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L'insertion socioprofessionnelle des jeunes, une urgence?

De
237 pages
Depuis les années 1970, les plans gouvernementaux visant à améliorer l'insertion socioprofessionnelle des jeunes sortant du système scolaire sans diplôme se succèdent sans grand succès. Pourtant à l'aube de ce XXIe siècle, à des degrés divers, l'ensemble de la jeunesse rencontre des difficultés d'accès à un emploi durable. L'auteur avance des mesures concrètes rendant effective l'insertion socioprofessionnelle de la jeunesse dans la société contemporaine.
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L'insertion socioprofessionnelle des jeunes, une urgence?

Roland SMOLAR

L'insertion socioprofessionnelle des jeunes, une urgence?

L'HARMATTAN

r&.> L'HARMATTAN, 2008 5-7, rue de l'École-Polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattanl@wanadoo.fr ISBN: 978-2-296-07416-3 EAN : 9782296074163

Pour Monique.

«La France n'est pas assez riche d'enfants pour en négliger un seul» (Préambule à l'ordonnance de 1945 sur la justice des mineurs. )

Introduction

Pourquoi cette étude sur l'évolution des politiques d'insertion sociale et professionnelle des jeunes? Une double approche nous a motivé: une activité professionnelle tournant autour de la formation professionnelle et l'accès à l'emploi pendant une trentaine d'années et un engagement militant dans le domaine syndical, politique et associatif, depuis le début des années 1960. De plus, bien qu'une génération sépare les problèmes de la jeunesse d'aujourd'hui de la génération descendue dans la rue en 1968, certaines similitudes sont à noter entre les crises traversées par les jeunes à ces deux moments de notre histoire. 1968, c'est la conjonction d'une crise qui concerne l'ensemble de la jeunesse, crise des mœurs, crise morale: le modèle des valeurs transmises issues de la Résistance est en complète contradiction avec le comportement de la société durant les guerres de décolonisation d'Indochine, puis d'Algérie. Dans le même temps, cette génération ressent les premiers retournements de la situation économique, avec les difficultés d'insertion rencontrées par les nouveaux entrants sur le marché du travail. Les premiers plans sociaux d'envergure sont antérieurs à la première crise pétrolière, ils ont lieu avant 1968 : Sud Aviation à Toulouse, Rhodiaceta à Besançon, Saviem à Caen (dans ce dernier conflit on assiste pour la première fois à un rapprochement entre les travailleurs en grève et le mouvement étudiant). Malgré une inflation et des taux de croissance encore élevés jusqu'à la fin des années 1970, l'élite intellectuelle investie dans le mouvement de 1968 a pu trouver une place, à l'issue des évènements, correspondant au rang social d'origine et/ou aux diplômes acquis (l'itinéraire d'un bon nombre d'anciens militants maoïstes et, à un degré moindre, d'anciens militants du mouvement trotskiste souvent issus des classes bourgeoises, est à cet égard très significatif).

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Si l'évolution des mœurs a permis de résoudre une bonne partie des difficultés rencontrées par la jeunesse la mieux à même de s'insérer dans la société, compte tenu de son niveau de formation, il n'en va pas de même dès avant 1968 pour les moins qualifiés. Peu à peu, ce sont tous les sortants du système scolaire et tout particulièrement ceux sans diplôme pour qui l'insertion sociale et professionnelle devient de plus en plus difficile. La différenciation sociale était cependant forte, dans les années appelées par J. Fourastié les Trente Glorieuses (de la fm des années 1940 au milieu des années 1970), entre les jeunes issus des couches populaires, ceux provenant des couches moyennes (enfants d'employés, de commerçants, agents de maîtrise...) et les enfants de la bourgeoisie industrielle, commerciale ou intellectuelle. Cette différenciation sociale se caractérisait notamment par les établissements scolaires fréquentés: cours complémentaires pour les uns, lycées pour les autres. Les cours complémentaires s'arrêtant à la fin de la troisième, ceux qui étaient tentés de rejoindre le lycée en seconde pour obtenir le baccalauréat, permettant l'accès aux études supérieures, devaient très souvent abandonner les études: ils rencontraient d'importantes difficultés d'adaptation à la forme de scolarité en cours dans les lycées. Le nombre d'enfants issus des classes populaires dans les universités est resté inférieur à 5 % jusqu'au début des années 1960. La promotion intellectuelle des enfants des classes populaires passait par les grandes écoles et était réservée à une infime minorité, celle réussissant une scolarité parfaite. Les travaux des sociologues, notamment ceux de R. Baudelot et C. Establet, ont suffisamment montré le rôle de reproduction sociale de l'école pour qu'il ne soit pas nécessaire d'insister sur ce point. La différenciation jouait également sur le mode de vie, les loisirs, l'habillement... C'est seulement au début des années 1960 que l'on assiste à un début d'homogénéisation des comportements de la jeunesse à travers ce que l'on a appelé la« culture yéyé ».

