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La décentralisation territoriale au Gabon

De
425 pages
Au Gabon, la réalité banale révèle que le droit de la décentralisation a très peu de prise sur la société locale qu'il est supposé régir. Cette étude se propose d'ouvrir la voie à la construction d'un modèle original d'autonomie qui "débride les initiatives locales" et offre un cadre juridique au déploiement de la diversité infranationale, à sa représentation politique au niveau territorial, sans remettre en cause l'unité de l'Etat et l'expression homogène de la puissance législative.
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La décentralisation territoriale au Gabon

Etudes Africaines
Collection dirigée par Denis Pryen et François Manga Akoa

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Aimé Félix Avenot

La décentralisation territoriale au Gabon

Préface de Patrice Chrétien

L'Har111a ttan

(Q L'Harmattan, 2008 5-7, rue de l'Ecole polytechnique;

75005

Paris

http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan 1@wanadoo.fr

ISBN: 978-2-296-06217-7 EAN : 9782296062177

TABLE

DES PRINCIPAUX

SIGLES

ET ABRÉVIATIONS

A.E.F. A.J .D.A

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A.O.F.
A.P.D. Art.

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... ..... ................

B .I. I. A. P. . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. U .R.A.P.P.

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G.E.M.D.E.
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P. U .A.M.

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C. . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Afrique équatoriale française. Actualité juridique - Droit administratif. Afrique occidentale française. Aide publique au développement. Article. Bulletin de l'Institut international d'administration publique (devenu, depuis 1977, Revue française d' administration publique). Constitution. Code général des impôts. Collection. Centre universitaire de recherches administrati ves et politiques de Picardie. Édition. Groupement d'Intérêt Scientifique pour l'Étude de la Mondialisation et du Développement. Hebdo Informations (Journal hebdomadaire d'informations et d'annonces légales du Gabon). Institut international d'administration publique. Journal officiel de la République française. Loi. Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence. Page. Programme des Nations unIes pour le développement. Pages. Presses universitaires d ' Aix-Marseille. Presses universitaires de France. Revue du droit public et de la science politique. Réédition. Revue française d'administration publique. Revue française de droit administratif. Revue française de droit constitutionnel.

R.F.F.P
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R. G. C. T . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Revue française de finances publiques. Revue française de science politique. Revue générale des collectivités territoriales. Revue internationale des sciences administrati ves. Revue internationale des sciences sociales. Revue juridique et politique des États francophones. Revue juridique et politique. Indépendance et Coopération, devenue depuis avril-juin 2003 la Revue juridique et politique des États francophones. Suivante ou suivantes. Tome. Voir.

8

A mon épouse, Séverine AVENOT JACOB pour son précieux et constant soutien.

Cet ouvrage est le fruit d'une thèse de doctorat en droit public, présentée et soutenue publiquement le 5 juillet 2007 à l'Université de Cergy-Pontoise, devant un jury présidé par Monsieur Pierre LEGENDRE, Professeur émérite à l'Université Panthéon-Sorbonne Paris I, et composé de Monsieur Patrice CHRÉTIEN, Professeur de droit public à l'Université de Cergy-Pontoise (directeur de recherches); Monsieur Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, Professeur de droit public, Président honoraire de l'Université Montesquieu Bordeaux IV (rapporteur); Madame Pascale GONOD, Professeur de droit public à l'Université Panthéon-Sorbonne Paris I (rapporteur); Monsieur Jacques MEUNIER, Professeur de droit public à l'Université de Rouen.

PREFACE

~

C'est avec plaisir que j'écris ces quelques lignes, après avoir dirigé la thèse entreprise par Aimé Félix AVENOT, alors qu'il terminait à la Faculté de droit de l'Université de Rouen ce qui s'appelait encore un DEA de droit public Mention théorie juridique et politique. Je le rappelle pour souligner d'emblée qu'il a été formé à l'École française, qui plus est celle qui ne se contente pas de paraphraser les textes de loi ou de commenter les arrêts du Conseil d'État. On retrouve cette marque de fabrique dans l'ouvrage qui résulte de la thèse pour le doctorat en droit public soutenue à la Faculté de droit de Cergy-Pontoise, le 5 juillet 2007. Attentif à ce qui sépare le devoir être de l'être, son auteur était bien placé pour mesurer le fossé, l'abîme qu'il peut y avoir entre le droit positif et ce à quoi il est censé s'appliquer. Pas plus qu'il ne se borne à rendre compte des lois qui se sont succédées au Gabon, ce qui n'aurait guère eu d'intérêt, il ne s'en tient évidemment pas à ce seul constat. Ainsi que l'indique le sous-titre, son angle d'attaque c'est le «mimétisme », une notion difficile à cerner. TI y a, explique Aimé Félix A VENOT, un modèle (l'imité, en l'occurrence le droit français de la décentralisation) grâce auquel, soutient-il, l'imitateur (le mime, les autorités gabonaises) s'assurent «une certaine crédibilité au plan interne comme une reconnaissance sur la scène internationale, de la même façon que les capacités mimétiques offrent aux animaux qui en sont naturellement dotés la faculté de s'adapter à un environnement particulier ou potentiellement hostile, et ainsi d' y survivre» (p. 34). Reste que, dès lors que les humains sont en cause, cela semble plus compliqué que chez les animaux! TI apparaît tout au long de l'ouvrage que se mélangent, chez les Gabonais en question régis par les institutions qui résultent du processus observé, tout à la fois de la fascination et un refus constant de s'abstraire de leurs propres enracinements. Plus généralement, est posée «la question centrale de l'adaptabilité des modèles institutionnels occidentaux» (p. 38). Sans doute fera-t-on des lectures très différentes des analyses menées par Aimé Félix A VENOT et des questions souvent négligées qu'il traite d'une

plume élégante et alerte. Chacun selon sa position. Aussi, ne me hasarderais-je pas à me demander ce qui pourra retenir principalement l'attention de lecteurs africains, gabonais en particulier. Je serai surtout curieux de ce qu'ils en penseront. Mais je peux au moins dire qu'il y a de quoi intéresser au plus haut point le lecteur français. Sans le négliger, Aimé Félix A VENOT ne s'en tient pas à l'héritage colonial. Il s'efforce de comprendre la réforme intervenue au Gabon en 1996, dans « une configuration internationale et interne particulièrement favorable aux doctrines libérales» (p.168). Après avoir ainsi analysé « l'évolution de la décentralisation territoriale gabonaise sur le mode mimétique» (Titre de la première partie), il expose sa conception de «la nécessaire adaptation de la décentralisation importée à la réalité locale gabonaise» (Titre de la seconde partie). C'est l'occasion pour Aimé Félix AVENOT de valoriser le fait ethnique, de refuser d'en avoir une vision négative et réductrice. TI est de ceux qui estiment devoir l'appréhender comme un paramètre politique de première importance et il s'efforce d'en tirer les conséquences, notamment en mettant en évidence le rôle qu'ont déjà et pourraient avoir encore plus à l'avenir les provinces. Ce qui ne l'empêche, lorsqu'il se demande si les réformes qu'il envisage ne conduiraient pas à faire du Gabon un État « régionaliste» (du genre italien ou espagnol), de

répondre - avec, on le devine, un certain soulagement

-

que tel ne serait pas
Ses

nécessairement le cas (p. 368 et s.). C'est là peut-être que le poids de la formation initiale se fait sentir!

premiers lecteurs en tout cas l, à l'occasion d'une soutenance ayant donné lieu à
de passionnants échanges, d'une manière ou d'une autre, lui en ont fait la remarque. Ne reste-t-il pas trop dans le cadre de la décentralisation à la française, avec une réflexion qui privilégie excessivement les doctrines françaises? Par suite, son affirmation d'une institutionnalisation sur le mode mimétique ne finit-elle pas à son tour par susciter des interrogations? Aimé Félix A VENOT ne fait-il pas trop peu de cas 'de l'aptitude de l'imitateur à s'approprier son modèle, à faire en sorte par conséquent que l'État gabonais ne soit nullement un clone de l'État français? Si les questions sont forcément demeurées ouvertes, il a volontiers admis une «relation interspécifique » entre le modèle français et l'autorité législative gabonaise. Est-il d'ailleurs assuré de ce qu'il considère comme le modèle? Là où le sous-titre de la thèse affirmait sans ambages qu'il s'agissait d'un « essai sur un phénomène
1 Les membres de son jury de thèse: le professeur Pierre LEGENDRE qui présidait, les professeurs Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, Pascale GONaD, Jacques MEUNIER.

12

d'institutionnalisation selon le mode mimétique », celui de l'ouvrage publié, finalement, pose une question. Et, tout autant que sur la réponse positive ou négative à apporter, l'interrogation porte sur le sens de la question elle-même. Aimé Félix A VENOT n'a pourtant guère eu à modifier son texte initial, déjà beaucoup plus nuancé que son sous-titre ne le laissait paraître. C'est à un vaste chantier qu'il apporte sa réflexion. Alors, par delà d'évidentes différences de situation, le lecteur (français) que je suis ne peut qu'y retrouver des questions qui sont aussi les siennes, tout comme de semblables difficultés à se situer! Nous aussi, dans le contexte international, finissons par ne plus trop savoir où nous en sommes avec l'idée même d'administration. Nous avons vécu un «acte II » de la décentralisation dont il n'est pas si facile de mesurer la portée. Plus largement, au sein de l'Union européenne, nos repères se brouillent, alors que se diffuse, s'impose comme allant de soi un vocabulaire nouveau: celui de la bonne gouvernance et d'un État (tôt ou tard inséré dans un ensemble fédéral ?) devenu régulateur, sans que l'on ne sache très bien ce que régulation veut dire. Une institutionnalisation n'est-elle pas en cours, au sens où l'entend Aimé Félix A VENOT, sur le mode mimétique? On situe à peu près le modèle! On se perçoit confusément comme imitateurs sans, il va sans dire, s'y résigner. Qu'en penser? L'on mesure vite la complexité des questions posées par Aimé Félix A VENOT à propos de son propre pays et l'on ne s'étonne pas, c'est son grand mérite, qu'il suscite plus de questions qu'il n'apporte de réponses définitives.

Patrice CHRÉTIEN Professeur à l'Université
. Cergy-Pontoise

de

13

INTRODUCTION

GÉNÉRALE

Dans le cadre des « processus de décompressionautoritaire» amorcés en
Afrique au tournant de la décennie quatre-vingt-dix, de nombreux États subsahariens ont engagé un vaste chantier de réformes institutionnelles sans équivalent depuis les indépendancesl. TI s'agissait d'instaurer un type d'institutions aptes à faire régner un ordre accepté par tous et à assurer une plus large participation politique. Au Gabon, l'un des aspects les plus importants de ces mutations a été la mise en place d'une politique de décentralisation, afin de corriger la centralisation excessive de l'État et permettre le développement et l'enracinement de la démocratie dans le pays profond. On ne peut manquer de relever, si l'on s'emploie à dresser un bilan, que « le totalitarisme centralisateur» qui caractérise l'État gabonais depuis son avènement a constitué l'une des causes majeures de la paralysie de l'appareil public national et l'un des principaux obstacles à l'instauration d'une société démocratique ainsi qu'à la réalisation d'un développement intégral2. Au reste, cela est devenu quasiment un lieu commun de le souligner, l'État au Gabon, comme partout ailleurs en Afrique, a échoué dans la vocation qui lui a été assignée d'assurer l'essor tous azimuts du pays. Mais il n'est pas le seul
1

