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Politiques d'éducation/formation et coopération internationale décentralisée au Bénin

De
662 pages
La mise en oeuvre, durant les années 2000, de la décentralisation administrative, a contribué à l'amélioration du système éducatif béninois. Néanmoins, l'effet combiné de la coopération internationale décentralisée et des partenariats bilatéraux et multilatéraux a permis au Bénin d'accéder à 100% de scolarisation. Les centres de formation ainsi créés fournissent aux entreprises locales artisanales une main-d'œuvre qualifiée. Il reste toutefois beaucoup à faire pour améliorer les politiques de l'éducation et de la formation au Bénin.
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EtudesPolitiques d’éducation/formation
et coopération internationale décentralisée au Bénin africafricafricafricaiaiaiainesnesnesnes
Série Education
Toutes les réformes éducatives opérées au Bénin ont contribué
chacune, à plus ou moins améliorer le système éducatif. Malgré
la mise en œuvre offi cielle de la décentralisation administrative au
début de la décennie 90, il a fallu attendre les années 2000 pour que
les collectivités territoriales béninoises que sont les communes, Salami Yacoubou I
prennent réellement en charge les nouvelles compétences à elles
conférées par les lois de décentralisation. Au nombre desdites
compétences fi gure la gestion matérielle de l’éducation et de la
formation professionnelle, laquelle a particulièrement bénéfi cié d’un Politiques d’éducation/formation
intérêt incontesté de la coopération internationale décentralisée.
Source de fi nancement, ladite coopération décentralisée, grâce et coopération internationale
au cadre juridique défi ni par le Bénin, a permis aux communes de
compenser l’insuffi sance des dotations ayant suivi le transfert des décentralisée au Bénin
compétences. Ainsi, certaines collectivités territoriales béninoises
ont pu construire des écoles et salles de classe modernes voire
des internats et des cantines scolaires. L’effet combiné de la
coopération décentralisée et des partenariats bilatéraux et
multilatéraux de l’Etat a permis au Bénin de dépasser aujourd’hui
les 100% du taux brut de scolarisation pour tendre vers une
scolarisation universelle. Les centres de formation construits
grâce à la coopération décentralisée fournissent aux entreprises
artisanales locales une main-d’œuvre qualifi ée. Toujours, la
coopération décentralisée a suscité un accroissement du taux
d’alphabétisation, gage de la réduction de la pauvreté. Toutefois,
il reste encore beaucoup à faire pour améliorer les politiques de
l’éducation et de la formation au Bénin.
Salami Yacoubou IBIKOUNLÉ est né à Porto-Novo
(Bénin) où il a fait ses études jusqu’à l’obtention
d’une maîtrise en droit privé à l’Université
d’Abomey-Calavi. Quelques années plus tard,
il poursuivit lesdites études en France où il a
obtenu respectivement à Reims et à Nantes
Préface de Jacques Fialaire
deux masters 2 et un doctorat en droit public.
Illustration de couverture : École dans l’arrondissement
de Togbota, commune d’Adjohoun au Bénin.
ISBN : 978-2-343-07048-3
52 €
Politiques d’éducation/formation
Salami Yacoubou I
et coopération internationale décentralisée au Bénin




Politiques d’éducation / formation
et coopération internationale décentralisée
au Bénin
Collection « Études africaines »
dirigée par Denis Pryen et son équipe
Forte de plus de mille titres publiés à ce jour, la collection
« Études africaines » fait peau neuve. Elle présentera
toujours les essais généraux qui ont fait son succès, mais se
déclinera désormais également par séries thématiques : droit,
économie, politique, sociologie, etc.
Dernières parutions
BAUDAIS (Virginie), Les trajectoires de l’État au Mali, 2015
NDZANA BILOA (Alain Symphorien), La fiscalité, levier pour
l’émergence des pays africains de la zone franc. Le cas du Cameroun, 2015.
MAMA DEBOUROU (Djibril), La résistance des Baatombu face à la
pénétration française dans le Haut-Dahomey (1895-1915), Saka Yerima ou
l’injuste oubli, 2015.
EKANZA (Simon-Pierre), L’historien dans la cité, 2015.
GODEFROY (Christine), Éthique musulmane et développement.
Territoire et pouvoir religieux au Sénégal, 2015.
TAMBWA N. NKULU K., GHOANYS K.,
MWANACHILONGWE K., MPYANA K., BUKASA K., Le
développement du Katanga méridional, 2015.
FODOUOP (Kengne) (dir.), Le Cameroun. Jardin sacré de la
débrouillardise, 2015.
DJILA KOUAYI KEMAJOU (Rose), Le droit pénal des affaires au
Cameroun, 2015.
ATTISSO (Fulbert Sassou), Le mal togolais. Quelle solution ?, 2015.
PUEPI (Bernard), Les gouvernances foncières et leur impact sur le processus
de développement, 2015.
OLOMBI (Jean-Claude), Guerre et paix : leçons de l’intervention de
l’ONU en République Démocratique du Congo, 2015
MOSSOA (Lambert), Où va la Centrafrique ? 2015
AMBOULOU (Hygin Didace), La déjudiciarisation et les procédures
non contentieuses en Afrique, 2015.
BOUOPDA (Pierre Kamé), L’indépendance du Cameroun, Gloire et
naufrages politiques de l’UPC, 2015.
Salami Yacoubou IBIKOUNLE







POLITIQUES D’EDUCATION /
FORMATION ET COOPERATION
INTERNATIONALE DECENTRALISEE
AU BENIN




Préface de Jacques Fialaire









L’Harmattan




































© L’Harmattan, 2016
5-7, rue de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris
http://www.harmattan.fr
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : 978-2-343-07048-3
EAN : 9782343070483

Remerciements et dédicaces
Je remercie le professeur Jacques FIALAIRE pour sa critique approfondie de
cet ouvrage.
Je remercie très sincèrement tous ceux qui, par leurs critiques, suggestions et
conseils, ont contribué à la réalisation de ce travail.
Je dédie cet ouvrage à mes parents, ma femme et mes enfants.
Je le dédie
À tous ceux qui se sont rendus disponibles pour me fournir des informations,
des renseignements, des données ayant servi à étailler les statistiques
contenues dans le présent travail.
À tous ceux, institutions administratives, représentations diplomatiques,
collectivités territoriales, associations et organismes internationaux dont les
apports et le soutien ont permis de finaliser cet ouvrage.

LISTES DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS

AFD Agence Française de Développement
AFFCRE Association Française du Conseil des Communes et Régions d'Europe.
AIMF Association internationale des Maires Francophones..
AOF Afrique Occidentale Française.
APD Aide Publique au Développement.
ATER Administration Territoriale de la République.
BAA Bureau d’Appui aux Artisans.
BIE Bureau International de l’Èducation.
BUE Bibliothèque de l'Université d'Èté.
C.I.P.E Centre des Impôts des Petites Entreprises.
CAD Comité d’Aide au Développement.
CADDEL Conférence Africaine des ministres de la Décentralisation et du
Développement Local.
CADHP Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples.
CAPP Cahiers Administratifs et Politistes du Ponant.
CBRST Centre Béninois de la Recherche Scientifique et Technique.
CEDEAO Communauté Èconomique des Ètats de l'Afrique de l'Ouest.
CEP Certificat d'Ètudes Primaires.
CEPI Certificat d’Ètudes Primaires Indigènes
CGLU Cités et Gouvernements Locaux Unis.
CI Cours d’initiation.
CIDE Convention Internationale relative aux Droits de l'Enfant.
CIE Conférence Internationale de l'Èducation.
CIFAL Centre International de Formation des Acteurs Locaux
CM Cours moyen.
CNBU Commission Nationale Béninoise pour l’UNESCO
CNPMS Centre National de Production des Manuels Scolaires
CQM Certificat de Qualification aux Métiers
CS Circonscription Scolaire.
CT Collectivités Territoriales.
D.G.I.D Direction Générale des Impôts et des Domaines
DAFoP Direction de l’Apprentissage et de la Formation Professionnelle
DANIDA Danish International Development Agency
DCE Direction Centrale d’Enseignement.
DD Direction Départementale.
DDE Direction Départementale de l’Èducation/ Directeur Départemental
de l'Èducation.
DEP Direction des Ètudes et de la Planification.
DEPEPS : Direction des Ètablissements privés des Enseignements primaires
et secondaires.
DEPS : Diplôme d’Ètudes Primaires Supérieures.
DGCID Direction de la Coopération Internationale et du Développement.
DIVI Direction de l’Inspection et de la Vérification Interne.
DPP Direct la Prévision et de la Prospective.
DRH Direction des Ressources Financières.
DTC Directions Techniques Centrales.
ENI Ècoles Normales d'Instituteurs.
EPPEMP Examens Professionnels du Personnel des Enseignements
Maternels et Primaires.
7
FADESP Faculté de droit et des sciences politiques.
FAGLAF Forum d'Action pour la Gouvernance Locale en Afrique Francophone.
FASEG Faculté des Sciences Èconomiques et de Gestion.
FAST Faculté des Sciences et Techniques.
FBOTRS Fédération Béninoise des Organisations de Tourisme Responsable et Solidaire
FEDAPE Fédération Départementale des Associations des Parents d'Èlèves.
FENU Fonds d’Èquipement des Nations-Unies.
FLASH Faculté des Lettres et Sciences Humaines.
FMCU Fédération Mondiale des Cités Unies.
FNCOFOR Fédération Nationale des Communes Forestières de France
FODECA Fonds de Développement de la Formation Professionnelle Continue et
de l’Apprentissage.
FSI Fonds de Solidarité Intercommunale.
GIRE Gestion Intégrée des Ressources en Eau.
HABITAT Programme des Nations-unies pour les Ètablissements humains.
IDH Indice de Développement Humain
IFI Institutions Financières Internationales.
IGR Impôt Général sur les Revenus.
JOD Journal. Officiel du Dahomey
KFW Kreditanstalt für Wiederaufbau.
LGDJ Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence.
MCC Ministère de la Culture et de la Communication.
MCJS Ministère de la Culture, de la Jeunesse et des Sports.
MDGLAAT Ministère de la Décentralisation de la Gouvernance Locale et
de l'Administration Territoriale.
MEBA Ministère de l’Enseignement de Base et de l’Alphabétisation (Mali).
MEMS Ministère des Enseignements Moyen et Supérieur.
MEN Ministère de l'Èducation Nationale.
MENRS Ministère de l’Èducation Nationale et de la Recherche Scientifique.
MEPD Ministère de l'Enseignement du Premier Degré.
MESSRS Ministère des Enseignements Secondaire, Supérieur et de la Recherche
Scientifique.
METS Ministère des Enseignements Technique et Supérieur.
NTIC Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication.
OB Office du Baccalauréat.
OCDE Organisation de Coopération et de Développement Economique.
OIVJ Organisation internationale des villes jumelées
OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement.
ONG Organisation non gouvernementale
ONU Organisation des Nations Unies.
OST Organismes Sous Tutelle.
PIDCP Pacte International Relatif aux Droits Civils et Politiques.
PIDESC Pacte International relatif aux Droits Èconomiques, Sociaux et Culturels.
PPTE Pays Pauvres Très Endettés.
PUF Presses Universitaires de France.
RFU Registre Foncier Urbain.
RGPH Recensement Général de la Population et de l'Habitation.
SCN Stratégie de Coopération Nationale.
SCRP Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté
8
PREFACE
Les études relatives à la coopération internationale décentralisée connaissent
aujourd’hui une certaine faveur chez les juristes du monde entier, au regard
des cadres innovants retenus dans les législations des nombreux États
impliqués, qu’ils soient du Nord ou du Sud. Mais il se révèle difficile de
bâtir des comparaisons entre ces régimes, tant diffèrent les réalités
socioéconomico-politiques dans lesquelles baignent les accords de coopération.
D’où le puissant intérêt revêtu par des monographies, telle celle que nous
livre Salami Ibikounlé.

