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Villes africaines en crise

352 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1993
Lecture(s) : 124
EAN13 : 9782296263314
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Collection «Villes et Entreprises»

Dans la même collection

COQUERY-VIDROVITCH c.: Processus d'urbanisation en Afrique, 2 tomes. DU LUCQ et GOERG: Les investissements publics dans les villes africaines (1930-1985), 224p. GAPYISI E.: Le défi urbain en Afrique, 128p. Collectif: Nourrir les villes en Afrique sub-saharienne, 420p. WILLAME J-C: Zaïre -l'épopée d'Inga, 224p.
Etc.

RICHARD

Sous la direction de E. STREN ET RODNEY R. WIDTE avec la collaboration de Michel COQUERY

VILLES AFRICAINES EN CRISE
GÉRER LA CROISSANCE URBAINE AU SUD DU SAHARA
Côte d'Ivoire

-Kenya -Nigeria -Soudan
Tanzanie - Zaïre

- Sénégal-

Responsables des équipes de recherche:
KOFFI ATIAID (Abidjan), SAITIEL KULABA (Dar es-Salaam), Diana LEE-SMITH (Nairobi), KANKONDE MBUYI (Kinshasa), THIECOUTA NGOM (Dakar), ADEPOm ONIBOKUN (Ibadan), Mohamed EL-SAMMANI (Khartoum)

Traduction

de Claude SIren

L'Harmattan 5-7 rue de l'Ecole Polytechnique 75005 - Paris

Les auteurs
Richard E. STREN est professeur de sciences politiques à l'Université de Toronto. Rodney R. WHITE est professeur de géographie dans la même université. Tous deux sont associés à l'Institut des Etudes Environnementales de Toronto. Les équipes de chercheurs étaient respectivement dirigées par: Koffi ATTAHI, directeur du Centre de Recherches architecturales et urbaines (Université d'Abidjan); le professeur Saitiel KULABA, directeur du Centre d'Etudes sur l'Habitat de Dar es-Salaam; Diana LEE-SMITH, architecte britannique (Mazingira Institute de Nairobi); Kankondé MBUYI, sociologue, directeur du Bureau d'Etudes d'Aménagement urbain (Kinshasa); Thiécouta NGOM, conseiller technique au ministère de l'urbanisme (Dakar); le professeur Odepoju ONIBOKUN, directeur de l'Institut d'Urbanisme d'Ibadan; Mohamed EL SAMMANI, professeur de géographie à l'Université de Khartoum. Associé à la recherche et responsable de l'édition française: Michel COQUERY, professeur à l'Institut français d'urbanisme (Université de Paris VIII); actuellement directeur de l'Ecole Normale Supérieure de Fontenay-Saint Cloud.

Ouvrage publié en français avec l'aide du Ministère de la Recherche et de la Technologie (Programme gestion urbaine 1990).

Illustration de couverture: collage de Michel Coquery

@ L'Hannattan, 1993 ISBN: 2-7384-1256-4

INTRODUCTION À L'ÉDITION FRANÇAISE

L'Afrique est en crise et les villes en sont devenues aujourd'hui les lieux de manifestation les plus immédiatement sensibles. Non que cette crise multiforme, permanente à bien des égards et franchement ouvene depuis une douzaine d'années, soit spécifiquement urbaine: elle exprime, globalement, les déséquilibres économiques et sociaux, le malaise grandissant et le mal-développement de sociétés et d'espaces encore profondément marqués par le poids de ruralités vulnérables ou plus ou moins brutalement fragilisées. Mais de même qu'il aura fallu près de deux décennies pour prendre la mesure d'une explosion démographique sans précédents, à l'échelle d'un continent, il aura fallu guère moins de temps pour commencer à appréhender correctement les formes, les effets et les perspectives d'un processus d'urbanisation original et très rapide. Même si dans le passé, avant comme après les indépendances, les villes africaines ont souvent été des foyers de prise de conscience et d'agitation, elles n'ont jamais été considérées, jusqu'à une date très récente, comme des milieux susceptibles de contribuer valablement au développement. Pesanteurs des héritages coloniaux aidant, gouvernements et groupes dirigeants nationaux aussi bien qu'organismes et expens internationaux ont le plus souvent eu tendance à voir les villes comme de simples suppons ou relais des pouvoirs politiques et économiques: on pouvait en changer la localisation en cas de besoin, comme il apparaît (en longue durée) pour plusieurs villes-capitales et de nombreuses villes-préfectures ou chefslieux de régions. L'essentiel des préoccupations restait (et demeure encore souvent) orienté sur les productions de biens primaires: soit dans l'optique marchande des cultures de rente ou des produits miniers, base de l'ex-système colonial comme, toutes choses égales par ailleurs, du système contemporain de recommandations des expens financiers, soit dans l'optique, certes justifiée, d'une autosuffisance alimentaire de plus en plus menacée. Dans ce contexte, les villes africaines ont été reconnues ou envisagées au mieux (des années 1950 aux années 1960) comme la reproduction, maîtrisable à terme, de modèles occidentaux appelés à encadrer un «décollage» économique théorisé comme probable; mais, le plus souvent (et en tous cas dès la fin des années 1960), elles ont été perçues comme autant de bourgeonnements consommateurs et par définition parasitaires, révélateurs de la surcharge démographique et de la crise des mondes ruraux sur lesquels, plus que jamais, devait poner l'attention. Faut-il rappeler que l'une et l'autre «vision», dans la mesure où elles ont été génératrices de «politiques urbaines» (ou de «nonpolitiques»), ont fait la preuve de leur inadéquation aux faits, sinon de leur inanité? Le transfert de modèles, par exemple dans le domaine de l'habitat, 5

sous couvert de logement «social», n'a guère répondu qualitativement aux aspirations de populations culturellement différentes; il n'a pas davantage pu se parer des mérites quantitatifs de programmes d'habitat «pour le plus grand nombre». Cette politique octroyée, à l'origine déconnectée de tOut projet urbain de développement économique, destinée surtout aux seuls fonctionnaires, ignorant largement les modes spécifiques de constitution de l'épargne, peu soucieuse de valoriser des savoir-faire locaux, a volé en éclats dès le début des années 70 dans une majorité de pays, face à l'explosion démographique et à l'arrêt de l'aide extérieure dans le secteur du logement. Nombre de gouvernements ont parallèlement adopté une attitude hostile aux formes incontrôlées d'urbanisation, les seules pourtant accessibles pour une majorité accrue de la population, c'est donc bien dès cette période qu'on peut identifier la dimension urbaine de la crise. L'impasse paraît alors à première vue totale: le discours dominant des dirigeants africains, des experts ès-aide et coopération (et même d'une partie de la communauté scientifique internationale) va dans le sens de la condamnation d'une urbanisation considérée a priori comme parasitaire et contraire aux efforts faits ou à entreprendre pour le développement rural. On rasera des bidonvilles, considérés au mieux comme foyers de chômeurs, au pire comme repaires de délinquants, sans chercher à savoir si leurs habitants n'ont pas finalement des caractéristiques semblables au reste de la population urbaine. On organisera même parfois, manu militari, quelques «retours» dans les villages, ou l'on disposera quelques cordons de gendarmerie aux portes des villes. Mesures momentanées aussi vaines que dérisoires: l'urbanisation progresse de toutes parts et force devient bien d'en prendre la mesure de facto, avec son cortège de contradictions. Introduire, par exemple, un minimum d'équipements (eau, assainissement...) n'était-ce pas accroître l'attractivité des villes et en même temps dilapider les maigres moyens disponibles pour une politique de développement rural, seule susceptible de freiner l'exode? L'argument a souvent été avancé. Pour être retenu il aurait fallu qu'au moins trois conditions fussent conjointement remplies ou en voie de l'être: une rigoureuse politique de restriction des naissances, une politique de développement rural effectivement cohérente, une prise en considération, sous toutes leurs formes, des potentialités productives des milieux urbanisés. On était loin de compte. Je me souviens pourtant de l'attitude de commisération condescendante de certains experts français, au tout début des années 1980, lorsqu'était avancée l'idée de «développement urbain» à propos de l'Afrique: contradictOire dans les termes! Seul le rural pouvait se conjuguer avec le développement. Longs cheminements, marqués par les travaux pionniers de chercheurs et de praticiens tenaces et par les pesanteurs d'institutions et de pouvoirs peu spontanément disposés à remettre en cause leurs discours et leurs politiques. Tout semble se passer comme s'il y avait toujours un écart d'une dizaine d'années entre le moment où est identifiée une réalité, suggérée une politique adaptée et le moment où ce diagnostic, 6

