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L'ÉVOLUTION DES DROITS FONDAMENTAUX DE LA PERSONNE HUMAINE EN 1997 ET 1998

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Des réflexions synthétiques sur les grandes évolutions des droits fondamentaux survenues en 1997 et 1998 dans les différentes branches du droit (constitutionnel, pénal, civil, administratif, européen…), et des analyses fouillées des principaux traités et " affaires " qui ont marqué cette période (Traité d'Amsterdam, Convention d'Oviedo, traité relatif à la Cour Pénale internationale, Affaire Pinochet).

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Ajouté le 01 novembre 2000
Nombre de lectures 242
EAN13 9782296422025
Langue Français
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Sous la direction de Gilles Lebreton, Doyen de la Faculté des Affaires Internationales De l'Université du Havre

L'ÉVOLUTION

DES DROITS FONDAMENTAUX

DE LA PERSONNE HUMAINE
EN 1997 ET 1998

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y lK9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan ltalia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

~ L'Hannattan, 2000 ISBN: 2-7384-9675-X

Ouverture

Comme les années 1995 et 19961 , et peut-être même plus encore qu'elles, les années 1997 et 1998 ont été riches d'enseignement sur l'évolution des droits fondamentaux de la personne humaine. La protection des droits fondamentaux a-t-elle progressé pendant cette période? Face à cette question, les contributeurs du présent ouvrage se sont répartis en trois camps. Le camp des optimistes regroupe les auteurs qui estiment, sous réserve évidemment d'inévitables critiques de détails, que les années 1997 et 1998 ont été très favorables au renforcement de la protection des droits fondamentaux. En font partie: Mme Renaut-Couteau, qui estime que le Traité d'Amsterdam mène à une "constitutionnalisation" communautaire des droits fondamentaux; M. Tavernier, qui salue notamment l'entrée en vigueur du protocole n° Il de la Convention européenne des droits de l'Homme, ainsi que la jurisprudence de la Cour européenne dégageant une conception extensive du droit à la vie; M. El Hage, qui se réjouit de l'apport réalisé par la loi du 17 juin 1998 à la protection des mineurs victimes d'infractions sexuelles; et, dans un registre plus modéré, MM. Meunier et Loubens qui parcourent respectivement les longs fleuves tranquilles de la jurisprudence constitutionnelle et des classements sans suite. Le deuxième camp est celui des optimistes saisis par le doute. Il réunit les auteurs qui, tout en émettant un jugement globalement positif sur les évolutions consacrées par les années 1997 et 1998, les estiment insuffisantes, et même lourdes de menaces pour l'avenir si on n'y prend pas garde. Y appartiennent: M. Julien-Laferrière et Mlle Chassin, qui s'interrogent sur l'inaptitude de la France à forger un droit des étrangers dépourvu d'ambiguïtés et d'arrière-pensées, malgré les progrès enregistrés; M. Moutouh qui, tout en estimant que la prise en compte "d'identités collectives" par le droit français permet de construire "un droit plus humain", se demande si elle "n'enlève pas aux hommes leur liberté" ; M. Fraisseix, qui remarque que la Convention d'Oviedo, malgré les progrès qu'elle consacre dans la protection de la dignité humaine dans le domaine de la biomédecine, passe sous silence le statut de l'embryon; et M. de Raulin qui, tout en saluant l'instauration d'un nouvel ordre public international, à travers
I

Cf Les droits fondamentaux

de la personne

humaine en 1995 et 1996 (dir. G. Lebreton),

L'Harmattan

1998.

l'affaire Pinochet et la création de la Cour pénale internationale, se demande si la compétence universelle pour juger les crimes internationaux n'annonce pas "un radicalisme des droits de l'homme sans ancrage ni limite". Le troisième camp, enfin, est celui des auteurs résolument dubitatifs, qui pensent que le concert de louanges dont on couvre habituellement l'évolution des droits fondamentaux masque peut-être une réalité plus sinistre. S'y rallient: Mme Bourdelois, qui estime que le droit français a cédé à un certain mercantilisme en soumettant le droit d'accéder à un juge à un filtrage par l'argent; M. Gast, qui montre, à travers l'exemplf du traitement juridique des sectes, que la France respecte mal la liberté, la légalité, et l'égalité en matière de religion; nous-mêmes, qui pensons qu'aveuglé par la conception utilitariste de l'intérêt général, le Conseil d'Etat procède à l'instrumentalisation économique du droit administratif et commet un "coup d'Etat de droit" en instaurant le gouvernement du juge administratif; et M. Bouveresse qui, dans un rapport de synthèse particulièrement stimulant, se demande si la promotion ostentatoire des droits de l'homme n'est pas la caution idéologique d'un libéralisme exacerbé et négateur de la démocratie. À mille lieues de toute pensée officielle, le lecteur trouvera dans les lignes qui suivent, on le voit, des opinions très différentes qui alimenteront sa réflexion personnelle. Les contributions de cet ouvrage, à travers la diversité de leurs points de vue, n'ont d'autre prétention que de l'aider à forger sa propre conviction.

Gilles Lebreton Organisateur de la journée d'études.

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La Jurisprudence du Conseil Constitutionnel

Par Jacques MEUNIER Professeur à l'Université de Rouen

Durant la période de référence - les années 1997 et 1998 - le Conseil constitutionnel a rendu très exactement vingt décisions portant contrôle de la constitutionnalité des lois, de la décision 96-387 DC du 21 janvier 1997 à la décision 98-406 DC du 29 décembre 1998. Sa production s'est répartie presque également entre ces deux années: neuf décisions en 1997 et onze en 1998. Ces chifITes confirment le ralentissement déjà observé en 1996, puisque durant les premières années de la même décennie, le Conseil avait rendu en moyenne seize décisions par an. La faiblesse de son activité pouvait s'expliquer en 1997 par une production législative modeste, du fait de la dissolution. Mais 1998 a confirmé la tendal1ce de fond, malgré une situation politique a priori favorable à l'intervention du juge constitutionnel, puisqu'il paraissait acquis que les changements de majorité parlementaire s'accompagnaient d'une recrudescence des saisines I. L'impact de l'alternance politique sur la propension à saisir le juge est d'ailleurs d'autant plus modeste que sur ces vingt décisions, trois portent sur des lois organiques et une sur le règlement de l'Assemblée nationale. Ces quatre-là découlent donc d'une obligation de transmission. Ce qui ramène à seize le nombre des décisions consécutives à une libre sollicitation des autorités de saisine - uniquement des parlementaires durant ces deux années. Les élus de l'ancienne majorité n'ont pas massivement exploité, contre la nouvelle, les virtualités du contrôle de constitutionnalité. y a-t-il dans cet ensemble une ou plusieurs grandes décisions qui, à défaut d'une activité soutenue du juge, sauveraient la période de la banalité et garantiraient au commentateur l'intérêt de l'auditoire? La vérité oblige à dire qu'il n'en est rien. Les décisions ici concernent la" Prestation dépendance ", les "Plans d'épargne retraite", la "Fiscalité en Polynésie", le "Financement de la sécurité sociale", diverses" Mesures urgentes à caractère fiscal et financier ", etc. Le contraste est saisissant avec ce qu'il est convenu d'appeler les" grandes décisions ". Pas d'équivalent de "Liberté d'association" ou d' "IVG ", pas de " Nationalisations" ou de "Conseil de la concurrence". Bref, l'ensemble évoque plus un troisième âge frileux ou le second âge précautionneux d'une population vieillissante que l'élan d'une société tournée vers l'avenir et ouverte aux innovations. Quelle grande ambition le juge pourrait-il exprimer quand les textes qui lui sont soumis portent déjà en eux-mêmes tant d'appréhension de l'avenir? C'est justement peut-être ce qui fait l'intérêt de la période considérée sur le thème qui nous réunit. Car le souci d'une protection renforcée des acquis d'une période de vaches grasses - souci exprimé alternativement par le législateur et les requérants impose au juge constitutionnel d'arbitrer entre des valeurs contradictoires sollicitées dans la plus grande ambiguïté par les protagonistes. On se bornera donc ici, sans chercher à rendre compte de l'ensemble de l'activité du Conseil en 1997 et 1998, à évoquer en premier lieu les exigences constitutionnelles de solidarité, avant d'examiner si le respect de ces exigences impose
I