Plutôt que de s’en tenir à une analyse strictement juridique, Salami Ibikounlé
a adopté un prisme de vue socio-politique, que reflète l’intitulé de sa thèse :
la coopération internationale décentralisée des collectivités territoriales
béninoises et son impact sur les politiques de l’éducation et de la formation
au Bénin. L’intérêt d’un tel sujet s’impose, ne serait-ce qu’au regard des
données brutes. Plus d’une cinquantaine de collectivités territoriales
françaises interviennent au Bénin soit directement soit par le biais
d’associations, concourant fréquemment à des actions d’éducation et de
formation conçues en vue de promouvoir le développement local. Des
préalables méthodologiques sont posés dans l’introduction générale à la
thèse. Il fallait comme l’exprime l’auteur, « se détacher des réalités
africaines appréhendées à partir des paradigmes rigides de
l’occidentalocentrisme ». On partage avec lui l’opinion selon laquelle des
clés de compréhension passent par des références à l’histoire politique du
Bénin des indépendances à nos jours, notamment en prenant en compte
l’influence de la colonisation.

L’ordonnancement des développements de la thèse suit une trame logique,
déroulée en plusieurs temps :
- En premier lieu, l’auteur s’est demandé quel espace le cadre
institutionnel béninois offrait à la conclusion de conventions de
coopération décentralisée. Cette part d’analyse nourrit la première
partie de la thèse, intitulée « L’émergence des collectivités
territoriales, actrices de la coopération décentralisée au Bénin ». Le
lien avec la question centrale de la thèse réside en ce que les
attributions que l’État a transférées aux 77 communes béninoises,
seul échelon décentralisé de ce pays, dans le domaine de l’éducation
et de la formation, ont découlé d’un processus de décentralisation ;
celui-ci, décidé par la Constitution béninoise de 1990, a pris corps à
l’issue des premières élections locales entre 2002-2003. Une leçon
s’impose à ce stade à travers l’assertion suivante : Pas de coopération
décentralisée possible sans une donne institutionnelle favorable,
9
faisant des communes béninoises des acteurs majeurs du
développement local !
- En second lieu, il est apparu à Salami Ibikounlé utile d’éclairer les
enjeux de cette coopération, appliquée aux champs de l’éducation et
de la formation, à la lumière des failles révélées par l’application des
réformes éducatives successives qu’a connues ce pays. Un nouvel
enseignement nous est alors livré. Ces échecs ont suscité une prise de
conscience chez les autorités politiques, les poussant à accroitre la
décentralisation administrative en lui adjoignant l’ouverture possible
à un partenariat au titre de la coopération décentralisée. Un pont est
ici jeté entre une approche formelle des institutions et une autre
concrète, ancrée dans l’appréhension des réalités socio-économiques,
mesurant les conditions d’exercice du droit à l’éducation.

- En troisième lieu vient le temps de l’évaluation des résultats produits
par les actions de coopération décentralisée. Face à l’insuffisance tant
de la compensation financière par l’État des nouvelles charges
transférées aux communes, que des ressources propres de celles-ci,
les moyens alloués par les accords de coopération décentralisée sont
perçus par les autorités locales comme une source de financement
complémentaire pour réaliser leurs actions dans le domaine de
l’éducation et de la formation. Quittant des ressorts d’analyse
successivement juridiques, puis politiques, l’auteur plonge alors dans
une approche managériale. Il est appelé à résoudre la question
suivante : les fonds issus de la coopération décentralisée sont-ils
gérés de manière optimale ?
L’apport essentiel de la thèse est fourni à ce stade. L’auteur opère un double
traitement de cette question, en s’appuyant à la fois sur une analyse
statistique, mais aussi sur une évaluation qualitative, le tout nourri par une
enquête de terrain réalisée auprès d’un tiers des communes béninoises.
L’évaluation quantitative débouche sur un « satisfecit » d’ensemble, quantité
d’infrastructures scolaires rénovées étant les fruits de la coopération
décentralisée, et celle-ci ayant permis au Bénin d’atteindre les 100% de taux
brut de scolarisation. Mais l’auteur ne s’en tient pas là. Analysant la
structure des budgets locaux, il constate que les communes béninoises
participent sur leurs fonds propres à la réalisation des projets d’éducation et
de formation liés à la coopération décentralisée, à hauteur de 15% en
moyenne, situation qui selon lui les laisse pour la plupart dans une situation
d’assistées.
10
L’évaluation qualitative se révèle riche d’enseignements. Le bilan fait
apparaître une réalité éloignée de la théorie. En principe, une ligne de
partage des compétences a été tracée, s’inspirant du modèle français, l’État
ayant transféré la gestion matérielle de l’éducation et de la formation aux
communes, et conservant la responsabilité des programmes d’enseignement
et de la gestion du personnel. Il en résulte que l’objectif des partenariats
noués par les communes béninoises, principalement avec des collectivités
territoriales françaises, consiste principalement à lever des fonds susceptibles
de leur permettre de construire, de rénover, d’entretenir des écoles, des salles
de classes et de prendre en charge d’autres infrastructures scolaires. Mais
dans les faits, des dérives surviennent. D’un côté, en dépit du transfert légal
de compétences bénéficiant aux communes, on assiste par endroit à
l’immixtion des ministères sectoriels dans la gestion locale de l’éducation.
De l’autre, les communes béninoises sont amenées à pallier au
désengagement de l’État, en pourvoyant elles-mêmes à des besoins
pédagogiques – ici le recrutement, là la formation de certains enseignants –,
allant ainsi au-delà de leur champ de compétence.
Au final, le perfectionnement des outils de planification scolaire est
présenté par l’auteur comme un enjeu essentiel, au vu des écarts relevés dans
les effets de la coopération décentralisée, entre certaines communes nanties,
accumulant des surplus en mobiliers scolaires et d’autres manquant de tout
pour être restées à l’écart des partenariats.
Il fallait pour mener un tel projet de recherche, allier la foi du « bénédictin »,
mûrissant ses idées au contact d’abondantes sources doctrinales, et les talents
d’un « limier », décryptant la part des non-dits et des réponses dilatoires,
suscités par une enquête fort dérangeante. On saluera dans cette thèse, à la
fois la vigueur du raisonnement, l’auteur ne s’abritant pas derrière tel ou tel
maître à penser pour livrer ses propres analyses, et la rigueur de sa posture
scientifique, visible à l’indépendance de ses opinions.
Jacques Fialaire
Professeur de droit public
à l’Université de Nantes
Co-directeur du GRALE-CNRS
Directeur de la thèse
11
INTRODUCTION GÉNÉRALE

e Bénin, pays d’Afrique de l’Ouest, a une superficie de
114. 000 km carrés et s’étend sur 670 km du Niger au
Nord au Golf de Guinée (Océan Atlantique) au Sud. Il a
des frontières au Nord-Ouest avec le Burkina Faso, à
l’Ouest avec le Togo et à l’Est avec le Nigéria. Il fait
1Lpartie des anciennes colonies françaises et Dahomey est
son nom à l’époque de la colonisation.

e La présence française au Dahomey remonte au XVIII siècle
correspondant à la période où les Occidentaux sont à la recherche de points
2d’échanges commerciaux . En 1883, la France y installe une garnison. D’une
3manière ou d’une autre, elle s’immisce dans l’intronisation des rois et
favorise ainsi l’évolution du statut de protectorat (1894) vers une intégration
4du Dahomey en 1904 à l’Afrique-Occidentale Française (AOF) .
L’administration française au Dahomey est fortement contestée, car entre
1904 et 1947, se succèdent 26 gouverneurs. Le sud de la colonie a coutume
de toujours dénoncer régulièrement les abus et erreurs desdits gouverneurs
par des révoltes.