cette proposition commencent à recevoir un début d'attention, d'exécution. Dans l'intervalle, les conditions ont changé et la politique retenue se révèle inadaptée, inefficace. Dix ans entre les premiers textes fondateurs sur l 'habitat incontrôlé et le self-help (J.C. Turner, 1966) et leur orchestration par les Nations Unies (Conférence Habitat, Vancouver, 1976). Pas beaucoup moins pour mesurer les limites d'une orientation plus subie que réellement choisie par les gouvernements (R.Sandbrook, 1982, P. Ward 1982, A. Durand-Lasserve 1986, P. Haeringer 1986). Dans l'intervalle, la Banque Mondiale avait certes publié son premier texte d'orientation sur le secteur urbain (1972). Mais jusqu'à la fin des années 1970, à l'échelle nationale ou internationale, le financement de projets urbains a toujours été soumis au dogme de la priorité absolue du développement agricole. Bien qu'il y ait loin du discours aux réalités, cette tendance a détourné l'attention des efforts pounant prometteurs engagés au début des années 1970 pour repenser le secteur urbain (M. Cohen, 1983, R. Stren 1978), qu'il s'agisse d'autoconstruction (opérations parcelles assainies et réhabilitation), d'appui à la décentralisation administrative ou d'une compréhension élargie du secteur informel. Or cette période a enregistré une forte croissance urbaine, notamment dans les grandes villes, sous l'effet conjugué de l'exode rural et de balances naturelles citadines largement positives. Pour autant que des statistiques fiables soient accessibles en la matière, les conditions sanitaires en milieu urbain ne semblent pas avoir entraîné des taux de mortalité supérieurs à ceux observables en milieu rural, sous réserve, pour l'avenir, d'une prise en compte des effets de l'extension du SIDA. La rapidité de cette croissance urbaine, qu'il a fallu attendre le début des années 1980 pour considérer comme inéluctable, a rendu insuffisants, sinon caducs, les efforts évoqués plus haut. Il aura encore fallu une bonne dizaine d'années entre le moment où fut accordée aux populations urbaines une certaine légitimité à gérer leur propre insertion dans la ville (Vancouver 1976) et celui où les villes furent reconnues comme des foyers réels ou potentiels de production de biens et de services nécessaires au développement des étatsnations, appelant comme tels des politiques de gestion appropriées (Urban Management Program, Banque Mondiale, CN"LJE, PNUD, 1986)... Question subsidiaire: combien de temps faudra-t-il pour que soient pris en compte, dans les projets de gestion urbaine, les effets sociaux des programmes d'ajustement structurel? Il n'y est fait nulle mention dans le document de 1986 cité plus haut, pas plus que dans son édition française de 1989. Aujourd'hui, en Afrique, l'équivalent des deux tiers de la croissance démographique, dont le taux annuel (3%) est devenu et reste le plus élevé du monde, est à mettre au compte des villes. On estime à près de 170 millions le nombre de citadins supplémentaires pour les quatre décennies passées (1950-1990) dans l'Afrique entière (Afrique au sud du Sahara et Afrique du Nord); 120 à 130 millions sont encore attendus pour la seule décennie qui s'engage (1990-2000). Dans dix ans, on 7

comptera une centaines d'agglomérations dépassant 500 000 habitants, soit deux fois plus qu'actuellement. Même si demeurent liaisons et mobilités spécifiques entre villes et campagnes, le nombre de citadins qui n'ont plus réellement d'attaches rurales s'accroît très rapidement, ne serait-ce qu'en raison de la jeunesse de la population: leur horizon est la ville et ce qu'on peut y faire pour gagner sa vie ou simplement pouvoir y trouver un toit et survivre (I. Deblé, P. Hugon, 1981; E. Le Bris, A. Osmont et. al. 1981; P. Amis et P. Lloyd, 1990). Dans ce contexte de difficultés accrues, les autorités urbaines locales n'en ont pas moins tenté de poursuivre leur action, expérimentant leurs propres solutions ou se soumettant aux dures lois des réalités (Stren, 1986). Sans autres alternatives, certaines se sont résignées à tolérer les tactiques de survie et les stratégies de détournement des populations urbaines pauvres ou moins pauvres: occupations illégales de terrains, constructions illicites, substitutions irrégulières dans l' attribution de parcelles, recours aux taxis clandestins et autres minibus pirates doublant les transports publics, groupes communautaires instaurant des services autogérés (eau, voirie, enseignement...) lorsqu'ils ne figuraient pas dans les Plans d'Urbanisme (N. Haumont et A. Marie, 1987; G. Massiah et J.F. Tribillon, 1988; Jaglin, 1989). On a cependant encore peu analysé comme tel, dans les villes africaines au sud du Sahara, ce fossé qui s'élargit entre les perspectives et les réalités des plans officiels d'un côté et le foisonnement de l'univers des pauvres de l'autre. C'est l'intérêt et l'originalité de ce livre de présenter les résultats de la première recherche précisément conçue pour étudier de façon comparative les réponses d'autorités urbaines confrontées à ce fossé. La genèse et les étapes de ce projet, connu par la suite sous le nom d'African Urban Management, méritent une brève relation. Il a vu le jour lors d'une rencontre organisée à Nairobi en avril 1982 par le CRDI (Centre de Recherche pour le Développement International, Ottawa) et par l'IFIAS (International Federation of Institutes for Advanced Studies, actuellement domiciliée à Toronto). On notera que la date et l'intitulé sont antérieurs de quatre ans au projet portant pratiquement le même nom lancé en 1986 sous l'égide de la Banque Mondiale et des Nations Unies. Les responsables des sept équipes de recherche dont les travaux sont publiés ici, tous Africains, participèrent à cette première rencontre. Les sept pays concernés (Côte d'Ivoire, Kenya, Nigeria, Sénégal, Soudan, Tanzanie et Zaïre) constituent un ensemble de pays dont les contextes géographiques, historiques, linguistiques, idéologiques et culturels différenciés (Afrique de l'Ouest, Afrique Centrale et Orientale, zone humide et zone sub-aride, centralisme et fédéralisme, «socialisme» et «capitalisme d'état»), sont assez représentatifs de l'Afrique noire anglophone et francophone. Le cadre d'une démarche comparative fut retenu dès le départ: il apparaissait essentiel de pouvoir tirer des enseignements concrets transposables. L'objectif final de la recherche étant précisément de produire des études pertinentes pour les praticiens et chaque pays ayant 8

son propre calendrier d'urgences sur les problèmes urbains, les équipes disposèrent d'une certaine marge de manœuvre dans le choix des cas à approfondir. Finalement 14 villes furent retenues (cf. figure 1.1), en accord avec les responsables du pilotage et de la coordination scientifiques de la recherche, Richard Stren et Rodney White, professeurs à l'Université de Toronto, qui me firent l'amitié de m'associer à quelques-uns des moments-clés de la conduite du projet. Ce cadre comparatif, sur la base duquel chaque équipe accepta d'engager sa recherche, fut plus empirique qu'abstrait ou théorique, pour deux raisons principales. Les résultats de l'étude devaient d'abord pouvoir être compris par les administrateurs locaux, les politiques et autres responsables officiels, qui pouvaient n'être pas forcément au courant des théories sur le développement urbain, aussi attachantes qu'elles puissent être pour des chercheurs universitaires. Ensuite et simplement parce qu'il y avait fort peu de publications sur les problèmes urbains tels qu'abordés dans ce livre. Ce qui a été publié (mis à la disposition du public et/ou littérature «grise») apparaît rapidement périmé tant les changements sont rapides. Si l'on admet qu'une bonne théorie requiert d'abord un solide travail d'investigation empirique sur le terrain, on prendra les études de cas présentées ici comme base de départ pour la réflexion. Dans la foulée de la rencontre de Nairobi, les responsables du projet poursuivirent leurs discussions jusqu'à ce qu'en 1984 le CRDI décide de le financer, comme étude comparative à conduire en deux ans. Trois ateliers communs furent organisés à Abidjan (mars 1985) et à Toronto (septembre 1985 et octobre 1986, cette dernière rencontre avait été initialement prévue à Khartoum) pour affiner la démarche comparative, confronter les résultats et les premiers rapports intermédiaires. Chemin faisant, pour étayer le travail, avait été préparée une bibliographie annotée bilingue, la première du genre à faire place conjointement, au plan thématique et géographique, à des travaux en anglais et en français: Aux prises avec l'urbanisation rapide en Afrique, publié par Ie Centre for Developing Areas Studies de Mac Gill University (Stren et Letemendia, 1986). A l'automne 1986, les sept équipes avaient produit leurs rapports et la seconde rencontre de Toronto fut l'occasion d'une dernière discussion en commun de l'ensemble de ces travaux, dont ont circulé des versions en anglais et en français. En 1987 fut réalisée une rédaction améliorée, voire étoffée, de chacun de ces rapports qui purent ainsi être mis à la disposition des principaux interlocuteurs locaux et nationaux des équipes de recherche. En 1987-88 ces textes furent contractés en une cinquantaine de pages chacun, pour donner la matière des chapitres 4 à 10 du livre. R. Stren et R. White rédigèrent alors les trois premiers chapitres et la conclusion, pour assurer la vision comparative d'ensemble: nombre d'idées avancées y reflètent directement l'apport original des études de cas et les ultimes suggestions de nos collègues africains. Ce long et attentif travail de mise en forme finale, pour la publication, fut donc aussi le fruit d'une réelle collaboration, d'un effort commun. 9

Ce livre n'aurait pas vu le jour sans l'aide précoce (et souvent imaginative, grâce à Yue-man Yeung) du CRDI, sans l'appui du Conseil pour la Recherche en Sciences Sociales et Humanités du Canada, sans le constant encouragement de l'IFIAS à Toronto (via le Projet Ecoville, dont les contributions financières occasionnelles furent décisives), sans le suppon des diverses institutions africaines auprès desquelles les équipes de recherche avaient pris attache. Le projet a largement bénéficié aussi de l'appui de l'Institut pour l'Etude de l'Environnement de l'Université de Toronto, qui hébergea l'équipe de coordination pendant plusieurs années. Nombre de personnes ont également participé à la production de ce livre: outre celles citées au fil des pages, Michael Cohen a paniculièrement contribué à la mise sur rail du projet, Claire Letemendia aux traductions, Robbie Barnum-Cany, Susan Robens et Michelle Carr à la préparation du manuscrit pour l'édition anglaise, Roger Rieudeau à la méticuleuse gestion. du travail éditorial. . Qu'il me soit permis aussi d'ajouter que l'édition française de Villes africaines en crise n'aurait pas été possible sans l'accord désintéressé des éditeurs américain et anglais (Westview Press), sans l'intelligence et le soin apportés par Claude Stren, en 1989, à la traduction des textes anglais et à la reprise de textes initialement écrits en français (puis traduits et comprimés pour l'édition anglaise), sans la relecture attentive de Serge Nedelec et de Monique Chajmowiez, enfin sans la totale confiance de Richard Stren et de Rodney White: aussi bien estce de cette recherche que datent notre amitié et notre collaboration scientifique. Est-ce trop dire qu'elle a pour ciment un commun intérêt, une commune passion pour l'Afrique, si riche de possibles par delà ses déchirements et ses vulnérabilités? Le souhait commun de tous ceux qui ont fait ce livre n'est-il pas qu'il puisse contribuer à montrer, de l'intérieur, cenains des ressons actuels des sociétés urbaines africaines? Si cela peut conduire décideurs, institutions et citoyens à faire converger volontés et moyens pour améliorer la gestion des villes africaines, leur effon n'aura pas été vain. Michel Coquery Institut Français d'Urbanisme Université de Paris VIII

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1. Les villes étudiées par le Projet Gestion Urbaine en Afrique.

