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Avez-vous dit performance des universités ?

De
207 pages
L'amélioration de la performance des universités se situe au cœur des politiques publiques. Mais quels outils nous permettent aujourd'hui d'en apprécier les résultats ? Cet ouvrage revient sur la manière dont le concept de performance a émergé dans le paysage universitaire et sur ce qu'il induit pour le pilotage des établissements. Une nouvelle modalité d'évaluation comparative y est proposée.
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Avez-vous dit performance des universités ?

Questions Contemporaines Collection dirigée par J.P. Chagnollaud, B. Péquignot et D. Rolland
Chômage, exclusion, globalisation… Jamais les « questions contemporaines » n’ont été aussi nombreuses et aussi complexes à appréhender. Le pari de la collection « Questions Contemporaines » est d’offrir un espace de réflexion et de débat à tous ceux, chercheurs, militants ou praticiens, qui osent penser autrement, exprimer des idées neuves et ouvrir de nouvelles pistes à la réflexion collective.

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Denis Depréaux

Avez-vous dit performance des universités ?

© L’Harmattan, 2010 5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-12848-4 EAN : 9782296128484

Avant propos

En septembre 2006, j’étais nommé comme « faisant fonction » de sous-directeur de la performance de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, à la Direction de l’Evaluation, de la Prospective et de la Performance (DEPP). La DEPP est l’une des directions du secrétariat général commun au Ministère de l’Education Nationale (MEN) et au Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche (MESR). La raison du « faisant fonction » tenait au fait que je n’appartiens pas à un corps d’État qui peut donner accès au titre officiel de sous-directeur d’une administration centrale, alors que j’étais jugé suffisamment compétent pour en exercer la fonction. Dans la pratique, cela fait peu de différence. La mission qui m’a été confiée consistait à créer une nouvelle sous-direction consacrée à l’étude de la performance de l’enseignement supérieur et de la recherche, dans une structure essentiellement dévolue aux statistiques publiques et à l’évaluation du système éducatif. Il s’agissait ainsi de participer à la réorganisation de la DEPP par grands métiers, dans le but d’accompagner la nouvelle politique lancée à l’occasion de la mise en place de la Loi Organique de Loi de Finances (LOLF), avec sa batterie d’objectifs et d’indicateurs. Dans le même temps, François Goulard installait le pacte pour la recherche. Sa loi de programme pour la recherche, votée en avril 2006, instituait plusieurs créations dans l’organisation du système de recherche et d’innovation. Le principe général consistait à insuffler une dynamique de réformes sans fondamentalement transformer le dispositif existant. Les changements étaient apportés par la conception de nouvelles entités dévolues à de nouvelles missions à l’échelle nationale, ainsi qu’avec le développement de structures fédératives d'enseignement supérieur et de recherche destinées à être plus

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visibles et efficaces. Ainsi ont été créés le Haut Conseil pour les Sciences et les Technologies (HCST), l’Agence Nationale pour la Recherche (ANR), l’Agence d’Evaluation de la Recherche et de l’Enseignement Supérieur (AERES), les Pôles de Recherche et d’Enseignement Supérieur (PRES) et les Réseaux Thématiques de Recherche Avancée (RTRA) et leur version Santé (CTRS), les pôles de compétitivité et les instituts Carnot, et enfin, l’Institut des Hautes Etudes en Sciences et en Technologie (IHEST). Quelques mois plus tard, en août 2007, Valérie Pécresse faisait voter la loi « Liberté et responsabilités des universités (LRU)» qui avait pour but d’élargir l’autonomie des universités. Cette loi instaure un nouveau cadre pour la gouvernance des établissements universitaires qui se traduit par une réduction du nombre d’administrateurs, une plus large ouverture des conseils d’administration à des personnalités issues du monde socio-économique et un renforcement des pouvoirs des présidents. Par ailleurs, des mesures ont été prises pour que ces mêmes universités réunissent les conditions pour accéder à de nouvelles compétences, notamment la gestion de leurs ressources humaines et éventuellement de leur patrimoine immobilier, au plus tard dans les cinq ans. La ministre a en outre lancé cinq chantiers de réflexion sur les conditions de vie étudiante, les carrières des personnels, les campus, les jeunes chercheurs, et enfin, la réussite en licence. Ainsi j’ai exercé mes fonctions à un moment de grande volonté réformatrice. Mais aussi dans l’urgence de l’action, car tous ces changements n’empêchaient pas la vie universitaire, la vie de la recherche, la vie gouvernementale, la vie politique en général, de continuer, avec l’ouverture quasi-quotidienne de sujets nouveaux, des plus idéologiques au plus pragmatiques. En tant que responsable des outils de pilotage et des productions statistiques, il me fallait réunir le maximum de données quantitatives relatives à tous ces sujets et les réorganiser pour les rendre utiles à la réflexion et à la décision. Exercice

