm. 157 000 157 000 Indéterm.
Métis et 2487 515000 230 000 285 000
Indiens
Blancs 65 972 77 000 000 63 000 000 14000000
Source: Our Political Economy (COSATU), Mars 1992, page 13
(*) Les chiffres correspondant au groupe a&icain se réfèrent aux "Black spots"
(taches noires). Il s'agissait de terrains acquis en zones blanches par certains
A&icains avant l'entrée en vigueur de la loi foncière de 1913. Il n'était pas aisé de
donner un état rigoureusement exact de la répartition de la propriété foncière parce
qu'elle variait sans cesse aVec les programmes de remembrement. De plus, des
querelles opposaient dé nombreux. urbanistes sur le contenu même de ce qu'il
convenait de désigner par "propriété foncière" aITicaine, que l'on faisait varier entre
IS et 20 % selon qu'on y incluait ou non les townships et les terrains acquis par le
SADT dans le cadre du programme de remembrement des homelands. Enfin, une
distinction devait être faite entre "droit d'occupation" et "droit propriété". Or
jusqu'au démantèlement de l'apartheid, les A&icains n'avaient bénéficié que d'un
droit d'occupation précaire sur la plupart des terrains qui leur avaient été réservés.
Quant aux "Black Spots", ils n'avaient jamais fait l'objet d'une véritable propriété
foncière puisque ne pouvant être vendus, loués, hypothéqués, subdivisés ou
remembrés librement.
Les très faibles densité d'occupation du sol constatées chez les
Européens avaient eux aussi été un facteur de raréfaction des terrains
constructibles dans le marché foncier. En effet, elles contribuaient au
gaspillage d'une part non négligeable des terrains urbains et péri-
urbains qui auraient pu servir à l'habitation des pauvres des villes. Si
elles découlaient incontestablement du système de marché, elles n'en
furent pas moins encouragées par nombre de municipalités qui y
voyaient un moyen comme un autre pour ne pas se prolétariser en
s'ouvrant aux familles modestes. A titre d'exemple, la ville de Sandton
(banlieue résidenti~lle près de Johannesbourg) autorisait dans le
quartier de Bryanston des densités allant de 2,5 à3,5 logements par
28hectare de terrain et .la constitution de parcelles pouvant atteindre
jusqu'à 4000 m2. En revanche dans le.township voisin d'Alexandra,
l'on.. dénombrait au même moment 160 logements (formels ou
informels) en. moyenne par h~ctare25! Les faibles densités
d'occupation du sol étaient cependant. loin d'être l'apanage des seules
municipàlités riches. De nombreux programmes de logements initiés
dans les townships excluaient expressement les immeubles collectifs
pour cause de coûts de constructiqn élevés, alors que ceux-ci auraient
pu permettre l'exploitation maximale des maigres disponibilités
foncières.
Le tableau qui suit donne un état comparatif des densités
d'occupation du sol entre les agglomérations noires et blanches du
Grand Johannesbourg.26
25 Apartheid City In Transition (Access toUrban Land), page 254
26 Johannesbourg intra- muros et sa périphérie.
29Densités d'occupation du sol à l'intérieur du Grand Johannesbourg en 1984
Meadowland Moroko Hilbrow Parktown Killarney Melville
( Johan.)hostel ( Soweto) (Soweto)
22 742Superf. 18114 9373 15015 18626 18312
enm2
Nbre de 308 33 386 203 33 23
logts
Superf 18 96,554 161 201 188
du logt.
Superf. 5544 1782 37249 32683 6633 4324
de l'ens.
des logts
Taille de
5,1la famille 5,1 1,7 2,2 3,12
Pop. 1571 168,3 656,2 446,7 71,366
totale
Nbre d'hab. 690 92,8 700 447 35,4 39
à l'ha
Hauteur des 10,7 16,5 2
immeubles*
Densité**
d'occup.
des logts 3,5 10,6 56,7 73,02 100,5 60,6
Prix du 1164 2100 26000 85000 176000 85128
logt
(en Rands)
Source: Apartheid City in Transition (Access to Urban Land), page 254
(*) La hauteur des immeubles.s'entend du nombre de niveaux.
(**) Elle est mesurée en divisant la superficie du logement par la taille de.la famille.
30La lecture du tableau appelle un certain nombre de remarques:
- Alors que Moroko (Soweto) et Killarney ont le même nombre de
logements et quasimentla même superficie (respectivement 18144 et
18626 m2), chaque. logement dans la seconde agglomération est
environ 4 fois plus grand que chaque logement dans la première. Ceci
prouve à l'évidence que les lois du marché exercent une grande
influence sur l'occupation du sol. En effet, les revenus élevés des
habitants. de Killarney leur permettent de s'offrir plus d'espace que ne
le peuvent ceux de Moroko.