V. Annuaire

de justice

constitutionnelle

d'en affaiblir d'autres dont le sacrifice pourrait alors être vu comme le prix constitutionnel de la solidarité.

I LES SOLIDARITE

EXIGENCES

CONSTITUTIONNELLES

DE

Précisons immédiatement que le terme de solidarité est ici entendu dans un sens large. Il ne s'agit pas seulement de la solidarité au sens de l'alinéa 12 du Préambule de 46 (solidarité devant les charges qui résultent des calamités nationales), mais plus généralement des diverses formes d'entraide, d'assistance mutuelle que la Constitution exige des membres de la collectivité nationale et qu'il incombe au législateur d'organiser au profit des plus fragiles d'entre eux. Ainsi comprise, l'idée de solidarité a été sollicitée dans plusieurs décisions de la période, qu'on peut réunir autour de trois thèmes: A) la solidarité devant la charge matérielle des enfants; B) la solidarité envers les plus âgés; C) la solidarité devant les difficultés économiques.

A) La solidarité devant la charge matérielle des enfants
Deux décisions ont amené le Conseil constitutionnel à proclamer l'exigence constitutionnelle d'une aide aux familles, à en préciser la finalité, et à se prononcer sur ses modalités. Il s'agit des décisions 97-393 DC du 18 décembre 1997, portant sur la Loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 , et 98-405 DC du 29 décembre 1998, relative à Loi de finances pour 1999. La première se caractérise par un refus ambivalent du principe d'universalité des allocations familiales, tandis que la seconde confirme les indications déjà contenues dans la première sur les formes ouvertes à la politique familiale. 1°) Refus ambivalent du principe d'universalité des allocations familiales La requête des députés à l'origine de la première décision invoquait un " principe d'universalité des allocations familiales" pour s'opposer à ce qu'elles soient mises sous condition de ressources. Ce principe, présenté comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR), conférait, selon eux, un droit à l'attribution d'allocations familiales au bénéfice de toutes les familles qui assument la charge de l'éducation et de l'entretien des enfants, quelle que soit leur situation, et quels que soient en particulier les revenus dont elles disposent par ailleurs. Le Conseil constitutionnel leur répond qu'un tel principe n'existe pas, constatant que plusieurs textes législatifs antérieurs à 1946 ont réservé le versement des allocations familiales à certaines catégories de bénéficiaires: d'abord les salariés ayant un ou plusieurs enfants à charge, puis les personnes exerçant une activité professionnelle mais seulement à partir du second enfant. Les conditions jurisprudentielles à la reconnaissance d'un nouveau PFRLR ne se trouvaient donc pas remplies. Cependant, si le Conseil estime que" l'attribution d'allocations familiales à toutes les familles, quelle que soit leur situation, ne peut être regardée comme figurant au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République

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mentionnés par le Préambule de la Constitution de 1946 ", il n'en reconnaît pas moins, en préalable, que" la législation républicaine intervenue avant l'entrée en vigueur du Préambule (...) a réaffirmé, à partir des années 1930, le devoir de la collectivité de protéger la cellule familiale et d'apporter, dans l'intérêt de l'enfant, un soutien matériel aux familles, en particulier aux familles nombreuses". Cette formule va au-delà des alinéas 10 et Il du Préambule, également invoqués par les requérants. Elle impose un soutien matériel aux familles, comme conséquence du devoir de protection de la cellule familiale, et surtout, elle précise que ce soutien vise "l'intérêt de l'enfant". C'est donc bien une nouvelle exigence qui est énoncée au bénéfice des familles. Avec un statut incertain. Car si elle ne l'est pas en la forme d'un PFRLR, tous les ingrédients y sont, relevés par le Conseil lui-même: la législation républicaine, intervenue avant l'entrée en vigueur du Préambule; et bien sûr, aucun des textes législatifs au nom desquels est niée l'existence d'un PFRLR d'universalité des allocations familiales ne contredit le principe d'aide matérielle à la famille dans l'intérêt de l'enfant. Ainsi, s'il n'existe toujours pas formellement de PFRLR en matière sociale2, on est en présence d'une sorte de PFRLR virtuel, qui pourrait se réaliser si le législateur répondait à l'appel de certaines sirènes l'invitant à faire des allocations familiales une arme pour prévenir ou sanctionner le comportement délictuel des mineurs.

2°) Les formes de la solidarité envers les familles Le Conseil constitutionnel précise par ailleurs, dans la même décision, que le législateur est libre de déterminer lui-même les modalités de l'aide aux familles, dès lors qu'il satisfait à l'exigence constitutionnelle résultant des alinéas 10 et Il du Préambule, laquelle" implique la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur de la famille". En d'autres termes, l'aide matérielle aux familles n'est pas seulement celle que procurent les allocations familiales directement servies par les organismes de sécurité sociale, elle peut revêtir" la forme de prestations, générales ou spécifiques, directes ou indirectes, apportées aux familles tant par les organismes de sécurité sociale que par les collectivités publiques; (...) ces aides comprennent notamment le mécanisme fiscal du quotient familial ". La décision 98-405 DC du 29 décembre 1998, Loi de finances pour 1999, avantdernière décision de la période, montrera les conséquences de cette idée. On sait en effet que la loi de finances pour 1999 (art.2) réduit l'avantage fiscal apporté par le quotient familial. On aurait donc pu imaginer que soit discutée l'incidence de cette réduction sur la réalisation de l'objectif de solidarité nationale en faveur de la famille, dès lors que le Conseil constitutionnel avait retenu le mécanisme du quotient familial parmi les aides répondant à cet objectif. Les requérants en font d'ailleurs état en invoquant le " principe de redistribution horizontale de notre politique familiale affirmé par le dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, selon lequel "la Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement", et le paragraphe 3 de l'article 16 de la Déclaration
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AJDA 1998, p. 130