5L’éveil commun des identités tribales et régionalistes dans toute
6l’Afrique après plus d’un siècle de colonisation va susciter la vague des

1Ancienne appellation du Bénin, issue du nom d’un des trois premiers royaumes (Alladah,
Abomey et Adjatchè [actuelle Porto-Novo] de l’époque dont Dahomey, qui est créé en 1625.
2 En 1600, nous notons la présence de toutes les puissances occidentales d’antan à savoir les
Anglais, les Français, les Portugais, les Hollandais qui y ont installé des forts et ce, pour
diverses raisons. En 1851, le roi Guézo signe un traité de commerce et d’amitié avec la France
avant de concéder le territoire de Cotonou où elle a installé de grandes maisons de commerce.
3 Voir MONTSERRAT Palau-Marti, Le roi-dieu au Bénin, CNRS Berger Levrault, Paris,
1964. « Chez les Yoruba classiques, le roi est élu alternativement à l'intérieur d'un certain
nombre de familles royales descendant d'un ancêtre commun… L'administration reconnait les
chefferies traditionnelles. Le roi conserve ainsi ses anciens privilèges, qu'il exerce sous le titre
de [chef de canton]».
4 L’Afrique-Occidentale Française (AOF) [ placée sous administration directe] était une
fédération groupant, entre 1895 et 1958, huit colonies françaises d’Afrique de l’Ouest, avec
l’objectif de coordonner sous une même autorité la pénétration coloniale française sur le
continent africain (synonyme d’une mise sous administration directe). Constituée en plusieurs
étapes, elle réunit à terme la Mauritanie, le Sénégal, le Soudan français (actuel Mali) la
Guinée, la Côte d’Ivoire, le Niger, la Haute-Volta (actuel Burkina Faso) et le Dahomey
(actuel Bénin), soit près de 25 millions d'habitants au moment de sa dissolution.
5 BERRAHOU Saleh Eddine, La diversité culturelle et les droits fondamentaux : le défi
identitaire, Actes des journées scientifiques tenues à Tunis en octobre 1996, AUPELF-UREF,
Série « Universités francophones », Éditions Bruylant, Bruxelles, 1997.
13
indépendances qui va libérer l’ex-Dahomey du joug colonial parmi tant
d’autres pays. La République du Dahomey est proclamée le 4 décembre
1958 et le pays accède à la souveraineté avec pour premier président, Hubert
er 7 8MAGA, le 1 aout 1960 . De 1963 à 1972, Dahomey bat le record des
coups d’État militaires en Afrique avec six (6) régimes, dont celui de
9Mathieu KEREKOU qui a rompu les liens coloniaux par des
nationalisations et la création d’entreprises d’État. Le Dahomey prend le
nom du « Bénin » le 30 novembre 1975 avec pour idéologie le « Marxisme-

6 La colonisation de l’Afrique, ou 100 ans d’agressions militaires sauvages in
http://www.afrocentricite.com/2009/la-colonisation-de-1%E2%80%99afrique ou-100-ans
d%E2%80%99aressions-militaires-sauvages/.
7 1960 est la date de la proclamation à Porto-Novo de l’accession du Dahomey à la
souveraineté internationale.
8 En 1963, en face des troubles provoqués par les revendications salariales des employés de
l’administration et d’autres catégories de travailleurs, le Président MAGA fut écarté du
pouvoir par l’armée.
9 KEREKOU Mathieu est une première fois le chef de
l'État béninois du 26 octobre 1972 au 4 avril 1991. Le 26 octobre 1972, il prend le pouvoir à
la faveur d'un coup d'État, lorsque l'armée dissout le Conseil présidentiel ainsi que
l'Assemblée nationale. En 1974, il adopte le marxisme-léninisme comme idéologie officielle
de gouvernement, et crée le Parti de la révolution populaire du Bénin, destiné à gouverner en
tant que parti unique. Un an plus tard, le pays abandonne le nom officiel de République du
Dahomey pour adopter celui de République populaire du Bénin. Dans les années 1980, la
situation économique du Bénin devient critique, et le pays doit négocier des accords
contraignants, notamment avec le FMI. Dans le contexte de la mutation démocratique de
l'Europe de l'Est, KEREKOU Mathieu comprend peu à peu ,avec l'aide de la France, que le
temps est venu de procéder à une évolution politique de son pays. Fin 1989 ,il accepte de
convoquer une "Conférence nationale" destinée à établir de nouvelles institutions. Il doit pour
cela se libérer des contraintes que font peser sur lui les cadres de son parti et il y réussit avec
une remarquable adresse. KEREKOU est ainsi le premier président du continent à ouvrir la
voie au multipartisme sous la pression des événements qu'il a l'art non seulement de prendre
en compte, mais aussi d'utiliser à son profit et à celui de son pays, et ce, après avoir dirigé le
pays pendant 18 ans de manière autoritaire. En janvier 1990, la Conférence nationale décide
de changements drastiques ( période de transition d'un an et puis les élections libres,
nomination d'un Premier ministre, etc.). KEREKOU Mathieu , le jour de la clôture de la
Conférence en accepte toutes les conclusions. Il laisse un pays en mauvais économique, mais
il vient de démontrer qu'il avait su engager avec habilité un processus démocratique ,le
premier en Afrique. Nombreux ont été les Béninois à encourager et imaginer les conditions
politiques de cette évolution qui eût pu, mal préparée conduire au chaos. À cet égard, il faut
souligner le rôle exceptionnel de l'archevêque de Cotonou Mgr de SOUZA. Et quelques mois
plus tard, lors de son discours de La Baule, François Mitterrand prendra l'exemple du Bénin
pour encourager le Continent africain à entamer les mutations politiques souhaitables.
Il est battu lors de l'élection présidentielle de 1991 par SOGLO Nicéphore. Durant sa
1traversée du désert politique, il renonce à l'athéisme et devient pasteur évangélique . Puis, il
revient au pouvoir à la suite des élections démocratiques le 4 avril 1996; il est réélu
en mars 2001. Il n'a pas pu se représenter à la fin de son mandat en 2006.
Durant ses deux mandats de 1996 à 2006, le président KEREKOU a respecté de manière
stricte la séparation des pouvoirs. Ainsi, la liberté de presse sous le général KEREKOU a
permis au Bénin de se hisser au deuxième rang au niveau africain, et parmi les meilleurs sur le
plan mondial.
14
10léninisme » qui, très tôt, le plonge dans l’illusion . À cette époque,
c’est-àdire de 1975 au début des années1980, le «centralisme démocratique»
constitue la base de l’orientation marxiste-léniniste ayant marqué le système
11 12politique béninois . Mais, c’est la loi n° 81- 009 du 10 octobre 1981 qui
organise, à travers une décentralisation, les échelons de l’administration
locale : la province et le district.

Sociologiquement, l’administration béninoise maintient, à l’époque,
une certaine cohésion entre ses institutions. D’ailleurs, certains chercheurs
trouvent que les différentes institutions créées sous différents régimes ont pu
cohabiter tout en conservant leur légitimité. Thomas BIERSCHENK,
JeanPierre OLIVIER DE SARDAN et Pierre Yves LE MEUR ont souligné la
notion de « polycéphalie », c’est-à-dire un « empilement » au village « des
centres de pouvoir et des instances de régulation, chacune avec ses propres
normes de légitimité et son personnel politique, sans qu’il y ait véritable
13hiérarchisation » . Ces différentes arènes politiques locales sont
considérées comme « un lieu de confrontation d’acteurs sociaux en
14interaction autour d’enjeux communs » .

15Aux termes de cette loi n° 81-009 du 10 octobre 1981 et fort
curieusement, la commune « collectivité » de base ne constitue pas une

10 À partir de 1974-1975, KEREKOU donne au pays une orientation marxiste-léniniste : le
Dahomey devient la République populaire du Bénin (30 novembre 1975) ; un parti unique, le
parti de la Révolution populaire du Bénin (PRPB) est créé et une constitution (26 août 1977)
organise le pouvoir du peuple, autrement dit la prééminence de l’État et du parti. Mais, en
réalité, l’idéologie de KEREKOU M. n’est pas dogmatique et rien ne la caractérise mieux que
le jeu de mots, le « Marxisme-léninisme » par lequel les humoristes le désignent. C’est dire
que les réformes du régime ne prendront guère un tour excessif. Au milieu des années 1980,
le Bénin connaît une grave crise financière : ruiné, le régime est contraint de négocier avec le
Fonds monétaire international (FMI).
11 Note de CORNEVIN R. : « en 1974, une nouvelle orientation est donnée, qui réforme
l’enseignement et proclame l’adhésion au marxisme-léninisme, considéré comme [une ligne
de conduite exemplaire dans la vie sociale quotidienne visant essentiellement à libérer les
masses populaires de toutes les idéologies réactionnaires ] » in La République populaire du
Bénin : des origines dahoméennes à nos jours, Éditions P. Maisonneuve et Larose 1981, p.
318.
12 Loi du 10 octobre 1981 portant création, organisation, attributions et fonctionnement des
organes locaux du Pouvoir d’État et de leurs organes exécutifs.
13 BIERSCHENK T.et. OLIVIER DE SARDAN J-P (dir.), Les pouvoirs au village, Le Bénin
rural entre démocratisation et décentralisation, Karthala, Paris, 1998, p. 30.
14 Ibid., p. 262.
15 En 1981, la loi n°81-009 du 10 octobre 1981 avait tenté d’organiser une décentralisation à
deux niveaux : la province et le district. La commune, collectivité de base, ne constituait pas
une entité décentralisée aux termes de cette loi. Toutefois, que ce soit la province, le district
ou la commune, ils continuaient à être dirigés par des conseils de la révolution et par des
agents exécutifs (Préfets, Chefs de district et Maires) nommés par le gouvernement. En bref,
la gestion des collectivités locales était toujours étroitement contrôlée par les instances du
15
collectivité locale à cette époque. Formellement, il existe au Bénin, pendant
16la révolution , trois niveaux d'administration dirigés d'une part par des
17conseils élus de la révolution et d'autre part, par des exécutifs (préfets,
chefs et maires), tous nommés par le gouvernement. Par conséquent, la
gestion des collectivités locales est strictement sous le contrôle du parti
unique. En effet, en matière d’administration territoriale et du
développement local et régional, le pouvoir local s'exerce par les préfets
(niveau départemental) et les sous-préfets (niveau sous-préfectoral
correspondant aux actuelles communes). Alors, les maires nommés n'ont
qu’un rôle consultatif ou celui de courroie de transmission. Durant cette
période, les organes de décision élus au suffrage universel n’existent pas
bien que cette loi n° 81-009 du 10 octobre 1981 instaure une élection.
Celleci est formelle en ce sens qu'il ne s'agit pas d'une élection pluraliste : c’est la
déconcentration. Situation à laquelle remédie le nouvel ordre politique qui
18permet d'amorcer le processus de décentralisation en 1990 .