Depuis leur naissance à l'indépendance, les États d'Afrique noire n'ont connu, dans leur

ensemble, que des régimes autoritaires. C'est pourquoi, pour prendre la réelle mesure des changements politiques en cours, il paraît juste de voir en eux, non pas une phase de démocratisation à proprement parler, mais plutôt un, «processus de décompression

autoritaire», pour reprendre l'expression de J.-F. Bayart

(<<La

problématique de la

démocratie en Afrique noire. "La Baule, et puis après ?" », in Politique africaine, N°43, 1991, p. Il et s). D'autant que dans nombre de cas, les évolutions constitutionnelles qu'on a pu observer n'ont pas affecté la mainmise sur le pays de l'appareil «bureaucratique et politico-partisan» contrôlé par le chef de l'État et sa parentèle. Relevant du registre de l'affichage, pour ne pas dire de la dissimulation, elles n'ont servi qu'à parer le pouvoir des oripeaux de la démocratie constitutionnelle libérale, sans impliquer de modification substantielle quant à l'exercice solitaire et patrimonial du pouvoir. Sur ce point de la perpétuation de l'hégémonie présidentielle, voir J. du Bois de Gaudusson, «Quel statut constitutionnel pour le chef de l'État en Afrique », in Mélanges en l'honneur de Gérard Conac, Paris, Economica, 2001,458 pages, p. 330 et s ~lire aussi A. de Raulin, «Le culte des chefs et la démocratie en Afrique », in R.J.P.LC., N°l, Janvier-avril 2002, pp. 83-87. 2 Pour le professeur G. Pambou Tchivounda (Essai sur l'État africain post-colonial, Paris, L.G.D.J., 1982), le «totalitarisme centralisateur» rend compte du système politicoadministratif dans lequel l'État établit son emprise sur la totalité des activités du pays et privilégie le tout au détriment des particularismes; «il est uniformité, excluant par là toute velléité de dynamisme ». (p. 95)

en cause. S'il peut être établi que la forme unitaire de l'État gabonais3 est pour quelque chose dans le centralisme tant décrié4, il est dans tous les cas avéré que l'héritage institutionnel légué par le colonisateur français et le système politique monolithique instauré en 1968 en ont constitué les sources principales. Le travail d'assujettissement longuement accompli par le colonisateur d'une part, et par le parti unique, d'autre part, a conduit à infantiliser les Gabonais et à les enfermer dans un cercle vicieux de dépendance vis-à-vis du pouvoir central. C'est un point sur lequel il faut sans cesse revenir: le régime de pouvoir qui prévaut au Gabon après l'indépendance, et singulièrement à partir de 1968, s'établit par rapport à la situation coloniale dans une filiation directe, puisqu'il fonde sa solidité sur des mécanismes et une logique centralisatrice empruntés à l'Administration coloniale qui était elle-même «le rejeton posthume de l'Administration napoléonienne »5. Il s'agit là d'un aspect caractéristique de l'État (africain) post-colonial qui est même devenu un trait d'archaïsme. En tout état de cause, la politique systématique de centralisation administrative et financière adoptée par les autorités gabonaises a conduit à annihiler toute initiative locale et à éloigner la responsabilité administrative de son point d'application, d'autant que les incursions et les empiètements de l'État ne tendaient pas seulement, pour lui, à se subordonner les collectivités territoriales existantes mais à les phagocyter proprement6. Outre la concentration effective de pouvoirs disproportionnés au profit d'un exécutif d'État délesté de tout contrepoids institutionnel, la centralisation excessive de la structure de l'État a occasionné, en combinaison avec le système de parti unique, une accentuation prodigieuse de la dissymétrie existant entre l'ethnie au pouvoir et les autres segments communautaires engagés dans la compétition pour la prise des rôles institutionnels. A telle enseigne que cela a entraîné une remise en cause
3 La Constitution gabonaise du 26 mars 1991 pose le. principe de l'indivisibilité de la République et garantit le caractère unitaire de l'État en disposant en son article 2 que « le Gabon est une République indivisible ». 4 La centralisation excessive de la structure de l'État fut sévèrement critiquée pendant la Conférence nationale qui tint ses assises à Libreville du 27 mars au 19 avril 1990. Convoquée par le président de la République à la suite d'un fort mouvement de contestation populaire et de multiples grèves dans le secteur public et dans le milieu estudiantin, cette conférence, représentative de l'ensemble des opinions politiques et de tous les secteurs d'activité du pays, déboucha sur la restauration du multipartisme et du pluralisme syndical au Gabon, après plus de vingt ans de parti unique. 5 P. Legendre, Trésor historique de l'État en France. L'Administration classique, Paris, Fayard, Coll. « Les savoirs », 1992, p. 158. 6 Il Y a toujours, de la part de l'État central, quelque chose d'irrépressible dans son processus de croissance. Le doyen Hauriou le soulignait déjà à sa manière: «... livrée à elle-même, la centralisation de l'État s'exagère et fait le vide dans le pays, tuant au-dessous d'elle toute spontanéité et toute vie. Alors si le pays ne veut pas mourir, il faut qu'il se recrée une infrastructure d'institutions autonomes nouvelles ». M. Hauriou, Principes de droit public,
Paris, Larose, 1ère éd., 1910, p. 238 et s.

16

profonde de l'universalité de l'État et une contestation récurrente de sa représentativité sociale comme de son autorité. Très manifeste encore aujourd'hui dans la société locale gabonaise, cette répudiation populaire de l'État, en tant qu'il se présente comme l'instance suprême de socialisation, d' objecti vation et d'unification, pointe surtout l'incapacité de l'élite au pouvoir à concevoir et proposer un plan de référence transcendant, susceptible d'être accepté par tous. Si elle peut être analysée comme un trait caractéristique des sociétés plurales d'Afrique subsaharienne dont l'hétérogénéité ethnique apparaît à nombre d'auteurs comme étant un obstacle à l'émergence d'une vraie conscience nationale7, il ne faut pas y voir, pour autant, une fatalité. Dès lors que l'État est représenté sous les traits d'une ou plusieurs communautés particulières, il s'ensuit inévitablement sa délégitimation ou sa perte de sens par rapport aux communautés présentées comme étant exclues du pouvoir8. Sur le plan des libertés publiques, la frénésie centralisatrice a eu pour effet de circonscrire et d'orienter la libre expression, faisant ainsi glisser la société gabonaise vers l'unanimisme9. Prises dans le piège de l'embrigadement, toutes les opinions, qu'elles soient politiques, syndicales, religieuses ou autres, ne s'exprimaient plus que de façon velléitaire. Ce qu'il faut comprendre, c'est que depuis l'indépendance, et devant les risques supposés de désagrégation d'ordre ethnique du pays, la construction de l'unité nationale apparaissait aux yeux des dirigeants, tenants d'un centralisme pur et dur, comme une œuvre incompatible avec la diversité des familles politiques et des centres de décision, et donc, nécessairement, une œuvre exclusive de tout particularisme, de tout pluralisme. Au bout du compte, la tyrannie centralisatrice qui caractérise la direction politico-administrative du Gabon depuis l'indépendance a conduit à une double crise, celle de l'État et de sa légitimation universaliste et celle de la représentation politique; crise qui a entraîné l'explosion violente d'une revendication démocratique populaire à partir; de 1989. C'est dans ce
7 Selon les professeurs Jean et Jean-Éric Gicquel, qui s'appuient là sur les exemples patents du Burundi, du Rwanda et de la Côte-d'Ivoire (auxquels on pourrait adjoindre celui du Kenya qui a défrayé la chronique à cause des exactions qui ont suivi la réélection très contestée du président Mwai Kibaki en décembre 2007), les rivalités tribales constituent souvent le principal obstacle au processus d'unification nationale en d'Afrique noire. Pour nos deux auteurs, le passage du village à l'État, de la chefferie à la puissance d'État, a été si brutal et si peu naturel que « les personnes se sentent moins membres de l'État (concept abstrait) que de leur caste ou tribu qui relève du vécu. » 1. Gicquel, J.-E. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien, 20e éd., 2005, p. 379. 8 L. Sindjoun, «La démocratie est-elle soluble dans le pluralisme culturel? Éléments pour une discussion politiste de la démocratie dans les sociétés plurales », in L'Afrique politique 2000, Paris, Karthala, Mai 2000, p. 30. 9 La société unanime est « celle dans laquelle tout le monde pense et agit de la même façon, l'instrument principal de cette marche à l'unanimité étant, outre la répression des déviants, l'institution du parti unique ». J. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien, 12eéd., 1994, p. 24. 17

contexte qu'est apparue la nécessité d'une redéfinition du mode de partage du pouvoir dans l'État et qu'a été mise au goût du jour l'idée d'engager une véritable décentralisation territoriale. Bien qu'elle fit écho à cette conjoncture critique, la question de la décentralisation n'était pas en soi nouvelle au Gabon. Elle s'était déjà posée avant 1990. Des expériences furent tentées en ce sens dans le pays, aussi bien sous la colonisation qu'après l'émancipation politique intervenue en 1960. Mais les options centralisatrices du colonisateur français, d'une part, comme celles des autorités du Gabon indépendant, d'autre part, prévalurent sur tout autre chose, empêchant ainsi l'élaboration et l'application d'un authentique statut de décentralisation au profit des collectivités territoriales existantes. La nature et la gravité de la crise du moment aidant, la mise en œuvre d'une vraie politique décentralisatrice sera évoquée avec force pendant la Conférence nationale de 1990 et présentée comme le corollaire de la démocratisation du régime voulue par une très large majorité de Gabonais. Quatre années après, les « Accords de Paris» envisagèrent la décentralisation territoriale comme le support du développement économique et social du pays, avant d'en faire un objectif prioritaire du
« Gouvernement pour la démocratie», lequel sera à l'origine du renouveau

décentralisateur au Gabon avec la loi organique n° 15/96 du 6 juin 1996 relative à la décentralisationlo. C'est précisément l'objet de la présente étude que d'examiner cette évolution institutionnelle majeure. La question de la décentralisation est un sujet vaste et complexe, surtout dans le contexte de l' Mrique en général et celui du Gabon en particulier où la mise en œuvre de la réforme implique une mutation paradigmatique dans la compréhension même de l'État et dans la façon d'envisager le partage du pouvoir entre les différentes communautés locales dont la décentralisation est censée entériner, sur le terrain du droit public général, la persistance historiquell. Le changement est tel qu'il est susceptible d'entraîner des effets en chaîne. déstabilisateurs pour les équilibres sociétaux qui sous-tendent l'ordre politique du moment. Partant de ce constat, il serait présomptueux et en même temps aventureux d'envisager la question de la décentralisation dans la globalité de ses manifestations, dans la pluralité de ses dimensions (politique, administrative, économique, financière, patrimoniale, technique, etc.), la
10Voir, H.!., N° 340 du 22 juin 1996. Les « Accords de Paris» sont le fruit d'un consensus obtenu dans la capitale française en septembre-octobre 1994 entre l'Exécutif gabonais et sa majorité, d'une part, et l'opposition réunie au sein du Haut conseil de la résistance (H.C.R), d'autre part. Nécessités par les affrontements extrêmement violents qui suivirent l'élection présidentielle controversée de décembre 1993, ces accords ont eu pour objet la promotion de l'État de droit, la résolution des problèmes électoraux, la mise en place d'un gouvernement d'union nationale dénommé «Gouvernement pour la démocratie », la transformation de la Garde présidentielle en « Garde républicaine », la lutte contre la corruption, la réalisation de la décentralisation territoriale, etc. Il J.-B. Auby, La décentralisation et le droit, Paris, L.G.DJ., 2006, p. 129. 18

confusion des genres pouvant entraîner celle des idées. TI serait autrement plus hasardeux de dresser un bilan exhaustif du processus en cours au Gabon qui permettrait d'en apprécier l'efficacité, dès lors que celui-ci n'a pas franchi le stade embryonnaire, en dépit de ses douze ans d'âge, et que le gouvernement gabonais reconnaît lui-même que la loi organique na 15/96 du 6 juin 1996 relative à la décentralisation manque d'effectivité et qu'il faudrait lui apporter quelques aménagements pour qu'elle pénètre efficacement l'ordre des institutions administrativesl2. En raison de tout cela, nous sommes obligés de procéder à une délimitation préalable, afin d'isoler soigneusement les secteurs qui entrent dans notre champ d'analyse et préciser ainsi notre sujet d'étude (I). Après quoi il sera loisible de dégager l'intérêt de notre recherche (II), avant d'en exposer la méthodologie (TII).

I - DÉLIMITATION

DU SUJET

La délimitation du sujet passe par la réalisation de deux opérations subséquentes: la définition des notions-clefs de l'intitulé du sujet (A) et l'identification de la problématique centrale qui va sous-tendre les hypothèses de recherche et les lignes d'analyse nécessaires au traitement du sujet (B). A - La définition des notions-clefs du sujet 1- La notion de décentralisation TIfaut souligner d'emblée qu'à l'instar de la notion de centralisation, la notion de décentralisation s'applique à un phénomène général, «celui de la répartition ou de la distribution des compétences et des pouvoirs entre un organe central (ou national) et des organes non centraux (ou périphériques) de la collectivité [étatique] »13.Elle présente dès lors une certaine complexité (théorique) qui reflète comme un miroir grossissant celle des structures réelles de l'appareil public dont elle décrit l'une des modalités possibles d'agencement territorial. Ce n'est pas un hasard si la question de sa définition a été très controversée, notamment en France où elle a fait l'objet de formulations et de modélisations juridiques très originales de la part d'auteurs aussi éminents que Léon Duguit, Maurice Hauriou ou Charles Eisenmann14. Toutefois, l'idée est communément admise qu'il y a
12 Un comité ad hoc a été installé à cet effet, qui a recensé, dans un prérapport rendu au Gouvernement en septembre 2007, nombre de points de cette loi devant être redéfinis. 13C. Roig, «Théorie et réalité de la décentralisation », in R.F.S.P., Volume XVI, N° 3, Juin 1966, p. 446. 14 Sur la contribution des uns et des autres, on se reportera utilement à leurs articles ou ouvrages respectifs ayant trait à la question, en particulier: pour L. Duguit, ses enseignements proposés au Chapitre VI de L'État, les gouvernants et les agents, Paris, Éd. Albert Fontemoing, 1903, Rééd., Dalloz, 2005, pp. 654-770, ou son Traité de droit constitutionnel, Éd. de Boccard, 1923, 2e 00. ; ou encore Les transformations du droit public, A. Colin, 1913, Rééd. La Mémoire du Droit, 1999, p. 20 et s ; pour M. Hauriou on se reportera avec beaucoup 19