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universelle des droits de l'homme ratifiée par la France en 1948, selon lequel "la famille est l'élément naturel et fondamental de la société et a droit à la protection de la société et de l'Etat" ". Mais ils ne discutent pas la faculté qu'a le législateur de limiter l'avantage conféré par le système du quotient. Ils se bornent à invoquer des effets collatéraux (incidence de la nouvelle disposition sur l'égalité devant le charges publiques, et" double pénalisation des familles" en 1998, touchées d'abord par la perte des allocations familiales, puis par la réduction de l'avantage fiscal sur les revenus de la même année). Tout simplement en raison de la variabilité des aides, admise par le Conseil constitutionnel et qu'il confirme ici. Le législateur a sans doute diminué l'avantage conféré par le quotient. Mais cela ne met pas en cause l'objectif de solidarité "compte tenu des autres aides aux familles, maintenues ou rétablies [les allocations familiales ont été rétablies pour tous)". Les familles touchées par la limitation du quotient retrouvent sous une autre forme l'aide ainsi perdue. Quant aux effets collatéraux, ils relèvent de la liberté d'appréciation du législateur. Le Conseil constitutionnel se borne à constater que l'exigence de "la mise en œuvre d'une politique de solidarité nationale en faveur de la famille" n'est pas contredite par les mesures contestées. La formule est très générale et suffit à répondre à l'argumentaire des requérants. En somme, la jurisprudence 1997 et 1998 du Conseil constitutionnel en matière d'aide matérielle aux familles comporte une formule susceptible de développements. Mais ceux-ci restent à ce jour du domaine de l'hypothèse. La seule certitude tient à la réaffirmation d'un programme imposé, de valeur constitutionnelle: il existe un devoir de solidarité envers les familles. Cette solidarité passe par la mise en œuvre d'une "politique". C'est à cela que se limite l'exigence constitutionnelle. Mais cette exigence peut être satisfaite par divers procédés, dont le choix appartient au législateur. On le voit: ce raisonnement offre peu de prises à la contestation, au nom de la Constitution, d'un dispositif législatif isolé. La politique familiale comprend de multiples facettes; la modification et même la disparition de certaines d'entre elles ne semble pas en elle-même contestable; elle n'implique pas un manquement à l'exigence constitutionnelle de solidarité. En revanche, le Conseil constitutionnel a, pour la première fois semble-t-il, fixé un objectif propre à cadrer cette politique: l'intérêt de l'enfant. B) La solidarité envers les plus âgés Les exigences constitutionnelles de solidarité envers les plus âgés ont, elles aussi, été rappelées et précisées en deux circonstances par le Conseil constitutionnel. Une première fois dans la décision 96-387 DC du 21 janvier 1997, Prestation dépendance. Une seconde fois dans la décision 97-388 DC du 20 mars 1997, Plans d'épargne retraite. 1°) Le caractère "national" de la solidarité La décision relative à la "prestation dépendance" est la première décision de la période étudiée. Elle exprime avec une forte portée symbolique ce que sont les droits de

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la personne humaine dans notre société, si l'on admet, avec Claude Lévi-Strauss, que l' "on juge une civilisation au sort qu'elle réserve à ses anciens"3. On se souvient que cette "prestation dépendance" vise à répondre aux besoins des personnes âgées auxquelles leur état interdit d'accomplir seules des actes essentiels de la vie. Les députés socialistes en contestaient la création, au nom du Il ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : " La nation (...)garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle... " Rien de paradoxal dans cet argument, dans la mesure où la loi confie aux départements la mise en place du nouveau mécanisme. Les requérants soutenaient qu'en procédant de la sorte le législateur se défaussait de ses obligations constitutionnelles. C'est à lui, disaient-ils, qu'il appartient de mettre en œuvre la politique de solidarité. En charger le département est non seulement méconnaître la compétence du législateur, mais aussi ouvrir le champ à des discriminations territoriales incompatibles avec l'exigence de solidarité nationale posée par le Préambule. L'octroi de la prestation spécifique dépendance ne saurait dépendre des orientations de telle ou telle majorité départementale sans menacer la réalisation de l'objectif constitutionnel de solidarité nationale. Cette hypothèse posait, pour la première fois semble-t-il, le problème de la combinaison de l'exigence de solidarité nationale avec la décentralisation traditionnelle de l'aide sociale. Problème "délicat,,4 , puisque la décentralisation de la solidarité n'a de sens - et même n'est juridiquement admissible - qu'autant qu'elle respecte le principe de libre administration des collectivités territoriales. L'argumentaire paraissait donc enfermer le Conseil constitutionnel dans un dilemme imparable. Ou bien il faisait prévaloir le caractère national de la solidarité, et dans ce cas il interdisait le transfert aux départements des prestations qui en relèvent, car ce transfert ne peut exister qu'en préservant le principe de libre administration des collectivités locales, donc en admettant des discriminations territoriales. Ou bien il admettait le transfert, et dans ce cas il était bien difficile de considérer la solidarité nationale comme une exigence constitutionnelle, statut qui lui avait pourtant déjà été reconnu dans des décisions antérieures (86-225 DC, al. 16, Amendement Séguin). Le juge sort du dilemme par une sorte d'exigence minimale, celle de la fixation par le législateur de règles d'attribution de la prestation communes à l'ensemble des collectivités chargées de la distribuer: " Le principe [posé par l'alinéa. Il du préambule de 46] ne fait pas par lui-même obstacle à l'institution par le législateur d'un mécanisme de solidarité mis en œuvre par le département; [...] toutefois, les dispositions réglementaires et les décisions individuelles prévues par la loi doivent être prises, sous le contrôle du juge de la légalité, de façon à ne pas aboutir à mettre en cause les dispositions précitées du préambule compte tenu de la diversité des situations de nature à se présenter." Ainsi, le droit-créance de la solidarité nationale n'est pas traité avec les mêmes exigences qu'un droit fondamental, lequel impliquerait une application uniforme sur tout le territoire. Traditionnellement en effet, le Conseil constitutionnel refuse que" les
3 4

Cité par F. Mélin-Soucramanien

, RFDC, 1997, p. 324.

O. Schrameck, AJDA, 1997, p. 165.

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conditions essentielles d'application d'une loi organisant une liberté publique dépendent de décisions de collectivités territoriales et ainsi puissent ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire" (84-185 DC, al. 18, Loi Chevènement). Au-delà de l'hypothèse particulière où elle est appliquée ici, la solution présente un grand intérêt pour la protection des droits des personnes. Elle évite que la décentralisation n'entraîne leur déconstitutionnalisation. En confiant aux collectivités territoriales le soin de mettre en œuvre une exigence de valeur constitutionnelle, le législateur ne se déleste pas de ses responsabilités, pas plus qu'il ne dispense les autorités décentralisées du respect de telles exigences, qui leur sont communes. Mais, . comme on le verra plus loin, ce résultat n'est atteint qu'en rognant les exigences du principe d'égalité. 2°) Portée de l'obligation de solidarité envers les plus âgés Incertitude encore quant à la portée exacte de la seconde décision intéressant l'aide aux personnes âgées (97-388 DC du 20 mars 1997, Plans d'épargne retraite). C'est toujours l'alinéa II du préambule de 46 qui est invoqué, cette fois par les sénateurs socialistes. Ils n'hésitent pas à voir dans cette disposition l'affirmation d'une" liberté fondamentale ", de façon à la faire bénéficier de " l'effet cliquet " en vertu duquel le législateur ne peut réglementer l'exercice d'un droit fondamental" qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec celui d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle "s. Or, selon les requérants, l'instauration du nouveau système menace le système des retraites, car il annonce une dégradation du niveau de couverture assuré par les régimes obligatoires. Le Conseil constitutionnel admet implicitement la nécessité d'un système obligatoire, et peut-être même l'idée que le principe posé en matière de retraites par l'alinéa II a un caractère fondamental, puisqu'il observe que la loi instaure un système facultatif apportant de nouvelles prestations qui s'ajoutent à celles des régimes obligatoires. Il note que la loi" ne modifie pas les droits et obligations résultant du régime général d'assurance vieillesse de la sécurité sociale et des régimes complémentaires; qu'elle ne saurait dès lors être regardée comme portant atteinte aux principes énoncés [par l'alinéa II du préambule de 46] ". On peut peut-être en déduire qu'une modification des droits qui aurait pour effet de les réduire, ou une modification des obligations, qui, par exemple, rendrait facultatif le régime de base de la sécurité sociale et des régimes complémentaires actuellement en vigueur, violerait le droit
fondamental