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Jusqu'au début des années 1960, l'insertion sociale et professionnelle des jeunes ne posait pas de difficultés particulières. Les jeunes qui abandonnaient leurs études trouvaient aisément un travail salarié et pouvaient au cours de leur vie professionnelle, s'ils en avaient la capacité et le désir, progresser à l'intérieur de l'entreprise; les nombreux échelons hiérarchiques existant dans les modes d'organisation des entreprises facilitaient la progression sociale. Par ailleurs, la promotion sociale était accompagnée par des crédits spécifiques de la formation qui ont été par la suite en régression constante. Ainsi, D. Balmary, ancien délégué à l'emploi, déclarait à la commission parlementaire chargée d'examiner l'utilisation des crédits de la formation professionnelle en 1994 : « Il Y a du trop peu dans le domaine de la promotion sociale et professionnelle [...] préserver des éléments de promotion sociale, c'est là quelque chose de nécessaire à la fluidité sociale. » Cette fluidité sociale existe-t-elle encore de nos jours pour les jeunes? Ce manque de fluidité dénoncé par D. Balmary n'est-il pas un des éléments clés de ce que l'on nomme la crise de la jeunesse? Il n'est pas étonnant dès lors de constater que les premières réponses apportées par les pouvoirs publics aux difficultés d'insertion sociale et professionnelle aient été dans la mise en place de dispositifs de formation pour élever le niveau de qualification des jeunes non diplômés ou ayant un faible niveau de formation niveau VI ou infra. Ainsi, on peut considérer que la mise en œuvre du premier programme en faveur d'une meilleure insertion des jeunes ne remonte pas au plan Barre de 1978 mais au début des années 1970,
I Pour mémoire, les niveaux de formation vont du niveau I au niveau VI selon la grille inter-ministérielle: - niveau I : niveau supérieur à celui de la maîtrise; niveau II : formation niveau licence ou maîtrise; niveau III: formation niveau BTS ou DUT ou fin premier cycle enseignement supérieur; - niveau IV : formation équivalent au niveau brevet professionnel ou baccalauréat professionnel ou technologique; niveau V: formation équivalent au brevet études professionnelle (BEP) ou certificat d'aptitude professionnelle (CAP) ; - niveau V bis ou VI : niveau de formation inférieur au niveau V ci-dessus.

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avec la mise en place de préformations de jeunes demandeurs d'emploi s'adressant aux jeunes de 16 à 18 ans sortis du système scolaire sans aucun diplôme. Des stages de six mois organisés par l'Association pour la formation des adultes (AFPA) visaient à donner aux jeunes les bases de connaissances générales considérées comme nécessaires (calcul, français) et une initiation à une famille professionnelle (BTP, métallurgie, etc.); l'objectif était qu'à l'issue du stage, le jeune puisse entrer dans une formation qualifiante aboutissant à un diplôme reconnu dans la convention collective de la branche professionnelle. Dans une première partie, les mesures prises par les gouvernements successifs en faveur de l'insertion des jeunes seront étudiées chronologiquement. Les plans pour l'emploi ont eu en général des visées globalisantes pour favoriser une meilleure adéquation entre l'offre et la demande de travail, même si des mesures spécifiques étaient considérées comme nécessaires pour diminuer le taux de chômage de certaines catégories particulières de population (chômeurs de longue durée, personnes à faible niveau de qualification, personnes handicapées, etc.). Les jeunes ont souvent fait l'objet de plans particuliers au motif qu'ils constituent une catégorie spécifique. Non pas parce que les jeunes ont un rapport différent au travail, mais parce que, ainsi que le mentionne R. Castee : « La variable de l'âge cache ainsi une détermination plus profonde qui renvoie aux transformations structurelles du marché du travail: parce qu'ils sont le plus souvent les nouveaux arrivants sur ce marché, les jeunes subissent le plus impitoyablement les nouvelles politiques de la gestion de la main-d'œuvre par les entreprises. » Notre étude portant uniquement sur l'insertion sociale et professionnelle des jeunes sortis du système scolaire, il ne sera pas traité

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R. Castel, « Les jeunes ont-ils un rapport spécifique au travail?» dans