décentralisation dès lors qu'il y a transfert de certaines compétences à des personnes publiques distinctes de l'État et dotées d'organes propres, et qui bénéficient, sous sa surveillance, d'une réelle autonomie de décision. «Au sein des institutions françaises, la décentralisation correspond [précisément] à l'attribution d'une certaine autonomie à des collectivités qui "s'administrent librement par des conseils élus" sous le contrôle du gouvernement» 15. Elle suppose donc la réunion de plusieurs conditions d'accomplissement que la doctrine administrative énumère volontiers: la reconnaissance d'affaires locales ou plus précisément d'un domaine réservé de compétences locales, la personnalité morale de la collectivité locale, l'existence d'un contrôle étatique de sa gestion, l'élection des autorités décentralisées, garantie de leur légitimité démocratique et de leur indépendance (organique) par rapport au pouvoir central, enfm la disposition de moyens techniques et financiers importants, gérés librementl6. Pour le professeur Yves Gaudemet, cette situation d'une collectivité territoriale englobée dans une autre collectivité à la fois plus vaste et d'un rang plus élevé, et gérant elle-même les affaires publiques de la communauté humaine (locale) dont elle constitue le prolongement institutionnel est mieux exprimée par les vocabulaires anglais et allemand, en l'occurrence les mots « selfgovemment » et « Selbstverwaltung », dont le correspondant français serait « auto-administration »17.Ceci pour dire que la décentralisation traduit sur le plan juridique et institutionnel une modalité particulière de fragmentation et d'expression du pouvoir au sein de la collectivité étatique, en ce sens qu'elle fait naître des entités territoriales personnalisées et autonomes auxquelles l'État consent une délégation de puissance publique. Elle doit donc être distinguée de la déconcentration qui, en tant qu'elle opère un aménagement du pouvoir de décision au sein de l'appareil administratif étatique en en déplaçant le siège du centre de l'État vers sa périphérie, constitue une modalité de la centralisation. «La relation entre les autorités centrales et les autorités périphériques, [demeure], dans la déconcentration, le pouvoir hiérarchique (ou l'autorité hiérarchique) du pouvoir central sur les
de profit aux éléments de bibliographie référencés par F. Foumié dans sa thèse, Recherches sur la décentralisation dans l'œuvre de Maurice Hauriou, Paris, L.G.OJ., ColI. «Bibliothèque de droit public », Tome 245, 2005, pp. 559-562; pour C. Eisenmann, Centralisation et décentralisation. Esquisse d'une théorie générale, Paris, L.G.OJ., 1948; mais aussi son cours de doctorat 1966-1967, Problèmes d'organisation de l'administration, reproduit in Cours de droit administratif, Paris, L.G.OJ., 1982, Tome I, pp. 157-300. Sur les thèses de Charles Eisenmann à propos de la décentralisation, lire J. Caillosse, «Ce que les juristes appellent "Décentralisation". Notes sur l'évolution du droit français de la décentralisation à la lumière des travaux de Charles Eisenmann », in Mélanges en l'honneur de Jean-Claude Douence, Paris, Dalloz, 2006, 501 pages, pp. 71-98. 15Ce sont les auteurs qui soulignent en gras. V. G. Dupuis, M.-J. Guédon, P. Chrétien, Droit administratif, Paris, Sirey, 10eéd., 2007, p. 236.
16

J. Morand-Oeviller, Droit administratif, Paris, Montchrestien, 10e éd., 2007, p. 159. 17 Y. Gaudemet, Droit administratif, Paris, L.G.DJ., 18e éd., 2005, p. 188.

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services déconcentrés, tandis que dans la décentralisation ce même rapport est un simple contrôle administratif », lequel est traditionnellement désigné sous le tenne de tutellel8. La décentralisation doit être différenciée aussi du fédéralisme qui, en tant qu'il est une technique d'aménagement du pouvoir politique, touche à la structure de l'État en réalisant un démembrement de ce pouvoir dans les matières législatives, exécutives et juridictionnellesl9. L'État membre d'un État fédéral conserve en effet ses attributs étatiques, notamment une Constitution et une organisation politique propres ainsi que des compétences garanties par la Constitution fédérale et sur lesquelles l'État fédéral ne peut exercer de contrôle, encore moins revenir sans son consentement. Alors que la collectivité territoriale décentralisée demeure toujours soumise au contrôle de l'État et exerce ses compétences aussi longtemps que ce dernier veut bien les lui reconnaître; unique dépositaire de la puissance souveraine et du pouvoir constituant, il peut théoriquement les réduire, les augmenter, les modifier ou les supprimer de son propre chef20. TI reste que l'étendue du contrôle exercé par le pouvoir central sur l' activité des autorités décentralisées constitue un critère essentiel à l'aune duquel on s'attache à mesurer le degré de décentralisation. En principe, ce contrôle ne saurait consister ni en pouvoir de substitution ni en pouvoir d'instruction, ceux-ci étant caractéristiques du lien hiérarchique21. TI ne saurait non plus être mis en œuvre pour cause d'inopportunité alléguée des actes contrôlés mais seulement en cas d'illégalité. Donner à l'autorité de tutelle le droit d'exercer un contrôle d'opportunité (lequel correspond à un contrôle a priori illustré par les pouvoirs d'autorisation et d'approbation), c'est la mettre en situation de faire triompher ses vues et ses choix propres sur ceux de l'autorité décentralisée, et donc de se substituer à elle. Alors que si son pouvoir se limite à un contrôle de régularité (qui correspond à un contrôle a posteriori illustré par exemple par le pouvoir d'annulation), elle ne peut jamais faire prévaloir que la hiérarchie des nonnes légales. Dans les régimes libéraux et démocratiques, il est de cou~me de confier le contrôle de régularité de l'action des autorités décentralisées, non pas aux autorités exécutives de l'État, mais à un juge indépendant, lequel apparaît comme « un meilleur gardien du Droit» et constitue sans doute un rempart efficace contre l'arbitraire administratif22.
18 G. Dupuis, M.-J. Guédon, P. Chrétien, Droit administratif, op. cit., p. 239. A la différence du pouvoir hiérarchique qui n'est rien d'autre que le pouvoir du chef sur ses subordonnés et s'exerce donc de plein droit et sans texte, la tutelle est conçue comme un pouvoir exceptionnel qui ne peut être exercé que dans la mesure et les limites où la loi l'a prévu. 19C. Debbasch, F. Colin, Administration publique, Paris, Economica, 6e éd., 2005, p. 236. 20J. Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Economica, Tome 1, 3e éd., 1990, p. 59. 21 A. de Laubadère, J.-C. Venezia, Y. Gaudemet, Droit administratif, Paris, L.G.DJ., Coll. « Manuel », 17eéd., 2002, pp. 182 et 183. 22 G. Dupuis, Le centre et la périphérie en France. Essai historique et juridique, Paris, L.G.DJ., Coll. « Systèmes », 2000, p. 92.

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2 - A propos du modèle français de décentralisation
Avant toute chose, il convient de tenir fermement cette vérité première: c'est l'idée d'une autonomie qui est à la base de la décentralisation. Au sens étymologique, l'autonomie (mot dérivé du grec autos, soi-même et nomos, loi) évoque pour une entité, quelle qu'elle soit, la possibilité qu'elle a d'édicter elle-même ses propres normes sans avoir à en référer à une autre entité qui est à la fois extérieure et (nécessairement) entendue comme supérieure. La notion renvoie donc à l'idée d'un pouvoir normatif inconditionné. Appliqué aux structures de l'administration, en particulier à des collectivités périphériques ou locales, le terme d'autonomie fait référence « non pas à l'essence démocratique du pouvoir local, mais à celle du pouvoir local à compétence normative »23.Or c'est précisément au niveau de la définition et de la mise en œuvre de ce principe d'autonomie (décisionnelle) des collectivités infra-étatiques que se révèlent les véritables différences de choix institutionnel entre les grands pays d'Europe occidentale et que se singularise ce qu'il convient d'appeler le modèle français de décentralisation, dont les traits caractéristiques sont largement tributaires du passé global des institutions françaises marqué par une longue tradition centralisatrice que le pays est loin d'avoir abandonnée24. Il est remarquable qu'en France, le primat des finalités d'intérêt national, la tradition séculaire de l'indivisibilité de la souveraineté de l'État, le fétichisme forgé autour du principe d'égalité et la conception moniste de l'intérêt général (qui amène à n'en point admettre d'autre véritable lieu de définition et de mise en œuvre que l'État) conduisent à circonscrire l'autonomie, en tant que qualificatif légal d'un régime d'administration locale, à la libre administration conférée aux différentes collectivités territoriales de la République. Celle-ci revêt davantage la signification d'une liberté d'être que d'une réelle et pleine liberté d'agir25. C'est là une vérité d'évidence: la libre administration n'est ni la libre réglementation ni le libre gouvernement. Au reste, le principe de libre administration, en lui-même, n'est pas d'une redoutable clarté. Comme le souligne le professeur Jacques Moreau, il part du postulat d'une autonomie de gestion des collectivités
M. Joyau, De l'autonomie des collectivités territoriales françaises. Essai sur la liberté du pouvoir normatif local, Paris, L.G.DJ., 1998, pp. 4 et 5. 24 Héritage d'une expérience ancestrale qui s'affermit lentement à partir des institutions monarchiques d'Ancien Régime, cette tradition a pesé d'un poids particulièrement lourd à la fois sur l'histoire de l'administration territoriale en France et quant au mode de construction du système juridique français, tel qu'il se donne à voir aujourd'hui. Elle a imposé «le développement du Droit par le haut» et conduit à l'interprétation de la souveraineté de l'État comme la reconnaissance d'une capacité illimitée d'intervention. P. Legendre, Trésor historique de l'État en France. L'Administration classique, Paris, Fayard, 1992, p. 412. Sur l'existence de formes insidieuses de centralisation, voire de recentralisation en France, G. Dupuis, Le centre et la périphérie en France. Essai historique et juridique, op. cit., p. 5 et s. 25 A. Roux, «Le principe de libre administration des collectivités territoriales », R.F.D.A., 8 (3) mai-juin 1992, p. 435 et s. 22
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locales, sans pour autant dessiner « une ligne qui serait la frontière à ne pas dépasser, le trait au-delà duquel les "droits et libertés" [desdites collecti vités] auraient trop, et le contrôle administratif [autrement dit les prérogatives de l'État ainsi que les autres règles et principes constitutionnels] pas assez »26.Certes, la jurisprudence du Conseil constitutionnel français a donné une interprétation constructive de la libre administration en fixant un contenu minimum à la décentralisation27. Il n'empêche que la constitutionnalisation graduelle de la libre administration n'a jusqu'à présent - les dispositions nouvelles introduites par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 n'y changent rien au fond28 - qu'une portée très limitée sur la capacité d'initiative des collectivités territoriales françaises qui ne peuvent exercer leur pouvoir normatif en l'absence d'une véritable médiation des autorités étatiques concernées. En tout cas elles ne bénéficient d'aucun droit

qui ne puisse être aménagé par l'État, leurs rapports avec celui-ci n'étant pas
fondés sur l'opposition claire d'entités constitutionnellement distinctes. Significatif à cet égard est le pouvoir fiscal qui leur est concédé et qui est entendu comme simple exercice de compétences reconnues par la loi dans le cadre des limites fixées par elle et précisées le cas échéant par des mesures réglementaires, de sorte que les éléments principaux de la fiscalité locale ressortissent finalement aux décisions des autorités normatrices nationales29. Il en va de même du pouvoir réglementaire local. Celui-ci demeure «un pouvoir réglementaire de "bout de chaîne", c'est-à-dire que son intervention doit être, en principe, précédée de celles des pouvoirs normatifs nationaux, législatif et gouvernemental, et qu'il n'existe, à peu de nuances
26