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d’équilibriste entre fiabilité des informations et urgence de la réponse, entre optimisme des attentes et dure réalité des chiffres. J’ai eu le bonheur dans ce travail de pouvoir m’appuyer sur des équipes compétentes et motivées qui n’ont jamais rechigné à l’ouvrage. Un grand merci leur est ici adressé pour leur dévouement et leur patience. Une pensée particulière s’adresse aux locataires du moment du 6ème étage du 65 de la rue Dutot, lieu particulièrement foisonnant de discussions et d’innovation. Ma vie professionnelle antérieure dans le monde de la recherche publique m’avait permis d’être confronté avec l’action du ministère. Mais celui-ci demeurait pour moi une entité bien distante, aux réactions incertaines, voire improbables. J’étais loin de me douter de la puissance des mécaniques institutionnelles sous-jacentes qui la gouvernent et que j’ai découvertes au fur et à mesure. Mon regard a profondément changé au contact de cette grosse machine à la démarche lourde, hésitante mais inexorable, indispensable dans son principe, exaltante dans ses ambitions, cependant souvent ingrate dans sa pratique quotidienne et parfois très décourageante. Cet ouvrage tente de restituer quelques éléments de réflexion qui tirent profit de cette expérience au sein de l’administration dite centrale, dans une période de chamboulement qui a même fini par toucher l’organisation interne du ministère. Il présente un point de vue totalement personnel sur quelques questions arbitrairement choisies. Il cherche délibérément à sortir des cadres de pensée dominants. Non par esprit de provocation, mais pour extraire le lecteur du confort des chemins trop familiers et éventuellement le pousser à remettre en question quelques idées reçues. Il ne prétend pas couvrir l’ensemble du champ, ni éviter les partis-pris. Les propos qui y sont tenus n’engagent strictement que l’auteur de ces lignes.

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Introduction

La publication en 2003 par l'université de Jiao Tong du classement académique des universités mondiales (Academic Ranking of World Universities ou ARWU), appelé plus couramment classement de Shanghai, a agi comme un électrochoc dans la communauté scientifique française. Cet exercice établissait une nouvelle hiérarchie mondiale où nos établissements nationaux apparaissaient très mal placés. L'écho médiatique inattendu de ce travail exploratoire d'une petite équipe de recherche basée dans une lointaine université chinoise, a remis brutalement sur le devant de la scène politique des interrogations trop longtemps laissées sans réponse. Dès lors, les instruments d’enseignement supérieur et de recherche en France se sont trouvés au centre de nombreuses discussions et de multiples interventions publiques. Les avis et les critiques visèrent autant les organismes de recherche que les universités. Cependant le doigt a plus souvent été pointé sur ces dernières pour les désigner comme le maillon faible du système, tant dans le domaine de la formation que dans celui de la recherche. Ainsi, rendre les universités capables de relever les défis de la mondialisation est-il devenu, plus encore qu'auparavant, le fil conducteur des politiques publiques d'enseignement supérieur et de recherche. Améliorer leur performance est l'objectif qui a été clairement affiché. Mais que recouvre vraiment ce concept de performance aux contours un peu flous, issu des nouvelles orientations managériales et qui se situe aujourd'hui au cœur de l'action gouvernementale ? Sur quelles bases sont établis les diagnostics et les préconisations ? Les outils de mesure, les indicateurs, sont-ils bien de bons révélateurs du fonctionnement réel du système ? Les comparaisons effectuées entre établissements