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Equivalence des monnaies nationales Le taux de change (officiel) moyen des monnaies dont il est question ici est tiré du supplément annuel (1985) de Quaterly Economic Reviews (The Economist Intelligence Unit). Cependant, l'interprétation des cours est malaisée car beaucoup sont surévalués par rapport au taux non officiel plus proche de leur véritable pouvoir d'achat. Les cours suivants étaient valables durant la période où les études de terrain ont été menées. Pour 1 US dollar: -

Côte d'Ivoire = 437 francs CFA Kenya = 14,414 shillings kenyans Nigeria = 0,8 naïra

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Sénégal =437 francs CFA
Soudan

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soudanaise (officiel) = 2,5 (autre taux) Tanzanie = 18,10 shillings tanzaniens Zaïre = 36,1 zaïres.

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CHAPITRE

1

L'INFLUENCE DES FACTEURS ECONOMIQUES ET ENVIRONNEMENTAUX SUR LA CRISE URBAINE
Rodney R. White

La situation économique de l'Afrique sub-saharienne est un problème de plus en plus inquiétant. La stagnation économique doublée d'une croissance rapide de la population a produit une grave crise. Tout le monde s'accorde sur ce point, mais personne ne semble tomber d'accord sur le choix de la meilleure politique. On a, il est vrai, tellement écrit récemment sur les politiques proposées pour l'Afrique, que la critique de ces propositions est elle-même devenue une bonne affaire pour les universitaires (Ravenhill1986). La déclaration suivante extraite d'un rapport de la Banque mondiale est une évaluation typique des symptômes du problème: Les conditions économiques et sociales de l'Afrique ont commencé à se détériorer dans les années 70, et continuent de se détériorer. Le PIB s'est accru à une moyenne de 3,6% par an entre 1970 et 1980, mais il a diminué chaque année depuis. Avec une population qui augmente de plus de 3% par an, le revenu par personne en 1983 est estimé inférieur de 4% à son niveau de 1979. La production agricole par personne a continué de décliner, aussi les importations de nourriture ont-elles augmenté; elles procurent maintenant un cinquième de la demande en céréales de la région. Une grande partie de la capacité industrielle est au point mort... On remarque une détérioration de nombreuses institutions, détérioration de la capacité physique, mais aussi de la performance technique et financière (Banque mondiale 1984a, 1). Le but de ce chapitre est d'offrir une vue d'ensemble du processus d'urbanisation pendant une période difficile. Il est important de comprendre que les options de politique urbaine sont limitées par les conditions actuelles et d'examiner les effets des politiques urbaines passées. A partir du moment où l'on a identifié le «biais urbain» (Lipton 1977; Dumont et Monin, 1983), la tendance a été de supposer que les conditions s'amélioreraient, si l'on pouvait prendre le contre-pied de ce biais; au nombre des réponses, on compte le «développement rural intégré», «les prix du marché», et beaucoup d'autres encore. Et chaque fois qu'on a identifié une nouvelle erreur de politique et qu'on a proposé un nouveau mot d'ordre, les problèmes se sont approfondis. Tout observateur bien informé a pu trouver ces quinze dernières années que 13

le processus ressemblait à l'épluchage d'un oignon, une peau après l'autre, à l'infini. TI est clair qu'il existe plus d'une explication au problème de la croissance de la population et du syndrome du déclin économique dont souffre l'Afrique sub-saharienne. La rapidité des changements sociaux à l'échelle continentale est un processus complexe, et il faut en examiner simultanément les nombreuses variables. La question n'est pas de déterminer lequel du secteur rural ou du secteur urbain est le plus important; il est indispensable de comprendre leur relation symbiotique. Ce n'est ni le «secteur rural intégré», ni la «privatisation» ni «le libre marché» qui vont résoudre le problème. Le fait est que l'économie et la société souffrent simultanément d'un manque de devises étrangères et d'une pénurie d'eau potable entre autres choses. Dans une situation comme celle-ci, il est ridicule de proclamer que le tourisme (par exemple) est le meilleur moyen de gagner des devises étrangères, sans considérer d'abord si le système urbain est assez salubre pour donner son appui à une industrie du tourisme et si la distribution en eau suffira aux besoins des touristes. On ne peut pas laisser le système urbain s'effondrer au point de ne plus pouvoir offrir son appui au développement rural, alors que tous les fonds disponibles sont acheminés vers le secteur rural. Malheureusement, la solution est beaucoup plus complexe qu'un choix entre deux alternatives, comme cela a si souvent été admis ces quinze dernières années. Cette étude s'efforce d'examiner, en se servant d'un ensemble d'études de cas particuliers, l'interaction de nombreux facteurs - politiques domestiques et événements exogènes comme l'augmentation des prix du pétrole et de la pluviométrie. Le reste de ce chapitre se préoccupe de la croissance de la population, du stress environnemental et des tendances économiques. Les deux chapitres suivants examinent la structure politique et administrative où se place la gestion urbaine. A cela, succèdent sept études de cas particuliers et un chapitre de conclusion.

CROISSANCE DE LA POPULATION ET URBANISATION
Pour l'Afrique sub-saharienne, les deux événements démographiques clés entre 1950 et 1985 sont une croissance régulière de la population et une urbanisation croissante (voir Tableaux 1.1 et 1.2). Bien que la région ne soit pas fortement urbanisée d'après les normes globales, la tendance à la croissance a été extrêmement rapide. Tout aussi remarquable, et conformément aux tendances mondiales, les plus grandes villes ont connu la croissance la plus rapide. Dans un tel cas, on s'attend naturellement à ce que les plus grandes villes de la hiérarchie nationale urbaine dominent de plus en plus. Le Tableau 1.3 montre le degré de domination des grandes villes en 1980 - la dernière fois que des données comparables ont été disponibles. 14

Dans seulement deux des pays examinés dans cette étude - le Nigeria et le Zaire - il existe un complexe manufacturier régional assez grand pour contrebalancer l'attrait exercé sur les émigrants par les plus gros centres urbains. (Voir Tableau 1.3, colonne 5 illustrant cette tendance.) Du fait de cette domination, la majorité des activités de substitution d'importations subissent l'attraction de la grande ville, renforçant ainsi son poids démographique. Bien qu'au moins trois pays sur sept aient redistribué leurs capitaux nationaux, les déplaçant vers l'intérieur, aucun de ces nouveaux centres n'a émergé pour jeter un défi à l'ancienne capitale (Attahi, 1984).* Tableau 1.1 Croissance démographique
(en millions)

et urbanisation

1 Total present population 1984 Côte d'Ivoire Kenya Nigeria Senegal Sudan Tanzania Zaire 10 20 97 6 21 22 30

2 Population in the year 2000 17 35 163 10 34 37 47

3 Projected rate of natural increase to the year 2000 3.7% 3.9 3.4 2.9 2.9 3.5 3.0

41

5 % of population that is urban 1984 46% 18 30 35 21 14 39

Hypothetical stationary population2 46 111 528 30 101 123 130

Source: World Bank 1986a, Table 1 (180-811,Table 25 (228-29), Table 131 (240-1).

* Ces déplacements ont eu lieu en Tanzanie, vers Dodoma; en Côte d'Ivoire, vers Yamassoukro; au Nigeria, vers Abuja. 1. Dans cette colonne 4, l'hypothèse est située en 2030 pour le Zaïre et le Kenya et en 2035 pour les autres pays. 2. Tous ces chiffres doivent être pris sous réserve ainsi que ceux des tableaux qui suivent. La plupart proviennent du Rapport mondial sur le développement issu de la Banque Mondiale, qui s'avère être la publication annuelle la plus complète. Beaucoup de ces chiffrer, sont tirés de sources onusiennes, elles-mêmes élaborées à partir des données fournies par les paysmembres qui rencontrent bien des difficultés pour les tenir à jour dans la plupart des cas. L'exemple-type est celui du Nigeria, de loin le pays le plus peuplé de l'Afrique Noire, dont le dernier recensemen1 officiel remonie à 1963. 15

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% of the urban % of the total Population Annual Number of population population of the growth of the cities with in the in the largest city largest city popp.!ation largest city largest city (millions) 1%) over 500,000 1980 1980 1980 1984 1980 34 57 17 65 31 50 28 16 9 5 23 8 8 9 1.3 1.5 4.2 1.3 1.4 1.5 2.6 10 8 12 6 7 13 6 1 1 14 1 1 1 2

Côte d'Ivoire Kenya Nigeria Senegal Sudan Tanzania Zaire

Source: World Bank, 1986a, Table 31(240-41). Various estimates from the country research teams were used for column 4.