L’approche conceptuelle et définitionnelle du sujet.

La coopération peut se réaliser soit dans le cadre de l'exécution d'un
traité ou d'une organisation internationale, soit en dehors de tout cadre
19 20contractuel ou institutionnel . Le dictionnaire du vocabulaire juridique
définit la coopération comme un « mode de participation renforcée du
parlement européen à la fonction législative, appliqué en vue de l’adoption
des actes communautaires par le Conseil de l’Union européenne, et
consistant à associer le parlement par la recherche d’une position commune

parti unique (Sites web du CEAN, IEP-Université Montesquieu-Bordeaux IV, consulté le
18/11/2008)5).
16: Au milieu des années 1980, le Bénin connaît une grave crise financière : ruiné, le régime
est contraint de négocier avec le Fonds monétaire international (FMI)
http://www.larousse.fr/encyclopedie/pays/B%E9nin/98870
17 En novembre 1979, des élections législatives, toujours sous le régime du parti unique,
avaient permis la formation de l'Assemblée nationale révolutionnaire (ANR). KEREKOU
Mathieu est élu président de la République du Bénin par cette Assemblée en février 1980.
Mais, la loi de 1981 avait certes instauré une élection qui pour autant n'était pas démocratique
en ce sens que seuls les membres du PRPB (Parti de la révolution populaire du Bénin) et
particulièrement ceux de l'ANR se présentaient aux élections par un vote auquel le peuple est
contraint.
18 CODJO TOVIGNAN Basilia Chantal, KPOUMIE KACHIWOUO Gervais Eric,
KAMANOU Rachel, Mémoire de Master complémentaire en Développement, Environnement
et Sociétés, "Acteurs et régulation des sociétés contemporaines: approches spatiales et
temporelles", Analyse de la dynamique d' acteurs dans les collectivités locales pour un
développement à la base: cas du Bénin, Louvain-la-Neuve, 18 décembre 2008, page 11.
http://doc-aea.aide-et-action.org/data/admin/analyse_dynamique_acteurs.pdf
Voir aussi : http://www.etat.sciencespobordeaux.fr/institutionnel/benin.html
19 CORNU Gérard,Vocabulaire juridique, Association Henri Capitant, Puf, 8e édition, 2007.
20 Dictionnaire du vocabulaire juridique, Éditions Litec (Lexis Nexis) 2008, p. 337
16
qui laisse cependant le dernier mot au Conseil ». Selon le dictionnaire des
21politiques territoriales , il n'existe pas de terminologie ni de conception
unifiée de « la coopération décentralisée ».

Le droit français la définit comme « l'ensemble des actions de
coopération internationales formalisées par des conventions, menées dans
un esprit d'intérêt commun par une ou plusieurs collectivités locales ou leurs
groupements avec une ou plusieurs autorités locales étrangères. Elle
constitue l'un des piliers de l'action extérieure des collectivités locales, au
même titre que la promotion économique et culturelle ou les interventions
d'urgence et de solidarité. Au sein de l’Union européenne, l'expression n'est
utilisée que dans le domaine du développement et inclut non seulement des
collectivités locales, mais aussi l'ensemble des acteurs non politiques
présents sur le terrain (associations, organisations non gouvernementales
[ONG], syndicats, coopératives, églises, etc. ».

Autrement, « Il y a coopération décentralisée lorsqu'une (ou
plusieurs) collectivité locale française développe des relations avec une (ou
plusieurs) collectivité locale étrangère: il peut s'agir aussi bien de
l'établissement de relations d'amitié ou de jumelage avec des collectivités
territoriales étrangères, d'action de promotion à l'étranger, d'aide au
développement des collectivités dans certains pays, d'assistance technique,
d'action humanitaire, de gestion commune de biens de services, mais aussi
22de coopération transfrontalière et de coopération interrégionale" . Cette
définition distingue la notion de coopération décentralisée française de celle
de l’Union européenne : au sens communautaire du terme, la coopération
décentralisée ne se limite pas aux relations établies par des collectivités
territoriales avec des homologues des pays en développement, mais s'étend
aussi à celles créées par "toute autre association non gouvernementale et
23fondation indépendante susceptibles de promouvoir le développement" .

En France, « la coopération décentralisée est une coopération que
les collectivités territoriales françaises peuvent engager avec des
24collectivités territoriales étrangères dans la limite de leur compétence. Elle
prend la forme de conventions, ou de participation à des sociétés locales
d'économie mixte ou à des groupements d'intérêt public. L'expression est
parfois employée aussi pour désigner les actions de coopération au profit

21 Dictionnaire des politiques territoriales 2011, Éditions Sciences Po Les Presses, p. 97
22 Loi d'orientation N°92-125 du 6 février 1992, relative à l'administration territoriale de la
République
23Règlement du parlement européen,
http://www.casibretagne.org/zoo_uploads/pratiques_coop_decentralisee_villes_bretonnes.pdf
24 Circulaire du 26 mai 1994 (NOR : INTB9400178C) relative à la coopération des
collectivités territoriales française avec des collectivités territoriales étrangères.
17
des collectivités des pays en voie de développement, engagées par des
25collectivités locales françaises » . Par conséquent, en droit français, la
coopération décentralisée englobe en fait "l'ensemble des actions de
coopération internationale menées par les collectivités territoriales
françaises et leurs groupements, sur la base de conventions, avec des
26collectivités publiques étrangères" . Selon le dictionnaire du vocabulaire
juridique, la coopération décentralisée est un « terme issu de la loi n° 92-125
du 6 février 1992 désignant toute forme de coopération transfrontalière ou
avec d’autres collectivités d’autres États. En particulier, depuis le traité de
Maastricht, les collectivités territoriales développent des compétences
internationales et européennes ».

27Au Bénin, la coopération décentraliséee st "une relation de
coopération liant une collectivité locale décentralisée béninoise ou un
groupement de collectivités locales béninoises à un partenaire étranger doté
de la personnalité morale (collectivité locale, ONG étrangère, Association
internationale de villes, etc.). Il ressort de cette définition qu’il ne saurait y
avoir de coopération décentralisée que si les deux conditions suivantes sont
réunies : implication d’au moins une collectivité locale béninoise et d’un
28partenaire étranger, lequel doit être une personne morale" . Cette
définition du droit positif béninois vient corroborer celle émise dans une note
d’orientation de l’Union européenne sur la coopération décentralisée de
29 1999 précisant que la coopération décentralisée est un moyen de sortir du
système de coopération « centralisée » avec les États et de s'engager vers «
une autre façon de faire la coopération », laquelle implique l'ensemble des
acteurs de la société civile, dans toute leur diversité. Mais, le professeur
Christian ATIAS a une opinion différente, pensant que la coopération
décentralisée est « la restriction des pouvoirs de l’État par la mise en œuvre
30d’une décentralisation véritable » .