-AKillarney, le prix du m2 de terrain (796 rands contre 39 à Moroko)
est certainement influence par les densités spécifiques d'occupation du
sol qui y sont en. vigueur. A .l'évidence, on gagne de l'espace en
construisant en hauteur. Cependant avec 4 fois moins d'espace
construit, Moroko loge deux fois et demi plus de personnes que
Killarney.
-Meadowlands Hostel et Melville illustrent elles aussi parfaitement
cette inégalité dans la pratique des densités d'occupation du sol: à
Melville, on dénombre environ 39 personnes à l'hectare contre 690 à
Meadowlands Hostel. Qui plus est, avec la même superficie que
Moroko, Melville abrite deux fois moins de personnes que cette
dernière, cette faible occupation pouvant s'expliquer par le fait que les
..logements sont au moins trois fois plus spacieux à Melville qu'à
Moroko.
-Tous les chiffres donnés dans le tableau ci-contre sont tirés
d'évaluations officielles qui ne prennent en compte que de l'occupation
formelle et légale du sol. Or il n'est pas un township où le logement
informel ne soit répandu. C'est pourquoi on peut penser qu'ils sont très
en dessous de la réalité.
31Au regard des constatations qui précèdent, il ressort donc que
l'accès à la terre par tous les Sud-Africains sera l'enjeu primordial des
politiques présentes et à venir d'aménagement urbain en Afrique du
Sud, dont il conditionnera par ailleurs le succès. D'autant plus qu'on
évalue à environ 174 000 le nombre de logements nouveaux qu'il
faudra construire annuellement pour les Africains d'ici à l'an 2000. En
termes de besoins additionnels en terrains constructibles, cela équivaut
à 23 200 hectares par an sur une base de 15 logements par hectare.
Même si une densité d'occupation du sol plus forte était envisagée, de
l'ordre de 20 logements ou plus à l'hectare, les besoins en terrains n'en
continueraient pas moins d'être considérables: 8700 hectares par an au
strict minimum, c'est-à-dire un peu plus de la superficie de l'immense
Soweto.
2- LES HOMELANDS
2.1 - L'exclusion territoriale
L'apartheid n'avait pas été qu'un ensemble de pratiques
ségrégatives mesquines. Il fut aussi et surtout une. stratégie spatiale
qui prônait l'exclusion territoriale des Africains comme phase ultime
de la politique dite de développement séparé. Cette stratégie fut
évolutive et s'appliqua à différents niveaux d'anl;ilysede ce qu'il était
convenu d'appeler "l'organisation afrikaner de l'espl;ice". Puisant ses
racines profondes dans les premières conquêtes territoriales des Boers
au milieu du XVIIe siècle, elle s'était ensuite amplifiée au fil du temps
- à des degrés divers d'une province à l'autre - pour enfin connaître
deux temps forts avec la création des Réserves indigènes par le "Black
Land Act" de 1913 et l'avènement du Parti National au pouvoir en
1948. Jusqu'en 1948 en effet, les Réserves n'étaient pas établies sur
une base ethnique ou tribale. Tous les Africains sans distinction
aucune étaient refoulés dans les mêmes portions de territoire réservées
à leur occupation exclusive par le "Black Land Act" ou par les
législations antérieures. Avec l'arrivée d~s nationalistes afrikaners aux
affaires publiques et l'émergence de l'idéologie de l'apartheid, les
affinités ethniques et tribales devaient devenir la.pierre angulaire de la
partition du territoire sud-africain. Les.Noirs furent donc divisées en 9
groupes ethno-linguistiques répartis entre 10 homelands: les Xhosas,
les Tswanas, les Zoulous, les Sothos du Nord et du Sud, les
Shangaans, les Vendas, les Swazis et les Ndebelés. Cette subdivision
32n'avait rien de scientifique, même si ses auteurs affirmaient
ostensiblement que les diverses composantes de la population
africaine seraient aussi différentes les unes des autres que les Blancs le
sont desNoirs. Elle reposait en réalité sur un simple calcul politique:
divisés en une. multitude. d'interlocuteurs aux .intérêts divergents sinon
antagonistes, les.Africains s'::wéraient plus malléables que s'ils\avaient
présenté un front uni face au gouvernement C'est ce calcul qui avait
permis hier d'asseoir la ségrégation raciale en Afrique du Sud, et c'est
de lui que le gouvernement réformateur de Mr De Klerk avait tenté de
tirer avantage pour tenter d'imposer son point de vue .lors. des
négociations constitutionnelles pour une Afrique du Sud multiraciale
et démocratique. De fait, le partage des anciennes Réserves en
homelands tribaux fut mené arbitrairement dans le seul souci de
réaliser le dessein de l'apartheid. Il ne tint nullement compte de ce que
différents groupes ethniques cohabitaient paisiblement. sur les mêmes
terres depuis la création des premières Réserves et même
antérieurement comme les Bothos duN ord, les T songas, les Vendas et
les Kwandebelés. Aussi remplacement actuel du homeland du
Lebowa, qui constitua jadis une entité géographique unique, regroupe
t-il aujourd'hui les homelands de Gazankulu, de Venda et de
Kwandebelé. Des exemples de ce type peuvent être multipliés. Ils
témoignent tous d'un fait patent: les considérations philanthropiques
ne furent jamais une préoccupation majeure de la philosophie dite de
développement séparé.