J. Moreau, Administration régionale, départementale et municipale, Paris, Dalloz, ColI.

« Mémentos », 14eéd., 2004, p. 9. 27Le Conseil constitutionnel français a jugé que pour s'administrer librement les collectivités locales doivent disposer d'un conseil élu doté d'attributions effectives (décisions n° 85-196 DC du 8 août 1985 sur la loi relative à l'évolution de la Nouvelle Calédonie, Rec., p. 63 et n° 87-241 DC du 19 janvier 1988). Mais aussi que le législateur doit leur garantir une liberté de gestion, en particulier en matière de fonction publique territoriale (décision n° 83-168 DC du 20 janvier1984, Rec., p. 38). Le Conseil a considéré de la même manière que la loi ne saurait avoir pour effet de diminuer les ressources globales de ces collectivités ou de réduire la part de leurs recettes fiscales dans ces ressources au point d'entraver leur libre administration (décision n° 2000-432 DC du 12 juillet 2000, loi de finances rectificative pour 2000, AIDA 2000, p. 739). Pour la haute juridiction, « si le législateur peut, sur fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations et à des charges, c'est à condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d'intérêt général, qu'elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu'elles n'entravent pas leur libre administration et qu'elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée» (décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, loi sur la solidarité et le renouvellement urbains, D. adm. 2001, n° 2). 28 Pour une évaluation d'ensemble des aspects de la réforme constitutionnelle relatifs au pouvoir normatif local, voir J.-B. Auby, La décentralisation et le droit, Paris, L.G.OJ., Coll. « Systèmes », 2006, p. 60 et s. 29M. Bouvier, Lesfinances locales, Paris, L.G.OJ., 10eéd., 2005, p. 24 et s. 23

près, que dans les cas où il est expressément institué par la loi» 30. En
somme, en tant que principe explicatif de l'autonomie locale, la libre administration continue d'être envisagée, non pas en termes de capacité accrue de décision pour les collectivités bénéficiaires, mais essentiellement comme la reconnaissance effective, au point de vue organique, d'un pouvoir démocratique, autogestionnaire au niveau administratif. Par suite, chaque collectivité territoriale doit concrétiser, par le biais d'organes élus, les intérêts généraux de ses habitants, sans qu'il soit possible pour autant de fonder des règles spécifiques sur l'idée que ces habitants forment un peuple particulier, distinct du peuple français31. La Corse fournit à cet égard l'exemple jurisprudentielle plus notoire du refus d'admettre que le peuple français puisse être composé d'autres éléments que les citoyens32. Dans les systèmes institutionnels espagnol et italien, où les initiatives locales ne sont pas contraintes au nom d'une garantie nationale de l'égalité entre citoyens, les exigences de l'unité nationale comme les considérations de tutelle n'affectent en rien le fonctionnement juridique concret des collecti vités infra-étatiques. Celles-ci disposent, dans le meilleur des cas, d'une autonomie de caractère politique avec une vraie capacité d'autoorganisation et le pouvoir d'édicter des normes (y compris législatives) directement sur le fondement de la Constitution de l'État considéré. En comparaison, le modèle français de décentralisation apparaît beaucoup plus en retrait dans la compréhension du concept d'autonomie (décisionnelle) locale. Il semble même à la traîne en Europe occidentale, depuis les évolutions récentes du modèle britannique. Le fait que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord soit un État unitaire au même titre que la France ne l'a pas empêché en effet d'être plus audacieux que son grand voisin d'outre-Manche dans l'articulation des pouvoirs normatifs nationaux et territoriaux. A telle enseigne que le pays est devenu quasiment un État régionalisé, puisque le gouvernement travailliste de Tony Blair a accordé en 1998-1999 un statut de très large autonomie a~x différentes provinces du royaume, à l'exception relative de l'Angleterre. C'est ainsi que l'Irlande du Nord et surtout l'Écosse disposent désormais d'un parlement régional doté de pouvoirs législatifs primaires comme de certains pouvoirs fiscaux (dans le cas écossais), et qu'au Pays de Galles, l'Assemblée territoriale reçoit des compétences législatives secondaires et des prérogatives administratives
30

J.-B. Auby, La décentralisation et le droit, op. cit., pp. 28 et 29. Sur le caractère

« résiduel» du pouvoir réglementaire local voir aussi P.-L. Frier, « Le pouvoir réglementaire local: force de frappe ou puissance symbolique? », A.l.D.A., N° Il, Mars 2003, p. 559 et s. 31A propos de cette édulcoration de la libre administration des collectivités locales françaises, voir G. Protière, La puissance territoriale. Contribution à l'étude du droit constitutionnel local, Thèse de doctorat en droit public, Université Lumière -Lyon II, 2006, 671 pages. 32Dans sa décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 relative au statut de la collectivité territoriale de Corse, le Conseil constitutionnel a censuré la reconnaissance de l'existence du «peuple corse, composante du peuple français ».

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étendues, dans des matières plus importantes encore33. Autre novation, le Local Government Bill de l'année 2000 prévoit que désormais les autorités locales sont habilitées, de façon générale, à intervenir sur toutes les questions relatives au bien-être économique, social et environnemental de leur territoire, dès lors qu'elles ont établi l'existence d'un intérêt local34. Ces profonds changements ont été introduits dans un système d'administration

britannique qui tranchait déjà, par son libéralisme, avec le jacobinisme du
système français. Dans une analyse comparative de l'organisation administrative de plusieurs pays européens, le professeur Yves Mény relevait la différence d'approche des deux côtés de la Manche en ces termes: «A la centralisation britannique ou française s'opposent le fédéralisme allemand, le régionalisme italien et le quasi-fédéralisme espagnol. Mais à leur tour, la centralisation britannique et la centralisation française ne sont pas réductibles à un seul modèle: la centralisation britannique s'accommode de la diversité et ne prend pas en charge l'exécution directe des politiques tandis que la centralisation française signifie uniformité (en principe) et mise en œuvre par l'État (souvent) »35. La réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, qui place désormais la décentralisation parmi les caractères essentiels de la République énoncés à l'article 1er de la Constitution de 1958, opère une certaine rupture avec cet esprit jacobin que beaucoup estiment encore trop souvent à l'œuvre en France, même dans l'application des lois de décentralisation36. Mais à bien y regarder, elle paraît moins relever de l'efficience juridique que de la grande profession de foi. D'autant qu'elle s'effectue à institutions et à compétences réglementaires constantes, même si elle consacre à mots couverts le principe de subsidiarité (article 72, al. 2 C. nouveau) et accorde aux collectivités territoriales la possibilité de «déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences» (art. 72, al. 4 C. nouveau)37.
33Les compétences législatives primaires sont les compétences principales dans tout domaine d'action publique, tandis que les compétences secondaires sont celles qui permettent de définir les modalités de mise en œuvre de la législation étatique dans ce domaine, ce qui implique un contrôle plus étroit par le niveau national. Voir sur ces points, Comité des Régions de l'Union européenne, Les pouvoirs régionaux et locaux en Europe, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2001, pp. 49-51. 34C. Debbasch, F. Colin, Administration publique, op. cil., p. 243. 35 Y. Mény (dir.), «L'Administration territoriale en Europe », in Dossiers et débats, Publication de l'LI.A.P., 1993, p. 9. Lire en outre, M. Breuillard, L'administration locale en Grande-Bretagne entre centralisation et régionalisation, Paris, L'Harmattan, 2000, 430 pages; et aussi A. Delcamp et 1. Loughlin (dir.), La décentralisation dans les États de l'Union européenne, Paris, La documentation Française, Coll. «Les études de La documentation Française », 2003, pp. 283-304. 36 J.-F. Brisson, «La France est une République indivisible.. .son organisation est décentralisée! », in R.D.P., N° 1, Janvier-Février 2003, p. 113. 37 C'est là un avis partagé par nombre d'auteurs français, parmi lesquels figure le professeur Bertrand Faure qui écrit: «En définitive, la révision constitutionnelle semble entretenir une 25

TIest intéressant de noter que la doctrine française du droit public relève fréquemment que la décentralisation se partage en deux modalités différentes selon que les unités administratives personnalisées et autonomes de l'État ont une assise territoriale ou n'en disposent pas. Dans le premier cas il est admis qu'il s'agit d'une décentralisation territoriale ou géographique, laquelle s'applique aux collectivités locales (communes, départements ou régions). Dans le second on reconnaît être en présence d'une décentralisation dite technique ou fonctionnelle, ou encore par services, qui concerne les institutions spécialisées jouissant de la personnalité morale, en particulier les établissements publics, et qui est justifiée par la situation de certains services publics dont la technicité et la complexité de l'activité exigent qu'ils soient dotés d'une organisation et d'une direction autonomes. Les deux types de décentralisation participent de la même logique libérale qui tend à réaliser un certain rapport d'autonomie entre personnes publiques et à assurer une plus grande implication des administrés dans la prise des décisions qui les concernent. C'est ce qu'expriment les professeurs A. de Laubadère, J.-C. Venezia, Y. Gaudemet, qui relèvent dans le même temps l'existence d'un parallélisme des procédés techniques entre la collectivité locale et l'établissement public38. Certains auteurs français relativisent néanmoins la vérité de ce rapport de ressemblance. C'est le cas des professeurs J. Rivero et J. Waline qui écrivent: «Quelle que soit la valeur du rapprochement, il ne faut pourtant pas perdre de vue les différences profondes qui séparent les deux procédés: l'élection, capitale dans la décentralisation territoriale, ne joue qu'exceptionnellement pour la désignation des dirigeants de l'établissement public (c'est le cas, cependant, des universités): celui-ci, en effet, ne correspond que rarement à une communauté existante. TIn'est qu'un procédé juridique permettant la meilleure gestion d'un service »39.La même position est soutenue par les professeurs G. Dupuis, M.-J. Guédon, P. Chrétien, qui insistent sur le fait que la présence des établissements publics, «en règle générale, n'aboutit pas à diviser la collectivité étatique: elle ne donne pas (ou pas nécessairement) naissance au pluricentrisme (ou à la multipolarité) qui caractérise la décentralisation territoriale ». «D'autre part, ajoutent-ils, l'autonomie de ces établissements est dans la plupart des cas très limitée: les textes fondateurs les soumettent à un contrôle souvent strict des autorités de
certaine part d'illusion. Elle introduit des références, juridiques par leur nouveau support, mais platoniques dans leur effet, de telle manière que les avancées concrètes devront encore tout au législateur. Peut-être l'idéologie décentralisatrice y trouve son compte, mais en demandant des règles qui renferment des obligations de conduite précises et objectives, le droit est plus exigeant que la politique. Et, en posant ainsi des principes dont il sera difficile de réclamer le bénéfice, on risque de voir les collectivités rentrer dans un monde constitutionnel virtuel ». B. Faure, «Réforme constitutionnelle et décentralisation: des slogans font loi », in R.D.P., N° 1, Janvier-Février 2003, p. 122. 38Droit administratif, Paris, L.G.DJ., Coll. « Manuel », 17e00., 2002, p. 184. 39 J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, Paris, Dalloz, 21e éd., 2006, n° 53, p. 37.
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la personne morale de rattachement. L'autonomie n'est pas, comme pour les collectivités territoriales, garantie par la Constitution »40. On pourrait facilement formuler pareille critique à propos des établissements publics au Gabon. L'on serait malgré cela en deçà de la vérité dans la mesure où la loi organique n° 15/96 du 6 juin 1996, qui fournit la matière de la présente étude, donne une définition de la décentralisation qui la limite à une seule des deux modalités évoquées plus haut. Son article 3 envisage très explicitement la décentralisation comme «le transfert des compétences et des moyens de l'État à une collectivité locale placée sous sa tutelle ». Il suit de là que, dans l'entendement du législateur gabonais, l'érection de services publics en établissements publics relève d'une technique administrati ve autre, qu'on ne saurait assimiler à la décentralisation proprement dite. Pour surprenante qu'elle puisse paraître, cette définition n'en reste pas moins lourde de sens. Elle est la traduction - en la forme législative - d'une conviction largement partagée dans les sphères de pouvoir au Gabon, selon laquelle les établissements publics sont de simples appendices des services centraux des ministères dont ils dépendent. Au reste, leur situation de subordination se vérifie concrètement par les relations hiérarchiques qui s'établissent entre les dirigeants de ces organismes et les autorités d'État concernées, la désignation des premiers procédant toujours d'une nomination par les secondes. Une telle constatation ne peut à l'évidence être faite sans que n'en soient tirées toutes les conséquences relativement au contenu même de la notion que nous nous proposons d'étudier. La décentralisation technique n'ayant, semble-t-il, pas encore droit de cité au Gabon, nous sommes presque contraints de concentrer notre effort de réflexion sur la décentralisation territoriale, étant entendu qu'elle demeure la seule à être visée par la réforme qui est en acte aujourd'hui. En autorisant le démembrement de l'administration, la décentralisation territoriale offre des possibilités que l'on peut décliner à partir de trois axes principaux. D'abord, la décentralisation territoriale tend à rapprocher la décision politique ou administrative du territoire où elle s'inscrit et de la population à laquelle elle s'adresse. Elle permet ainsi d'éviter les lourdeurs et la rigidité d'une gestion centralisée, de mieux prendre en compte les besoins et les aspirations des bénéficiaires du service public. Cette donnée est fondamentale, car l'administration de développement qu'on veut mettre en place dans des pays en retard de croissance comme le Gabon ne peut être réalisée efficacement que si les habitants se sentent concernés par l'action des pouvoirs publics et n'ont pas de raisons objectives de craindre la proximité, le rapprochement d'avec l'autorité.
40

G. Dupuis, M-J. Guédon, P. Chrétien, Droit administratif, Paris, Sirey, IDe éd., 2007, p.

238.

