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Le plan Ceibal en Uruguay

De
228 pages
Lancé en Uruguay en mai 2007, le plan Ceibal est un programme socio-éducatif unique au monde, dont l'objectif est de distribuer à chaque élève de l'école publique un ordinateur portable avec un accès gratuit et généralisé à Internet. Ce livre analyse la mise en place de ce programme en s'intéressant aux différents acteurs, publics et privés. Il révèle aussi les tensions et visions contradictoires qui rendent l'action publique moins lisse que ce que laisserait croire l'enthousiasme gouvernemental.
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Le p LaN Ce IBaL e N Ur UgUay
Un exemple de bonne gouvernance ?
Lancé en Uruguay à partir de mai 2007, le plan Ceibal est un programme
socio-éducatif unique au monde. Sur la base d’une idée originale
développée par un philanthrope américain, le gouvernement uruguayen
s’est donné comme objectif de distribuer à chaque élève de l’école publique
un ordinateur portable. S’accompagnant d’un accès gratuit et généralisé
à Internet, le plan Ceibal a été considéré comme le plus grand succès
politique de Tabaré Vázquez, premier président socialiste de l’histoire du
pays (2005-2010).
Ce livre analyse la mise en place de ce programme en s’intéressant aux
différents acteurs, aussi bien publics que privés, qui ont joué un rôle dans
cette concrétisation nationale d’une idée internationale. L’ouverture de la
boîte noire de l’é tat uruguayen révèle les tensions et visions contradictoires
qui divisent ces différents acteurs et rendent l’action publique moins lisse
que ce que laisserait croire l’enthousiasme gouvernemental. À la marge de
l’appareil administratif, des stratégies sont déployées pour décrédibiliser
certains acteurs – le corps enseignant, les ministères centralisés – et en
valoriser d’autres – les ingénieurs informatiques, les agences paraétatiques.
en empruntant aux théories du New Public Management, le
gouvernement uruguayen a privilégié l’effcacité au détriment du consensus.
Le plan Ceibal semble avoir profondément transformé les méthodes de
l’action publique dans ce petit pays ultra-centralisé d’amérique du Sud. Damien Larro Uq Ué
Damien Larrouqué, originaire du Sud-Ouest de la France et passionné Le p LaN Ce IBaL
par l’Amérique latine, est doctorant au Centre d’études et de recherches
internationales (CERI) et membre de l’Observatoire politique de e N Ur UgUayl’Amérique latine et des Caraïbes (OPALC). Sa thèse porte sur les
politiques latino-américaines d’alphabétisation numérique.
Un exemple de bonne gouvernance ?
ISBN : 978-2-336-00490-7
22,50 e
rettnanoiilroiiatortentetnlilni
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Le p LaN Ce IBaL e N Ur UgUay
-nana
Damien Larro Uq Ué
Un exemple de bonne gouvernance ?
-D_Larrouqué.indd 1 12/10/12 00:52D_Larrouqué.indd 2 12/10/12 00:52LE PLAN CEIBAL EN URUGUAY
D_Larrouqué.indd 3 12/10/12 00:52Collection « Inter-National »
dirigée par Denis Rolland avec
Joëlle Chassin, Françoise Dekowski et Marc Le Dorh

Cette collection a pour vocation de présenter les études les plus récentes
sur les institutions, les politiques publiques et les forces politiques et
culturelles à l’œuvre aujourd’hui. Au croisement des disciplines
juridiques, des sciences politiques, des relations internationales, de
l’histoire et de l’anthropologie, elle se propose, dans une perspective
pluridisciplinaire, d’éclairer les enjeux de la scène mondiale et
européenne.

Série générale (dernières parutions) :

Benjamin BORD, Du bouclier antimissile aux nouvelles relations
américano-russes (2000-2011), 2012.
Jean-Luc GRANDRIE, avec Nathalie COSTA et Denis ROLLAND, Les
Tréteaux de France, 2001-2011. Récit d’une reconquête théâtrale, 2012.