- posé

-

par l'alinéa

Il. Au minimum

on peut conclure de cette décision,

avec L. Favoreu, que "s'il n'y a pas sans doute de "droit constitutionnel à pension", les régimes d'assurance vieillesse sont protégés constitutionnellement, tout au moins quant à leur principe même,,6. Mais, au-delà de ce minimum, bien des solutions restent ouvertes.

, La lettre de saisine rappelle les décisions 84-181 DC, Entreprises de presse,
universitaires, 93-325 DC, Maîtrise de l'immigration, et 93-330 DC, Loi definances 6 Chronique de jurisprudence constitutionnelle, RFDC, p. 333.

83-165 DC, Libertés

1994.

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C) La solidarité devant les difficultés de la vie
De la portée du droit au travail aux exigences de la lutte contre les exclusions. 1°) Selon l'alinéa 5 du Préambule de 1946 " chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi ". C'est dans ce cadre que le législateur (et le Gouvernement dans sa défense de la constitutionnalité de la loi) entendait placer la loi sur la réduction du temps de travail: "La persistance d'un taux élevé de chômage, en dépit des politiques mises en œuvre depuis une vingtaine d'années, prive d'effectivité l'objectif que le constituant a ainsi assigné aux pouvoirs publics"? De son côté le Conseil constitutionnel avait déjà établi qu'il appartenait à la loi "de poser les règles propres à assurer au mieux le droit pour chacun d'obtenir un emploi en vue de permettre l'exercice de ce droit au plus grand nombre possible d'intéressés" (83-156 DC du 28 mai 1983, Prestations de vieillesse). Reconnaissance donc d'un droit à l'emploi (impliquant une solidarité devant un travail raréfié), sans qu'il soit donné à ce droit de fondement textuel précis; le seul texte invoqué en 1983, l'article 34 de la Constitution, pouvait tout au plus justifier l'intervention du législateur dans un domaine de sa compétence, sans lui imposer de le faire pour assurer la mise en œuvre d'un droit à l'emploi qui n'était alors affirmé qu'incidemment8. Dans la décision du 10 juin 1998, le droit à l'emploi est réaffirmé, dans une formule proche de celle de 1983, mais il est cette fois rattaché explicitement à l'alinéa 5 du Préambule de 46 : "Il revient au législateur de fixer les principes fondamentaux du droit du travail, et notamment de poser des règles propres à assurer au mieux, conformément au cinquième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, le droit pour chacun d'obtenir un emploi, tout en ouvrant le bénéfice de ce droit au plus grand nombre d'intéressés." On remarque cependant que ce droit constitutionnel à l'emploi ne fait pas du plein emploi un objectif à valeur constitutionnelle. Ce que la Constitution impose au législateur, c'est d'assurer au mieux le droit à l'emploi. Peut-être parce qu'y voir formellement un objectif constitutionnel aurait amené le Conseil constitutionnel à traiter la loi sur la réduction de travail comme un moyen au service de cet objectif, donc à se prononcer, comme en une expertise économique sur l'adéquation du moyen au but (comme il l'a déjà fait, par exemple en matière de contrôle du respect de l'objectif constitutionnel de pluralisme de la presse, dans 84-181 DC)9. Il s'y refuse et s'en tient à un contrôle minimum, "considérant que le Conseil constitutionnel n'a pas un pouvoir d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement; qu'il ne saurait ainsi rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé". Surtout, l'affirmation d'un objectif à valeur constitutionnelle, si elle autorise le législateur à " modifier, compléter ou abroger des dispositions législatives
7 S

Observations du Gouvernement sous 98-40 I DC du 10juin 1998, Réduction du temps de travail.

Même solution dans 85-200 DC, Cumul emploi-retraite. Dans 86-207 DC, Privatisations, certaines
de la loi sont confrontées au droit au travail, sans précision quant à l'origine l'exception d'irrecevabilité, de ce droit en première lecture,

dispositions
9

C'est d'ailleurs notamment au nom de l'inadéquation de la réduction du temps de travail à l'objectif de lutte
que M. Gilles de Robien avait soutenu nationale.

contre le chômage devant J'Assemblée

17

antérieurement promulguées ", c'est" à la seule condition de ne pas priver de garanties légales des principes à valeur constitutionnelle qu'elles avaient pour objet de mettre en œuvre" (94-359 DC du 19 janvier 1995, Loi relative à la diversité de l'habitat). C'est le fameux" effet cliquet " déjà évoqué plus haut, qu'il serait bien délicat d'appliquer à la politique de l'emploi. Le raisonnement est donc plutôt du type: le législateur s'est donné un objectif qu'il devait constitutionnellement poursuivre, celui d'accroître le nombre de bénéficiaires d'un emploi; la manière dont il le poursuit n'est pas manifestement erronée; ce constat suffit à justifier une limitation à divers principes constitutionnels (V. infra 2ème partie). 2°) La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions (examinée dans la décision 98-403 DC du 29 juillet 1998, Taxe d'inhabitation), affiche avec une ampleur toute particulière l'objectif de solidarité, puisque son article 1er, qui s'apparente à un exposé des motifs, dispose d'entrée: " La lutte contre les exclusions est un impératif national fondé sur le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains et une priorité de l'ensemble des politiques publiques de la nation. La présente loi tend à garantir sur l'ensemble du territoire l'accès effectif de tous aux droits fondamentaux dans les domaines de l'emploi, du logement, de la formation et de la culture, de la protection de la famille et de l'enfance. " L'ambition même du texte donne au Conseil constitutionnel l'occasion de rappeler la valeur constitutionnelle des objectifs ainsi affichés. Il le fait spécialement à propos des dispositions touchant les logements vacants, dispositions qui concentraient l'essentiel des critiques des requérants. Ces dispositions sont rapprochées des termes du Préambule de 1946 qui pose divers principes dont le Conseil constitutionnel déduit que "la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle". Réaffirmation donc de cet objectif constitutionnel exactement dans les mêmes termes et à partir des mêmes références textuelles que dans la décision 94-358 DC du 19 janvier 1995 qui l'avait énoncé pour la première fois. Les requérants ne pouvaient l'ignorer, et ils rappellent d'ailleurs eux-mêmes cette jurisprudence. Mais ils lui en opposent une autre, qui tempère la force obligatoire des objectifs de valeur constitutionnelle. Un tel objectif est, selon la définition qu'ils en donnent, une "directive donnée au législateur d'agir dans un but défini en conformité avec les règles constitutionnelles générales et sous le contrôle du Conseil constitutionnel". En d'autres termes, le législateur n'a pas l'obligation constitutionnelle d'assurer à tous un logement décent; c'est seulement un objectif qui lui est assigné, dont la poursuite ne peut prévaloir sur le respect des limites que la Constitution impose à l'ensemble de la production législative. Ce raisonnement prétend imposer au législateur un effort de conciliation entre les objectifs et les principes ou droits de valeur constitutionnelle, conformément à ce qu'exige couramment le Conseillui-mêmelO. Cette dernière requête posait donc avec une acuité toute particulière la question de la conciliation entre l'objectif général de solidarité, se traduisant ici par la lutte contre l'exclusion, et les principes constitutionnels plus classiques, protecteurs des droits individuels. Au fond, la question posée au juge est celle de la conciliation des
10

79-105

DC du 25 juillet

1979, Droit de grève à la radio et à la télévision;

88-248 DC, du 17 janvier

1989,

C.S.A.