27

Ensuite, la décentralisation donne à tout un chacun la possibilité de contrôler la gestion qui est assurée par le responsable de sa localité. C'est ce que relèvent les professeurs François et Yves Luchaire, pour qui « l'emploi des fonds publics par exemple peut être mieux suivi par le contribuable dans la commune que dans l'État; le citoyen peut intervenir au niveau de la

première, ne serait-ce que par le contact direct avec les élus locaux, il ne le
peut au niveau de l'État », sinon indirectement par le contrôle exercé par la représentation nationale sur l'activité gouvernementale, lorsque bien sûr ce contrôle est effectit1. Dans ce dernier cadre, la décentralisation territoriale revêt une signification politique, elle est un facteur de démocratisation. Reconnaissant cet aspect, le professeur René Chapus écrit que «faire des communes, des départements et des régions des collectivités décentralisées, c'est créer autant de démocraties locales »42.Ce point de vue rejoint celui qu'avait défendu Maurice Hauriou dans un plaidoyer bien connu: «Les raisons de la décentralisation administrative ne sont point d'ordre administratif, mais bien d'ordre constitutionnel. S'il ne s'agissait que du point de vue administratif, la centralisation [autrement dit, la déconcentration] assurerait au pays une administration plus habile, plus impartiale, plus intègre et plus économe que la décentralisation. Mais les pays modernes n'ont pas besoin seulement d'une bonne administration, ils ont besoin aussi de liberté politique. Or, la liberté politique est liée à l'organisation élective du gouvernement, laquelle à son tour est liée à la décentralisation administrative. »43 Enfin, l'autonomie sur laquelle repose la décentralisation territoriale (tout comme le fédéralisme) autorise l'expression des identités locales et/ou régionales. Sous ce rapport, elle constitue, en théorie, un facteur d'intégration nationale. Considérant ce point, en référence notamment au système fédéral qu'il présente comme le plus approprié pour la gestion de l'extrême diversité ethnique des sociétés politiques africaines contemporaines, le professeur Guillaume Pamb,ou Tchivounda affirme que l'autonomie «implique la reconnaissance des différences, celles dans lesquelles réside non seulement la richesse de chacun, mais également le

moteur de l'évolution et du progrès de l'ensemble »44.
Si l'unanimité de la classe politique autour des vertus démocratiques de la décentralisation territoriale est toute récente au Gabon, la pratique de cette modalité d'organisation administrative l'est en revanche un peu moins. Comme on a pu déjà s'en rendre compte, celle-ci a une certaine histoire qui, sans être très ancienne, débute quand même au moment colonial. De cette époque jusqu'à la réforme organique du 6 juin 1996, l'expérience
41

42 Droit administratif général, Paris, Montchrestien, Tome 1, 15e éd., 2001, p. 405, n° 560. 43 M. Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, Paris, Sirey, 12e éd., 1933, Paris, Rééd. Dalloz, 2002, p. 77. 44 Essai sur l'État africain post-colonial, Paris, L.G.OJ., 1982, p. 95.

F. Luchaire, Y. Luchaire, Le droit de la décentralisation, Paris, P.D.F., 2e 00., 1989, p. 29.

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décentralisatrice au Gabon a été tentée essentiellement dans la commune. Le colonisateur français envisageait la commune comme un instrument privilégié de sa politique d'encadrement, de contrôle administratif et de distribution territoriale des populations autochtones. Aussi œuvra-t-il à l'érection en communes de quelques localités urbaines d'importance ou à forte concentration humaine comme Libreville ou Port-Gentil, sans que pour autant les autorités communales existantes bénéficiassent de l'autonomie juridique dont jouissaient déjà les organes dirigeants des communes de plein exercice, peuplées de citoyens français (à l'exemple de celles des colonies d'Algérie et du Sénégal) et auxquelles la loi métropolitaine du 5 avril 1884 fut presque entièrement étendue45. En réalité, jusqu'à l'élargissement politique occasionné par la loi-cadre du 23 juin 1956 (appelée encore loi Gaston Defferre), les aspirations locales à l'autonomie administrative et à une authentique vie démocratique furent mises sous le boisseau, quand elles n'étaient pas proprement étouffées. En tous les cas, elles étaient vouées à l'inertie face à l'autoritarisme foncier du système administratif colonial dont la logique de fonctionnement et de développement rendait presque absolue l'autorité des délégués du pouvoir d'État métropolitain dans la colonie. La tyrannie centralisatrice exercée ici par l'occupant était, selon le mot du professeur Pierre Legendre, tout «le contraire du self-government, mis en œuvre par les colonisations anglaise et hollandaise, tant admiré par des libéraux français (Leroy-Beaulieu) »46. Insistant sur l'hégémonisme de l'Administration coloniale française, l'auteur relève que « non seulement les gouverneurs publiaient les textes métropolitains, mais pouvaient prendre par arrêtés d'innombrables décisions qui, sous un régime différent, auraient été de la compétence d'assemblées locales» 47. De 1960 à 1996, les politiques soi-disant décentralisatrices initiées par les autorités gabonaises restèrent largement tributaires du modèle colonial d'administration communale. Les cadres inst~tutionnels, les compétences locales ainsi que les organes des collectivités territoriales étaient empruntés à la législation coloniale en la matière48. TI en était de même pour la tutelle exercée par l'État. Celle-ci était particulièrement lourde au point de se confondre, à bien des égards, avec le pouvoir hiérarchique. Ce sont là, en somme, les raisons pour lesquelles il a fallu revoir le système et établir la décentralisation territoriale dans un contexte nouveau. Pour y parvenir, une double nécessité s'imposait: premièrement, imaginer
45

46 P. Legendre, Trésor historique de l'État en France. L'Administration classique, Paris, Fayard, ColI. « Les savoirs », 1992, p. 158. 47Idem 48 Notamment la loi n° 55-1489 du 18 novembre 1955 relative à la réorganisation municipale en Afrique occidentale française, en Afrique équatoriale française, au Togo, au Cameroun et à Madagascar; et la loi-cadre du 23 juin 1956. 29

M. Hauriou,Précisde droit administratifet de droitpublic, op. cil., p. 272.

une décentralisation qui colle au réel, c'est-à-dire qui intègre, dans sa conception comme dans son fonctionnement, les réalités socioculturelles, économiques et politiques du pays; deuxièmement, mettre les collectivités locales en mesure d'être réellement autonomes, tant sur le plan administratif qu'en ce qui concerne les finances locales, afin qu'elles puissent répondre aux besoins de leurs populations comme aux exigences du développement. Dans tous les cas de figure, la satisfaction de ces deux impératifs n'apparaissait possible que grâce à des réformes de structure. La loi organique n° 15/96 du 6 juin 1996 relative à la décentralisation pose les bases institutionnelles de ces réformes, du moins vise-t-elle à le faire. Force est cependant de constater que la nouvelle politique gabonaise de décentralisation ne comporte pas plus que ses devancières des solutions imaginatives. Pis encore, elle fait référence, par une sorte de mimétisme, au train de réformes décentralisatrices engagées en France et dont la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions constitue le point de départ et la locomotive. Si l'on s'en tient à l'observation des principes généraux qui la dominent, on voit bien que la loi organique du 6 juin 1996 relative à la décentralisation ne présente pas, par rapport au droit positif français en la matière, une originalité fondamentale. Les similitudes entre l'une et l'autre sont tellement frappantes que les acteurs de la vie politique locale française n'auraient pas de grandes difficultés à trouver leurs marques dans l'environnement juridique des collectivités territoriales gabonaises. A quelques différences près, ce sont les mêmes principes constitutionnels fondamentaux, les mêmes mécanismes de gestion et de prise de la décision, les mêmes institutions, les mêmes organes, la même fiscalité, qui sont copiés et qui sont ainsi plaqués sur une société, une culture, une histoire, une économie gabonaises complètement différentes de celles qui ont présidé à l'avènement ainsi qu'à l'évolution du modèle français de décentralisation. Le caractère allogène de celui-ci par rapport à la réalité locale du Gabon n'a pas découragé les r~sponsables de ce pays à le transposer sans discernement. Ce mimétisme administratif appelle une explication. Mais avant de s'y atteler, il nous semble de bonne méthode d'essayer d'abord d'éclaircir la notion même de mimétisme49.

3 - La notion de mimétisme
Dérivé du verbe « mimer» qui signifie contrefaire, imiter les gestes ou les façons d'un autre individu, le terme « mimétisme» lato sensu évoque en biologie, discipline dans laquelle le mot a commencé à être usité, tous les phénomènes de camouflage que de nombreux animaux présentent naturellement et grâce auxquels ils réussissent à survivre dans
49 Les développements qui vont suivre, sur la notion de mimétisme, sont inspirés en partie par l'étude réalisée par Georges Langrod, « Genèse et conséquences du mimétisme administratif en Afrique », in R.1.S.A., N° 2, Tome 34, 1973, p.I20 et s.

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l'environnement qui est le leur50.En fait, le système mimétique suppose une relation « interspécifique » dans laquelle un individu (qui est le mime) émet un signal (visuel ou sonore, par ex.) dont les caractéristiques sont suffisamment proches du signal homologue d'une autre espèce (qui est le modèle) pour que le récepteur auquel est destiné l'émission les confonde et y réagisse comme à celui du modèle51. Dans une acception restreinte, on dit qu'il y a mimétisme lorsqu'une espèce animale inoffensive imite la forme, la couleur ou l'allure d'une espèce naturellement défendue par son venin, par son odeur, ou par tout autre cause susceptible d'éloigner les prédateurs52. Bien entendu il ne s'agit pas là d'un effort conscient de l'animal, d'un mouvement fondé sur le raisonnement comme l'homme en est capable; il s'agit simplement d'adaptations relevant de réflexes instinctifs. Quoi qu'il en soit, la notion de mimétisme renvoie à un processus de reproduction des attitudes. C'est donc tout naturellement qu'elle a été transposée de la biologie aux sciences sociales pour rendre compte de ce phénomène qu'est la reproduction plus ou moins fidèle, dans un milieu donné, d'un produit social fini (ou envisagé comme tel) conçu sous d'autres cieux, lequel est «soit imposé par un conquérant ou par les circonstances spécifiques, soit adopté puisque considéré comme utile sous l'angle des besoins du milieu déterminé et comme adaptable aux valeurs, aux traditions et aux nécessités de ce milieu »53.La notion de mimétisme présente dès lors des vertus descriptives et analytiques. Elle ne marque pas une grande percée épistémologique, mais elle est commode dans la mesure où elle constitue une clé de compréhension de la tendance constante chez l'homme (observable aussi bien dans les temps les plus reculés qu'à l'époque contemporaine) à reproduire, à imiter les façons d'agir, de penser ou d'organiser d'autrui. Il reste que, contrairement aux comportements mimétiques chez l'animal, le mimétisme de l'homme est sélectif. TIs'avère en effet qu'on n'imite pas n'importe qui, n'importe quoi, n'importe quand, ni n'importe où. Généralement, on imite ce que l'on a envié. On copie alors chez les autres ce que l'on n'a pas soi-même et dont on pense que la reproduction est nécessaire au regard des avantages que cela peut nous procurer. A ce niveau, la notion de mimétisme, en tant qu'instrument conceptuel, ne doit pas être désolidarisée de celle de modèle qui apparaît comme son corollaire immédiat, son principe explicatif. C'est la raison pour laquelle, tout au long
50

51Idem 52 V. Encyclopredia Universalis (Corpus), 1996, Volume 15, p. 384. Envisagé strictement, le mimétisme doit être distingué de 1'« homochromie» qui se rattache à la faculté de l'animal d'adapter sa coloration à celle de l'endroit où il se trouve (le cas du caméléon est parmi les plus connus), et de 1'« homotypie », c'est-à-dire la possibilité qu'a l'animal de prendre, en sus de la couleur, la forme d'un objet sur lequel il se tient habituellement (cas de certains reptiles ou espèces marines). (p. 384). 53G. Langrod, « Genèse et conséquences du mimétisme administratif en Afrique », op. cil., p. 120. 31

V. Larousse(GrandDictionnaireEncyclopédique),1984,volume7, p. 6954.

de notre étude, il sera sans cesse fait référence à ce qu'il est désormais convenu d'appeler le modèle français de décentralisation, dans la mesure où c'est lui qui sert de support à l'expérience de reproduction ici observée et qui permet de la rendre intelligible. Telle qu'elle est envisagée en sciences sociales, la notion de modèle renvoie à un ensemble de représentations construites et propres à rendre compte d'une réalité donnée, laquelle est appréhendée à la fois «dans sa synchronie et dans sa diachronie »54.En clair, le modèle (théorique) résulte d'un effort de formalisation visant à traduire l'originalité potentielle d'un objet ou d'un processus, tel qu'il se donne à voir. Le modèle de ce genre est une généralisation très poussée des données descriptives. C'est pourquoi il existe toujours un décalage entre lui et l'objet auquel il se rattache, puisqu'il a vocation à n'en donner qu'une image simplifiée, en même temps qu'une valeur prescriptive55. Le modèle apparaît à cet égard comme «une idéalisation d'objet [qui] laisse de côté les caractéristiques qui ne sont pas signifiantes selon le niveau d'abstraction admis »56.C'est en cela qu'il est «une conclusion synthétique capable d'inventorier, de clarifier, de systématiser les résultats de la comparaison »57.Partant de là, notre étude ne saurait être satisfaisante sans une mise en évidence et une évocation récursive des éléments significatifs du modèle français de décentralisation qui ont été reproduits formellement au Gabon, c'est-à-dire grosso modo tout ce qui en fait presque un idéal-type non seulement aux yeux des élites importatrices mais aussi au regard du droit comparé. On pense en particulier au principe de la libre administration des collectivités locales et au principe d'indivisibilité de la République qui justifie le contrôle exercé par l'autorité de tutelle déconcentrée58.
54 R. Boudon, P. Besnard, M. Cherkaoui, B.-P. Lécuyer, Dictionnaire de sociologie, Paris, Larousse/Bordas, 1998, Rééd. France Loisirs, 2001, pp. 154-155. 55Pierre-Xavier Bayer insiste sur cette distance de manière très convaincante: « Rappeler que le terme de "modèle" désigne un ensemble de représentations relatives à un même objet dont elles sont censées traduire la vérité, c'est mettre l'accent sur la nécessité qu'il y a de ne pas mêler le modèle avec ce à quoi il se rapporte: de la même manière qu'un portrait ne se confond pas avec l'individu portraituré, un modèle constitutionnel ne se confond pas avec le système constitutionnel auquel il est relatif ». P.-X. Boyer, La réception des modèles étrangers dans le droit constitutionnel français, Thèse de doctorat en droit public, Université de Rouen, 2002, p. 25. 56 Voir 0 Modèle, in A.-J. Arnaud (dir.), Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Paris, L.G.DJ., 2e éd., 1993, p. 378 et s. 57 M. Dogan, D. Pelassy, Sociologie politique comparative. Problèmes et perspectives, Paris Economica, 1982, p. 185. Pour nos auteurs, il ne fait aucun doute que « le modèle» est plutôt sélectif et vise à l'explication, ce qui le différencie de «la typologie» dont le rôle est d'ordonner, de classer dans un souci d'exhaustivité. 58Le professeur Louis Favoreu souligne que la notion de collectivité territoriale, telle qu'elle s'insère dans le cadre constitutionnel de la France, est très révélatrice de la spécificité de la décentralisation dans ce pays au regard du droit comparé. «En effet, écrit-il, à la différence des collectivités de même type observables à l'étranger, les collectivités territoriales françaises: voient leur statut défini par la loi ~n'exercent qu'un pouvoir normatif résiduel de