Que représentaient donc les homelands dans l'espace
géographique sud-africain après les savants et complexes découpages
territoriaux du système d'apartheid? Rien qu'une constellation de
parcelles de terrains aux contours plus ou moins réguliers, enclavées,
..pauvres, .isolées les unes des autres et qui gravitaient autour d'un
noyau de prospérité constitué par l'ancienne Afrique du Sud blanche.
On avait pu parler à. juste titre "d'Archipel des Bantoustans" pour
désigner ces. excroissances anormales du corps territorial. sud-africain.
C'est que les remembrements successifs n'avaient pas suffiàen faire
des unités spatiales, tant était grand leur émiettement. Ainsi les 48
parcelles.initiales du Bophuthatswana furent-elles ramenées à 6, ce qui
restait b~aucoup, même.. si le gouvernement sud-africain s'en était
accomodéen invoquant le cas similaire de l'Indonésie. Elles
présentaient. en outre l'inconvénient d'être enclavées. dans trois
provinces distinctes: dans l'Etat libre d'Orange. pour rune, dans Le
Cap pour deux autres et dans le Transvaal pour les trois dernières. Les
33205 morceauxI qui formaient hier l'immense Kwazulu furent certes
réduits à 482, mais on était bien loin de l'objectif de 6 morceaux fixé
par le gouvernement en 1973 et 1975 lors de la formulation de son
programme de remembrement3.
Lorsque l'unité territoriale d'un homeland finissait tant bien que
mal par être réalisée, elle cachait bien souvent une autre aberration,
comme le minuscule Qwaqwa que la propagande sud~africaine
qualifiait abusivement de "Suisse du Drakensberg". Il s'agissait en
réalité d'un ancien campement érigé en minuscule Etat de 90 276
hectares à la limite du Lesotho, "qui servit à entasser des dizaines de
milliers de personnes déplacées quelquefois d'aussi loin qu'Alexandra,
le township de Johannesbourg, ou de Nyanga près du Cap. En la ans,
sa population avait progressé de 2000 % ... provoquant des taux de
densité allant jusqu'à 1000 habitants au km2 '4. Plus de cinq fois plus
petit que le Kwandebelé (Ie plus petit des 9 autres homelands), il avait
pourtant l'ambition d'accueillir "la nation" des deux millions de Sothos
du Sud, le groupe noir le plus important de l'Etat libre d'Orange où les
Africains étaient trois fois plus nombreux que les Blancs5. Au regard
de ces exemples et en considérant que 6 homelands sur 10 étaient
restés morcelés jusqu'à leur réintégration dans l'Afrique du Sud en
1994, il n'est pas exagéré d'affirmer que la carte de ce pays fut un
véritable cauchemar de cartographe. Cependant, l'émiettement des
homelands et leur saupoudrage aux quatre coins du territoire sud-
africain ne découlaient pas d'une politique délibérément volontariste
du système d'apartheid. Il fut imposé par un certain nombre de facteurs
dont le refus de nombreux Européens de vendre leurs terrains au
SADT, la pression des lobbies miniers soucieux de ne pas voir
quelque gisement important être cédé à un homeland, le coût financier
du programme de remembrement et l'hostilité des Africains aux
déplacements imposés par ce programme. On avait donc pu trouver
quelque accent de sincérité dans le discours du Docteur Verwoerd,
Premier Ministre Sud-Africain de 1958 à 1966, lorsqu'il affirmait en
1961 que le gouvernement voulait créer à travers les Bantoustans "une
forme de fragmentation que nous aurions évitée si nous avions pu
faire autrement'I(,. Les différents programmes de remembrement des
homelands participaient tous de la volonté des gouvernements
I Land Reform in South-Africa, page 46
2L'Afrique australe dans la tourment (la forteresse de l'apartheid), p. 3.3.