18

droits-créances des uns et des droits fondamentaux des autres; c'est celle du prix de la solidarité constitutionnellement supportable dans un système libéral.

II

- LE PRIX CONSTITUTIONNEL

DE LA SOLIDARITE

Dans la plupart des décisions de la période rapportées ci-dessus, les atteintes relevées par les requérants à des principes constitutionnels sont jugées imaginaires. Soit parce qu'ayant examiné les principes invoqués le Conseil estime qu'ils n'ont pas valeur constitutionnelle. Tel est le cas du principe de faveur, en matière d'accords collectifs du travail, du principe de liberté contractuelle (en 1997, avant que le contraire soit affirmé en 1998), ou du principe de l'autonomie de la volonté. Il confirme, sur ces différents points, sa jurisprudence antérieure. Ou bien, plus fréquemment, le principe invoqué est admis comme norme de référence dans le contrôle de constitutionnalité, mais le juge estime que les dispositions contestées n'y portent pas atteinte. Seules quelques décisions, par conséquent, l'amènent à préciser l'étendue des sacrifices aux droits et libertés nécessaires aux progrès de la solidarité. Ces sacrifices concernent principalement l'égalité, et dans une moindre mesure la liberté d'entreprendre et le droit de propriété.

A) La solidarité et l'exigence d'égalité
On sait que, pour le Conseil constitutionnel, le principe d'égalité impose au législateur de traiter de la même manière toutes les personnes qui sont dans la même situation. Mais le législateur n'est pas tenu de soumettre tout le monde à la même règle. Selon la formule maintes fois répétée, " le principe d'égalité ne s'oppose [pas] à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ". De son côté, par défmition, la solidarité implique des transferts des plus favorisés vers ceux qui le sont moins. Elle implique de traiter différemment des situations différentes. En poursuivant l'objectif constitutionnel de la solidarité nationale, le législateur est donc, a priori, à l'abri des risques d'inconstitutionnalité, du moins d'une inconstitutionnalité née d'un traitement inégal de situations semblables. L'objet des différentes lois évoquées ici n'a pourtant pas empêché les auteurs des saisines de les critiquer au nom du principe d'égalité. Sans succès, il est vrai: le Conseil a systématiquement écarté l'argument, confirmant qu'un tel argument n'a guère de chance de prospérer en face de l'exigence de solidarité. Il reste que, pour pouvoir l'invoquer, les requérants ont" pressé" la définition jurisprudentielle de l'égalité et des dérogations qu'elle autorise, obligeant le Conseil à quelques précisions. Toutes vont dans le même sens: elles sont autant de reculs de l'égalité lorsqu'elle est confrontée à l'exigence de solidarité. On observe d'abord une relativisation du principe d'égalité, ensuite une incertitude quant aux dérogations qu'il autorise. 1°) La relativisation du principe d'égalité L'application des règles courantes en matière d'égalité aurait exigé que la différence de protection des personnes âgées contre les risques induits par la dépendance soit en rapport avec les différences de situations qui les séparent. Or le

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Conseil admet des variations d'un département à l'autre, ce qui ne se justifie pas au regard de l'objet de la loi. Il se contente d'observer qu' " il incombe au législateur de prévenir par les dispositions appropriées la survenance de ruptures caractérisées d'égalité ". L'exigence d'égalité est donc ramenée à la défmition de standards communs. Elle est assurée dès lors qu'un même minimum est garanti à tous. Pour le surplus, ce sont les moyens respectifs des départements et l'effort qu'ils sont prêts à consentir en faveur des personnes âgées. dépendantes qui détermineront le montant de l'aide effective qu'elles percevront. L'égalité est assurée entre elles à l'intérieur d'un même département (du fait du contrôle du juge administratif), mais elle ne l'est pas entre personnes âgées résidant dans des départements différents. Des personnes âgées dont l'état de dépendance impose qu'elles bénéficient d'une assistance lourde et coûteuse, pourront, si elles résident dans un département pauvre, et sans que le principe d'égalité soit atteint, recevoir une prestation plus faible que d'autres qui pourraient se contenter d'une prestation modeste mais qui ont la chance d'habiter un département riche. Naturellement ici, l'égalité ne paie pas le prix de la solidarité, mais plutôt celui de la décentralisation et du principe de libre administration des collectivités territoriales. Il reste néanmoins qu'en admettant la prise en charge de l'objectif de solidarité nationale par les collectivités territoriales, le Conseil constitutionnel est contraint de tolérer des atteintes à l'égalité telle qu'il la conçoit habituellement. 2°) L'incertitude quant aux dérogations autorisées Non seulement le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que "le législateur règle de façon différente des situations différentes", mais il tolère aussi "qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général ". Ces deux ouvertures sont assorties d'une limite commune: elles supposent que" dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit". Mais qu'est~ce que l'objet de la loi? Deux sens sont possibles, qui emportent des conséquences très différentes sur la liberté laissée au législateur de déroger au principe d'égalité. Un premier sens est retenu par les requérants dans les deux affaires relatives à la politique familiale. Ils considèrent alors que l'objet de la loi est ce sur quoi elle porte, la matière qu'elle traite. Ainsi, s'agissant d'abord de la mise sous condition de ressources des allocations familiales, ils s'appuient sur ce qu'une disposition relative aux allocations familiales a toujours le même objet, qu'elle en élargisse la distribution ou qu'elle la limite, qu'elle en augmente le montant ou qu'elle le diminue. Il s'agit toujours de compenser la charge due aux enfants. Dès lors, une législation ayant pour objet l'aide aux familles chargées d'enfants (ou une disposition relative à l'aide aux familles) ne peut pas introduire un critère excluant certaines d'entre elles du bénéfice de cette aide. Dans ce raisonnement, le seul critère admissible pour décider d'apporter ou non une aide serait celui de l'importance de la charge (par exemple, le nombre d'enfants). De même, dans la seconde affaire (98-405 DC du 29 décembre 1998, Loi de finances pour 1999), les requérants reprochent au législateur de traiter les familles plus mal que les célibataires, puisque, pour un même revenu par part, la charge fiscale des familles va s'accroître tandis que celle des célibataires restera stable. Il y a donc rupture de l'égalité au détriment des familles. Or, l'alourdissement discriminatoire du taux 20