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Si le recours au mimétisme, tel que celui-ci est articulé à la notion de modèle, procède souvent d'un choix délibéré, il est des situations, nombreuses, où il résulte de la contrainte, que celle-ci soit armée ou qu'elle procède d'une domination plus subtile comme la puissance culturelle ou technique59. Les termes comme « influence », «pénétration », «transfert », « réception », «acculturation », utilisés par les chercheurs qui se sont penchés sur le sujet (spécialement en sociologie et en histoire du droit60), sont à cet égard particulièrement éloquents. Dans tous les cas de figure, l'histoire du monde foisonne d'exemples de transposition ou d'emprunt d'une société à une autre, d'un pays à un autre, d'expériences déjà éprouvées ou réputées, notamment dans des domaines comme la médecine, les sciences, la technologie, pour ne citer que ceux-là. En ce qui concerne les branches du droit, on ne peut qu'être frappé par l'ampleur du phénomène mimétique, tant les exemples sont innombrables, très parlants et d'une grande variété61. En cette matière, les cas les plus remarquables restent sans conteste les diffusions d'un droit romain et d'un Code civil français dans des sociétés pour lesquelles ils n'avaient pas été faits, et parfois à des époques très éloignées62. En matière administrative, un exemple patent nous est donné par l'institution de l'Ombudsman suédois qui s'est développée et diffusée dans le monde entier d'une manière impressionnante, souvent sous une autre
niveau infra-législatif et subordonné; sont soumises au contrôle de l'État; et sont indépendantes les unes des autres. » L. Favoreu, «La notion constitutionnelle de collectivité territoriale », in Mélanges en l'honneur de Jacques Moreau, Paris, Economica, 2003, 491 pages, p. 157. 59 Là-dessus, Paul Koschaker écrivait: «La réception d'un système juridique n'est pas une question de qualité... C'est bien plus une question de puissance (Machtfrage), la suite d'une position de force, au moins spirituelle et culturelle... que cette force soit actuelle ou qu'elle ait laissé un souvenir vivant. » Cité par 1. Gaudemet, Sociologie historique du droit, Paris, P.U.F., 2000, p. 92. . 60 Voir, J. Gaudemet, op. cit., p. 91 et s ; et la bibliographie proposée par J. Carbonnier, Sociologie juridique, Paris, P.U.F., 1994, p. 384. 61 Une étude du Conseil d'État est très édifiante quant à l'expérience française en ce domaine: «La France, plus que d'autres, a colporté à l'étranger ses codes et lois comme les techniques et concepts qu'ils utilisent, le droit matériel comme les institutions et procédures administratives ou juridictionnelles. L'image d'un monde dans lequel existent des exportateurs de droit est donc tout à la fois exacte et ancienne et la concurrence des idées ou des produits juridiques n'est, dès lors, elle-même pas une nouveauté: La France et l'Allemagne se sont ainsi affrontées sur ce terrain, par exemple, dans l'Europe du Sud et au Japon au XIXe siècle. » Conseil d'État, L'influence internationale du droit français, Paris, La documentation Française, 2001, p. 12. 62 Sur la réception du droit romain dans l'Occident médiéval et moderne, entre le XIIe et le XVIIIe siècle, comme sur la diffusion du Code Napoléon dans l'Europe du XIXe siècle, voir entre autres Jean Gaudemet, Sociologie historique du droit, op. cit., pp. 93-119. Lire aussi Andreas B. Schwarz, «La réception et l'assimilation des droits étrangers », in Recueil d'études en l'honneur d'Édouard Lambert, Tome 2, Paris, L.G.DJ., 1938,897 pages, p. 581 et s. 33

appellation, et ceci en seulement quelques décennies. Chaque Ombudsman a été « découpé sur "mesure" pour convenir au modèle national et mieux faire sa place dans les institutions du pays qui l'adopte» 63. D'où la multiplicité des dénominations: «Médiateur de la République en France [ainsi que dans les pays francophones d'Afrique comme le Gabon, le Sénégal et d'autres], Commissaire parlementaire pour l'Administration en Grande-Bretagne, Défenseur civique en Italie, Défenseur des droits des citoyens en Pologne, Défenseur du peuple en Espagne, Avocat du peuple en Autriche, Vigie en Colombie (celui qui, dans la nuit, prévient les écueils et conjure le naufrage), Protecteur du peuple au Canada, etc. »64. Assurément, de tels emprunts ne manquent pas d'effets positifs. TIs permettent à l'imitateur (le mime), d'opérer un « saut qualitatif », de passer directement d'un stade donné, généralement embryonnaire, de son évolution scientifique, technique, politique ou administrative à un stade avancé du processus évolutif homologue de « l'imité» (le modèle) 65. On perçoit alors l'intérêt stratégique que représente la pratique du mimétisme pour des pays d'Afrique noire en particulier ou du «tiers-monde» en général, c'est-à-dire des pays «sous-développés» où les aspirations à une certaine efficacité pratique et à l'amélioration des conditions de vie des populations exigent pour être satisfaites une administration moderne, apte à faire face à des besoins nouveaux et accrus. En clair, le recours à l'adoption chez soi d'un modèle étranger (occidental en l'occurrence) permet aux pays «sous développés» d'Afrique - ou plus exactement aux élites dirigeantes de ces pays - de s'assurer une certaine crédibilité au plan interne comme une reconnaissance sur la scène internationale, de la même façon que les capacités mimétiques offrent aux animaux qui en sont naturellement dotées la faculté de s'adapter à un environnement particulier ou potentiellement hostile, et ainsi d'y survivre66. Il convient de rappeler que le mimétisme est

entendu ici comme « la propriété que possèdent certaines espèces animales,
pour assurer leur protection, de se rendre semblables par l'apparence au milieu environnant, à un être de ce milieu, à un 'individu d'une espèce mieux protégée ou moins redoutée »67.
63J. Robert, « L'origine et le développement de la médiation dans les institutions publiques », in « La Médiation: quel avenir» ? Actes du colloque des 5 et 6 février 1998. Grand Amphithéâtre de la Sorbonne, Paris, Publication du Médiateur de la République, 1998, p. 37 et 38. 64Idem 65G. Langrod, « Genèse et conséquences du mimétisme administratif en Afrique », op. cil., p. 126. 66 Reconnaissant le pouvoir d'adaptation considérable que constitue le mimétisme, PierreMarie Baudonnière (Le mimétisme et l'imitation, Paris, Flammarion, Coll. «Dominos », 1997) fait savoir que nombre d'espèces ne seraient plus là sans cette capacité mimétique et que d'autres « ont disparu parce qu'elles n'en disposaient pas, ou bien ni au bon moment ni au bon endroit» (p. 7). 67Dictionnaire Le Nouveau Petit Robert, 2007, p.1601. 34

B L'identification de la problématique centrale Si l'on peut et/ou doit voir dans le mimétisme administratif en Afrique un trait spécifique accompagnant les aspirations au développement, il faut y déceler aussi un élément plus psychologique: la fascination que suscite le monde occidental dans les pays dépendants ou périphériques. TI est une croyance bien ancrée dans l'esprit des élites comme des populations africaines en général, selon laquelle tout ce qui provient des nations occidentales est forcément synonyme de modernité, de perfection, d'efficacité, dans la mesure où cela leur a permis d'atteindre un haut niveau de développement. Pour le professeur Jacques Chevallier, cette croyance est elle-même entretenue par certains travaux sociologiques «qui légitiment la transposition des normes et techniques administratives des pays développés par des arguments scientifiques »68.Et l'auteur de citer par exemple, à la suite de J.-C. Gautron (Pouvoirs, na 25, 1983), la sociologie wébérienne qui «postule la supériorité intrinsèque de l'administration bureaucratique, de type légal-rationnel sur les autres systèmes administratifs»; ou encore la sociologie du développement qui « analyse les écarts entre pays développés et en voie de développement en termes de "retard" à combler par un transfert massif de technologies, notamment institutionnelles »69. L'imitation des modèles d'organisation éprouvés en Occident est devenue un étalon de la valeur des institutions publiques africaines, un label de qualité que chaque pays importateur ne rechigne pas à mettre en avant pour signifier son entrée dans la modernité et proclamer ainsi sa prétention à être l'égal des grandes nations de ce monde. D'aucuns ont pu insister sur cet aspect «psycho-sociologique» du phénomène mimétique en faisant remarquer que si la reproduction d'institutions bureaucratiques confirme pour l'exportateur la supériorité de sa culture, «elle accrédite chez l'importateur sa vocation à s'énoncer sans délai comme identique à ceux qui sont perçus comme les meilleurs »70. L'expression la plus flagrante de la fascination exercée par le monde occidental est sans aucun doute l'universalisation de l'État-nation. Celui-ci s'est répandu à travers le monde comme jamais aucun autre modèle institutionnel ne l'a fait71.Mais si le modèle de l'État, l'appareil d'État (au
68

-

69

J. Chevallier, Science administrative, Paris, P.U.F., 3e éd., 2002, p. 197.
Idem

70 D. Darbon, «A qui profite le mime? Le mimétisme institutionnel confronté à ses représentations en Afrique », in Y. Mény (dir.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, Paris, L'Harmattan, 1993, 285 pages, p. 114. 71 «Cette mondialisation de l'État est aisément vérifiable: lors de sa création, en juin 1945, l'D.N.U. comprenait 51 États ~au lendemain de l'admission des ex-républiques d'U.R.S.S. et de Yougoslavie, en 1992, de la Suisse et du Timor oriental en 2002, elle en accueille désormais 191. L'Afrique, qui a été le continent par excellence de la colonisation, comptait 4 États indépendants en 1950 (Éthiopie, Égypte, Libéria et Afrique du Sud), avec l'indépendance de l'Érythrée, on en dénombre 53, de nos jours. » J. Gicquel, J.-E. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien, 20e éd., 2005, p. 51. 35

sens webérien du terme), a correspondu en Europe à un certain degré de développement de la civilisation et s'est forgé lentement dans une longue histoire, à l'inverse, sa généralisation, notamment en Afrique où il faut parler de transplantation de l'État, a été le résultat direct du processus de décolonisation engagé par les anciennes Métropoles, quelques années après le Second conflit mondial. Son édification sur le continent noir doit donc être interprétée comme l'expression atavique d'un processus de domination plus ancien; elle doit être située dans un contexte de subordination coloniale puis néocoloniale. Ce que nous voudrions simplement exprimer ici, c'est que la diffusion de normes ou de systèmes de normes est d'abord le reflet d'une puissance avant d'en être le vecteur: «le Code civil n'a pas précédé les armées de Napoléon, s'il leur a survécu »72. TIreste que la puissance et l'impérialisme de l'Occident n'expliquent pas tout. Eu égard à ses institutions contemporaines, l'État africain est aussi et surtout un produit d'importation. C'est ce que soutient le professeur Bertrand Badié : « [...] les modèles politiques occidentaux se diffusent et se mondialisent ainsi - peut-être principalement - parce qu'ils sont importés. Ils sont demandés et intégrés parce qu'ils répondent à des stratégies d'acteurs importateurs, donc à des choix individuels, guidés par des incitations et des rétributions, par des espoirs et des attentes» 73.Autrement dit, les dirigeants africains en général, et gabonais en particulier, ont leur part de responsabilité; ils ont emprunté et tenté d'intégrer dans leurs pays respectifs, le plus souvent à des fins politiciennes, les technologies institutionnelles occidentales (la décentralisation à la française dans le cas d'espèce), et ce sans se poser la question fondamentale de leur adaptation. Cette dernière question nous paraît d'autant plus centrale que les institutions françaises transposées ressortissent, ainsi que le relève, à la suite du professeur Pierre Legendre, l'anthropologue du droit Étienne Le Roy, à une conception politico-juridique du pouvoir qui est unitariste, fondée à la fois sur l'écriture, le principe de raison, le p~ncipe bureaucratique et la personne individuelle, et qui s'oppose presque terme pour terme à la conception plurale du pouvoir repérable en Afrique noire (surtout à l'échelle locale), fondée elle sur l'oralité, le recours à l'invisible, le système des groupes d'âge, la communauté familiale, clanique ou ethnique74. On ne sera
72Conseil d'État, L'influence internationale du droitfrançais, op. cil., pp. 12-13. 73 B. Badié, L'État importé: L'occidentalisation de l'ordre politique, Paris, Fayard, 1995, p. 13. 74 E. Le Roy, «Le modèle européen de l'État en Afrique francophone: Logiques et mythologies du discours juridique », in C. Coquery- Vidrovitch et A. Forest (dir.), Décolonisations et nouvelles dépendances. Modèles et contre-modèles idéologiques et culturels dans le Tiers-Monde, Lille, Presses universitaires de Lille, 1986, 282 pages, p. 81 et s. En ce qui concerne l'organisation des communautés ethniques gabonaises sur la base d'un modèle plural de pouvoir, on se reportera avec beaucoup de profit à la contribution du professeur J. John-Nambo, Les enjeux de la construction de l'État au Gabon, Thèse de doctorat en anthropologie et histoire du droit, Université Paris 1,1991, p. 12 et s. 36