Une vision plus positive est fournie par Hubert PERROT, affirmant
que la coopération décentralisée est « la forme la plus répandue de l’action
extérieure des collectivités locales. C’est en droit public, une coopération
entre collectivités publiques de nationalités différentes, à laquelle peuvent

25 e Lexique des termes juridiques, 19 Édition, Dalloz, 2012, p. 245.
26 In TULARD Marie-José, la coopération décentralisée, Politiques locales, Avant-propos,
Édition LGDJ, Paris, 2006. 1er paragraphe
27 Selon le Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance locale, de l'Administration et
de l'Aménagement du Territoire (MDGLAAT).
28Décret n° 2005-763 du 9 décembre 2005 portant approbation de la Politique nationale de
coopération décentralisée http://www.decentralisation-benin.org/spip.php?rubrique173
29 Note aux services de la DG DEV et à la délégation dans les pays ACP-ALA-MED et
PECO, Commission européenne, Bruxelles le 23 décembre 1999.
30ATlAS Christian, Épistémologie juridique. Droit politique et théorique, Collection Droit
fondamental, PUF, Paris, 1985, p. 222.
18
s’associer d’autres agents économiques et sociaux comme les chambres
31consulaires, les associations…, ainsi qu’il est souhaitable ». Et, Yves
DELAHAYE complète cette approche en définissant la coopération
décentralisée comme des relations extérieures que les collectivités
territoriales peuvent mettre en œuvre dans les domaines de leurs
32compétences . La coopération décentralisée ne pouvant s’opérer sans
collectivité territoriale, il faut définir la collectivité territoriale. On entend
par collectivités territoriales, une "expression générique désignant des
entités de droit public correspondant à des groupements humains
géographiquement localisés sur une portion déterminée du territoire
national, auxquels l'État a conféré la personnalité juridique et le pouvoir de
s'administrer par des autorités élues. Elles disposent de ressources propres,
essentiellement fiscales... elles ont vocation à se voir attribuer par l’État des
compétences qui peuvent le mieux être exercées à leur échelon (principe de
33subsidiarité)" ... Le dictionnaire du vocabulaire juridique déjà cité définit la
collectivité territoriale comme un « terme constitutionnel désignant les
personnes publiques territoriales décentralisées (renvoyant à l'art. 72 de la
Constitution française). Tout au long de notre travail, nous parlerons souvent
de « collectivités locales » et de « collectivités territoriales », termes, dont
nous relevons, ici, la nuance. En effet, le terme « collectivités territoriales »
désigne des personnes morales de droit public bénéficiant de l’autonomie
juridique et financière, terme apparu pour la première fois dans la
Constitution française de 1946 avant d’être repris par celle de 1958. Les
« collectivités territoriales » peuvent être encore désignées par le vocable
« és locales », figurant aussi dans le projet constitutionnel du 19
avril 1946 sachant que la Constitution française privilégie l’appellation
34« collectivités territoriales » . En conséquence, dans l’usage courant, les
deux termes sont synonymes. Le Bénin, ayant hérité de l’administration
coloniale française, continue d’appliquer les textes de loi français, mais tout
en prenant soin de les adapter à la réalité sociale et juridique du pays.


31 PERROT Hubert, Délégué pour l’action extérieure des collectivités locales au Ministère
des Affaires étrangères, chronique internationale, revue administration, n°154, janvier/mars
1992, p. 166. Dans son rapport de septembre 1995, Hubert Perrot affinait cette définition « en
effet la coopération décentralisée peut être définie en termes de droit public, comme la
manifestation de la volonté des collectivités locales des différents États d’établir des relations
entre elles, allant de simple jumelage jusqu’à la coopération proprement dite, en agrégeant
éventuellement à leur action d’autres partenaires économiques et sociaux comme il est
souhaitable, pour créer des rapports plus proches et plus individualisés que ceux créés par les
coopérations d’État à État », rapport, p. 2.
32 DELAHAYE Yves, « Une nouvelle forme de coopération : la coopération décentralisée »,
in « Coopération décentralisée et coopération multilatérale francophone, colloque
international 15 et 16 décembre 1988 », Economica 1989, pp. 41-53.
33 e In Lexique des termes juridiques, 19 Édition, Dalloz, Paris, 2012, p. 166
34 Article 34 alinéa 13 et article 72 de la dernière réforme constitutionnelle française.
19
L’essor de la décentralisation au Bénin et ses conséquences

La question de la décentralisation territoriale, bien qu'étant évoquée
pendant la colonisation et au lendemain des indépendances, ne se met
réellement en œuvre que dans les années 1990. À cette époque, la
décentralisation est la suite d’un long processus de marginalisation, de
sousdéveloppement, d'endettement caractérisant une Afrique soumise à un
système économique mondial défavorable à ses populations. Bâillonnées par
des régimes autoritaires, celles-ci, longtemps paralysées par des lourdeurs
bureaucratiques, végètent dans la corruption, les abus de pouvoir, les
famines et guerres civiles. C’est précisément en 1988 que s'amorce l'éveil du
peuple africain, qui pour autant ne cesse de vivre dans la précarité. Partout
sur le continent, les soulèvements se multiplient et contraignent les
dirigeants à se plier à la volonté populaire qui réclame la démocratie, le
multipartisme, la liberté d'expression. C'est le cas au Bénin où en décembre
1989, le pays est paralysé du fait non seulement de l'accumulation des
35arriérés de salaires dans la fonction publique, de la faillite des banques
nationales, mais aussi de la banqueroute politique et financière du régime
marxiste-léniniste du général KEREKOU. Dans la plupart des pays africains,
36l'éveil de la société civile conduit à des changements de régime et d'autres à
des simulacres de libéralisation du pouvoir sans pour autant opérer de
37changement de dirigeants .

Cette situation a abouti à une prise de conscience collective sur la
question de la refondation de l'héritage colonial en ce sens que les États
africains postcoloniaux ont des difficultés à trouver leur repère bien que « les
réalités africaines sont appréhendées à partir des paradigmes rigides de
l’occidentalocentrisme » et que « l’État africain postcolonial est le produit
38d’un double malentendu, un État bâti sur la base d’arrière-pensées ». En
un mot, l’Afrique est le fruit d’un antagonisme permanent entre la réalité
traditionnelle et le pouvoir colonial sachant que l’État traditionnel africain

35 Le Bénin a connu une instabilité politique du fait non seulement de l'hétérogénéité de sa
population, le retour des intellectuels de la diaspora enclins à une opposition systématique, la
crise financière due au recrutement massif dans la fonction publique ique et dans le secteur
paraétatique, surtout l'échec des grands projets lancés par l'État voire la récession économique
nigériane liée à la baisse du coût du baril de pétrole (économiquement, le Bénin est en grande
partie tributaire du Nigéria du fait de sa population qui absorbe beaucoup des prix réexportés
du Bénin). Ceci a conduit le Bénin à faire appel aux bailleurs de fonds qui lui ont imposé le
Programme d'Ajustement structurel (PAS).
36 Il s'agit du Bénin, du Congo, du Mali, du Niger, de la Zambie.
37 C'est le cas du Togo, du Gabon et du Burkina Faso
38 Préface OUEDRAOGO. Kadre Désiré, ancien premier ministre, ancien ambassadeur du
Burkina Faso auprès de l’UE et de la Belgique dans « l’État africain face à la
edécentralisation » de SAWADOGO Raogo Antoine, Éditions. Karthala, Paris, 1995, 4
e eparagraphe de la 2 à la 3 ligne.
20
est la résultante d’un long processus historique et sociologique. Cette
39refondation nécessite voire impose la décentralisation , instrument
privilégié pour amorcer le développement. . Ce qui amène, Raogo Antoine
SAWADOGO, à définir la décentralisation comme : « la voie indiquée sinon
la voie obligée. Elle permet la réalisation d’une synthèse sociale et offre un
cadre approprié pour une bonne gestion et un partage équilibré des
40pouvoirs et des ressources économiques ». Idée que renchérit d'ailleurs
41Yves POULIN en affirmant « Parler de décentralisation à l’africaine,
c’est mettre en perspective les réformes administratives inspirées des idées
de la gouvernance moderne que prônent les gouvernements et les pratiques
coutumières des autorités séculaires. Le télescopage de ces deux pouvoirs a
interdit, pour l’instant, dans la plupart des pays de l’Afrique subsaharienne,
l’émergence d’une vraie gestion administrative locale. Mais la pauvreté est
telle que la décentralisation apparait aujourd’hui à tous comme l’ultime
moyen susceptible d’affronter efficacement les désastreuses réalités ».

Les facteurs déterminants de la décentralisation.

Les conflits sociaux de la fin des années 80 permettent aux États
africains de s'engager dans des réformes institutionnelles en adoptant des
politiques de décentralisation sans pour autant disposer des compétences et
ressources nécessaires. En effet, en 1989, face à l'effervescence populaire
provoquée par un malaise économique général, le FMI (Fonds monétaire
international) a contraint le Bénin à signer le PAS (Programme d'Ajustement
structurel). Il s'agit d'un accord pour le rééchelonnement de la dette publique

39La décentralisation revêt des significations nuancées, voire différentes, selon les contextes
historiques, sociologiques et culturels différents. Dans sa version française reprise dans la
plupart des pays d'Afrique noire francophones, elle consiste, selon les propos du Doyen
HAURIOU Maurice, en « une manière d'être de l' État caractérisé par ce fait que l'État se
résout en un certain nombre de personnes administratives, qui ont la jouissance de droit,
c'est-à-dire en faisant des actes d'administration ». HAURIOU Maurice, Répertoire Becquet,
Vème décentralisation, cité par REGOURD Serge, l'acte de tutelle en Droit administratif
français, Paris, LGDJ, 1982, p. 24.
BOCKEL Alain va dans le même sens puisqu'il considère que la décentralisation (territoriale
s'entend), «définit, les tâches décentralisées selon un critère géographique :elle consiste, dans
son essence, à individualiser une collectivité humaine sur une partie du territoire et à la
charger de gérer l'ensemble de ses propres affaires communes, elle donne naissance à des
collectivités territoriales ou locales ayant compétence pour mener une action administrative
générale », BOCKEL Alain, Droit administratif, N.E.A., 1978, p. 247. Pour une vue
comparative des différents systèmes de décentralisation, voir DEBBASCH Charles, la
décentralisation en Europe, Éditions du CNRS, 1981.