d'imposition n'est pas en rapport direct avec cette mesure d'intérêt général qu'est le rétablissement des allocations familiales pour les familles dont la charge fiscale est ainsi alourdie. D'autant que les deux mesures ne sont pas dans la même loi. Pour le Gouvernement, au contraire, l'objet c'est le but poursuivi par le législateur. Ainsi, "la mise sous condition de ressources des allocations familiales est en rapport avec l'objet de la loi de financement de la sécurité sociale puisqu'elle est l'une des mesures visant à rétablir l'équilibre financier de la branche famille de la sécurité sociale." L'identité de but entre la loi et la disposition établissant une différence de traitement suffit alors à justifier l'inégalité. C'est ce second sens que retient d'abord le Conseil constitutionnel. Dans la première affaire, il estime que "le législateur a fondé la différence de traitement qu'il a établie sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les buts de la lot'. Dans la seconde, il confirme que la politique familiale est un tout, dont le système du quotient familial n'est qu'un élément. En abaissant le montant maximal de l'avantage fiscal résultant du quotient, celui-ci n'a pas "remis en cause" l'objectif de solidarité nationale en faveur de la famille, " compte tenu des autres aides aux familles, maintenues ou rétablies ,,11. On voit qu'en appréhendant ainsi l'objet de la loi, le Conseil ouvre très largement la voie à des dérogations au principe d'égalité, du moins lorsque la loi poursuit un but" d'intérêt général ", ce qui est manifestement le cas de toute législation visant à accroître la solidarité... ou à la financer. Mais les positions s'inversent lorsqu'il s'agit d'apprécier la constitutionnalité de certaines (certaines seulement...) dispositions de la loi portant réduction du temps de travail (98-401 DC du 10juin 1998). Les requérants critiquaient, toujours au nom du principe d'égalité, le fait qùe la loi prétende fixer des dates différentes d'entrée en vigueur de la réduction du temps de
Il En revanche, il ne répond pas explicitement à l'argument relatif à l'alourdissement discriminatoire de la fiscalité des familles par rapport à celle des célibataires. Implicitement, il le traite conformément à sa jurisprudence traditionnelle qui admet une plus grande souplesse dans l'application du principe d'égalité en matière fiscale. Le législateur se voyant reconnaître par principe le pouvoir de supprimer un avantage fiscal (89-268 DC, Loi de finances 1990), il est inévitable que les catégories de contribuables qui en bénéficiaient jusqu'alors subissent un accroissement de leur imposition qui ne frappera pas les autres catégories. C'est cette jurisprudence que sollicite le Gouvernement, implicitement lui aussi, lorsqu'il déclare, dans ses observations en défense, que" le principe d'égalité ne saurait interdire au législateur de remettre en cause les modalités d'imposition des contribuables selon leur situation de famille et la composition de cette dernière ". La solution confère une symétrie aux deux décisions relatives à la portée du principe d'égalité confronté à l'exigence constitutionnelle de la solidarité. Mais sur des fondements qui eux ne sont pas symétriques. Dans la première décision, l'inégalité dans l'aide aux familles, telle qu'elle est instituée par la loi, est jugée conforme à la Constitution parce qu'elle correspond à l'une des dérogations admises au principe d'égalité. Le législateur poursuivait un but d'intérêt général (l'équilibre financier de la branche famille de la Sécurité sociale), et la diminution des allocations familiales aux familles les plus aisées est en rapport direct avec ce but. Dans la seconde décision, la disposition contestée est confrontée à un principe moins exigeant, celui de l'égalité en matière fiscale. Les incidences différenciées de la limitation de l'avantage fiscal attribué par le quotient familial, sont une simple conséquence du choix opéré par le législateur parmi les moyens dont il dispose pour mener, conformément à la Constitution, une politique de solidarité en faveur des familles. Le juge ne recherche pas si, comme l'affirmaient les requérants, le but d'intérêt général est inexistant; pas plus qu'il n'examine le moyen tiré de l'absence de rapport entre la discrimination et l'objet de la loi. La liberté traditionnellement reconnue au législateur pour supprimer un avantage fiscal autorise une motivation minimaliste, puisqu'il est inévitable que les catégories de contribuables qui en bénéficiaient jusqu'alors subissent un accroissement de leur imposition qui ne frappera pas les autres catégories. Un tel résultat n'appelle pas de confrontation avec le principe d'égalité.

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travail selon la taille des entreprises. Or que disent-ils? " Que l'objet de la loi [est] finalement de redistribuer les emplois, au lieu de redistribuer la richesse nationale ". Il s'agit donc ici du but poursuivi par le législateur. Et que répond cette fois le Conseil constitutionnel? Que la différence de traitement" est inspirée par une raison d'intérêt général en rapport direct avec l'objet [de la disposition contestée] ", car le législateur a voulu" tenir compte des difficultés propres à la gestion du personnel dans [les petites] entreprises ". Mais quel est l'objet? Non plus, bien sûr, la réduction de la durée du travail ou l'amélioration de la situation de l'emploi. L'objet est cette fois la date d'entrée en vigueur de la loi. Cette date est effectivement en rapport direct avec le but. Mais l'objet n'est plus le but. C'est la matière de la règle, ce sur quoi elle porte. L'inversion des significations conduit dans les deux cas au rejet de la requête, mais au prix d'une incertitude sur ce qu'il faut comprendre par "objet de la loi ". Elle suggère une inadéquation des exigences courantes de l'égalité lorsqu'est en jeu la solidarité nationale.

B) La solidarité et la liberté d'entreprendre
La liberté d'entreprendre est évoquée dans la décision Plans d'épargne retraite, mais elle est alors sacrifiée à la sécurité financière des salariés12. En revanche, dans la décision relative à la Réduction du temps de travail, la loi et son objectif de sauvegarde de l'emploi (objectif de solidarité au sens large, tel qu'entendu dans la présente étude) sont directement confrontés à la liberté d'entreprendre (ainsi qu'à divers droits et libertés des employeurs et des salariés: droit à l'emploi, droit syndical, droit reconnu aux travailleurs de participer à la détermination collective des conditions de travail et à la gestion des entreprises). C'est en ces termes en tout cas que la saisine pose le problème. Ses auteurs estiment que la loi "réalise une immixtion directe dans les droits et libertés des employeurs en imposant une durée du travail réduite par rapport aux besoins des entreprises, ... à seule fin de régler un problème social, l'exclusion, dont les entreprises ne sont pas responsables". La confrontation pose donc une question à l'enjeu considérable: entre le droit constitutionnel au travail (tel que défini plus haut) et le droit de ne pas donner de travail, corollaire de la liberté d'entreprendre (donc de définir librement la quantité du facteur travail nécessaire à la réalisation des objectifs de l'entreprise) également protégée par la Constitution, qu'est-ce qui l'emporte? La réponse du Conseil constitutionnel est on ne peut plus nette: " En dépit des contraintes qu'elle fait peser sur les entreprises, cette règle nouvelle [la réduction de la durée légale du travail, aux échéances fixées selon l'effectif de salariés de ces entreprises] ne porte pas à la liberté d'entreprendre une atteinte telle qu'elle en dénaturerait la portée." La solution est d'autant plus remarquable que, ainsi qu'on l'a vu dans la première partie, le droit au travail n'est pas formellement traité comme un
12 Considérant que la liberté d'entreprendre, qui n'est ni générale ni absolue, s'exerce dans le cadre des " règles instituées par la loi; que les contraintes établies par le législateur en vue de préserver la sécurité financière des salariés, en ce qui concerne la création, la gestion et le contrôle des fonds d'épargne retraite ne portent pas à cette liberté des atteintes excessives propres à en dénaturer la portée. " 22