Dominique VILLEMOT, Marc-Aurèle et le gouvernement de soi-même,
2012.
Danièle HENKY et Michel FABRÉGUET (sous la dir.), Grandes figures
du passé et héros référents dans les représentations de l’Europe
contemporaine, 2012.
Charles SITZENSTUHL, La diplomatie turque au Moyen-Orient.
Héritages et ambitions du gouvernement de l’AKP 2002-2010, 2011.
Georges CONTOGEORGIS, De l’Europe politique. Identités et
citoyenneté dans le système européen, 2011.
Germán A. DE LA REZA, L’invention de la paix. De la République
chrétienne du duc de Sully à la Société des nations de Simón Bolívar,
2011.
Claudine HERODY-PIERRE, Robert Schnerb, un historien dans le siècle
(1900-1962). Une vie autour d’une thèse, 2011.
Hugues TERTRAIS (dir.), La Chine et la mer. Sécurité et coopération
régionale en Asie orientale et du Sud-Est, 2011.
Denis ROLLAND, La crise du modèle français, 2011.
Georges CONTOGEORGIS, L’Europe et le monde. Civilisation et
pluralisme culturel, 2011.
Phivos OIKONOMIDIS, Le jeu mondial dans les Balkans. Les relations
gréco-yougoslaves de la Seconde Guerre mondiale à la Guerre froide,
2011.
Lucie PAYE-MOISSINAC, Pierre ALLORANT, Walter BADIER,
Voyages en Amérique, 2011.
Jean-Marc ANTOINE et Johan MILIAN (dir.), La ressource montagne,
Entre potentialités et contraintes, 2011. DAMIEN LARROUQUÉ
LE PLAN CEIBAL EN URUGUAY
UN EXEMPLE DE BONNE GOUVERNANCE ?
D_Larrouqué.indd 5 17/10/12 12:53























© L'HARMATTAN, 2012
5-7, rue de l'École-Polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-336-00490-7
EAN : 9782336004907 À tous mes enseignants qui,
de la maternelle à l’université,
m’ont convaincu qu’ils exerçaient
l’un des plus beaux métiers du monde…
… et à mes douze premiers étudiants
du campus ibéro-américain de Poitiers,
por haber compartido un poco
de esa pasión uruguaya.
D_Larrouqué.indd 7 12/10/12 00:52D_Larrouqué.indd 8 12/10/12 00:52SOMMAIRE
PRÉFACE 15
INTRODUCTION9
CHAPITRE
LE PROJET OLPC-URUGUAY : PROCESSUS
DE MISE À L’AGENDA POLITIQUE NATIONAL D’UNE IDÉE INTERNATIONALE 43
A. De l’agenda global à l’agenda national : contribution
d’une association nord-américaine à l’identification d’un problème public uruguayen 44
B. 2005-2006 : une fenêtre d’opportunité politique grande ouverte 50
C. Le projet OLPC-Uruguay, ou la convergence
d’un référentiel global néointerventionniste et d’un référentiel sectoriel technologiste 58
CHAPITRE 2
DES « IDÉES EN ACTION » : L’INSTAURATION DU PLAN CEIBAL,
UNE DÉCISION À LA FOIS DISCRÉTIONNAIRE ET TRANSVERSALE 69
A. Un cercle réduit de décideurs et une multiplicité d’acteurs 70
B. Le LATU : l’organisme para-étatique
acteur de la dépolitisation et de la technicisation du plan Ceibal 82
C. Le corps enseignant : la voix dissidente porteuse d’un autre référentiel 92
CHAPITRE 3
DES IDÉES AUX ACTIONS : UNE MISE EN ŒUVRE ORIGINALE ET SYMBOLIQUE 105
A. Priorité aux départements de l’intérieur : des périphéries vers le centre,
un renversement des modalités traditionnelles de diffusion des politiques publiques 106
B. L’implication spontanée de la société civile :
le cas du Rap-Ceibal, une autre vision du mouvement social 114
C. Le projet Ceibal : un projet de développement social en milieu rural ? 120
CHAPITRE 4
DE L’ACTION AUX NOUVELLES IDÉES : ÉVOLUTION DU PLAN CEIBAL
ET PROCESSUS DE RÉTRO-ALIMENTATION DE LA POLITIQUE PUBLIQUE 131
A. Renforcement institutionnel, extension et nouvelles applications du plan Ceibal 132