Depuis les années 60, des études ont mis l'accent sur la rationalité économique de l'émigration vers la grande ville (Todaro, 1976), d'autres études l'ont mis sur les économies d'agglomération que les grandes villes devaient produire (Linn, 1982). La croissance trop rapide des villes ou le fait que ces villes pouvaient devenir trop grandes, tout cela n'a pas soulevé d'inquiétude immédiate, car l'on croyait qu'une détérioration de la qualité de la vie urbaine produirait un déclin (peutêtre même un retour en arrière) de la migration rurale-urbaine. On croyait aussi que l'urbanisation rapide stimulerait la demande de marchandises produites par l'économie rurale domestique. Eventuellement, les salaires ruraux augmenteraient, et une tendance vers l'équilibre apparaîtrait, encourageant ainsi une transition ordonnée vers une économie urbaine africaine industrielle, copiée sur le modèle occidental. Il ne s'est rien produit de tel, et cela peut être dû à l'omission de certaines variables exogènes des modèles macro-économiques sur lesquels se fondaient de telles croyances. (Voir section suivante pour plus de détails.) Un certain nombre de processus endogènes importants ont également été sous-estimés par les mêmes modèles. Le facteur le plus important pour la compréhension de la trajectoire urbaine est ce que l'on a appelé le «biais urbain», comme nous l'avons mentionné plus haut. D'après ce genre de politique, les gouvernements ont établi des contrôles de prix pour protéger les consommateurs urbains contre l'inflation. Certains ont simultanément maintenu un taux d'échange fixe 17

supérieur au taux du marché. Ensemble, ces deux facteurs ont encouragé une plus grande dépendance vis-à-vis de nourritures imponées, bon marché, auxquelles le fermier ne pouvait pas faire de concurrence sunout en ce qui concerne les céréales. On croit maintenant que cela a contribué sérieusement au déclin de l'économie rurale. Ainsi, le processus de redistribution qui a commencé avec un mouvement évident vers les villes en quête d'emplois nouvellement créés dans l'industrie et les services a ralenti jusqu'à l'arrêt total, à cause du déclin régulier des conditions domestiques du commerce rural-urbain et du déclin des marchés d'exponation agricoles. Depuis 1985, cenains gouvernements (sous de fones pressions du FMI) ont essayé d'arrêter cette tendance en augmentant les prix de la ferme, en adoptant des taux d'échange de devises étrangères plus réalistes, et en réduisant les services urbains largement subventionnés. En dépit de l'incenitude qui entoure les tendances économiques et démographiques, la Banque mondiale et les autres agences internationales prévoient des populations stationnaires. (Quand la population est stationnaire, la natalité et la mortalité sont à égalité). Ces projections doivent être de vrais cauchemars pour les urbanistes (voir Tableau 1.1, colonne 4). Si le pourcentage de la population de la plus grosse ville (Tableau 1.3, colonne 2) devait rester au niveau de 1980, alors la population de la ville suivante serait enregistrée quand se produirait l'état stationnaire (prévu entre les années 2030 et 2035): Population estimée en 1980 Abidjan Dakar Dar es Salaam Khartoum Kinshasa Lagos Nairobi 7 millions 7 millions 10 millions 8 millions 8 millions 26 millions 10 millions 0,3 0,3 0,5 (1,4 (2,6 (4,2 (1,5 million) million) million) million) millions) millions) million)

Si cette croissance semble improbable, il est utile de se rappeler que la ville de Mexico a une, population estimée à 18 millions d'habitants et on prévoit qu'elle atteindra les 26 millions en l'an 2000 (Salas 1986, 20). (Là non plus, ce n'est pas l'expansion de la base économique qui est à l'origine de cette croissance, mais l'inenie démographique et le manque d'opportunité économique perçu dans les régions rurales). La Banque mondiale estime que: «en [l'an] 2000... Dakar et Nairobi auront probablement plus de 5 millions d'habitants chacune, par rapport aux populations respectives d'l million et de 2 millions aujourd'hui» (l986b, 10). Il semble qu'il ne reste plus qu'à espérer un plus haut degré d'urbanisation qui, si les normes de vie actuelles peuvent au moins être maintenues, encourageront une chute rapide de la monalité infantile et une réduction de la fenilité. D'après ce scénario, les plus grosses villes continueront à grandir (peut-être même au point d'atteindre les chiffres indiqués plus haut). Bien que l'accord ne soit pas fait sur les liens entre la monalité, la fenilité et les changements dans la population, tout le 18

monde s'entend sur le fait que «la plupart des programmes et des politiques entrepris pour réduire la mortalité produiront, dans la plupart des situations et à longue échéance, un déclin encore plus évident de la fertilité et par conséquent un ralentissement de la croissance» (Gwatkin 1984, Extrait). La question pour les urbanistes et autres faiseurs de politiques se pose ainsi: Comment peut-on gérer la croissance urbaine de telle façon qu'elle ne se produise pas au détriment de l'économie rurale, de l'environnement et du système urbain même? La section suivante considérera certaines des variables environnementales clés dont dépend directement le système urbain pour se maintenir.

STRESS ENVIRONNEMENTAL
Les économies ne se développent pas dans un «environnement» invariable. Les économistes désignaient autrefois l'air et l'eau comme «denrées gratuites». Maintenant que l'air pur, l'eau, le bois de combustion, le gibier sont plus rares, on reconnaît la «valeur» de l'environnement. Cette évidence n'est nulle part aussi patente qu'en Afrique. Les sept pays examinés dans ce livre présentent des similarités et des différences non seulement dans leur contexte économique mais aussi dans leur situation environnementale. Les points communs sont exposés par ordre d'importance. Dans un environnement urbain, la distribution d'eau est l'élément le plus crucial. Au fur et à mesure que les villes s'étalent, elles incorporent les villages avoisinants, où les habitants vivaient une vie paysanne et allaient puiser de l'eau aux puits. Petit à petit, la densité de population est devenue trop forte pour la capacité des puits. L'eau souterraine qui alimente les puits subit les effets de la pollution. De plus, comme l'a fait remarquer Oumar Wane (1983) à propos de Dakar, l'extension des surfaces asphaltées réduit la quantité d'eau de pluie d'infiltration susceptible de recharger la nappe phréatique locale. Comme les sources d'eau sont dépassées par la demande et par la pollution (comme dans le cas de Dakar, qui a pratiqué un pompage excessif et où l'on remarque l'intrusion d'eau salée) la quête d'eau courante s'étend peu à peu à la région environnante. Ceci a trois implications négatives. Premièrement, l'extension est telle que les gens puisent de l'eau dans des régions où d'autres (plus petites) communautés ont déjà établi l'existence de leurs besoins personnels. Deuxièmement, la demande urbaine peut très bien pomper à l'excès, si l'on tient compte de la vitesse de renouvellement connue. Troisièmement, plus l'eau doit être tranportée loin, plus elle est chère. Un autre élément de l'environnement urbain est l'élimination des déchets. C'est seulement maintenant que cette question devient importante dans les pays fortement industrialisés (à l'échelle régionale). Jusqu'à récemment, l'élimination des déchets était un problème sur une 19

petite échelle qui pouvait être résolu à l'intérieur des limites de la municipalité. En Afrique, traditionnellement, au fur et à mesure que les villages se transforment en villes, les autOrités se contentent de ramasser les ordures et de les jeter sur les bords de la route à la limite de la ville. Mais, au fur et à mesure que les populations des villes dépassent le million, le problème cesse d'être local. On a besoin de planifier des espaces pour de grands dépôts sanitaires d'ordures et ceci à l'échelle régionale et sur une période de vingt ans. Si on ne peut pas faire de tels plans, alors deux problèmes s'aggravent. En premier, le conflit s'envenime entre la municipalité et les juridictions environnantes. Ensuite, la pollution des eaux souterraines, produite par infiltration autour des dépôts d'ordures surchargés et trop petits au départ, augmente. La situation à Ibadan est peut-être typique. Un dépôt établi au début des années 60 près de ce qui était alors la «voie de contoumement» (<<by-pass») de la ville est maintenant complètement entouré de logements. Le dépôt, est non seulement toujours en usage, il est en outre à ciel ouvert. Le «nouveau site», à cinq kilomètres du centre, est lui aussi entouré de logements. On est actuellement en quête d'un site à vingt kilomètres du centre ville. Mais, les frais vont s'en trouver sérieusement augmentés, puisqu'il faudra un plus grand nombre de véhicules, que les factures d'essence, de personnel et autres seront plus élevées. A Dakar, le même phénomène est évident. Le dépôt municipal est situé à quinze kilomètres du centre ville, mais il sera bientôt entouré de logements. Les ordures ne sont ni couvertes ni organisées d'aucune façon que ce soit. Elles s'étalent entre deux lacs d'eau douce peu profonds dont les rives sont utilisées pour la culture des produits maraîchers. L'eau potable est encore tirée des puits qui se trouvent au voisinage du dépôt. Deux autres exemples de l'impact environnemental de la rapidité de la croissance urbaine seront illustrés ci-dessous. Dans beaucoup de villes africaines, le combustible domestique le plus important est le charbon de bois. C'est indubitablement le cas de Dakar, où 60% des ménages dépendent encore exclusivement du charbon (TIbesar and White 1985, 10). Le charbon est utilisé dans les environnements urbains (alors que le bois de combustion est favorisé dans les régions rurales) parce qu'il est plus léger à transporter et donc meilleur marché. Il est aussi plus compact et brûle mieux. Mais, pour ce qui est du volume utilisé, il est de 40% moins efficace que le bois de combustion. Les citadins exploitent davantage par personne les ressources forestières que les habitants des régions rurales. C'est ainsi que l'impact de la tendance vers une urbanisation constante se fait sérieusement sentir sur les réserves forestières. Le reboisement ne va de pair avec la demande en produits forestiers nulle part au monde (pas même au Canada). René Dumont estime que, pour chaque arbre planté au Sénégal, cinquante sont abattus (Dumont et Mottin 1982, 19). Au Sénégal, au Soudan, au Kenya et en Tanzanie, la situation est déjà critique. En Côte d'Ivoire, au Nigeria, et au Zaïre, l'existence de grandes forêts près des grands centres urbains peut créer l'impression qu'il n'existe pas de problème. Mais une étude détaillée ferait apparaître le même processus. 20