3.Land Reform in p.46
4Les Banstoustans d'Afrique du Sud, Apartheid Non, p. 141
51bid
6Land Reform in South-Africa, p. 46
34successifs sud-africains sinon de réparer une injustice, du moins de la
rendre plus supportable aux millions d'Africains que le "Black Land
Act" de 1913 avaient spoliés de .la quasi-totalité de leurs terres. Cette
volonté remontait à 1916, année où là Commission Beaumont fut
chargée de trouver les voies et m()yens pouvant pel1l1ettre la
réévaluation de la quote-part foncière des Africains. Bien que rejetées
P()ur la plupart par le gouvernement, les recommandations de la
Commission avaient abouti à l'adoption en 1936 du "Development
Trust and Land Act" de 1936, loi qui autorisa effectivement
l'augmentation de la superficie du périmètre territorial dévolus aux
Africains. L'autre raison qui justifia l'élaboration des programmes de
remembrement des homelands ne fut affirmée qu'après 1948, année du
début de la théorisation de l'apartheid et de son élévation au rang
d'idé()logie dominante en Afrique du Sud. Il s'était agi de créer des
entités ethno-linguistiques qui seraient venues mettre un terme au
brassage ethnique et culturel qui avait cours jusqu'alors. Cet impératif
devait être traduit la SABRA (Bureau Sud-Africain des Affaires
Raciales) en des termes sans équivoque: "il est question de trouver des
parcelles de territoire qui puissent servir de foyers nationaux et
politiques aux différentes communautés ... Il est bien évident que la
répartition des Indigènes (en groupes tribaux) est une nécessité... et il
sera probablement procédé à l'évacuation des minuscules parcelles
actuelles pour créer des entités plus grandes en six morceaux ou
plus "7. Créer des entités tribales de six morceaux de terrain chacune,
au besoin plus, c'est donc à cette modeste ambition que le
gouvernement sud-africain d'alors limitait ses velléités d'aménagement
des futurs homelands, faisant tour à tour fi du cri d'alarme de la
Commission Beaumont en 1916 et des recommandations de la Tomlinson en 19558 : "Il est en fait trop tard pour
définir de larges et compactes unités spatiales ou pour dessiner
d'audacieuses lignes de démarcation car les terres occupées par les
indigènes sont à l'exception du territoire du. Transkei, disséminées
dans toutes les directions et désespérément imbriquées avec celles des
,B.Européens Et les deux commissions concluaient: "les homelands
doivent être remembrés en entités uniques si on veut les rendre viables
économiquement... 10, à défaut il faudrait être prêt à endurer .les
'Land Reform in South.Africa, page 45
8Désignée en 1955 par le gouvernement Malan pour rédiger un projet de développement des Bantustans,
la Commission Tomlinsonfit un diagnostic sans complaisance de leur état de santé économique et
proposa quelques solutions à contre-courant de la philosophie de l'apartheid. Elles furent rejetées comme
~tant non conformes aux intérêts des Européens.
Divide and Rule: South-Africa's Bantustans, page 45
IOLand Reform in South-Africa, page 45
35conséquences inévitables de l'intégration des Indigènes et des
Européens dans une société commune et miste"ll.
Il n'en fut rien, parce que le programme initial de remembrement
poursuivait un but politique plutôt qu'un objectif d'aménagement.
Dans de nombreux cas, il n'eut de remembrement que le nom,
puisqu'il accentua le morcellement de certains homelands en leur
adjoignant des parcelles enclavées dans les zones blanches. Pouvait-il
du reste en être autrement alors que le remembrement efficace des
homelands impliquait. une politique d'expropriation plus audacieuse
que celle qui alimentait les réserves foncières de l'Etat? De fait, l'une
des supercheries coutumières du système d'apartheid consistait à
accréditer l'idée selon laquelle le programme de remembrement avait
très substantiellement augmenté la superficie des homelands. Si cette
affirmation dénotait une parfaite prise de conscience gouvernementale
des problèmes posés par la constellation de micro-territoires érigés en
"Etats", elle permettait surtout de calmer les ardeurs revendicatives des
Africains au regard de leur droit à la terre: malgré l'annonce
triomphante d'un dépassement de quota foncier en 1989 en faveur des
Africains, la réalité ne commandait guère à l'auto-satisfaction. Cela
mérite explication.