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sont-elles pertinentes ? Au fond, quels sont les objectifs poursuivis, comment sont-ils assignés ? Comment se répartissent les parts de responsabilités entre les différents acteurs dans l'exécution des missions ? Il faudrait en principe répondre à ces interrogations avant de prendre des décisions d'action. Cependant, le chantier pourrait s'avérer très long avant de pouvoir apporter des réponses précises à toutes ces questions, si tant est que ce soit possible un jour. Or un gouvernement a besoin d'agir. A tort ou à raison, il ne peut temporiser indéfiniment les décisions en attendant que les sujets soient suffisamment balisés pour ne prendre aucun risque de se tromper. Ainsi, malgré les incertitudes et les doutes, il a fallu avancer, dans ces domaines pas toujours très bien sondés, pour le lancement de la LRU, la formulation des projets annuels de performance (PAP) dorénavant exigés par la LOLF, l'essor de l'AERES, l'élaboration du nouveau modèle d'allocation des moyens aux universités et beaucoup plus récemment, pour le Grand Emprunt. Des arbitrages ont été rendus entre telle ou telle option, en fonction des informations disponibles et poussés par le besoin d'aboutir dans les délais impartis. Mais ces démarches ne se sont pas faites sans soulever des questions sur l'opérationnalité de la notion performance, son usage dans le monde universitaire, la validité des dispositifs de suivi et de mesure. Cet ouvrage se propose d'exposer quelques-unes des interrogations qui ont vu le jour tout au long de ces exercices. Il tend à montrer que la performance est un concept difficile à appréhender et à maîtriser dans toutes ses facettes et ses conséquences. Son émergence répond avant tout à un contexte et à des choix politiques pris au regard de demandes explicites ou implicites, parfois contradictoires, de la société. Sa mesure n'est ainsi pas chose aisée. Elaborer un modèle de performance des universités, créer les indicateurs adéquats et mettre à

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disposition des outils de pilotage efficients constitue une tâche qui prendra encore sûrement de nombreuses années. L’option choisie pour ce travail a été de se focaliser sur l'université, plutôt que de parler de l’ensemble de l'enseignement supérieur et de la recherche. Dans un même esprit de simplification, l'université sera prise par la suite dans son acception administrative, c'est-à-dire comme un tout, sans distinction entre composantes (UFR, instituts, écoles, etc.). Ce parti-pris conduit à garder une totale imprécision dans les contours et les rôles respectifs des structures internes. Le thème de la relation de la performance des établissements en fonction de leurs structurations propres et de leurs composantes ne sera ainsi abordé qu’à la marge. Par ailleurs, le cadre de réflexion part d’une vision externe telle qu’elle se présente dans les ministères. Cette approche ne permet pas de témoigner de toutes les initiatives locales qui sont développées au sein de chaque université pour qu’elles puissent fonctionner et s’améliorer au jour le jour. Elles sont pourtant très nombreuses. Cette entrée ciblée sur l'université n’empêche cependant pas d’évoquer la cohérence et l’efficience du dispositif dans sa globalité. En effet, le système universitaire, dans ses missions et ses actions concrètes, se trouve étroitement imbriqué ou en interaction avec tous les autres acteurs du champ de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il n'a pas été tenté de décrire en détail le dispositif concerné, de disséquer toutes les relations à l’intérieur de cet ensemble, dans l’espoir de dénouer les liens fort complexes entre les entités qui le composent, pour déterminer ensuite la part individuelle de chacune d’entre elles dans le système. Un portrait très détaillé de l'enseignement supérieur français a déjà été produit en 20061.

« L’enseignement supérieur en France : état des lieux et propositions », établit sous la direction de François Goulard, Ministre délégué à l’Enseignement Supérieur et à la Recherche, MESR, 2006, 150p.

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Le paysage qui y est décrit est encore pour une très large part d'actualité aujourd'hui. Le texte qui suit a été construit en trois parties. Le premier chapitre dresse un tableau du contexte institutionnel dans lequel a émergé l'idée de performance. Dans ce but, il reprend quelques événements importants qui ont contribué à l'installation de ce concept au cours de ces dernières années dans le paysage administratif, ainsi que les évolutions de pensée qui les ont accompagnés. Il s'agit en particulier de la réforme des politiques publiques et de ses conséquences en matière d'objectifs de performance, du renforcement de l'autonomie des universités, de la généralisation des évaluations et de la multiplication des classements internationaux. Le deuxième chapitre analyse les atouts et les contraintes du système universitaire français. Il traite des questions de diversification, tant des étudiants, des études que des enseignants, de gouvernance des établissements, de programmation de la recherche, de mesure de la réussite des étudiants. Il s'achève sur une discussion du critère d'insertion professionnelle des diplômés après leur parcours de formation et de la difficulté à construire et à manipuler des indicateurs sur ce sujet. Enfin, le troisième chapitre est consacré à la présentation de nouveaux outils de lecture de la performance du système universitaire dans son ensemble et de chacun des établissements qui le compose en particulier, grâce à la construction d'une carte des universités et une reformulation simplifiée des principaux objectifs. L'inventaire des données et des indicateurs aujourd'hui disponibles révèle de nombreuses lacunes. De fortes incertitudes sont soulevées quant à leur pertinence dans leur ensemble. Il ressort de ces nouvelles grilles d'analyse que la performance des universités doit encore faire l'objet d'approfondissements importants avant de pouvoir être utilisée correctement dans une procédure d'évaluation, tant dans ses bases conceptuelles que sur les outils de sa mesure et les modes d'interprétation. Les démarches qui sont développées aujourd'hui apparaissent trop limitées par rapport aux vastes enjeux des politiques publiques