Le passage du bois de combustion au charbon n'est pas le seul changement important dans les habitudes amené par l'urbanisation. Les goûts aussi changent et l'alimentation traditionnelle qui consistait en millet, en sorgho et en manioc a laissé la place au blé et au riz. Le blé (sauf en Tanzanie et au Kenya) est entièrement importé; le riz domine de plus en plus dans le «déficit alimentaire» - c'est-à-dire la différence entre la production et la consommation. L'impact environnemental de ce changement est qu'il encourage les gouvernements à investir dans des projets d'irrigation à grande échelle pour produire plus de riz. Les effets secondaires regrettables de ces projets sur la santé humaine et sur la salinisation du sol sont maintenant bien connus. Les facteurs environnementaux mentionnés ci-dessus la consommation d'eau, d'énergie et de nourriture, et l'élimination des déchets - ont des conséquences régionales extrêmement importantes. Au niveau des effets micro-environnementaux sur le ménage, d'autres processus jouent. Si le citadin a ordinairement plus facilement accès aux dispositifs sanitaires que le rural, il est, en revanche, exposé à plus de risques. Ces risques urbains se présentent sous forme chronique et aiguë. Chronique parce que les habitants des villes sont exposés à la pollution au foyer, au travail et dans la rue. L'acquisition de nourriture et d'un abri étant une priorité, on accorde à ces risques moins d'attention en Afrique que dans les pays riches industrialisés. Parmi les risques aigus, on compte les accidents de voiture et les accidents industriels. L'urbanisation suppose donc une interaction complexe entre les peuples et leur environnement. Dans le passé, on mettait l'accent sur les avantages de l'urbanisation, au niveau de l'économie nationale aussi bien qu'au niveau de l'individu. Des études plus récentes ont commencé d'évaluer aussi certains des impacts négatifs (White and Burton, 1983). A part les impacts de l'urbanisation à grande échelle sur l'environnement, il y a aussi le fait exogène important de la détérioration du climat sur la plus grande partie de l'Afrique. En novembre 1984, l'Organisation des Nations Unies pour l'Alimentation et l'Agriculture a identifié vingt-quatre pays africains qui «doivent faire face... à des crises agricoles et alimentaires pendant la période actuelle 1983/84 ou en 1984 à cause de la sécheresse et d'autres calamités» (ONA 1984, 1). Dans cette liste apparaissent le Kenya, le Sénégal et la Tanzanie. Il y a maintenant des preuves convaincantes que les changements climatiques ont été plus extrêmes et plus rapides ces douze dernières années qu'on ne l'avait pensé précédemment (Petit-Maire and Riser 1983). Si l'on ne perd pas de vue ces données, on se rend compte que la période après l'indépendance a été considérablement plus sèche que les vingt ans avant l'indépendance (Glantz and Katz, 1985). La période sèche a sapé la position économique des pays affectés (en causant une réduction de la production), mais elle a aussi accéléré la migration des campagnes vers la ville. La gestion des villes à croissance rapide doit donc se poursuivre en se fondant sur l'hypothèse d'un dessèchement croissant et d'une réduc21

tion de la productivité de la terre, tant que les politiques actuelles continueront d'être appliquées. Une saison de «bonnes pluies» semble repousser ce fait saillant au second plan. Mais, comme Roland Garcia (1982), Michael Glantz et Robert W. Katz (1985) le soulignent, tant qu'on ne pourra pas prédire la tendance climatique, on doit planifier en fonction de l'incertitude. En outre, certains pays ont d'autant plus souffert de la sécheresse qu'ils dey aient y ajouter l'afflux de réfugiés d'autres pays, certains victimes de la sécheresse, certains de troubles politiques, et d'autres des deux. Les deux pays du groupe d'étude qui ont reçu un grand nombre de réfugiés (proportionnellement à leurs propres populations) sont le Soudan (avec des réfugiés du Tchad, d'Ethiopie et d'Ouganda) et le Sénégal (du Cap Vert, de Mauritanie, du Mali et de la Guinée). fi est important de mentionner un dernier aspect du conflit entre la rapidité de la croissance urbaine et la qualité de l'environnement. Les négociants européens de l'époque coloniale se sont établis dans plusieurs grandes villes africaines parce que la mer était d'accès facile et qu'elles étaient en bonne position pour se défendre contre des attaques terrestres. Aussi les îles et les promontoires étaient-ils des sites privilégiés. Lagos, Abidjan et Dakar sont des exemples typiques de ce phénomène. Ces sites sont aujourd'hui un problème majeur pour des villes à l'expansion rapide. Ils intensifient les problèmes associés avec les embouteillages circulation, élimination des ordures, intrusion d'eau salée dans les nappes aquifères, et ainsi de suite. De ce point de vue, la décision de déplacer la capitale vers un emplacement intérieur d'accès facile est très valable.

TENDANCES

ÉCONOMIQUES

Les facteurs majeurs qui influencent le cours de l'urbanisation en Afrique aujourd'hui peuvent être résumés ainsi: 1° la croissance de la population et l'exode rural; 2° la sécheresse; 3° le prix du pétrole (et le prix du dollar américain); 4° le ralentissement de l'économie globale, 5° la tendance défavorable en matière de commerce pour les exportateurs de denrées primaires; 6° les politiques domestiques favorisant les citadins aux dépens des ruraux. Ces facteurs se sont combinés pour produire une situation où les conditions suivantes se sont largement développées: 1) une augmentation de la dette nationale; 2) une balance des paiements négative; 3) un déclin de la production agricole par personne; 4) une dépendance vis-à-vis de l'aide en matière de nourriture et de capital concessionnaire. Certains de ces facteurs et leurs conséquences sont illustrés dans le Tableau 1.4. Les situations particulières varient d'un pays à l'autre et donc les conséquences détaillées seront clarifiées du chapitre 4 au chapitre 10 qui analysent les sept études de cas. 22

L'augmentation rapide du prix du pétrole dans les années 70 et celle du dollar américain quand les prix ont baissé vers la fin de la décennie sont communément considérées comme les causes principales de la crise éc.onomique actuelle. Les pays africains qui ont continué à dépendre de leurs exponations de minéraux et de produits agricoles pour gagner des devises étrangères ont vu leur balance des paiements réduite à un niveau négatif (voir Tableau 1.4). Le mouvement vers l'industrialisation du début de l'ère post-coloniale reposait lourdement sur l'imponation de pétrole «bon marché». Le Nigeria utilisait un peu de charbon, et avec le Zaïre un peu de puissance hydro-électrique; mais le pétrole était la source d'énergie omniprésente pour le système urbain industriel en voie d'expansion. L'augmentation rapide du prix du pétrole brut de 1973 à 1978 a apponé la prospérité au Nigeria et créé ailleurs des pressions sévères sur la balance des paiements. La Côte d'Ivoire est une exception partielle avec 1,3 million de tonnes de pétrole brut pompées en 1984, qui ont satisfait 60% de la demande, y compris les exportations vers le Mali et le Burkina Faso (Economist Intelligence Unit, 1985a,19). De même, au Zaïre, la production semble s'être stabilisée après être devenue presque autonome (ElU 1985f, 20). Mais l'exploration n'a pas encore produit de puits prometteurs au Sénégal, au Soudan, au Kenya ou en Tanzanie (ElU 1985d, 22; 1985c, 24; 1985d, 16; 1985e, 14). La baisse du prix du pétrole n'a en rien soulagé les imponateurs de pétrole, puisque la période entre 1981 et 1985 a coïncidé avec l'augmentation régulière du dollar américain, qui donne son prix au pétrole. La fin de la prospérité a apporté le désastre au Nigeria, presque du jour au lendemain: alors qu'il était exportateur de produits agricoles, il est devenu dépendant à 90% des exportations de pétrole pour acquérir des devises étrangères. S'il est vrai que plusieurs pays avaient des problèmes de balance des paiements même avant l'augmentation du prix du pétrole, l'augmentation a aggravé la dette et forcé l'absorption d'une proportion croissante de devises étrangères rares pour s'acquitter de cette dette (voir Tableau 1.5). Pendant le troisième quart de 1986, les réserves financières qui n'étaient pas en or de toute l'Afrique équivalaient à moins d'un tiers de celles de la France, et «d'après la majorité des autorités en la matière, la situation dans les pays sub-sahariens va continuer de se détériorer dans les deux prochaines années, à moins que ne soit adoptée une «politique de remise de la dette» (Les réserves africaines continuent de s'amenuiser, 1987, 1). Si la dette n'a pas atteint les proportions de la dette sud-américaine, elle s'est révélée difficile à maîtriser (voir Tableau 1.6). Les problèmes économiques domestiques n'étaient pas entièrement le résultat d'événements exogènes. Les politiques adoptées par de nombreux pays africains dans les années 60 et 70 étaient mal adaptées au stress auquel ils étaient soumis. Par exemple, cinq pays sur sept du groupe d'étude ont maintenu des taux d'échange fixe, ce qui avait généralement tendance à surestimer la monnaie domestique. Bien qu'il y ait eu quelquefois de bonnes raisons pour maintenir des taux d'échange 23