B. La réappropriation progressive du plan Ceibal par l’ANEP :
vers un projet pédagogique synonyme de fin des tensions cognitives ? 138
C. La promotion du plan Ceibal à l’extérieur : une « responsabilité nationale » 148
CONCLUSION 157
ANNEXES 165
BIBLIOGRAPHIE209
WEBOGRAPHIE215
POSTFACE217
REMERCIEMENTS219
9
D_Larrouqué.indd 9 12/10/12 00:52D_Larrouqué.indd 10 12/10/12 00:52LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS
ADEMU Asociación de Maestros del CEPAL Commission économique pour
Uruguay (Association des maîtres l’Amérique latine
d’Uruguay)
CES Consejo de Educación Secundaria
AEF Administración de Ferrocarriles del (Conseil de l’éducation secondaire)
Estado (Administration des chemins de
CETP Consejo de Educación Técnico
fer de l’État)
Profesional (Conseil de l’éducation
AGESIC Agencia para el Desarrollo del technique professionnelle)
Gobierno de Gestión Electrónica y
CITS Centro para la Inclusión Tecnológica
de la Sociedad de la Información y
y Social (Centre pour l’inclusion de la Comunicación (Agence pour le
technologique et sociale)développement du gouvernement de
gestion électronique et de la société de CODICEN Consejo Directivo Central
l’information et de la communication) (Conseil directif central)
ANCAP Administración Nacional de DFPD Dirección de Formación y
Combustibles, Alcoholes y Portland Perfeccionamiento Docente (Direction
(Administration nationale des de la formation et du perfectionnement
combustibles) enseignant)
ANEP Administración Nacional de DGDR Dirección General de Desarrollo
Educación Pública (Administration Rural (Direction générale du
nationale de l’Éducation publique). développement rural)
ANII Agencia Nacional de Investigación FA Frente Amplio (Front Ample)
y Innovación (Agence nationale de
FAO Organisation des Nations unies pour l’investigation et de l’innovation)
l’alimentation et l’agriculture
ANTEL Administración Nacional de
FENAPES Federación Nacional de Telecomunicaciones (Administration
Profesores de Educación Secundaria nationale des télécommunications)
(Fédération nationale des professeurs
ATD Asamblea Técnico Docente
de l’éducation secondaire)
(Assemblée technique enseignante)
FMI Fond monétaire international
BID Banque interaméricaine de
FUM Federación Uruguaya de Magisterio développement
(Fédération uruguayenne des
Ceibal Conectividad Educativa de
enseignants)
Informática Básica para el Aprendizaje
INC Instituto Nacional de Colonización en Línea (Connectivité éducative
d’informatique basique pour (Institut national de la colonisation)
l’apprentissage en ligne)
INIA Instituto Nacional de Investigacíon
CEIP Consejo de Educación Inicial Primaria Agropecuaria (Institut national de
(Conseil de l’éducation initiale primaire) recherche agronomique)
11
D_Larrouqué.indd 11 12/10/12 00:52LATU Laboratorio Technológico de OPP Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (Office du plan et du Uruguay (Laboratoire technologique de
budget)l’Uruguay)
OPYPA Oficina de Programación y MEC Ministerio de Educación y Cultura
Política agropecuaria (Officine de (Ministère de l’Éducation et de la
programmation et politique agricole)Culture)
PC Partido Colorado (Parti colorado ou MEF Ministerio de Economía y Finanzas
libéral)(Ministère de l’Économie et des
Finances) PCU Partido Comunista de Uruguay (Parti
communiste d’Uruguay)MERCOSUR Marché commun du Sud.