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de l'enseignement supérieur en général, et de l'université en particulier. Mais avant tout, l'intégration d'objectifs et d'indicateurs sur la qualité des services rendus semble incontournable. Ce constat appelle à proposer, en conclusion, une nouvelle approche pour l'analyse de performance, qui impose d'élargir la démarche de réflexion au-delà du dialogue traditionnel entre l'administration et les universitaires. Il encourage la prise en compte plus directe des différentes catégories d'usagers et de bénéficiaires. Une telle ouverture des discussions à un public beaucoup plus large pourrait apporter un souffle nouveau à une université française qui se cherche. Comme toute communauté professionnelle, celle qui s'occupe de l'administration du système universitaire génère et utilise toute une série de termes difficilement compréhensibles pour un lecteur extérieur à ce monde quelque peu technocratique. Des sigles comme LOLF, PAP, ou UFR apparaissent déjà dans l'introduction. Ils sont incontournables pour décrire les situations et expliquer leurs évolutions. Un glossaire situé en fin d'ouvrage permet de retrouver facilement les définitions des objets que recouvrent ces sigles, ou les autres expressions particulières, qui reviennent à plusieurs reprises dans le texte.

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I. L'émergence et l'installation de la notion de performance dans le paysage universitaire français

Si ce livre avait été écrit seulement une vingtaine d’années plus tôt, son titre aurait sans doute utilisé le mot "qualité" plutôt que "performance". Le glissement de la notion de qualité vers celle de performance peut paraître secondaire, comme une réponse à l’air du temps, sans changement profond du regard porté sur l’université. Mais la distinction est beaucoup plus fondamentale qu’un simple alignement pour suivre un effet de mode. En effet, l’objet premier d’une démarche qualité est de mobiliser l’ensemble des moyens et des conditions pour atteindre un état. La performance se mesure en revanche à travers un résultat, en fonction d’objectifs fixés par avance. La mise en avant de la performance correspond à une approche nouvelle pour l’administration publique française. Elle impose de nouveaux positionnements des services publics. Force est de constater pourtant que, malgré l’usage généralisé du mot "performance" dans de nombreux textes et discours, bien peu de travaux de réflexion sont publiés sur ces questions. Comment le concept de performance s'est-il introduit dans le paysage des universités, voilà dans un premier temps ce que nous allons tenter de décrire.

Le changement de cap de l'administration centrale L’enseignement supérieur et la recherche constituent depuis une dizaine d’années une préoccupation majeure des politiques françaises et européennes. L’objectif est clairement affiché dans le processus de Lisbonne tel qu’il a été arrêté par le Conseil européen en mars 2000. Afin de remédier à la faiblesse relative de la croissance économique de l'Union européenne, il faut

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promouvoir en son sein « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d'ici à 2010, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ». Depuis 2006, l'enseignement supérieur et la recherche sont ainsi inscrites parmi les toutes premières priorités budgétaires nationales. En 2009, elles ont encore été désignées comme objectif privilégié dans le rapport d'Alain Juppé et de Michel Rocard sur le Grand Emprunt2. Cette volonté affirmée de renforcer l'enseignement supérieur et la recherche s'est croisée en France avec une réforme générale de l'administration, beaucoup plus transversale. Il s'agit de la nouvelle Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) qui détermine le cadre juridique dans lequel doivent s'inscrire chaque année les lois de finances. La nouvelle LOLF a été promulguée en 2001 et s'applique à toute l'administration française depuis 2006. Auparavant, la culture budgétaire était prioritairement orientée vers la distribution des moyens par grands domaines d'action de l'État. L'objectif est maintenant d'introduire une culture de responsabilité face aux résultats dans la gestion publique et, donc, de performance. Concrètement, la transformation s'est traduite par une restructuration des services ministériels en missions, qui se déclinent elles-mêmes en programmes. La commande adressée à ces nouveaux dispositifs a été d'élaborer des projets annuels de performance (PAP) basés sur des objectifs de résultats et balisés par des indicateurs chiffrés. Le pendant du PAP est la remise en fin d'exercice d'un rapport annuel de performance (RAP) qui restitue l'activité réalisée au regard des objectifs ciblés. Ainsi est née la Mission Interministérielle de Recherche et d'Enseignement Supérieur, la MIRES, qui a vocation à regrouper tous les programmes ayant trait à l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation. La MIRES produit chaque année un PAP et un RAP qui servent de
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http://www.latribune.fr/static/pdf/EMprunt_national_d_investissement.pdf