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Tableau

1.5

Dette extérieure à long terme et ratios du service 1970-1984 1 2 Long-term debt: GNP ratio 1970 1984 Côte d'Ivoire Kenya Nigeria Senegal Sudan Tanzania Zaire 19 26 6 16 15 21 18 108 53 17 69 78 70 921 4 3 Debt service: exportearnings 1970 1984 1 51 7 4 11 5 4 31 211 28 nIa 14 nIa nIa 5 Total debt million $US 1984 4,824 3,062 12,710 1,659 5,659 2,654 4,0221

Source: World Bank, 1986a, Table 17 (212-13). n I a = not available. IFor 1983.

Tableau Renégociations

1.6

multilatérales de la Dette 1976-1984 (en millions US$)

1976 Côte d'Ivoire Kenya Nigeria Senegal Sudan Tanzania Zaire TOTAL

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984 153

(nont:) 77 638 (nonel 402 402 574 1,289 258 84 174 1,923 64 502 1,317 4,064 495 97 245

373 211 211 236 236 1,147 1,520

Source: Based on the World Bank, 1985, Box Figure 2.4A, 28.

25

fixes, dans les circonstances particulières de cette période, le stress exogène à cette période a été, dans un sens, reporté à plus tard. Ainsi, la pression autour de l'économie nationale augmentait et la monnaie n'était plus acceptable pour la majorité des échanges internationaux. La réaction du marché vis-à-vis de ce développement s'est manifestée de deux façons. D'une part, tout commerce extérieur devait se faire en une monnaie solide, comme le dollar américain. D'autre part, l'effet a été ressenti sur le plan domestique, puisqu'un marché clandestin s'est développé pour refléter la «vraie valeur» de la monnaie. Ce processus tend à saper la cohérence de l'économie domestique et le bien-fondé des efforts du gouvernement pour la gérer. La pénurie de devises étrangères a eu plusieurs conséquences sur la gestion urbaine. Plus particulièrement, elle a rendu difficile le maintien des services basés sur les matériaux importés. Dans les villes comme Dakar et Ibadan, la distribution d'eau doit être interrompue, non pas à cause du manque d'eau, mais à cause du manque de devises étrangères pour acheter les produits chimiques nécessaires à son traitement. Les sommes requises sont très modestes par rapport à certaines autres exigences en devises étrangères, mais il ne semble pas y avoir de système de gestion de la monnaie qui ait soin des détails vitaux. Pour l'histoire récente de l'urbanisation, la décision politique d'importance dans de nombreux pays africains a été d'essayer d'offrir un niveau de services urbains décent et de contrôler les prix domestiques, surtout le prix des produits agricoles domestiques, de façon à réduire l'impact de l'inflation sur le coût de la vie dans les villes. Bien que cette politique ait pris des formes différentes dans divers pays, il existe un modèle qui se répète dans toute l'Afrique sub-saharienne. Au Sénégal, par exemple, vingt-neuf prix clés sont fixés par un comité interministériel (Sénégal 1984). Les prix des denrées sont si bas, comparés aux frais du fermier, que la marge de bénéfices est trop étroite pour encourager l'investissement, même quand l'année est bonne. Dans de telles circonstances, un terrain familial de deux hectares (avec des chutes de pluie annuelles de mille millimètres) est tout simplement insuffisant pour nourrir une famille traditionnelle de fermiers et pour 1ui offrir un niveau de vie raisonnable. Même les années de bonnes pluies, c'est une proposition marginale. Il serait juste de dire que les politiques de prix adoptées par la majorité des gouvernements africains ont été conçues pour contrôler rapidement une rapide escalade des prix dans les villes. Elles n'ont pas prévu la crise des années 70, ni vraiment considéré l'impact sur l'économie rurale. Si la base économique urbaine s'était développée comme on l'avait prévu au départ, alors les régions urbaines auraient pu commencer à produire un surplus pour payer les denrées consommées. Comme cela ne s'est pas produit, le problème a été transmis aux régions rurales sous la forme de prix fixes. Dans cette situation, les jeunes des régions rurales sont partis pour la ville où ils croyaient trouver de meilleures opportunités. Un examen du Tableau 1.4 offre un résumé sommaire de l'implication de certains des événements décrits plus haut. Même si on permet 26

une forte marge d'erreur, l'histoire de ces chiffres reste très édifiante. Six économies sur sept sont en fait assez prospères, en termes macroéconomiques, entre 1973 et 1984 (voir colonne 1), bien que cette période camoufle une récession après 1976. Mais, dans chaque cas, l'expansion de l'économie a été moindre que la croissance de la population. Depuis 1980, les sept pays ont tous glissé sur le tableau mondial du PNB par personne. (Voir Figure 2). La colonne 2 du Tableau 1.4 montre les effets négatifs sur l'agriculture du «biais urbain», des taux d'échange fixes et des prix fixes pour les produits agricoles. Bien que la production agricole ait quelquefois augmenté, elle s'est laissé dépasser par la croissance de la population. On pourrait peut-être conclure que ces tendances sont acceptables pour une société en voie de modernisation (qui devient plus urbaine industrielle). Mais il n'en reste pas moins que la grande majorité des gens travaille encore dans le secteur agricole. (Voir Tableau 1.4, colonne 3). Le déclin par personne de la production agricole est le fait le plus saillant dans l'évolution récente des économies de l'Afrique sub-saharienne. Le cas-test en est le riz. Comme les populations urbaines semblent préférer le riz au millet et au sorgho, la question est de savoir comment le produire. Au Sénégal, on pourrait produire plus de riz, dans le sud du pays pluvial, pour amortir le déficit; pourtant, celui-ci est comblé actuellement par des importations de Thaïlande et du Pakistan. Le plan du gouvernement est de contrôler le cours du fleuve Sénégal (dans le nord affligé par la sécheresse) pour produire 240 000 tonnes supplémentaires de riz irrigué en 1990 (Banque mondiale 1979, II.27). La construction de barrages coûtera à elle seule presque un milliard de dollars. Pour une fraction de cet investissement, on pourrait produire une augmentation substantielle de la récolte de riz pluvial dans le sud. Alors pourquoi cette décision? La réponse est en partie que le capital concessionnaire est disponible pour construire deux grands barrages sur le fleuve Sénégal. Le pays a de sérieux problèmes: la rapidité de croissance de la population et une base de ressources physiques limitée. Comme au Nigeria, le «déficit alimentaire» a un sens tout à fait immédiat. Au Sénégal, la tentation est d'adopter le remède technologique pour éviter une situation permanente de dépendance vis-à-vis de l'aide alimentaire. Le «contrôle du fleuve» coûterait de toutes façons un milliard de dollars. Ce genre de politique ignore les raisons cachées derrière le déséquilibre apparu entre les économies urbaines et rurales. La trajectoire actuelle pour certains des pays africains les plus pauvres semble être l'accumulation d'une dette impossible à gérer (voir Tableaux 1.5 et 1.6) et une dépendance de plus en plus grande vis-à-vis de l'aide alimentaire. La situation varie d'un pays à l'autre, mais aucun ne se trouve dans la situation extrême des pays enclavés du Sahel, de l'Ethiopie ou de la Somalie. Ce qui suit est une brève introduction à la situation économique générale des sept pays de cette étude. Le Sénégal, s'il n'est pas le plus pauvre des sept pays en termes de revenus par personne (voir Tableau 1.7, colonne 4), a une base de ressources physiques des plus limitées. La ligne isohyète de 1.500 milli27

mètres (ligne qui joint les points de pluies moyennes égales) ne couvre qu'une petite portion de la pointe sud-ouest du pays. Hormis le bois de combustion, il n'a pas de sources d'énergie domestiques en exploitation. Une partie de sa force lui vient de ce qu'il est membre de la Zone CFA; il a ainsi à sa disposition une monnaie librement convertible, tout en conservant une certaine flexibilité qui lui permet d'amortir l'impact direct d'une balance des paiements négative sur la valeur de la monnaie (ElU 1985b, 29,32,34; Bourdin, 1984).
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------1983 1984

Poorest o
1976
1977 1978 1979 1980 1981 1982

Veor Source The World Bank, World Development Reports from 1978 to 1986 ( There is a two year lag in the publication of the data) (Banque mondiale 1976-84)

2. PNB par habitant

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Tableau 1.7 Quelques Life Expectancy at birth 1982 47 57 50 44 47 52 50 indicateurs sodo-économiques Adult Literacy (%) 1980 35 47 34 101 I 32 79 55 GNP per capita (SUS) 1984 610 310 -730 380 360 210 140 GDP Total (billion SUS) 1984 6.7 5.1 73.5 2.4 6.7 4.4 4.7

Country

Number enrolled in Primary School as % of age group 1983 79 100 98 53 50 87 90

Côte d'Ivoire Kenya Nigeria Senegal Sudan Tanzania Zaire

Source: Column l, World Bank, 1984a, Table (57); Column 2, World Bank, 1986a, Table 29 !236-37); Column 3, World Bank, 1984b, Columns 4 and 5, World Bank, 1986a, Table 1 (180-81) and Table 31184-85) respectively. IData for 1977.