Communauté économique des pays PENCTI Plan Estratégico Nacional de
d’Amérique du Sud Ciencia, Tecnología e Innovación
(Plan stratégique national de science,
MGAP Ministerio de Ganadería, Agricultura
technologie et innovation)
y Pesca (Ministère de l’Élevage, de
PN Paritido Nacional (Parti blanco ou l’Agriculture et de la Pêche)
national)
MIDES Ministerio del Desarrollo Social
PNUD Programme des Nations unies pour (Ministère du Développement social)
le développement
MIEM Ministerio de Industria, Energía y
PPNE Personas Públicas No Estatales Minería (Ministère de l’Industrie de
(Personnes publiques non étatiques)l’Énergie et des Mines)
PRONADE Programa Nacional de MIT Massachusetts Institute of
Deburocratización (Programme national Technology (Institut technologique du
de débureaucratisation)
Massachussetts)
PSU Partido socialista de Uruguay (Parti
MLN-Tupamaros Movimiento de
socialiste d’Uruguay)
Liberación Nacional-Tupamaros
(Mouvement de libération nationale- Rap-Ceibal Red de apoyo al plan Ceibal
(Réseau d’appui au plan Ceibal)Tupamaros)
SIDH Système interaméricain des droits MPP Movimiento de Participación Popular
de l’homme(Mouvement de participation populaire)
UdelaR Universidad de la República NTIC Nouvelles technologies de
(Université de la République)l’information et de la communication
Unesco Organisation des Nations unies OCDE Organisation de coopération et de
pour l’éducation, la science et la culturedéveloppement économique
UTE Administración Nacional de Usinas y OEA Organisation des États américains
Transmisiones Eléctricas (Administration
OLPC One Laptop per Child (Un laptop nationale de la production et de la
pour chaque enfant) distribution électriques)
D_Larrouqué.indd 12 12/10/12 00:52enne
B
de l’U U U
13
D_Larrouqué.indd 13 22/10/12 11:17grayirasretméaacgetr
sil
omirD_Larrouqué.indd 14 12/10/12 00:52PRÉFACE
YVES SUREL
L’ouvrage de Damien Larrouqué, issu de son mémoire de master sou-
tenu à Sciences Po Paris en 2011, constitue une contribution impor-
tante aux travaux sur l’analyse des politiques publiques en Amérique
latine et un travail remarquable de maturité et de maîtrise pour un si
jeune chercheur en science politique. Il explore un programme origi-
nal, le plan Ceibal, qui s’est développé ces dernières années en Uru-
guay, avec pour objectif de fournir un ordinateur à des enfants scola-
risés, a n de soutenir leur éducation et leur faciliter ainsi l’accès à un
certain nombre de « ressources ». Inspiré notamment des propositions
faites par l’association « One Laptop per Child » dirigée par Nicholas
Negroponte et soutenue par des enseignants du Massachusetts Insti-
tute of echnology MI 7 , ce programme a été mis en place à la n
des années 2000 par le gouvernement uruguayen sous la présidence de
Tabaré Vásquez et a connu depuis un succès continu. Il inspire désor-
mais des politiques analogues dans d’autres pays latino-américains, un
processus de diffusion institutionnelle qui constitue d’ailleurs l’objet
de la thèse entamée en septembre 2011 par Damien Larrouqué.
Si ce travail universitaire original mérite autant d’attention, c’est
pour plusieurs raisons qui tiennent autant à l’objet traité, aux informa-
tions produites qu’aux implications analytiques d’une telle recherche.
L’objet est tout d’abord en effet important, ce programme d’action
publique constituant d’une certaine façon la mise en œuvre de dia-
gnostics ou d’analyses, tout à la fois sociologiques et normatives, déjà
anciennes. Pour ne prendre qu’un exemple des principes ou justi ca-
tions qui guident plus ou moins cette initiative, on peut mettre en avant
par exemple la notion de « capital social », élaborée en particulier par
Robert Putnam pour analyser les évolutions des individus et groupes
1sociaux . Selon Putnam, les sociétés contemporaines et notamment
les démocraties sont pour partie fondées et maintenues par le capital
social des individus, capital qui rassemble tout autant des ressources
nancières, cognitives, etc. que des réseaux plus ou moins denses
1 Cf. notamment Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community,
New York, Simon & Schuster, 2000.