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base pour les discussions budgétaires avec Bercy et le parlement. La démarche imprimée par la LOLF fut prolongée et amplifiée dans son esprit en 2007 par la mise en place de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP). Les trois grands objectifs affichés de la RGPP sont de mieux adapter les administrations aux besoins des usagers, de valoriser le travail des fonctionnaires, et de réduire les dépenses publiques pour revenir à l’équilibre budgétaire et gagner des marges de manœuvre. En bref, après avoir révisé l'organisation générale, il s'agissait d'améliorer le fonctionnement des structures. Ceci se traduit en pratique par le réaménagement progressif des activités administratives gouvernementales. Les services ministériels furent ainsi appelés à se positionner dans un rôle plus stratégique et à réduire leurs implications dans la réalisation directe des opérations. Ils doivent désormais apparaître dans une fonction de maître d’ouvrage délégué. Ainsi, à partir des commandes politiques qui leur sont adressées par le gouvernement, leur rôle est de proposer et mettre en œuvre les stratégies de réalisation qui servent de guide pour l'action et pour l’attribution des moyens de l’État ; charge est confiée, dès lors, aux opérateurs d’assurer la maîtrise d’œuvre de ces politiques dans le cadre d’une large autonomie, mais en étant soumis à une obligation de résultats. La mise en place de systèmes concurrentiels entre les opérateurs, publics ou privés, est recommandée pour limiter les effets de monopole et dans le but d'améliorer l'efficacité de l'ensemble. En outre, des mandats de programmation sur fonds compétitifs peuvent être confiés à des agences indépendantes. C'est le principe qui a amené en 2006 à la création de l'Agence Nationale de la Recherche (ANR). La refonte du Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche (MESR) intervenue en mars 2009 s’insère dans ce mouvement, avec la naissance, en plus de l'ANR, d’une autre structure de programmation financière dévolue cette fois à

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l'enseignement supérieur. Il s'agit du Pôle de contractualisation et de financement des établissements de formation et de recherche. Ce dernier doit assurer la transmission entre d’un côté, les préconisations d’une Direction générale pour l’enseignement supérieur et l’insertion professionnelle (DGESIP) qui est recentrée sur son rôle de stratège, et de l’autre les activités des universités et des écoles, les premières ayant vocation à devenir de plus en plus autonomes. La mission de ce pôle de financement est ainsi de traduire les politiques publiques d'enseignement supérieur en programmations pour les opérateurs qui bénéficient d'une dotation du ministère. Le pas n’a pas été franchi d’en faire une agence indépendante, mais l’ambition affichée est que le pôle remplisse une fonction similaire. A noter qu’à ce stade, les stratégies de recherche demeurent du ressort de la Direction générale de la recherche et de l’innovation (DGRI), qui conserve, de son côté, la charge de l’allocation des moyens aux organismes. Gageons avec optimisme que le service de coordination transversale qui a été mis en place à cette occasion entre les deux directions générales aura les moyens d’assurer la convergence des actions ministérielles à l’égard des organismes et des universités. En effet, du fait de l’imbrication extrêmement serrée de ces deux types d’acteurs, il serait peu profitable que les stratégies d’enseignement supérieur d’un côté, de recherche et d’innovation de l’autre, et leur traduction sous la forme d’allocations de moyens, ne suivent pas les mêmes principes et ne soient pas alignées sur les mêmes axes prioritaires. Ainsi le concept de performance s'est-il imposé dans le paysage universitaire en ce début de XXIe siècle. Ce mouvement n'est pas sans conséquence sur le regard porté sur cet instrument d'enseignement supérieur. Car parler de la performance des universités dans le langage de la LOLF, c’est implicitement intégrer l’université dans le discours des sciences de gestion et de leurs paradigmes. C’est, en particulier, accepter l’idée que l’université est d’abord une structure de production : production d’élites, production de savoirs, production de

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