objectif à valeur constitutionnel; le législateur est seulement tenu de l'assurer au mieux et le Conseil constitutionnel se refuse à apprécier l'adéquation des moyens mis en œuvre à l'objectif ainsi défini. Dans ces conditions, on est tenté de conclure que la liberté d'entreprendre est inopposable aux efforts du législateur visant à lutter contre le chômage. Du moins tant que les mesures prises ne révèlent pas une erreur manifeste d'appréciation. C'est la conséquence de ce que" le Conseil constitutionnel [...] ne saurait rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé ". Ce nouveau recul de la liberté d'entreprendre explique peut-être l'énonciation par le Conseil constitutionnel d'un principe dont il s'était jusqu'ici refusé à reconnaître la valeur constitutionnelle malgré les sollicitations répétées des requérants. Il s'agit du principe de la liberté contractuelle, déduite de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme, tout comme la liberté d'entreprendre: "Le législateur ne saurait porter à l'économie des conventions et contrats légalement conclus une atteinte d'une gravité telle qu'elle méconnaisse manifestement la liberté découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789." La promotion de la liberté contractuelle, à supposer qu'elle soit effectivement liée à l'affaiblissement de la liberté d'entreprendre, relève sans doute moins d'un souci " politique" de compensation que d'une ligne de repli permettant un contrôle des interventions du législateur, y compris dans le domaine économique, sur des bases juridiquement mieux assurées. Protéger la liberté contractuelle implique en effet sans doute des appréciations moins subjectives (et moins sujettes à critique) que protéger la liberté d'entreprendre. On doit d'ailleurs remarquer que la décision 88-244 DC du 20 juillet 1988, Loi d'amnistie, exemple ressassé d'une annulation fondée sur la liberté d'entreprendre, condamnait moins l'atteinte à celle-ci que la présence dans la loi de dispositions excédant" les sacrifices d'ordre personnel ou d'ordre patrimonial qui peuvent être demandés aux individus dans l'intérêt général ". C'est donc déjà sur les droits des employeurs et spécialement leur liberté de choisir leurs collaborateurs (aspect, donc, de la liberté contractuelle) que reposait la solution.

C) La solidarité et le droit de propriété
C'est à nouveau vers la décision 98-403 DC du 29 juillet 1998, Taxe d'inhabitation (lutte contre les exclusions) qu'il faut se tourner. Bien entendu, les requérants ne contestaient pas l'existence de cet objectif constitutionnel qu'est la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent. Et ils se gardaient d'opposer aux dispositions de la loi créant une taxe sur les logements inhabités le droit" inviolable et sacré" de la propriété. L'argument eut été politiquement et surtout moralement mal venu, qui aurait mis en balance l'intérêt des propriétaires d'immeubles délibérément laissés vacants et celui des plus démunis. L'attaque se situait donc sur un autre terrain, plus technique et moins exposé, celui de l'obligation faite au législateur d'épuiser sa compétence. Les requérants alignaient ainsi une liste de formules extraites de la loi et estimées par eux trop incertaines dans leur portée pour ne pas constituer autant de cas d'incompétence

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négative. Cette approche permettait de se borner à invoquer des" garanties minimales de protection dues aux propriétaires ", constituées, d'une part, du droit des redevables de savoir à quelle sauce ils seront mangés (et à ce que soit le législateur qui le leur dise), et d'autre part de l'assurance d'être pareillement mangés, tous égaux dans la même sauce. C'est la taxe sur les logements inhabités qui les préoccupait, et ils couvraient leur réclamation du voile pudique de l'égalité. L'égalité entre propriétaires. En revanche, le droit de propriété était directement et précisément convoqué à l'encontre de la procédure de réquisition imaginée par la loi, obligeant le Conseil constitutionnel à opérer une conciliation entre l'objectif poursuivi par le législateur et le droit de propriété. La confrontation était ici inévitable entre le souci d'améliorer le sort des mal-logés et le droit des propriétaires de conserver l'usage de leur bien. Le Conseil observe que la réquisition n'est pas en elle-même une privation du droit de propriété. Elle en constitue néanmoins une limitation et, " alors même qu'elle répond à un objectif de valeur constitutionnelle, elle ne saurait revêtir un caractère de gravité tel qu'elle dénature le sens et la portée du droit de propriété ". Malgré cette atteinte affirmée au droit de propriété, la nouvelle procédure de réquisition est sauvée de l'annulation par les garanties qu'elle comporte, procédurales (procédure contradictoire, faculté ouverte au propriétaire de mettre fin lui-même à la vacance, motivation de l'arrêté de réquisition, faculté d'exercer à son encontre un recours pour excès de pouvoir) et de fond (auxquelles, d'ailleurs, le Conseil constitutionnel ajoute, en énonçant une réserve d'interprétation). En revanche, une autre disposition de la loi porte une atteinte jugée inconstitutionnelle au droit de propriété. Celui-ci est aussi le droit de ne pas devenir propriétaire contre son gré, de pouvoir décider soi-même si, à un prix donné, on est acquéreur ou non d'un bien. C'est la " vente forcée" qui est ainsi sanctionnée pour inconstitutionnalité, au terme d'un raisonnement un peu alambiqué. Selon le Conseil constitutionnel, le droit de disposer librement de son patrimoine est un attribut essentiel du droit de propriété; or, le droit de disposer librement de son patrimoine a pour corollaire indissociable le principe du libre consentement à l'acquisition du patrimoine; l'acquisition d'un bien suppose donc le consentement de l'acquéreur. On a ainsi une constitutionnalisation de la vieille règle du Code civil sanctionnant les vices du consentement. La décision va au-delà. Elle assimile cette disposition de la loi à une privation de propriété, et lui applique la jurisprudence des nationalisations: "Au cas où le créancier [l'acquéreur forcé du bien] devrait revendre ce bien à la suite de l'acquisition à laquelle il a été contraint et où, en raison de la situation du marché immobilier, la valeur de la revente serait inférieure à la valeur fixée par le juge, il subirait une diminution de son patrimoine assimilable à une privation de propriété, sans qu'aucune nécessité publique ne l'exige évidemment et sans possibilité d'indemnisation." Ici, l'objectif de solidarité nationale constitué par la lutte contre l'exclusion, ne serait plus assumé par l'Etat; il serait transféré aux créanciers, en contradiction avec l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme, laquelle reste, durant ces deux années, le principal fondement des annulations prononcées.