15
D_Larrouqué.indd 15 12/10/12 00:52
??7?
?d’interactions avec d’autres individus et groupes sociaux. Plus le capi-
tal social est élevé, plus la « qualité » du lien social est assurée et plus
la démocratie a de chances d’être instaurée et/ou consolidée. En offrant
des ordinateurs aux enfants, les promoteurs d’un tel projet entendaient
par conséquent faciliter la scolarité des béné ciaires du programme et
permettre un « désenclavement » tout à la fois objectif et symbolique
rendu possible par l’accès à Internet. En s’intéressant à ce programme,
le travail de Damien Larrouqué montre ainsi comment les « idées »
viennent peu à peu in uencer les politiques entreprises pour remédier
de façon originale à des problèmes sociaux anciens (alphabétisation,
pauvreté, ségrégation sociale, etc.).
Pour ce faire, l’analyse de Damien Larrouqué s’appuie sur une
enquête de terrain extrêmement riche, dont la densité et la précision
sont encore une fois tout à fait remarquables pour une telle recherche
initialement réalisée dans le cadre d’un master. Le travail effectué
s’appuie en effet sur une documentation primaire importante, à partir
de rapports et documents of ciels, comme d’entretiens réalisés avec de
nombreux acteurs publics et privés concernés. Cette étude montre par
là même toute la complexité des échanges et processus qui ont accom-
pagné le plan Ceibal. Il restitue en particulier de manière exhaustive
et dèle toute l’étendue des opinions et positions exprimées, dont cer-
taines paraissent parfois inattendues. C’est le cas, par exemple, de la
réception contrastée dont béné cie le programme dans le corps ensei-
gnant, certains considérant cette initiative présidentielle comme une
intervention excessive et illégitime dans le champ de compétences des
acteurs traditionnels de l’éducation. Une telle densité empirique, dans
un terrain latino-américain o il est parfois dif cile d’avoir accès aux
personnes concernées et aux données nécessaires, atteste encore une
fois des grandes qualités de chercheur dont Damien Larrouqué a déjà
fait preuve.
Bien plus, sur le plan analytique, Damien Larrouqué propose égale-
ment un certain nombre de pistes, en montrant dans cet ouvrage à quel
point les idées conventionnelles sur les pays latino-américains doivent
être dépassées et, plus généralement, tout le pro t que l’analyse des
politiques publiques peut tirer de telles études de cas. Sur le premier
point, en étant très schématique, plusieurs éléments sont souvent avan-
cés pour caractériser le fonctionnement de l’État et des systèmes poli-
tiques en Amérique latine, en particulier l’idée de dépendance et le
16
D_Larrouqué.indd 16 12/10/12 00:52
???????sentiment d’une faible capacité administrative et politique endémique.
Pour ce qui concerne l’idée de dépendance, Damien Larrouqué montre
que le plan Ceibal fait moins l’objet d’une imposition par des acteurs
étrangers et/ou supranationaux que d’une réappropriation politique et
administrative par les acteurs concernés en Uruguay. Si le plan est
bien initié par référence aux propositions de l’association « One Laptop
per Child », ses modalités pratiques comme son extension doivent
beaucoup à la volonté politique af chée par plusieurs acteurs impor-
tants, à commencer par le président Vásquez. Ce volontarisme poli-
tique s’appuie en outre sur une expertise et sur des moyens d’action,
qui remettent partiellement en cause les thèses conventionnelles de
l’incapacité administrative et de l’insécurité juridique, souvent avan-
cées pour caractériser l’État et l’action publique en Amérique latine.