donc pas étonné que, comme un greffon, la technologie importée soit très peu assimilée, ou même rejetée par la société réceptrice. Ce que révèle en tous les cas la réalité banale africaine, c'est que le caractère allogène des institutions publiques modernes provoque surtout des identifications populaires sur un mode erratique (par rapport à l'étalon originel) où la distanciation l'emporte le plus souvent sur l'appropriation. II en est ainsi des

institutions décentralisées qui, à l'instar de l'État, sont considérées avec méfiance, parce que associées, « selon des représentations anthropologiques
encore prévalantes, à un "extérieur" toujours menaçant et source d'agression »75.Au surplus, elles se trouvent concurrencées dans la réalité par les structures traditionnelles auxquelles les populations autochtones restent largement attachées. lllustration en est faite au Gabon avec la persistance des chefferies traditionnelles et des structures communautaires du type villageois qui gardent leur vivacité et leur autonomie vis-à-vis des institutions modernes en général et de la commune en particulier, en dépit de la création de collectivités locales rurales. Et même dans le cas où elles sont acceptées, les institutions publiques considérées sont (ou risquent d'être) dénaturées ou instrumentalisées en fonction des valeurs et des préoccupations locales, de la même manière que l'État l'a été76. C'est ainsi que, par exemple, dans le but de privilégier les intérêts de leurs membres, les communautés d'appartenance particulière pourraient être tentées d'investir les nouveaux gouvernements territoriaux simplement parce que ceux-ci leur apparaîtront comme un moyen d'accéder aux ressources politiques77. La force des affiliations primordiales (familiales, claniques ou ethniques), dont on sait qu'elles charrient l'incapacité des Gabonais à se distancier des relations sociales particularistes lorsqu'ils interviennent dans la sphère publique, fait peser de ce point de vue une lourde hypothèque sur le processus d'intégration et de viabilisation du modèle politique et juridique de l'État-nation emprunté à la France. Celui-ci n'envisage, faut-il le rappeler, d'autre identification, d'autre communauté qu~ nationales et ignore donc complètement l'existence des groupes ethniques qui composent la société concrète, étant entendu qu'il est tout entier « basé sur la recherche active de

75

réforme de l'État africain de la fin du XXème siècle », in GEMDEV (dir.), Les avatars de l'État en Afrique, Paris, Karthala, 1997, 338 pages, p. 158 infine et s.
76 Pour J .-F. Médard
(<<

E. Le Roy, «Gouvemance et décentralisation ou le dilemme de la légitimité dans la
l'État patrimonialisé », in Politique africaine, n° 39, 1990), on oppose

parfois l'État-providence des Occidentaux à 1'« État-garde-manger » des Africains. Ceci pour dire que « l'État a bien été exporté/importé en Afrique, mais il a été patrimonialisé ». (p. 30). 77 «Calquée sur la notion de ressource économique, la notion de "ressource politique" a été imaginée par Robert A. Dahl pour désigner les instruments de l'influence politique, pour dénommer "tout moyen par lequel une personne peut influencer le comportement d'autrui". [. ..] Ce qui inclut: l'argent, le temps, le savoir, l'information, les relations, la position sociale, le droit de vote, etc.» R.-G. Schwartzenberg, Sociologie politique, Paris, Montchrestien, 5e éd., 1998, p. 153. 37

la coïncidence d'un seul État avec une seule nation (et réciproquement) »78. Ce qui pose problème, en l'occurrence, c'est le caractère artificiel de ce cadre constitutionnel apparemment contraignant de l'État-nation centralisateur, intégrateur et homogénéisateur, qui tend à ramener à une synthèse destructrice l'extrême diversité de la société locale gabonaise. En réaction, celle-ci lui oppose son foisonnement identitaire avec une vitalité qui ne s'est jamais démentie et qui exprime le refus constant des Gabonais de s'abstraire de leurs enracinements particuliers (ethniques ou autres) et donc de se couler indifféremment dans le moule dissolvant de la nation étatique. En dernière analyse, la prédominance des loyalismes traditionnels met en lumière l'impérieuse nécessité qu'il y a à transformer l'ordre juridique constitutionnel gabonais dans le sens de sa mise en ligne avec le pluralisme de sa base sociale, seule façon pour les institutions subsumées dans l'État d'obtenir des soutiens en termes de légitimité et donc de produire efficacement les indispensables effets normatifs. Au bout du compte, c'est par rapport à la question centrale de l'adaptabilité des modèles institutionnels occidentaux que la présente étude trouve tout son sens. Celle-ci doit permettre d'appréhender le décalage qui existe entre le cadre formel de la décentralisation territoriale ainsi transposé et la réalité locale gabonaise, étant donné que les élites importatrices ont privilégié, dans leur approche de la décentralisation, la forme au détriment du contenu. Une telle recherche ne va pas sans présenter une certaine utilité.

II - INTÉRÊT DE LA RECHERCHE
L'intérêt majeur de la présente étude réside dans l'actualité brûlante de la question de la décentralisation qui occupe depuis les années quatre-vingt-dix une place importante dans l'agenda politique de nombreux pays à travers le monde, au Sud mais aussi au Nord79.Les réformes engagées dans ce sens ont été marquées presque partout par l'allégement des fonctions de l'État et leur dévolution aux niveaux les plus proches des citoyens, suivant une subsidiarité verticale plus ou moins prononcée; toutes choses qui semblent
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S. Pierré-Caps, « L'ordre juridique français et les situations minoritaires locales », in A.-M. Le Pourhiet (dir.), Droit constitutionnel local. Égalité et liberté locale dans la Constitution, Paris, Economica/Presses universitaires d'Aix-Marseille, 1999,426 pages, p. 98. 79 « La décentralisation progresse dans la plupart des pays de l'Union européenne, accentuant le particularisme, voire l'encerclement de la France. L'Allemagne est, depuis sa renaissance, fédérale; la Belgique l'est devenue; en Espagne, on commence à parler d'un dépassement des communautés autonomes pour aller vers le fédéralisme; l'Italie a considérablement renforcé le pouvoir de ses régions, dont le président est désormais élu au suffrage universel; au Royaume-Uni, de nouveaux pouvoirs ont été dévolus à l'Écosse, à l'Irlande du Nord et au Pays de Galles; un référendum sur la régionalisation a échoué de peu au Portugal, et la Suède vient de mettre en place quatre régions pilotes ». R. Savy, «Réflexions sur la gouvemance territoriale », in Mélanges en l'honneur de Benoît Jeanneau, Paris, Dalloz, 2002, 720 pages, p. 610. 38

témoigner d'une certaine érosion de l'État-nation en tant que modèle d'organisation des sociétés politiques80. L'exemple de pays d'Afrique noire comme le Gabon revêt une signification singulière du fait même des enjeux de développement local et de concrétisation de l'aspiration démocratique; la décentralisation se présentant ici comme un des volets essentiels du «processus de décompression autoritaire» amorcé au tournant des années 1990, sous la pression de divers acteurs locaux et internationaux81. Partout à travers le monde, la réforme décentralisatrice tend à répondre à la préoccupation d'optimiser le fonctionnement social dans un contexte d'épuisement de la régulation hiérarchique classique. C'est le cas en particulier dans les pays au sud du Sahara où la société instituante semble avoir définitivement récusé l'État-nation dans sa prétention à être l'instance de totalisation préposée à l'imposition des normes collectives de comportement ainsi qu'à la diffusion des valeurs et des représentations symboliques nécessaires à l' œuvre de socialisation. Ladite réforme ne peut donc être envisagée indépendamment d'une réflexion téléologique menée sur les institutions, à partir à la fois de l' historicité et des pratiques sociales de chaque pays. La présente étude s'inscrit dans cette perspective, puisqu'elle a vocation à élucider l'interaction entre le local (c'est -à-dire le sociétal) et l'institutionnel, à la lumière de l'analyse de la transposition du modèle français de décentralisation au Gabon. Elle se propose de mettre l'accent sur les logiques occultes, les stratégies inavouables qui sous-tendent ce type de transfert politico-administratif et sur la résonance sociale de la version occidentale de l'institutionnel, telle qu'elle se donne à voir en terre gabonaise. Sous ce dernier aspect, notre étude pose utilement la question de la légitimation et, partant, de l'institutionnalisation de l'État-nation dans ce pays, étant entendu que, comme l'a enseigné G. Burdeau, nul ne peut se prétendre autorité légitime s'il n'est reconnu comme tel au regard de l'idée de droit dominante dans le groupe social considéré82. Plus largement, elle conduit à s'interroger sur la pertinence du «pa~adigme stato-national » tel qu'il est utilisé à propos des pays d'Afrique noire issus de la décolonisation. TI est constant que ceux-ci ne peuvent pas «se prévaloir d'une société politique patiemment édifiée, comme les vieux États-nations d'Europe occidentale »83, mais doivent gérer la contradiction qui existe entre, d'une
80 Cette érosion apparaît de façon caractéristique en Afrique subsaharienne, mais pas seulement puisqu'on l'observe aussi en Europe centrale et orientale (notamment dans la péninsule des Balkans). Le problème tend à se poser jusqu'au cœur de l'Europe occidentale (terreau historique du modèle), ainsi que l'illustre le cas de la Belgique où les tensions politiques et culturelles entre communautés flamande et francophone sont toujours vives. 81J. du Bois de Gaudusson, « La décentralisation menacée par la (bonne) gouvernance ? », in Mélanges en l'honneur de Franck Moderne, Paris, Dalloz, 2004, 1264 pages, p. 995. 82G. Burdeau, L'État, Paris, Seuil, ColI. Points (Essais), N° 244, 1992, p. 45 et s. 83S. Pierré-Caps, « La Constitution démotique ou les mutations de la Constitution au seuil du XXle siècle », in Mélanges en l'honneur de François Borella, Nancy, Presses universitaires de Nancy, 1999,556 pages, p. 415. 39

part, la diversité de leurs communautés sub-nationales et la prégnance en leur sein du sentiment d'appartenance groupale et, d'autre part, les exigences posées sur le terrain du droit public par une nation civique abstraite nécessairement entendue comme unifiée et homogène84. Notre étude est intéressante aussi du point de vue de la stratégie comparative. Bien qu'ils soient en assez grand nombre et constituent donc un corps de doctrine singulièrement riche, les travaux réalisés sur la thématique du transfert des modèles juridiques et politiques occidentaux en Afrique et les dissonances qui peuvent en résulter, se caractérisent par une approche globale qui ne prend pas souvent en compte l'extraordinaire diversité du continent noir85. TI importe alors de revenir au particulier, autrement dit de traiter la question au cas par cas, d'autant que le mimétisme n'a pas obligatoirement la même force, ni les mêmes formes, encore moins les mêmes sources partout en Afrique. S'il y a de nombreuses similitudes entre les États (notamment parmi ceux au sud du Sahara), il y a également des spécificités. Des différences notables peuvent ainsi apparaître d'un pays africain à l'autre selon qu'on se trouve dans une ancienne colonie française, anglaise ou autre, ou simplement selon que le modèle transposé est de tel ou tel pays occidental, ou encore selon que la référence à ce modèle s'opère dans des proportions plus ou moins importantes, avec plus ou moins d'originalité. A cela il faut ajouter des facteurs historiques et socioculturels qui peuvent varier d'un pays à l'autre et donner une tonalité tout aussi différente à la réception du modèle étranger. La présente étude vise alors à approfondir les analyses en essayant de restituer, à partir de la variable que
84 La résolution de cette contradiction est présentée comme le défi majeur auquel doit faire face le constitutionnalisme du XXIe siècle. Voir sur point, S. Pierré-Caps, «Le constitutionnalisme et la nation », in Mélanges en l'honneur de Gérard Conac, Paris, Economica, 2001, 458 pages, p. 82 et s. Mais aussi M. Tshiyembe, « L'État en Afrique: crise du modèle importé et retour aux réalités. Essai sur la théorie de l'État multinational », in Mélanges en l'honneur de François Borella, Nancy, Presses universitaires de Nancy, 1999, 556 pages, pp. 485-519 ; ou encore F. Webert « L'État-nation a-t-il encore un avenir? », in Mélanges en l'honneur de François Borella, Nancy, Presses universitaires de Nancy, 1999, 556 pages, pp. 521-550. 85 Voir principalement les études de G. Langrod, «Genèse et conséquences du mimétisme administratif en Afrique », in R.I.S.A., N° 2, 1973; J. Bugnicourt, «Le mimétisme administratif en Afrique, obstacle majeur au développement », in R.F.S.P., N° 6, 1973 ; J.-C. Gautron, «L'administration», in Pouvoirs, N° 25, 1983, p. 107 et s; B. Badié, L'État importé: L'occidentalisation de l'ordre politique, Paris, Fayard, 1995 ; F. Borella, «L'État en Afrique: crise des modèles et retour aux réalités », in Mélanges en l'honneur de René Gendarme, Metz, Éd. Serpenoise, 1996, 463 pages, pp. 229-236. Voir aussi les études contenues dans les ouvrages collectifs suivants: G. Conac (dir.), Les institutions administratives des États francophones d'Afrique noire, Paris, Economica, 1979 ; G. Conac (dir.), Les institutions constitutionnelles des États d'Afrique francophone et de la République 11Ullgache, Paris, Economica, 1980; C. Coquery- Vidrovitch et A. Forest (dir.), Décolonisations et nouvelles dépendances. Modèles et contre-modèles idéologiques et culturels dans le Tiers-Monde, Lille, Presses universitaires de Lille, 1986; Y. Mény (dir.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, Paris, L'Harmattan, 1993. 40