L. Roulleau-Berger et M. Gauthier Les Jeunes et l'emploi dans les villes d'Europe et d'Amérique du Nord, éditions de l'Aube, 2001. 10

des mesures concernant les fonnations en alternance gérées par l'Éducation nationale. Seront étudiés prioritairement les plans ou mesures spécifiques mis en place pour les jeunes. À ce stade, le choix est de les traiter de manière chronologique en débutant par la création des Missions Locales suite au rapport remis par B. Schwartz à la demande du Premier ministre P. Mauroy (conseil des ministres du 27 mai 1981). On peut considérer cette étude comme la première analysant le problème de l'insertion sociale et professionnelle en un tout indissociable. Sans faire ici un inventaire exhaustif des mesures qui seront décrites, nous pouvons citer: les différents types de stages d'insertion ou de fonnation créés; les Travaux d'utilité collective (TUe) ; les Contrats emploi solidarité (CES) ; le Crédit fonnation individualisé (CFI); le Contrat d'insertion professionnel (CIP) ; le programme nouveaux services emplois jeunes (NS/EJ) ; le programme trajet d'accès à l'emploi (TRACE) et la bourse d'accès à l'emploi; le Contrat soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE). Comme il faut mettre une limite à cette étude, les mesures plus récentes du ministre de l'Emploi J.-L. Borloo ne seront qu'évoquées, d'autant qu'à ce stade elles n'ont pas encore fait l'objet de beaucoup d'évaluations. Le Contrat première embauche (CPE), mort-né, compte tenu du mouvement social que sa présentation a entraîné, fera cependant l'objet d'une analyse spécifique. Pour chacune des mesures nous repèrerons le ou les axes principaux, les objectifs annoncés tant d'un point de vue quantitatif que qualitatif. Les discussions parlementaires préalables au vote des textes législatifs feront l'objet d'un examen particulier, ainsi que le suivi des résultats du programme et les réactions suscitées dans la presse spécialisée ou non. 11

Dans une seconde partie, nous nous demanderons si les politiques conduites par les gouvernements successifs ont en partie résolu les difficultés rencontrées par les jeunes et en quoi elles ont facilité leur insertion socioprofessionnelle. En préambule, nous nous interrogerons sur la pertinence à distinguer une logique de gauche d'une logique de droite. La durée d'application des mesures ne permet pas, c'est un reproche souvent adressé aux politiques de l'emploi en général, de mesurer leur impact car elles sont abandonnées dès que le Premier ministre change.
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Qu'en est-il pour les mesures jeunes? Chaque mesure a fait l'objet d'études, d'enquêtes et d'évaluations multiples tant par les services d'études du ministère et des organismes tiers, que par des corps de contrôle de l'État: Inspection générale des affaires sociales (IGAS), Inspection générale des finances (IGF), Cour des comptes. Quel regard porter sur les résultats statistiques au vu des objectifs annoncés? Quelles ont été les demandes de l'administration en termes d'évaluation? Qu'a-t-elle voulu mesurer? En quoi cela a-t-il inféré sur les politiques ultérieures menées en faveur de l'insertion sociale et professionnelle des jeunes? Les objectifs des organes de contrôle (IGAS, IGF) diffèrent-ils de ceux du pouvoir politique? Deux programmes en direction des jeunes (le programme NSIEJ et TRACE) ont fait l'objet d'un exposé dans le cadre des bonnes pratiques des États analysées par les pairs (autres pays membres de l'Union européenne). Pourquoi ces programmes ont-ils été retenus et comment ont-ils été reçus par les autres pays de l'Union? L'aspect financier des mesures mériterait un travail spécifique qu'il n'a pas été possible de mener à bien, compte tenu des difficultés à retrouver tous les financements indirects et les coûts induits des différentes mesures mises en œuvre.

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Sans préjuger des résultats de la recherche entreprise, il semble que les plans successifs ont trop souvent sous-estimé, voir ignoré des éléments fondamentaux caractérisant la situation de la jeunesse dans la société contemporaine. Cette insuffisance d'analyse est notamment révélée par la contradiction suivante: une citoyenneté et une responsabilité reconnues de plus en plus tôt, alors que l'accès à l'autonomie financière est de plus en plus tardif: abaissement de l'âge pour voter et être éligible à certaines fonctions; abaissement de l'âge de l'excuse de minorité en matière de responsabilité pénale; difficultés de plus en plus importantes pour l'obtention des moyens financiers nécessaires pour devenir un citoyen responsable et lorsque des mesures visant à assurer un minimum de sécurité financière aux jeunes en difficulté d'insertion sont prises, ces mesures sont remises en cause sans que leur effet ait été mesuré (cf chapitre 4, les mesures éphémères) ; un niveau moyen de formation de plus en plus élevé et une difficulté de plus en plus grande à trouver un emploi stable alors qu'il est reconnu que plus le niveau de formation est élevé (cf les études du Centre d'études et de recherches sur les qualifications - CEREQ), plus l'insertion dans l'emploi est facilitée. Au terme de cet essai, nous nous interrogerons sur la pertinence des travaux menés par différents auteurs autour des questions portant sur un allongement de la jeunesse: entraînent-elles une caractéristique nouvelle et spécifique à prendre en compte pour mettre en œuvre des politiques adaptées contribuant à une meilleure insertion des jeunes à leur sortie du système scolaire? Focaliser les problèmes d'insertion des jeunes sur la question d'un nouveau rythme de passage de l'enfance à l'âge adulte n'est-il pas un leurre? La question fondamentale n'est-elle pas d'un autre ordre, à savoir la difficulté de la société à intégrer les nouveaux entrants sur le marché du travail? Les politiques de l'emploi en direction des jeunes se réfèrent prioritairement à des critères d'âge définis adminis13