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La protection des droits fondamentaux dans l'ordre juridique communautaire après le traité d'Amsterdam

Par Armelle RENAUT-COUTEAU Maître de conférences à j'Université du Havre

Le traité d'Amsterdam portant révision du traité sur l'Union européenne (TUE) et du traité instituant la Communauté européenne, signé le 2 octobre 1997, est l'ultime étape dans le processus de protection des droits fondamentaux dans l'ordre juridique communautaire, mais probablement pas la dernière. En effet, ainsi que l'affirme l'article premier TUE, « le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une Union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect du principe d'ouverture et le plus près possible des citoyens» . Garantie par la Cour de Justice des Communautés Européennes, du fait du silence des traités institutifs, la protection des droits fondamentaux a ensuite été consolidée par l'Acte Unique Européen de février 1986, puis codifiée avec le traité sur l'Union européenne de 1992, et enfin, « constitutionnalisée » avec le traité d'Amsterdam de 1997. La Cour de Justice des Communautés européennes a comblé le vide des traités en matière des droits fondamentauxl en affirmant, dès l'arrêt Stauder du 12 novembre 1969, que « le respect des droits de l'homme fait partie intégrante des principes dont elle assure le respect »2. Les conditions de l'intégration de ces droits ont ensuite été précisées dans l'arrêt Internationale Handelsgesellschaft de 1970 qui prévoit que « la sauvegarde de ces droits, tout en s'inspirant des traditions constitutionnelles communes des Etats membres, doit être assurée dans le cadre de la structure et des objectifs de la Communauté »3. La Cour de Justice doit donc assurer le respect des droits
I Une importante bibliographie concerne cette question. Voir notamment: O. Cohen-Jonathan, «La Cour des Communautés européennes et les droits de l'homme », Revue du Marché Commun, 1978, p.74 et svtes. ; M.A. Dauses, « La protection des droits fondamentaux dans l'ordre juridique des Communautés européennes », RAE, 1992, n04, p.9. ; L. Dubouis, « Le rôle de la Cour de Justice des Communautés européennes. Objet et portée de la protection », in, Cours constitutionnelles européennes et droits fondamentaux, Economica 1982, pA29. ; J.F. Flauss, « Les droits de l'homme, comme élément d'une Constitution et de l'ordre européen », Les Petites Affiches, 30 avril 1993, n052, p.8 et svtes. ; J.P. Jacqué, « Communauté européenne et CEDH », in, La CEDH, Commentaires article par article, Economica, 1995, p.83. ; R. Lecourt, « Cour européenne des droits de l'homme et Cour de Justice des Communautés européennes », Mélanges O.J. Wiarda, Carl Heymanns Verlag, 1988, p.334-340.; L. Marcoux, « Le concept de droits fondamentaux dans la Communauté économique européenne », RIDC, 1983, p.69I. ; J. Rideau, « La coexistence des systèmes de protection des droits fondamentaux dans la Communauté et ses Etats membres », Annuaire international de justice constitutionnelle, VII, 1991, p.11 et svtes. ; J. Rideau, « Le rôle de la Cour de Justice des Communautés européennes. Techniques de protection », dans Cours constitutionnelles européennes et droits fondamentaux, Aix en Provence, Paris, Economica, 1982, pAIl.; Voir aussi, J. Rideau, bibliographie établie dans Droit Institutionnel de l'Union et des Communautés européennes, LODJ, 2éme édition, 1986, p.147.; D. Simon, « Y a-t-il des principes généraux du droit communautaire? », Droits, 1991, n014, p.73. ; J. Vergès, « Droits fondamentaux de la personne et principes généraux du droit communautaire », Mélange Boulouis, Dalloz, 1991, p.5I3. 2 CJCE, 12 novembre 1969, Stauder, aff. 29/69, Rec., pA19, Concl. Roemer. , CJCE, 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, aff. 11170, Rec., p. 1125, concl. Dutheil et de

Lamothe.

fondamentaux dans le cadre strict du champ d'application de la réglementation communautaire, ce qui constitue une limite à leur garantie. L'arrêt Nold du 4 décembre 19744incorpore, dans la jurisprudence de la Cour, le respect des instruments internationaux sur la protection des droits de l'homme et notamment, la Convention européenne des droits de l'homme et de sauvegarde des libertés fondamentales (CEDH) du 4 novembre 1950. Or, au moment où cet arrêt a été rédigé, la France n'avait pas encore ratifié la CEDH, ce qui empêchait de déclarer cette dernière applicable au droit communautaire. II faudra attendre l'arrêt Rutili de 19755, pour qu'une référence textueIIe et expresse soit faite à cette Convention. Par la suite, la CEDH sera de plus en plus utilisée par la Cour de Justice, puisque c'est quasiment l'ensemble du catalogue fourni par la CEDH qui a été repris par le droit communautaire, à l'exception des droits intangibles de la personne humaine. La jurisprudence de la Cour a ensuite été consolidée par des déclarations politiques6 et par l'Acte Unique Européen (AUE) de février 1986, qui reconnaît dans son préambule, que la CEDH est une source d'inspiration possible des droits fondamentaux protégés par la Cour de Justice, au même titre d'ailleurs que la Charte sociale européenne du 18 octobre 1961, entrée en vigueur en 1965. Toutefois, les signataires de l'Acte Unique n'ont pas déclaré que la CEDH était directement applicable dans l'ordre juridique communautaire. Le traité de Maastricht de 1992 a codifié la jurisprudence antérieure de la Cour.
Son article F

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pose pour principe:

« l'Union respecte les droits fondamentaux

tels

qu'ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l 'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles conymunes aux Etats membres, en tant que principes généraux du droit communautaire >/. Les droits fondamentaux, fondement et objectif de la Communauté, continuent à être défendus en tant que principes généraux du droit communautaire, c'est-à-dire que leur statut demeure identique à celui établi par la Cour dans sa jurisprudence antérieure. De même, la CEDH et les normes constitutionnelles des Etats sont toujours perçus comme des sources privilégiées de protection de ces droits8.

CJCE, 14 mai 1974, Nold, aIT. 4/73, Rec., p.491. 5 CJCE, 28 octobre 1975, Rutili, aIT. 36/75, Rec., p.1219. 6 Les institutions communautaires ont confirmé et consacré la jurisprudence de la Cour de Justice dans la déclaration commune du 5 avril 1977, et ont reconnu à la CEDH une valeur expresse de référence dans le cadre communautaire. Cette déclaration a encouragé la Cour de Justice à poursuivre sa jurisprudence et a été accueillie comme un progrès dans la protection des droits fondamentaux par la Cour constitutionnelle allemande dans son arrêt Solange Il de 1986 (BVG), aIT. Solange Il, 22 octobre 1986. Voir, C. Walter, « Le contrôle de constitutionnalité des actes de droit communautaire dérivé par la Cour Constitutionnelle allemande », RDP, 1997, p.1285.; V. Constantinesco, « Cour Constitutionnelle allemande, droits fondamentaux et droit communautaire: une musique nouvelle sur un air ancien », RTDE, 1987, p.545. 7 Voir, D. Simon, « Commentaire de l'article F du traité de Maastricht », in, V. Constantinesco, R. Kovar, D. Simon, Traité sur l'Union européenne, Commentaire article par article, Economica, 1995, p.81-90. . La doctrine jurisprudentielle des droits fondamentaux a été systématisée dans l'arrêt de la Cour de Justice des Communautés européennes ERT AE/Dimotik : Etairia Plioroforissis et a. aIT. C-260/89, Rec., p.I-29 25 du 18juin 1991 : "Selon une jurisprudence constante, les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect. A cet effet, la Cour s'inspire des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant

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