constitue la décentralisation, ce qui fait la spécificité de l'expérience gabonaise. Si, dans son ensemble, la doctrine de droit public n'a pas négligé la question du mimétisme institutionnel, elle s'est le plus souvent penchée sur les aspects constitutionnels, quand ce n'était pas les structures même de l'administration d'État des pays africains importateurs86. Aussi n'existe-t-il pas sur cette question beaucoup d'études relatives à la décentralisation, alors que cette dernière est d'actualité dans un grand nombre d'États subsahariens comme le Gabon, où elle apparaît comme une manifestation singulière du phénomène de transfert des technologies institutionnelles du Nord vers le Sud. Enfin, une telle recherche n'est pas sans revêtir aussi un intérêt pratique puisqu'elle conduit à s'interroger sur le bien fondé ou non d'une transposition massive des solutions institutionnelles françaises dans un contexte de sous-développement, dans une société locale gabonaise qui est absorbée par la gestion de sa survie et qui semble, de ce fait, peu préparée à assimiler les principes et les valeurs que ces solutions véhiculent, tant ses capacités d'adaptation, donc de flexibilité, apparaissent faibles.

III - MÉTHODOLOGIE DE LA RECHERCHE
Notre étude s'inscrira d'emblée dans une perspective comparative, en ce sens qu'elle mettra constamment en regard la décentralisation gabonaise avec le modèle qui l'a inspirée et dont elle constitue visiblement une caricature. La comparaison binaire s'impose d'elle-même ici, tant elle paraît se prêter à l'étude contextuelle de deux objets (le modèle et sa réplique) qui appartiennent au même ordre de filiation et présentent donc des analogies fondamentales scellées à la fois par la génétique et par l'histoire, mais qui demeurent fort éloignés l'un de l'autre du fait. de leur incarnation dans des environnements sociaux différents. Elle comporte des avantages décisifs, puisqu'elle aboutit à accroître la valeur explicative des instruments conceptuels et méthodologiques utilisés dans ce cadre. Grâce aux effets de miroir et de contraste qu'elle induit, la comparaison binaire autorise
86 Voir, entre autres, D. Lavroff, Les systèmes constitutionnels en Afrique noire. Les États francophones, Paris, Pedone, 1976 ; J. de D. Mbouendeu, «La brève et malheureuse expérience du régime parlementaire par les États africains. Raisons de l'adoption et causes de l'échec », in R.i.P.I.C., N° 4, 1979, p. 458 et s; A. Bourgi, «L'évolution du constitutionnalisme en Afrique: du formalisme à l'effectivité », in R.F.D.C., N° 52, 2002, pp. 721-748. Sur les aspects administratifs, J. Bugnicourt,« Le mimétisme administratif en Afrique, obstacle majeur au développement », op. cil.; ou G. Timsit, Administrations et États: étude comparée, Paris, P.U.F., 1987 ; ou encore G. Conac, «La coopération juridique internationale avec l'Afrique au Sud du Sahara », in L'Association pour une Fondation Nationale des Etudes de Droit et l'Institut Français des Sciences Administratives (dir.), La coopération juridique internationale, Paris, L.G.DJ., 1994, 222 pages, pp. 103-135. 41

l'éclairage des césures significatives qui séparent les deux objets en question, ainsi que la mise en évidence des variables structurelles et conjoncturelles, sociologiques et politiques qui sont la cause de ces fractures. Pour Mattei Dogan et Dominique Pelassy, les contrastes renvoient inévitablement à quelques éléments plongeant dans la culture, la structure sociale ou le système politique considéré dans son ensemble87. «Que signifie [rait] par exemple, s'interrogent-ils à juste titre, une comparaison menée au niveau des institutions, qui se trouve[rait] en même temps négliger tout ce qui assure concrètement le fonctionnement de ces institutions? Les bonnes institutions, on le sait, voient leur efficacité chanceler en fonction de la conjoncture ou lorsqu'on tente de les exporter: c'est-à-dire en fonction des comportements politiques, des structures psychologiques et sociales qui les déterminent» 88. Dans le cas qui nous intéresse, la comparaison binaire permettra de confronter la décentralisation territoriale, telle qu'elle est conçue au Gabon, avec le modèle français et de souligner ainsi les aspects formels du mimétisme, c'est-à-dire les cadres institutionnels et les principes généraux du droit positif français (en la matière) qui ont fait l'objet d'un emprunt de la part des autorités gabonaises. Elle amènera aussi à relever les données du modèle politique et juridique de l'État-nation (unitaire) qui sont traitées comme signifiantes et indépassables pour la construction et la mise en œuvre de la décentralisation, ainsi que les caractéristiques contrastées de la société locale gabonaise qui doit le recevoir, notamment les expressions différentes de la réalité politique qui se cristallisent souvent autour de l'appartenance ethnique. Notre étude ne s'écartera pas de ce qui est communément admis comme étant la fonction traditionnelle de la méthode comparative (en tant qu'elle est une «science" causaliste' " c'est -à-dire orientée comme les sciences de la nature »89)et que le professeur Frantisek Weyr résumait en ces termes: « [...] elle ne se borne pas à la recherche de ce qui est typique dans les divers systèmes juridiques », mais «tend à 4écouvrir les causes qui ont produit le contenu typique des droits »90.Aussi se présentera-t-elle comme un essai sur la généalogie (recherche des filiations) et la sociogenèse (recherche des conditions sociales de formation) du droit gabonais de la
87 Mattei Dogan et Dominique Pelassy, Sociologie politique comparative. Problèmes et perspectives, Paris Economica, 1982, p. 118. 88Idem 89 F. Weyr, «Remarques générales sur la nature juridique de la méthode comparative », in Recueil d'études en l'honneur d'Edouard Lambert, Tome 1er, Paris, L.G.DJ., 1938, 735 pages, p. 314. 90 Et le professeur F. Weyr d' ajouter: «Puisqu'il s'agit en première ligne de causes sociales ou sociologiques, la méthode comparative se rapproche de la sociologie juridique, si même elle ne se confond avec elle. De même, elle est parente de l'histoire du droit: la méthode comparative compare des systèmes juridiques d'une même époque, tandis que l'histoire (comparative) du droit compare des droits d'époques différentes et successives ». Op. cil., p. 314. 42

décentralisation, c'est -à-dire une réflexion générale sur les causes sociales et politiques, internes et externes, qui ont concouru à sa cristallisation, depuis la colonisation jusqu'à nos jours. La décentralisation est avant tout une notion juridique à laquelle la loi lato sensu attache des conséquences particulières qui obligent à la considérer en droit. Comme le soulignait Charles Roig, elle relève du droit public général et son étude se situe dans une perspective strictement normative91. Si celle-ci s'avère incontournable pour rendre compte du contenu de la décentralisation telle que la définissent ou l'organisent le Constituant et le législateur gabonais, elle ne saurait cependant suffire à expliquer son institutionnalisation selon le mode mimétique, ni à invalider le prétendu caractère universel du système d'administration locale français. Pour ne pas se limiter aux catégories trop formelles de la science juridique dont l'unique prise en compte conduirait à multiplier à l'infini les allers-retours entre les textes de droit français et le droit positif gabonais sans apport discursif majeur, il convient donc de recourir aux approches complémentaires de la recherche historique et de la recherche anthropologique, de manière à élucider les sources des fractures et des contradictions existant entre la culture politique et juridique française qui a été introduite au Gabon et les pratiques proprement gabonaises (c'est-à-dire autochtones) d'organisation et de contrôle social. L'analyse historique doit conduire à envisager la décentralisation territoriale au Gabon dans ses différentes étapes, depuis le début de l'expérience sous la colonisation, jusqu'à la réforme organique du 6 juin 1996. Dans ce cadre, la perspective historique nous renseignera sur quelques causes du mimétisme en mettant en évidence, précisément, le rôle que joue la domination occidentale (française en I' occurrence) sous toutes ses coutures, qu'elle épouse des formes coercitives comme pendant la colonisation, ou qu'elle adopte des modes opératoires plus subtils, en empruntant par exemple les chemins de traverse de la coopération institutionnelle ou administrative bilatérale, de la coopération internationale au développement, ou encore de la mondialisation néolibérale. Quant à l'anthropologie, elle nous apprend que les règles juridiques et les formules institutionnelles ne sont jamais neutres, c'est-à-dire qu'elles reflètent inévitablement une vision du monde, une culture particulière. C'est pourquoi, ici, l'anthropologie sera un instrument de découverte et d'analyse des systèmes de pensée, des symboles et autres logiques qui légitiment les diverses institutions et pratiques assurant le gouvernement des hommes dans une société locale gabonaise animiste, marquée par l'oralité, où le tribalisme politique est légion et au sein de laquelle les rapports parentaux, lignagers ou ethniques jouent un rôle central dans la construction des identités
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C. Roig, «Théorie et réalité de la décentralisation », in R.F.S.P., Volume XVI, N° 3, Juin

1966, p. 450.

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individuelles et collectives. TI s'agira alors de confronter, au travers de l'approche anthropologique, les représentations populaires du politique (et donc du pouvoir) observables dans la société gabonaise avec celles qui prévalent en France et en Europe occidentale en général. Ceci pour voir dans quelle mesure le modèle français de décentralisation ainsi que les valeurs et les institutions qu'il charrie sont recevables dans le contexte gabonais et susceptibles de faire l'objet d'une appropriation positive de la part des populations locales. Le sens de notre démarche, ici, n'est nullement d'atteindre l'exhaustivité, encore moins d'aboutir à une solution définitive au problème posé. TIs'agit simplement de s'essayer à une analyse diachronique de la décentralisation territoriale au Gabon en soulignant les variations, les moments clés, les contradictions et les incertitudes de sa construction. C'est la raison pour laquelle, après un bref exposé sur l'organisation administrative étatique du territoire et l'ethnodémographie du Gabon (Titre préliminaire), il sera question d'examiner, dans une première partie, l'évolution de la décentralisation gabonaise telle qu'elle s'est opérée, c'est-àdire sur le mode mimétique. Ce qui reviendra ainsi à mettre en évidence la très forte empreinte du colonisateur français en ce qui concerne les expériences décentralisatrices menées au Gabon avant 1996 (Titre I), mais aussi à montrer dans quelles proportions le nouveau dispositif juridique gabonais - amené par la loi organique du 6 juin 1996 relative à la décentralisation - constitue une réplique du droit positif français en la matière (Titre II). L'exposé de ces deux éléments étant achevé, il sera loisible de relever les facteurs internes et externes qui expliquent la transposition du modèle français de décentralisation (Titre llI). La seconde partie sera l'occasion d'envisager la question de l'interaction entre le sociétal et l'institutionnel. Aussi portera-t-elle sur l'analyse des différents éléments qui constituent autant d'empêchements à l'insertion du modèle français de décentralisation dans la réa~ité locale gabonaise, et qui rendent, sinon irrecevable, du moins hasardeuse la nouvelle politique décentralisatrice engagée par les autorités du Gabon (Titre I). Elle s'achèvera sur les aménagements à apporter au dispositif transposé, qui pourraient éventuellement assurer la viabilisation du processus gabonais de décentralisation et permettre son «indigénisation », c'est-à-dire son intégration dans l'ordre social global comme dans le vécu et la subjectivité de chaque Gabonais (Titre ll)92.
92 «Introduite dans le couple tradition I modernité pour se substituer au premier terme, la notion [d'indigénisation] [a] pour objectif de désigner l'effort de prise en compte des facteurs (spécialement culturels et institutionnels) propres au continent [africain] et à ses habitants. Son usage est alors largement synonyme d'endogène [.. .]. » E. Le Roy, «La formation de l'État en Afrique, entre indigénisation et inculturation », in GEMDEV (dir.), Les avatars de l'État en Afrique, Paris, Karthala, 1997,338 pages, p. 21. 44