La mise en œuvre du plan constitue en effet l’une des réussites les
plus incontestables dans ce programme général et prouve ainsi qu’il
n’y a pas de fatalité institutionnelle ou « culturelle » à voir les poli-
tiques s’enliser dans le cadre étatique latino-américain. On peut même
considérer ici que l’Amérique latine, comme dans d’autres domaines
institutionnels attachés notamment à la démocratie participative, peut
être tout au contraire le terrain d’expérimentations originales et de lec-
tures nouvelles des problèmes publics auxquels sont confrontées, avec
une intensité variable, les sociétés contemporaines.
On pourra sans doute objecter à ces brèves remarques comme aux
conclusions de l’ouvrage de Damien Larrouqué un certain nombre de
points et soulever plusieurs limites. Il ne s’agit, il est vrai, que d’une
étude de cas limitée à un contexte précis et à des enjeux spéci ques.
L’Uruguay reste de ce point de vue, Damien Larrouqué le rappelle
aussi, un pays rendu particulier par son histoire politique comme par
sa con guration un espace géographique restreint et une population
relativement homogène. Les innovations entreprises restent de plus
con nées à un secteur limité, l’éducation, et leurs effets à moyen et
long terme sont évidemment dif ciles à anticiper. Pourtant, sur le plan
factuel, la pérennité du plan Ceibal semble assurée, tant par l’enga-
gement présidentiel renouvelé après l’élection récente de José Mujica
que par la diffusion du plan à d’autres pays. Et, sur le plan analytique,
la thèse entamée par Damien Larrouqué sur ce même processus de
diffusion permettra sans nul doute d’aboutir à des conclusions mieux
établies encore par la comparaison et par la distance temporelle.
D_Larrouqué.indd 17 12/10/12 00:52
??????D_Larrouqué.indd 18 12/10/12 00:52INTRODUCTION
Je ne crois pas qu’il puisse y avoir, à l’heure actuelle, une mesure
plus utile dans le monde pour favoriser la culture et le développement,
H Q? OX QLUD VLRQVR O OH S UF UOHI
G? OH Yp LW EOH VUp YROX RQ RQWDLQVVHI
ROSA MONTEIRO,
romancière et journaliste espagnole à El País (Espagne),
11 mars 2009
En ce 14 décembre 2006, un enthousiasme communicatif habite
l’Edi ce Libertad, le b timent qui loge la présidence de la République
orientale de l’Uruguay. Aux abords de la place de l’Indépendance, les
camions des journalistes sont sagement parqués dans l’attente de la
retransmission du discours présidentiel. Seule la statue du valeureux
général Artigas, le Libertador de la patrie, celle-là même qui sur-
plombe le gigantesque mausolée érigé à sa gloire, semble demeurer
indifférente à l’agitation ambiante. Accompagné du vice-président et
de ses ministres de l’Éducation et de l’Industrie, le président Tabaré
Vázquez s’apprête à annoncer avec excitation le projet le plus ambi-
tieux de son mandat. Ce cancérologue de profession, qui fut militant
du parti socialiste uruguayen (PSU) pendant sa jeunesse, puis maire de
Montevideo de 1990 à 1994 et, en n, élu en octobre 2004 à la tête du
pays sous l’étiquette du Front Ample (FA), savoure l’un des moments
les plus grisants de sa carrière politique.
Après avoir prononcé les vœux de bienvenue, il s’empresse d’expri-
mer aux journalistes sa réjouissance personnelle : « Vous ne savez pas,
déclare-t-il, avec quelle joie, avec quelle satisfaction, dans quel esprit
apaisé je me trouve en ce moment, alors que nous allons faire part à
la population du lancement de ce programme ». Il fait une pause, puis
répète : « Je peux vous assurer qu’au sein de notre gouvernement, vous
trouverez dif cilement une satisfaction plus grande que celle que nous
avons aujourd’hui en présentant ce projet ». Et alors, tout simplement,
il annonce : « C’est le projet Ceibal : un ordinateur par enfant. Tel est
1l’objet de la communication de cette réunion » .
1 Tabaré Vázquez, discours de lancement du plan Ceibal du 14 décembre 2010, p. 1.
19
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