trativement et, le plus souvent, les autres caractéristiques sociales et culturelles des jeunes ne seront qu'abordées. Le marché du travail, compte tenu d'une offre insuffisante d'emplois, élimine ou refuse une entrée durable aux moins qualifiés, mais le choix des employeurs de privilégier la surqualification pour l'embauche est-il un choix pertinent en termes de coûts sociaux et de coûts économiques?

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Première partie

Historique des mesUres d'insertion socioprofessionnelle des jeunes

La période étudiée va principalement de la fin de ce que l'on a coutume d'appeler les Trente Glorieuses jusqu'au début du xxr siècle. Durant les Trente Glorieuses, on assiste à une croissance quasi continue et forte de l'économie dans le monde occidental, croissance accompagnée d'une inflation souvent élevée. Dès le début des années 1960 le chômage commence à progresser mais reste à un taux peu élevé, comparé à celui atteint au cours des décennies suivantes; durant la même période l'inflation reste forte, puis, presque inexorablement au cours des décennies suivantes, le chômage passe de quelques centaines de milliers de personnes à plus de trois millions; avec un temps de retard, l'inflation, elle, régresse considérablement. Si cette période couvre des changements macro-économiques importants, elle est aussi le témoin d'une modification fondamentale dans les modes d'organisation des entreprises. Aux concentrations ouvrières aux multiples échelons vont faire place des organisations éclatées avec une diminution des hiérarchies intermédiaires. Ces modifications dans l'organisation des appareils de production ont des conséquences que nous allons développer dans le chapitre suivant. Avant d'entreprendre l'examen des mesures successives prises pour résoudre l'insertion socioprofessionnelle des jeunes, il est apparu intéressant de regarder la place occupée par les ministres en charge de l'emploi dans la hiérarchie gouvernementale sous la ye République, d'autant que tous les cas de figures se sont présentés: président de la République et Assemblée nationale de droite, président et Assemblée nationale de gauche, président de droite et Assemblée de gauche, enfin président de droite et Assemblée nationale de gauche. Nous avons ainsi, en annexe I, dressé la liste de l'ensemble des gouvernements de la ye République, et noté le rang occupé par le ministre du Travail, dans le protocole de nomination des ministres. Le premier constat est que le poste de ministre du Travail dans les années précédant le mouvement social de mai 1968 est peu considéré, il se situe après les ministres en charge de l'industrie et de l'agriculture, juste avant les ministres du Tourisme et des Anciens Combattants! Même si, dès le début des années 1960 le chômage 17

commence à être sujet d'inquiétude, bien que l'on compte moins de 500000 personnes sans emploi, le problème de l'emploi n'apparaît pas comme une priorité du gouvernement, compte tenu de la place attribuée au ministre chargé du travail. C'est seulement à la suite de mai 1968 qu'un secrétaire d'État chargé de l'emploi est nommé; dans le même gouvernement, le ministre du Travail devient le troisième ministre dans l'ordre protocolaire. Le mouvement social y serait-il pour quelque chose? Dans le gouvernement suivant, le nouveau Premier ministre M. Couve de Murville renomme M. Schuman comme ministre du Travail, ce dernier devenant le deuxième ministre, alors entouré de deux secrétaires d'État: l'un chargé des affaires sociales, le second de l'emploi. Ensuite, à l'exception du premier gouvernement P. Messmer où E. Faure occupe en tant que ministre du Travailla deuxième place dans le protocole gouvernemental, le rang protocolaire du ministre en charge du travail est à nouveau dans la deuxième moitié de la liste des ministres. La place exceptionnelle occupée par E. Faure semble liée à la personnalité du ministre, personnalité longtemps incontournable des gouvernements de la rve République. Au début des années 1970, les conflits sociaux mettent le thème de l'autogestion au coeur des débats sociétaux. Le conflit des LIP en 1973, marque profondément les luttes ouvrières. Le slogan« on fabrique, on vend, on se paie », remet fortement en cause la logique des rapports sociaux dans les entreprises. Plusieurs sociologues du travail y voient l'émergence d'une nouvelle classe ouvrière (cf les travaux de S. Mallet et P. Belleville). Cela n'a toutefois pas incité le gouvernement de P. Messmer à accorder une place particulière au ministre du Travail G. Gorse. En 1978, suite aux élections législatives où la gauche a été près de remporter les élections, le ministre du Travail du premier gouvernement R. Barre, R. Boulin. occupe à nouveau un rang important (6e sur 23 ministres). Le changement de majorité présidentielle en 1981, alors que le chômage continue de progresser,