- D'abord il faut relever que la base territoriale qui servit à la
création des anciennes Réserves était à peu de chose près la même que
celle sur laquelle s'était fondée la politique d'édification des
homelands.Il s'agissait donc pour l'essentiel des terres identifiées et
réservées par le "Black Land Act" de 1913.
- Ensuite, il n'est pas tout à fait exact d'affirmer - comme le fit
souvent le gouvernement sud-africain - que le programme de
remembrement des homelands avait débuté avec la promulgation du
"Development Tru~t and Land Act" en 1936. Cette loi s'était contentée
d'autoriser le dépassement du quota des terres identifiées en faveur
des Africains par l'autre loi foncière de 1913. En aucune façon, elle
n'avait entendu remembrer les homelands dans un sens qui leur aurait
conféré quelque unité territoriale, soucieuse qu'elle était d'empêcher
avant tout que les Africains-à l'étroit dans leurs territoires- ne vinssent
empiéter sur les zones résidentielles réservées aux Européens. Qui
plus, ces derniers ne furent pas toujours d'une grande coopération
lorsque leurs terrains étaient sollicités pour être réattribuées aux Noirs.
La plupart du temps ils ne souhaitaient pas vendre par attachement à
leurs propriétés,. ou par souci de faire échouer un projet qui n'emportait
pas leur adhésion, alors que le gouvernement répugnait à les
llDivide and Rule: South-AfTica'sBantustans, page 9
36exproprier pour des raisons bassement électoralistes. D'où
l'enchevêtrement et l'enclavement dans les zones blanches .des
parcelles .légaJ,ement rattachées aux homelands. Défini en 1973j le
programme de remembrem~nt des homelands ne c0111mença
véritablement qu'en 1975. A cette date les Africains étaient bien loin
d'avoir reçu l'intégraJ,itédes attributions foncières de 1936,nimême en
1987. C'est donc à tort que le remembrement des homelands avait pu
être. présenté comme une. grande opération de rédistribution de terres
aux Africains, alors que pendant au moins 15 ans, il n'avait visé qu'à
atteindre le quota qui leur était dû depuis 1936. llaura donc fallu plus
d'un demi~ siècle pour que les gouvernements sud~africainsstlccessifs
honorent un. engagement qui. remontait aux premiers découpages
territoriaux de l'Afrique du Sud, et commencent seulement à se
préoccuper des besoins nouveaux nés entre~temps de l'accroissement
naturel de la population et des déportations vers les homelands.
Dans le même ordre d'idée, l'estimation en 1989 à 230 00012
hectares. de la superficie nécessaire pour achever le remembrement des
homelands
.. relevait plus de l'affabulation politique que d'une
évaluation objective de l'état de morcellement de ceux-ci. En sous-
estimant leurs besoins fonciers réels,lespouvoirs publics faisaient non
seulem~ntfi de l'imI):1ensité des terres qu'iF faJ,lait racheter pour
raccorder ces lambeaux de territoire qu'étaient la plupart des
homelands, mais surtout ils voulaient se dispenser d'avoir à le faire: à
titre d'exemple, l'on notera que plus de 13 millions d'hectares (formant
essentiellement la province de l'Etat libre d'Orange et partiellement
celle du Transvaal) séparaient Mmabatho (capitaJ,e du
Bophuthatswana) à Thaba Nchu,une autre ville du homeland à la
frontière du Lesotho. Cette situation illustrait bien la.difficulté qu'il y
avait à mener le programme de remembrement à son réel terme. Elle
imposait que les parcelles trop éloignées. du centre. d'un homeland
soient purement et simplement abandonnées. Mais cet abandon
impliquait lui-même que d'autres parcelles plus rapprochées du centre
.Ia..leur soient substitUées, ce qui n'était pas pour faciliter politique
foncière d'un système qui prônait l'exclusion des Africains des zones
urbaines. Lorsqu'en 1989 le gouvernement.proclamaÏt donc non sans
enthousiasme fi... qu'à l'exception du Kangwane et du Kwazulu. la
Commission chargée du remembrement des homelands a. presque
rempli sa mission"13 il faJ,laity voir confirmation du modeste objectif
qu'il s'était fixé au lendemain de l'accession du Parti National au
- - ----
"-
12Race Relations Survey 1989-1990, page 466
13Race Relations Survey 1989-1990, page 466
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