41 POULIN Yves, conseiller en administration publique et directeur du Service de la
coopération internationale à l’École nationale d’administration publique du Québec, in La
décentralisation administrative en Afrique subsaharienne.
Http://archives.enap.ca/bibliotheques/telescope/Telv11n3.pdf.
21
qui impulse la démocratisation pour un de droit, démocratisation à laquelle
l’Afrique n’échappe pas. Ainsi, selon le FMI (Fonds monétaire
international), la décentralisation est non seulement la condition sine qua non
pour l'octroi d'aides financières par les institutions internationales, mais aussi
pour une bonne gouvernance, de la démocratie participative et du processus
de développement. Pour atteindre les exigences du développement humain,
institutionnel et structurel par la démocratie, il est impérieux pour les États
africains, États unitaires modernes d'opter pour la décentralisation
42territoriale . Ladite décentralisation implique des valeurs démocratiques et
développementalistes, lesquelles apparaissant comme le modèle d’État le
43mieux indiqué pour gérer les entités territoriales du pays . Cela étant le
44programme d'ajustement structurel (PAS) en imposant des contraintes
politiques, économiques et sociales, à l'époque, oblige les États africains à
contracter des emprunts pour se doter des infrastructures adéquates. Ce que
confirme le professeur Noore Alam SIDDIQUEE dans son ouvrage de 1995
45sous le titre « Théorie de la décentralisation de l’État » , qui constate en
substance que : « la décentralisation est considérée comme un important
facteur qui peut promouvoir la démocratie et le développement, et elle est
devenue par conséquent une composante essentielle du développement dans
la plupart des pays du Sud. Même si des pressions locales s’exerçaient
souvent pour réclamer des réformes politiques, la principale contrainte,
déterminante pour l’adoption de la décentralisation dans le tiers-monde,

42 HAURIOU M. définit la décentralisation comme "une manière d'être de l' État caractérisé
par ce fait que l'État se résout en un certain nombre de personnes administratives" in Études
sur la décentralisation (extraits du répertoire de droit administratif), Paris, Édition Dupont
1892, p. 37. VEDEL, quant à lui, affirme: "la décentralisation a une valeur démocratique
puisqu'elle se ramène à faire gérer le maximum d'affaires par les intéressés eux-mêmes ou
par leurs représentants" in Droit administratif, Paris, PUF 1973, pp. 639-640.
43 In LALEYE Olade Okunlola Moïse "La démocratie et le développement des territoires au
Bénin", Édition Harmattan, 2003, p. 9.
44Le PAS est une politique des Institutions de Bretton Woods ayant pour objectif affiché de
résoudre le double déficit des comptes macroéconomiques et macro- financiers des États
africains: l'équilibre de la balance des paiements, l'adéquation de l'offre de biens et services à
la demande effective, l'égalité entre l'offre et la demande de monnaie.
La résorption des déficits par la demande utilise comme instrument principal la réduction des
dépenses publiques. Cette politique a eu beaucoup d'effets négatifs sur le développement des
pays africains, car il s'agit explicitement de la réduction des budgets d'investissement et une
partie des budgets de fonctionnement compressibles (dépenses communes et transferts). En
d'autres termes les dépenses étatiques doivent baisser dans l'éducation, la santé, les logements,
les salaires, les subventions aux entreprises, etc. Cela revient à ce que les États ne doivent
plus intervenir sur les éléments de base qui fondent tout développement, ils ne doivent plus
jouer le rôle qui leur incombe dans la société c'est-à-dire tendre à dispenser le maximum de
bonheur pour le plus grand nombre comme dirait Jérémy BENTHAM. Ils perdent alors leur
souveraineté budgétaire et s'exposent à la frustration dans un contexte où la demande sociale
augmente.
45 Article publié in Pouvoirs locaux et décentralisation, le point de vue du Sud, centre
Tricontinental, l’Harmattan, oct. 1997, traduit de l’anglais par Anglais Yenga.
22
vient des organismes donneurs d’aide et d’un grand nombre de théoriciens
qui ont élaboré une panoplie d’arguments en sa faveur. Elle est aussi la
forme des théories de gestion, de l’efficacité ou des politiques de la bonne
46gouvernance… » .

En réalité, au début des années 1990, partout, la démocratisation se
conjugue impérativement avec la décentralisation, quels que soient les
rythmes, les modes opératoires, la similitude des objectifs de promotion de la
démocratie locale, du développement, de l’efficacité de l’administration,
d’une meilleure gouvernance voire la rationalisation des choix économiques
et budgétaires. En effet, le continent africain se transforme par des mutations
sociopolitiques nommées sous le vocable "Renouveau démocratique" ou
"Processus de démocratisation. Ce sont des bouleversements suscités par la
déstabilisation du bloc communiste. À cela, s'ajoute le "Discours de la
47Baule " dont les retombées sur la population africaine constituent « la bouée
d’oxygène » de cette population en quête de la démocratie. La suite, ce sont
essentiellement des modifications intervenues au sein des facteurs
socioéconomiques, culturels, voire intellectuels, de la communauté africaine
dans toute sa diversité comme dans toute son unité. Il en est de même au
48Bénin où « le réveil de la société civile » traduit par l’expression
« Renouveau démocratique » ou « Processus de démocratisation »,
conséquence de la tenue de la conférence nationale des forces vives dont
49l’amorce impose au bénin, la nécessité de décentraliser l'administration du
50pays. D'ailleurs, la conférence nationale institue une rupture avec le

46 SIDDIQUEE Noore Alam, op. cit., pp. 23-24.
47 Le 20 juin 1990, le discours de La Baule a été prononcé par François Mitterrand dans le
ecadre de la 16 conférence des chefs d’États d’Afrique et de France qui s'est déroulée dans la
commune française de la Baule-Escoublac (Loire-Atlantique). Ce discours dit de la Baule a
semblé redéfinir les relations franco-africaines en établissant cette coopération sur des
fondements moraux (démocratie et respect des droits de l'homme et rationnels (relation
démocratie-développement). Dans un premier temps, ce discours va influencer le cours de
l'histoire politique des États d'Afrique noire francophone et permettre de rendre compte, sur le
plan théorique, de la "gouvernementalité" exogène de ces États. Mais dans un second temps,
la mise en œuvre pratique de l'esprit de ce discours va se révéler incohérente et incertaine,
comme l'application de toute politique publique. La prise en compte de ce dernier aspect
permet de comprendre la "relativité" de ce discours qui reste cependant l'une des sources d'un
renouveau, politique et juridique en Afrique noire francophone d'une part, et de la coopération
avec la France d'autre part.
48 Notion floue et polysémique, que nous utilisons ici par commodité de langage uniquement.
Pour une approche critique, cf. OTAYEK René (éditeur scientifique), « La société civile : une
vue du Sud », Revue internationale de politique comparée, vol. 9, 2, été 2002.
49 L’administration décentralisée béninoise tire son origine des recommandations de la
Conférence nationale des forces vives du 19 au 28 février 1990.
50 La crise économique aidant, des mouvements de contestation se font jour, notamment dans
les milieux intellectuels et étudiants et avec l’appui du Parti communiste béninois (PCB).
Suite à une grève générale des fonctionnaires en novembre, le régime renonce à la doctrine
Marxiste-léniniste en décembre 1989. En février 1990, après la suspension de la Constitution,
23
marxiste-léniniste au profit de l'adoption d'une décentralisation
administrative comme système d'administration territoriale au Bénin et d’une
51nouvelle constitution .




Figure 1 : Carte politique et administrative du Bénin

une Conférence nationale des forces vives de la Nation est organisée à Cotonou sous la
présidence de Mgr de SOUZA, archevêque de Cotonou. Elle débouche sur la création
d’un Haut Conseil pour la République (HCR), qui nomme le 12 mars 1990, SOGLO
Nicéphore comme Premier ministre. En décembre 1990, une nouvelle Constitution instaurant
le régime présidentiel et le multipartisme intégral est adoptée par référendum.
Le 2 février 1991 se tiennent les premières élections législatives multipartites, qui sont suivies
le 24 mars par l’élection présidentielle in
http://www.afriqueexpress.com/archive/OUEST/benin/beninpaysfiche/chronopol.htm
51 http://www.sangonet.com/afriqg/PAFF/BeninDos1/benin-c-admin.jpg
24
Source : site web : atelierfiwe.com


Naissance et évolution de la décentralisation : la singularité du Bénin
25
Vers la fin de la colonisation, le Dahomey expérimente pour la
première fois la décentralisation territoriale, et ce, pendant 7 ans (1955 -
1962). Après une phase de mise en sommeil de la décentralisation, les
soulèvements sociaux préalablement évoqués conduisent à la tenue de la
52Conférence nationale des forces vives du 19 au 28 février 1990 et à
l’adoption d’une nouvelle constitution. La Constitution du 11 décembre
1990 consacre le principe de la libre administration des collectivités locales :
« les collectivités locales s’administrent librement par des conseils élus et
dans les conditions fixées par la loi ». Alors, au Bénin, la décentralisation
fait désormais partie intégrante du processus de démocratisation engagée en
1990. L’enjeu fondamental se trouve d’une part dans la gestion politique du
passage d’un système de tout État à un système de partage de pouvoir, voire
de ressources entre l’État et d’autres acteurs publics notamment les
collectivités locales et d’autre part, dans la gestion administrative et
financière du passage d’un système exempt de collectivités locales à un
53système pourvu de soixante-dix-sept (77) communes .