Des sept pays, la Côte d'Ivoire a le mieux survécu à l'orage de la fin des années 70. Son «miracle» apparent était basé sur la diversité de ses récoltes pour l'exportation - bois, café et cacao, toutes approximativement d'importance égale. Elle a aussi bénéficié du fait qu'elle est devenue le centre régional prééminent pour l'Afrique de l'Ouest. Elle a offert au commerce extérieur un marché domestique plus fort que Dakar, une congestion et une escalade des prix moindres que Lagos. On développe également le pétrole au large des côtes; celui-ci pourrait suffire bientôt aux besoins domestiques. En attendant, là aussi la dette s'est considérablement aggravée, pour permettre de financer les projets de développement de la capitale et les importations de nourriture (ElU 1985a). Le Nigeria est le plus singulier des sept; il a en effet une population équivalant au moins à celles des six autres, et il est un des grands exportateurs de pétrole du monde. Mais on pourrait presque dire que le Nigeria se porterait mieux aujourd'hui si on n'avait jamais découvert de pétrole. L'extrême rapidité du développement des champs pétrolifères dans les années 70 a rejeté dans l'ombre d'autres secteurs productifs. Le Nigeria, grand exportateur de produits agricoles, est devenu importateur. En 1977, le «déficit alimentaire» (entre la production et la consommation) a eu pour conséquences un niveau d'importations de nourriture si élevé que la balance des paiements en est devenue négative, en dépit de l'expansion continue des exportations de pétrole. Le pays s'est embarqué dans un investissement massif dans l'infrastructure - des autoroutes, une nouvelle capitale, des aéroports, et des 29

centres administratifs. Mais la chute du prix du pétrole à partir de 1979 a sapé cette phase d'expansion (ElU, 1985g). De tous les pays du groupe, le Zaïre a probablement l'équilibre le plus favorable entre la population et les ressources. La plus grande partie du pays reçoit d'abondantes chutes de pluie et produit diverses récoltes pour l'exportation et pour la consommation domestique (ElU, 1985f). Ses mines du Katanga ont procuré le plus gros des bénéfices d'exportation, jusqu'à la chute du prix du cuivre, à la fin des années 60. Mais la taille et la topographie du pays ont été un obstacle à une administration efficace. Malgré son vaste potentiel, il a, d'après les chiffres de la Banque mondiale, le revenu le plus bas par personne des sept pays de l'étude. Le Soudan est le plus grand pays d'Afrique avec 2,5 millions de kilomètres carrés. Comme dans le cas du Zaïre, sa taille et sa diversité physique se sont révélées difficiles à unifier et à développer dans le but d'exploiter au maximum ses régions complémentaires. Bien qu'on y ait découvert du pétrole dans les années 70, on ne l'a pas développé; de ce fait, la balance des paiements est épuisée par les dépenses en importations de combustibles ainsi que par l'éternel «défi alimentaire» (ElU, 18985c). A ses problèmes domestiques, le Soudan doit ajouter le fardeau des réfugiés venus de trois pays voisins - le Tchad, l'Ouganda et l'Ethiopie. Au Kenya, la recherche du pétrole s'est révélée négative jusqu'à présent. Comme au Sénégal, le poids de la demande de combustible retombe sur ses forêts qui diminuent rapidement. Bien que le Kenya ait des régions agricoles productives, plus de la moitié du pays est semiaride ou aride. Le taux de croissance de la population (à quatre pour cent) est considéré comme le plus élevé du monde. La rapidité de croissance de la population et la pénurie de terres cultivables a forcé l'expansion rapide de Nairobi. Dans les années 70, sa forte base d'exportation (reposant sur le café, le thé et le tourisme) a encouragé l'expansion du secteur industriel (ElU, 1985d). Mais, comme on l'a constaté ailleurs, l'augmentation du prix du pétrole et l'imprévisibilité des chutes de pluie ont sapé sa capacité de venir en aide à sa population. En Tanzanie, la surface susceptible de procurer des récoltes intensives pour l'exportation était plus limitée qu'au Kenya, et la politique du gouvernement était, en tout cas, de réduire la dépendance vis-à-vis des récoltes d'exportation. Elle a poursuivi ses buts de décentralisation et d'autonomie en déplaçant le siège du gouvernement à Dodoma au centre du pays et en intégrant les villages dans des unités productives plus grandes (ElU, 1985). Mais, sans pétrole et avec une très petite base manufacturière, la Tanzanie dépendait entièrement de l' agriculture. La sécheresse et les prix croissants de l'énergie d'importation eurent le même impact que sur les autres pays. Bien que l'on puisse noter des différences entre les structures économiques de ces sept pays, les facteurs communs sont clairement importants. Ils subissent tous d'énormes pressions, y compris le Nigeria riche en pétrole, et le Zaïre riche en terres. (Voir Figure 2). Ils ont poursuivi différentes politiques: le Sénégal s'est concentré sur le déve30

loppement de manufactures dans la région autour de la capitale Dakar, et la Tanzanie a poursuivi la «villagisation». Certains ont promu des centres régionaux prospères comme Abidjan et Nairobi; d'autres, comme le Soudan, exportent des experts au Moyen-Orient d'où ils envoient leurs salaires. Les solutions disponibles pour les problèmes actuels varieront d'un pays à l'autre. Le but de ce chapitre est de souligner les points communs, avant que les particularités ne soient examinées dans les chapitres sur les pays.

CONCLUSION
La gestion des grandes villes africaines aujourd'hui a lieu dans des circonstances très difficiles. La population continue de s'accroître rapidement, et le taux d'urbanisation augmente. Les économies - même celle du Nigeria, riche en pétrole, et du «miracle» ivoirien - sont soumises à un stress grandissant, avec une balance des paiements négative et une dette croissante. Comme le gouvernement central est de moins en moins capable de maintenir les services, c'est sur la population urbaine même qu'en retombe la responsabilité (Stren, 1985). Le taux de croissance urbaine a dépassé la capacité de gestion, les ressources financières, et le processus d'urbanisation même. Peut-être, plus sérieusement encore, l'environnement physique souffre-t-il d'abus et d'un manque de planification à long terme. On peut dire que le «biais urbain» de la politique gouvernementale a particulièrement contribué à la crise urbaine actuelle. Mais cela ne veut pas dire que les villes doivent être négligées maintenant, parce que cela ne fera qu'intensifier les problèmes nationaux. Il existe un besoin urgent de politiques durables. Bien que les détails varient d'un pays à l'autre, dans toutes les grandes villes, on cherche frénétiquement des solutions locales. Certaines sont des décisions à l'échelle nationale, comme le déplacement de la capitale nationale. D'autres requièrent une réforme municipale, comme la décentralisation entreprise à Dakar et à Abidjan. La plupart des gouvernements ont renoncé à offrir des services gratuits aux pauvres (comme les fontaines publiques) et à la classe moyenne (locations subventionnées), laissant les particuliers et les communautés se débrouiller pour satisfaire leurs besoins en organisant des branchements privés pour l'eau, des logements autonomes, des forages privés, et l'utilisation par les ménages de groupes électrogènes. Mais de telles «solutions» ne sont accessibles qu'aux relativement riches, et certaines vont à l'encontre de l'intérêt public. Dans ce livre, les diverses équipes de recherche examinent les différentes voies empruntées par presque vingt communautés urbaines qui représentent les conditions générales de l'Afrique sub-saharienne. Ces études de cas sont précédées par une analyse de la structure politique et administrative à l'intérieur de laquelle ces changements se sont produits. 31