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n'entraîne pas de modification importante dans la place protocolaire accordée aux ministres en charge du travail. La seule nouveauté présentant quelque intérêt est la nouvelle dénomination du ministère occupé par M. Delebarre en 1984 dans le gouvernement de L. Fabius «Travail, Emploi, Formation professionnelle ». Cette dénomination montre la volonté de ce gouvernement d'affirmer que les politiques de ces trois domaines sont liées et que, pour agir sur le chômage, il faut intervenir sur les trois champs simultanément. Malgré cela, la situation de l'emploi ne s'améliore pas réellement, pas plus que la place des ministres en charge de l'emploi... Le point notable est l'apparition en mai 1988 d'un secrétariat à la Politique de la ville, transformé dans les gouvernements suivants en ministère. Avec l'arrivée à la présidence de la République de J. Chirac en 1995, les ministres en charge de l'emploi occupent à nouveau un rang significatif dans le protocole gouvernemental: J. Barrot ge sur 28, J. Barrot 6e sur 27, M. Aubry 1er sur 22, F. Pillon 2e sur 21, puis sur 26 dans le second gouvernement de J.-P. Raffarin et enfm J.-L. BorIoo 4e sur 30. De cet examen, on peut s'étonner du décalage entre la réalité de la dégradation sociale liée à la montée structurelle du chômage et la place accordée dans les gouvernements successifs aux différents ministres en charge du problème. Le discours politique gouvernemental met l'accent sur l'urgence à trouver des solutions au cancer que représente le chômage pour la société et les gouvernements présentent aux assemblées parlementaires des programmes qui doivent être débattus selon des procédures d'urgence compte tenu de la gravité de la situation... Toutefois on peut se demander si la discussion parlementaire, selon cette procédure d'urgence, ne vise pas plutôt à éviter de traiter les problèmes au fond - l'objectif étant en fait de s'en tenir à des solutions remédiant à court terme aux conséquences du chômage pour ceux qui en sont victimes - plutôt qu'à chercher à en éradiquer les causes profondes.

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Chapitre 1 Des premières difficultés aux Travaux d'utilité collective

1 Prémices des difficultés d'insertion des jeunes: de 1968 aux pactes pour l'emploi
1-1 Les origines
Lorsque l'on étudie les mesures en faveur de l'insertion contemporaine des jeunes dans le monde du travail, le point de départ se situe soit avec les plans mis en place par le gouvernement de R. Barre en 1978, soit avec le rapport demandé par le gouvernement P. Mauroy en 1981 à B. Schwartz. Déjà un plan de droite et un plan de gauche? Pour notre part, nous faisons remonter les premières préoccupations des gouvernants concernant l'insertion professionnelle des jeunes aux mouvements qui ont conduit aux évènements de mai 19683. Il nous semble en effet qu'un des aspects, à notre connaissance peu étudié du mouvement de 1968, a été la conjonction des difficultés rencontrées par les jeunes étudiants,
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P. Mormiche, «Les jeunes sur le marché du travail », Économie et statistiques, 1975, n° 89, p. 23 : «Le niveau très élevé du taux de chômage des jeunes est le résultat d'une évolution dès 1963 et jusqu'en 1974, au cours de cette période l'augmentation du chômage a été 1,5 fois plus rapide pour les jeunes hommes et 2 fois pour les jeunes femmes. Les difficultés des jeunes étaient déjà sensibles et notées par des sociologues (R. Ledrut en 1966) et des économistes INSEE en 1970. Il faut relativiser l'importance de la crise économique, en rappelant que dès 1965 le taux de chômage des moins de 25 ans était le double de celui du reste de la population. » «Il parait donc plus rigoureux de dire que les jeunes ont plus de difficultés de stabilisation que d'insertion. » (p. 27).

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