La construction de l'État de droit au Bénin a favorisé donc la
54décentralisation . Ainsi, l'organisation des pouvoirs locaux au Bénin, bien
que récente, permet de définir des conditions d'une démocratie participative
tout en tenant compte à la fois des logiques gouvernementales, des
aspirations des citoyens et des conditions de développement durable et
équitable. Il s'agit ici de répondre au souci d'accompagner les évolutions
constatées dans les années 80 et surtout au début des années 90 en Afrique et
au Bénin en particulier, en faveur d'un État partageant davantage la mise en
œuvre des projets de développement avec les collectivités locales et les
acteurs de la société civile. Autrement, « moins d'États pour mieux d'État »

52 DOSSOU Robert, ancien président de la Cour Constitutionnelle du Bénin, affirme : « Il
n’existe pas de génération spontanée, même dans le domaine des idées. Une idée tenue pour
nouvelle est toujours le produit d’une interaction de faits et de pensée. Elle connaît une
gestation plus ou moins longue, consciente ou inconsciente, perceptible ou non puis, à la
faveur d’un évènement, elle se révèle. C’est ainsi que l’idée de Conférence nationale provient
des entrailles mêmes de la révolution proclamée par le Gouvernement militaire
révolutionnaire issu du putsch du 26 octobre 1972. Cette révolution lui a servi de terreau,
ayant permis à l’idée de germer avant de prendre corps comme projet à réaliser à la faveur
de la situation de 1989… » in http//democratie.francophonie.org/IMG/pdf/1592.pdf.
53 Voir carte administrative ci-dessus.
54 Le processus de décentralisation au Bénin est basé sur sept lois : la loi n° 97-028 portant
orientation de l’organisation de l’administration territoriale, la loi n° 97-029
organisation des communes, la loi n° 98-005 portant organisation des communes à statut
particulier (les trois grandes villes du pays : Cotonou, Porto-Novo et Parakou), la loi n°
98006 portant régime électoral communal et municipal, la loi n° 98-007 portant régime financier
des communes, la loi 1981portant création, organisation, attributions et fonctionnement des
organes locaux du Pouvoir d' État et de leurs organes exécutifs et la loi n° 2009- 17 b portant
modalités de l’intercommunalité au Bénin.
26
pour ainsi traduire la volonté de décentralisation et de renforcement du rôle
de la société civile dans le processus de développement tout en répondant
aux critiques récurrentes que s'attirent les actions de coopération. Entre
autres, il s’agit particulièrement du manque de cohérence et de durabilité, de
décentralisation sans démocratie à la base, des difficultés à toucher les
catégories les plus défavorisées de la population, décalage entre l'offre de
projets de développement et la réalité des besoins. Mais, dans l’idéal, l’État
postcolonial (le nouvel État) doit tenir compte de la réalité des sociétés
africaines avec ses insuffisances afin de bâtir un socle pour un État de droit
viable et durable. Et, pour construire un nouvel État viable et durable, il va
falloir tenir compte du vécu des populations locales à tous les échelons en
créant des institutions locales légitimes susceptibles d’établir des
mécanismes de gestion d’un État démocratique tout en assurant la sécurité
nationale au sens le plus large. C’est la raison pour laquelle est mis en avant
le lien entre la démocratie locale et la décentralisation afin de tendre vers un
approfondissement de la vie démocratique.

55Mais, la décentralisation en tant que politique institutionnelle ne
56crée nullement la démocratie locale . Autrement, malgré le lien entre
décentralisation, démocratisation et participation politique (évidence
indiscutable aujourd'hui), et bien que la décentralisation s'impose comme
une norme universelle étroitement associée à l'universalisation d'une autre
norme, la démocratie, la plupart des pays africains engagés dans les
années 90 dans la démocratisation, ne mettent pas en place des pouvoirs
57 58locaux de façon concomitante. René OTAYEK n’affirme-t-il pas
d’ailleurs que « La décentralisation s’impose clairement comme une norme
universelle étroitement associée à l’universalisation d’une autre norme, la
démocratie de marché, unique [produit] désormais disponible sur le marché
du [design] institutionnel et idéologique depuis l’effondrement du modèle
soviétique ». Autrement, il s'agit de favoriser le développement économique

55 Cf. sur cette notion, l'étude de QUERMONNE Jean-Louis dans le tome IV du traité de
science politique, GRAWITZ (M.) et LECA (J.) (dir.), PUF, 1985. CAILLOSSE Jacques dans
"Éléments pour un bilan juridique de la démocratie locale en France".
56 Tel était le sens de la réflexion de CAILLOSSE Jacques dans "l'expérience française de la
décentralisation et la question de la démocratie locale aujourd'hui" Cahiers du CNFPT, n° 37,
décembre 1992 P. 70-92.
57 OTAYEK René Directeur de recherche CNRS IEP de Bordeaux-Centre d’étude d’Afrique
noire in " La décentralisation comme mode de redéfinition de la domination autoritaire
?Quelques réflexions à partir de situations africaines"
http://sites.univ-lyon2.fr/congres-afsp/IMG/pdf/otayek.pdf
58 OTAYEK René (Directeur de recherche CNRS, IEP de Bordeaux – Centre d’étude
d’Afrique noire) in La décentralisation comme mode de redéfinition de la domination
autoritaire ? Quelles réflexions à partir des situations africaines
(http://sites.univlyon2.fr/Congres -afsp/IMG/Otayek.pdf ).
27
et social en conjuguant démocratisation (participation de la société) et
59décentralisation (réforme de l'État) . En effet, si l'opinion s'accorde à faire
des valeurs démocratiques, la voie la mieux indiquée pour la gestion des
entités territoriales, son adéquation avec la réalité reste controversée.
Néanmoins, certains courants opposés à cette optique prennent le contrepied
à l'instar de J.J. HEAPHEY qui affirme sans ambages que « la
60décentralisation est un obstacle au développement » par extension, au
développement des États émergents.

Après la conférence nationale des forces vives tenue à Cotonou, du
6119 au 28 février 1990, les états généraux de la décentralisation adoptent la
création d’un « État de droit et de démocratie pluraliste dans lequel les
droits fondamentaux de l’homme, les libertés publiques, la dignité de la
personne humaine et la justice sont garantis, protégés et promus comme la
condition nécessaire au développement véritable et harmonieux de chaque

59 Tous ceux qui ont vécu les récents bouleversements de l'intérieur des États africains sauront
apprécier leur portée et la part déterminantes des facteurs endogènes. Une étude de
BANEGAS R. a situé avec exactitude l'importance des facteurs endogènes, à savoir ce qu'il a
appelé "les organisations sociales du mouvement" dans la transition démocratique au Bénin. R. "Actions collectives et transition politique en Afrique : La conférence
nationale au Bénin" in Cultures et Conflits, n° 17, Éditions l'Harmattan, Printemps 1995.
60 HEAPHEY J. J., spatial dimensions of development administration, Durham N.C. Duke
University Press, cité par SIDDIQUEE Noore A., op. cit., p. 31.
61 Les états généraux de l’Administration territoriale se tiennent du 7 au 10 janvier 1993 à
Cotonou où ont été définis les principes directeurs de la nouvelle organisation de
l’Administration territoriale. Ainsi, le 25 janvier 1993, le ministre chargé de l’administration
territoriale met sur pied un comité interministériel de suivi, chargé d’élaborer les avants -
projets des lois de décentralisation. Et, en juillet 1996, le Gouvernement adopte l’ensemble
des cinq projets de loi de décentralisation puis, le 23 mai 1997, a été créée la Mission de
Décentralisation par le décret n°97-254 du 23 mai 1997. De juillet 1997 à février 1998, ont été
votées les cinq lois par l’Assemblée nationale pour que le 15 janvier 1999, le Chef de l’a
promulgué comme lois portant organisant la décentralisation :
- loi n°97-028 portant organisation de l’administration territoriale de la République
du Bénin
- loi n°97-029 portant organisation des Communes en République du Bénin
- loi n° 98-005 portant organisation des Communes à statut particulier
- loi n° 98-007 portant régime financier des Communes en République du
Bénin.
- Le 9 mars 2000 : promulgation par le Chef de l’État de la loi n° 98-006
portant régime électoral communal et municipal en République du Bénin. Le 15
octobre 2001, plusieurs décrets d’application des lois de décentralisation ont été pris
et entre décembre 2002 et janvier 2003, les premières élections communales et
municipales ont été organisées juste avant mars 2003 où les premiers conseillers
municipaux et communaux ont été installés. En mars 2008, le Bénin a vécu la
deuxième mandature des élus locaux.
Http://www.etat.sciencespobordeaux.fr/institutionnel/benin.html .
28
62Béninois tant dans sa dimension temporelle, culturelle que spirituelle » .
Ces états généraux de l’administration territoriale tenus à Cotonou, du 7 au
10 janvier 1993 préconisent « une décentralisation progressive de
63l’administration territoriale » et un « transfert graduel de compétences » .
La préconisation de cette décentralisation progressive confère aux
communes béninoises la personnalité juridique et l'autonomie financière à
l'image des communes, départements et régions en France.

Par la démocratisation et la décentralisation, le Bénin se dote
désormais des organes démocratiques à l’instar du Haut Conseil de la
République, de la Cour Constitutionnelle, de la Haute Autorité de
l’Audiovisuel et de la Communication (HAAC), d’un Conseil économique et
social (CES), d’un parlement de suivi et de contrôle et d’un gouvernement
de transition cohabitant avec le chef de l'État avec l’adoption le 11 décembre
1990, de la loi fondamentale « nouvelle constitution ». Ainsi, depuis 1990, le
Bénin développe un système démocratique marqué par l’alternance au
sommet de l'État avec la tenue régulière des élections présidentielles,
législatives et communales. L’élection au suffrage universel est de principe
pour la désignation des élus et conseillers municipaux et il n’est pas prévu
une représentation des institutions de la société civile au sein des conseils,
même si la loi admet les candidatures indépendantes.