CHAPITRE

2

LES COLLECTIVITES LOCALES EN AFRIQUE
Richard E. Stren

URBAINES

Au fur et à mesure que les villes africaines voient s'accroître leurs populations et leurs surfaces à des taux jamais vus jusque-là, les gouvernements doivent faire face à des pressions croissantes: ils sont en effet requis d'offrir des services et des équipements efficaces, et de coordonner et de «gérer» une large gamme d'activités des secteurs public et privé au niveau local. Ces pressions se font sentir encore plus dans les années 80, car sur le continent tout entier, les services urbains et les équipements de base - logement, approvisionnement en eau, collecte des ordures, réparation des voiries et transports publics, services de santé et d'éducation - sont non seulement insuffisants mais en état de détérioration. Dans les années 70, la réaction internationale à ces problèmes de prestation de services et d'équipements a été de financer de grands projets (tels le logement et l'eau), d'améliorer les politiques urbaines et d'insister sur des réformes des normes de planification urbaine et de construction inspirées par le colonialisme (Banque mondiale, 1972; Cohen, 1983). Maintenant, depuis le début des années 80, les efforts de réforme se sont déplacés pour se concentrer sur l'arène institutionnelle. Ce nouveau glissement est évident dans une nouvelle génération de projets urbains de la Banque mondiale, parmi lesquels «des améliorations des systèmes financiers pour le logement national, une gestion et une planification urbaines, la création d'un revenu et de procédures de budget pour les collectivités locales, et la décentralisation de l'autorité du gouvernement national sur les villes» (Urban Edge, mars 1985, 1). Mais, si les projets internationaux de développement de la dernière décennie attirent l'attention sur un rôle plus important des collectivités locales dans la gestion et la coordination des services urbains, quelles sont les chances de succès de cette nouvelle approche, comparées à l'approche précédente? Pour parvenir à une évaluation préliminaire de l'approche «gestionnaire» vis-à-vis de la réforme urbaine en Afrique, nous devons d'abord considérer les expériences des années 70 et du début des années 80. Ces expériences, pour simplifier, peuvent être classées en deux domaines importants: les collectivités locales, et les services urbains. S'il est tout à fait évident que les deux se recoupent, on a tendance à les traiter séparément dans la littérature, et dans la pratique à les définir 32

par des formes structurelles distinctes. Ainsi, les agences des «collectivités locales» sont en général des organisations à usages multiples, légitimées à un niveau quelconque par une structure conciliaire, avec la responsabilité d'une unité géographique locale délimitée. L'administration (ou «gestion») des services urbains est, d'autre part, généralement confiée à des agences techniquement spécifiques, plus étroitement conçues, attachées à une organisation soit conciliaire, soit plus autono-

me (comme les corporations privées ou étatiques), avec la responsabilité d'une fonction spécifique à l'intérieur d'une région géographique (pas toujours locale). Dans ce chapitre, nous allons nous concentrer spécifiquement sur les «collectivités locales» dans les régions urbaines africaines, et nous privilégierons surtout les différences d'approche et d'expériences entre les villes anglophones et les villes francophones. Le chapitre suivant se concentrera sur l'administration des services urbains et des équipements, et sur la question de l'équilibre approprié entre les offres publiques et privées des aménagements urbains.

LES COLLECTIVITES LOCALES DANS LES REGIONS URBAINES: LA CONVERGENCE DE DEUX TRADITIONS
On a attaché peu d'importance, dans la littérature vaste et sans cesse grandissante sur l'administration publique en Afrique moderne, à l'administration locale, et encore moins aux «collectivités locales». Pour l'Afrique francophone(l), cela n'est peut-être pas surprenant, puisque le système administratif métropolitain sur lequel la structure coloniale était fondée à l'origine était uniformément centraliste; cela remontait à la période de formation de l'ancien régime. De nombreuses années après «les indépendances» des années 60, la centralisation des administrations africaines est restée une «caractéristique dominante» (Prats, 1979, 132). Même la Côte d'Ivoire, qui avait connu une croissance économique spectaculaire jusqu'à la fin des années 70, restait au début des années 80 étroitement
attachée à ce que nous a légué le système colonial, et dans la mesure où cela arrangeait certaines couches de la population, rien n'a été changé. Même si les préfectures et les sous-préfectures ont remplacé les cercles et les subdivisions d'antan, le mode de gestion des communautés publiques n'a guère évolué, dans le sens d'une plus grande responsabilité de la base par rapport au sommet.
1. Sauf indication contraire, «l'Afrique francophone» dans cette analyse n'inclut pas le Zaïre. Le français est la langue officielle au Zaïre, mais son passé colonial belge le sépare des autres pays francophones au passé colonial français. A la différence de la majorité des anciennes colonies françaises dont la monnaie s'aligne sur le Franc français et est convertible, la monnaie du Zaüe est indépendante et inconvertible. 33

Le legs du colonialisme centralisateur et omniprésent a été maintenu sans changement et même renforcé, les populations n'ayant aucun pouvoir sur les structures qui les administrent (Nguessan-Zoukou, 1983,1-2). Et au Cameroun, pays qui a dû absorber une grande région dans laquelle la tradition anglophone des collectivités locales avait été maintenue pendant les dernières années de la période coloniale, le même système de contrôle central extensif sur les communes locales continue de prévaloir. Selon les commentaires d'un observateur, L'arrivée du Cameroun de l'Ouest pour former une partie de l'état unifié a eu peu d'effet sur les tendances centralistes du Cameroun... On peut spéculer que le mouvement vers la centralisation devra, tôt ou tard, faire marche arrière... [Mais un tel] changement, dans le cas du Cameroun, sera la conséquence d'un changement radical de régime, plutôt qu'une progression lente (Mawhood, 1983, 198-99). En Afrique anglophone, 1'histoire est traditionnellement plus aventureuse et, à l'avènement des années 80, plus diversifiée. Quel que soit l'équilibre entre le gouvernement «direct» et «indirect» au niveau local pendant les trois premières décennies du siècle, presque toutes les colonies africaines britanniques ont été élevées localement à un nouveau niveau d'implication, à la suite de la décision de l'Office Colonial en 1947 d'introduire un «système efficace et démocratique de gouvernement local» dans chaque dépendance (Humes, 1973, 23). Politiquement, la décision de 1947 était plus conforme au désir des Britanniques de contrer les mouvements politiques nationalistes dans les colonies qu'elle ne reflétait la réalité des relations centrales-locales dans le Royaume Uni. (Dans les pays de l'ouest anglophone, par exemple, les contrôles centraux administratifs et politiques sur les conseils britanniques locaux ont été plus étroits et plus restrictifs qu'au Canada ou aux Etats-Unis.) En tout cas, le raffermissement des institutions locales qu'impliquait cette réforme a été neutralisé pendant les années qui ont immédiatement suivi l'indépendance, car tous les états, l'un après l'autre, ont trouvé commode politiquement et financièrement nécessaire de contenir la croissance des collectivités locales et de restreindre leurs pouvoirs et leurs fonctions. Ce n'est pas une coïncidence si deux grands textes de l'administration publique sur l'Afrique anglophone, The Civil Service in Commonwealth Africa [Les Fonctionnaires dans l'Afrique du Commonwealth], par A. L. Adu (1969) et A Decade of Public Administration in Africa [Une Décennie d'Administration Publique en Afrique], sous la direction de Anthony R weyemamu et Goran Hyden (1975), ne contiennent que les références les plus courtes et les plus fugitives aux collectivités locales. S'il y a eu des variations très importantes entre les pays et à l'intérieur de ceux-ci (en général entre les institutions urbaines plus efficaces et les institutions rurales moins efficaces), l'Afrique dans les années 80, - à la fois dans les pays anglophones et francophones avait des collectivités locales faibles et qui fonctionnaient mal. Une en34

quête menée en 1982 par le FMI a montré que, si dans les pays industrialisés, environ 57% de tous les postes gouvernementaux étaient occupés par les collectivités locales plutôt que par le gouvernement central, le chiffre n'était que de 15% pour les pays en voie de développement. Des trois régions principales du tiers monde, l'Afrique avait une moyenne de 6%, comparée à 21 % pour l'Amérique latine et 37% pour l'Asie (Banque mondiale 1983, 102). Si l'ampleur de la différence entre l'Afrique et le reste du monde peut être quelque peu exagérée par ces chiffres qui comptent tout l'emploi gouvernemental sous-national comme «local» (il existe en Afrique peu de gouvernements d'états ou provinciaux), l'impression d'extrême centralisation reste néanmoins valable. Dans les années 70, on s'inquiétait dans certains cercles de ce que les administrations africaines étaient trop centralisées. Julius Nyerere a exprimé cette inquiétude avec la plus grande éloquence dans une étude d'une grande importance politique, La Décentralisation, rédigée en 1972. Dans cette étude, Nyerere déclare que, la distance physique et démocratique entre les régions et le centre nuisait au développement du pays. Justifiant ses propositions en faveur d'un raffermissement du système d'administration locale et régionale, Nyerere a dit: Notre nation est trop vaste pour que la population au centre à Dar es Salaam comprenne toujours les problèmes locaux ou qu'elle en sente l'urgence. Quand le pouvoir reste tout entier au centre, les problèmes locaux peuvent donc persister et s'envenimer, alors qu'on empêche la population locale, très consciente de ces problèmes, d'user de son initiative pour trouver des solutions... à l'heure actuelle les fonctionnaires [locaux] ont en réalité très peu de pouvoirs locaux. Ils doivent consulter les Ministères à Dar es Salaam pour presque tout ce qu'ils veulent entreprendre, et en tout cas pour chaque sou qu'ils souhaitent dépenser (Nyerere, 1972, I). A la fin du document, Nyerere déclare que le nouveau «système décentralisé» que le pays allait appliquer «devrait intensifier la réalité de la démocratie dans notre société parce qu'elle nous rapproche davantage du peuple... la démocratie locale deviendra plus réelle au fur et à mesure que les institutions de développement deviendront plus efficaces» (Nyerere, 1972, 12). Paradoxalement, la poursuite de cette «démocratie locale» s'accompagnait de l'abolition de tous les conseils d'administrations locaux dans la Tanzanie urbaine et rurale, et de leur remplacement par des corps régionaux et de district dominés par les fonctionnaires du gouvernement central. A Dar es Salaam, par exemple, le Conseil municipal a été dissous, et ses fonctions ont été partagées entre les trois Conseils de District pour le Développement d'Hala, de Temeke et de Kinondoni. Ces Conseils, qui comprenaient la région de Dar es Salaam, avaient des membres, à la fois urbains et ruraux. Comme le déclare un ancien fonctionnaire en chef de l'un de ces Conseils: La structure de décentralisation... n'était pas vraiment locale. C'était un organe du gouvernement central qui incorporait les conseillers et les membres du Parlement en tant que représentants
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