L’effondrement hypothétique du système coutumier consacré par la nouvelle
constitution

Les lois portant décentralisation au Bénin écartent le pouvoir
coutumier de la gouvernance locale. En effet, la Constitution béninoise en
proclamant un État laïc et républicain, atténue le pouvoir et l'influence des
chefs coutumiers (et religieux) dans l'organisation et le fonctionnement de
l'État. Autrement, les lois et règlements ne « prévoient ni une place ni un
rôle à la chefferie traditionnelle » bien que les nouvelles autorités locales

62 Extrait du Préambule de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990.
63 Le processus de décentralisation au Bénin est basé sur cinq lois:
- Loi N° 97-028 du 15 janvier 1999 portant orientation de l'administration
territoriale,
- Loi N°97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes,
- Loi N°98-005du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à
statut particulier (les trois grandes villes du pays à savoir: Cotonou,
Parakou et Porto-Novo),
- Loi N° 98-006 du 15 janvier 1999 portant régime électoral, communal et
municipal au Bénin,
- Loi N°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des
communes au Bénin.
29
64trouvent sur leur territoire des légitimités non élues . En un mot, dans le
système politique béninois, la représentation des notabilités coutumières au
sein des instances locales est exclue. D'où cette affirmation : «Les différentes
autorités nationales comme locales rencontrées sont catégoriques sur la
non-prise en compte officielle des pouvoirs traditionnels dans l’organisation
et le fonctionnement des pouvoirs publics. Elles relativisent fortement
l’autorité et l’influence des chefs traditionnels sur les populations. Les
principales explications tiennent au fait que la révolution a fortement
contribué à diminuer leur pouvoir d’une part, et que la fonction est de plus
en plus usurpée et donc décrédibilisée. Aujourd’hui, ces chefs traditionnels
auraient donc selon les autorités politiques, une présence symbolique, et
seulement un rôle moral à jouer [...]. En tout de cause les chefs
traditionnels semblent surpris et frustrés de leur mise « hors-jeu» formelle et
65officielle pour plusieurs raisons ». Néanmoins, les notabilités coutumières
jouent un rôle non négligeable dans la réalisation des politiques locales, bien
66qu'officiellement la Constitution les en écarte .

Malgré l’adoption du Code de la famille et de la personne du 24 aout
2004, il existe toujours au Bénin un dualisme juridique. En effet, le droit
moderne (composé des textes de loi issus de l’activité législative nationale
assez variée et qui touchent aussi bien le droit public que le droit privé)
cohabite avec le droit coutumier (constitué par un ensemble de règles issues
des coutumes locales et traditionnelles). Durant la colonisation, ces règles

64 Évaluation du thème «Appui à la décentralisation et gouvernance locale », Étape 2, Études
de terrain : Le Bénin, Service public fédéral.
65 « D’abord, si les textes de la décentralisation ne prennent pas en compte le fonctionnement
des pouvoirs traditionnels, il reste que leur influence amène les administrations locales à
collaborer officieusement avec eux, sur la base de l’esprit de la décentralisation. Cette
collaboration est souvent ponctuelle et consiste dans une consultation sur des questions
précises alors qu’il eût fallu l’inscrire dans les processus des différentes dynamiques locales.
Ensuite, parce que les chefs traditionnels se disent convaincus de la nécessité et de la
pertinence du choix de la décentralisation, ils estiment qu’ils peuvent beaucoup apporter à la
gouvernance locale d’une part parce que leur système d’organisation est lui-même
décentralisé, et d’autre part parce qu’ils ont des règles de fonctionnement qui parlent aux
populations et qui, par conséquent, peuvent renforcer les collectivités locales et contribuer au
succès des politiques de développement local. La meilleure illustration est la constante
sollicitation dont ils font l’objet de la part des projets relatifs à la protection de
l’environnement. Enfin parce que les chefs traditionnels sont incontestablement les garants de
la culture et des traditions, mais aussi de la gestion des cultes. En même temps la loi attribue
aux communes la compétence d’assurer la conservation du patrimoine culturel local sans
définir les modalités ou les cadres de collaboration entre les deux pouvoirs, ne serait-ce que
sur ce point précis. Les relations entre les pouvoirs étatiques et les chefs traditionnels
débouchent parfois sur des conflits ouverts. Le politique cherche dans certains cas à
s’immiscer dans les règles de dévolution du pouvoir aux fins de contrôler les chefferies
traditionnelles. Ces tentatives se sont parfois soldées par des violences et le blocage des
institutions locales ». in http://www.oecd.org/dataoecd/0/26/40826034.pdf.
66 Ibid.
30
coutumières étaient recueillies se transcrites dans un document appelé
« coutumier du Dahomey». Contrairement au droit moderne, le système
coutumier donne la prérogative à certaines personnes privilégiées de la
société (le droit d’ainesse) de désigner parmi elles, le représentant du village.
Ce dernier peut avoir été déchu, à tout moment de ses fonctions, si entre
temps, il ne suscite plus l’engouement initial ou s’il n'accomplit pas
convenablement la mission à lui confiée.

L’érection des collectivités territoriales, consécration de la
décentralisation.

La Constitution béninoise du 11 février 1990 entérine cette rupture
avec le système coutumier, en prévoyant, dorénavant, à la tête des
institutions locales, des représentants élus. En effet, les articles 150 et 153
relatifs aux collectivités territoriales disposent que les collectivités
territoriales de la République du Bénin sont créées par la loi (art 150). Ces
collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et
dans les conditions prévues par la loi (art 151); aucune dépense de
souveraineté nationale ne peut être imputée à leur budget et enfin l'État veille
au développement harmonieux de toutes les collectivités territoriales sur la
base de la solidarité nationale, des potentialités régionales et de l'équilibre
interrégional (art 153). Il en est ainsi de la plupart des pays francophones de
l'Afrique occidentale qui initient sous contrainte des institutions financières,
la décentralisation de leur administration.

Par conséquent, au Bénin, la conférence des forces vives de février
1990 est l'aboutissement d'un processus devant conduire effectivement à un
État de droit, c'est-à-dire dire un État démocratique et décentralisé. Ce
faisant, la République du Bénin s'inscrit dans la logique des temps comme le
mentionne bien Sophia MAPPA, dans son ouvrage au titre
révélateur "Développer par la démocratie : injonctions occidentales et
67exigences planétaires" : « la démocratie est posée à présent comme une
condition du développement là où, il y a encore quelques années, elle était
considérée comme incompatible avec celui-ci. D’autre part, elle est posée
non comme un droit universel, mais comme une obligation, au moins pour
les États bénéficiaires de l’aide ou plutôt certains d’entre eux, et plus
68particulièrement les États africains…» .


67 MAPPA Sophia in « La Gouvernance démocratique. Un nouveau paradigme de
développement ? », Editions Karthala, Paris, 1995.
68 In avant-propos de l’ouvrage ci-dessus cité.
31
Cette nouvelle Constitution du 11 décembre 1990 est une
69transcription formelle de la Constitution française de 1958. Elle consacre le
principe de la libre administration des collectivités locales : « la commune
est une collectivité territoriale. Elle s'administre librement par des conseils
erélus dans les conditions fixées par la loi », article 1 du titre I de la loi n°
97029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République
70du Bénin . L'enjeu principal se trouve dans la gestion politique du passage
d'un système de tout État (sans collectivités intermédiaires), à un système de
partage du pouvoir et des ressources entre l'État et d'autres acteurs publics,
fondamentalement les collectivités locales. La gestion administrative et
financière se partage désormais entre l'État et les soixante-dix-sept (77)
71communes qui constituent ces collectivités locales.

72En effet, un nouveau découpage territorial récemment adopté par
l’Assemblée nationale prévoit une scission des six départements initiaux
(Atacora-Atlantique- Borgou-Mono-Ouémé- Zou) en douze
(AticleacoraDonga, Atlantique-Littoral, Alibori-Borgou, Mono-Couffo, Ouémé-Plateau,
Collines-Zou), avec soixante-dix-sept (77) communes (y compris celles à
statut spécial), des arrondissements, quartiers et villages. (Voir carte
administrative ci-dessus).

69 Préc., supra, p. 20
70 Cet article est calqué sur l’art 72 de la Constitution française, car le Bénin a hérité du
colonisateur, une organisation de l'administration territoriale préalablement fortement
centralisée (période révolutionnaire- cela ne pouvait être autrement parce que l'idéologie
marxiste léniniste qui sous-tendait le régime de l'époque prônait le centralisme démocratique
comme la ligne force de la gestion des affaires publiques comme le soulignait la Note de
R.Cornevin: "en 1974 une nouvelle orientation est donnée, qui réforme l'enseignement et
proclame l'adhésion au marxiste léninisme considéré comme "une ligne de conduite
exemplaire dans la vie sociale quotidienne visant essentiellement à libérer les masses
populaires de toutes les idéologies réactionnaires" , La République populaire du Bénin: des
origines dahoméennes à nos jours, Édition P. Maisonneuve et Larose 1981, p. 318.
71 Arti 1 de la loi n°97-028 portant organisation de l'administration territoriale de la
République du Bénin « ... il a été créé une collectivité territoriale dénommée commune...».
Arti 1 de la loi n°97-029 portant organisation des communes en République du Bénin « La
commune est une collectivité territoriale dotée de la personnalité juridique et de l'autonomie
financière. Elle s'administre librement par un conseil élu dans les conditions fixées par la
présente loi ».
72 Ce nouveau découpage territorial n’est que théorique, jusqu’à l’heure actuelle, car les
préfets de ces 6 nouveaux départements (Donga, Littoral, Alibori, Couffo, Plateau et
Collines) nés des anciens départements, ne sont pas encore nommés. Ce fait s’explique par les
remous qu’a suscités la désignation des chefs-lieux de ces nouveaux départements. En effet,
plusieurs villes réclament à la fois l’attribution de chef-lieu de département. Un autre fait est
la non-disponibilité des ressources financières pour installer ces hauts fonctionnaires avec tout
le personnel y compris les bâtiments administratifs devant abriter ces structures. Cette
situation déjà peu reluisante vient de connaître un nouvel élément qui ne fait que l’aggraver.
En effet, une proposition de loi vient d’être déposée par certains parlementaires à l’Assemblée
nationale. Cette proposition de loi prévoit des régions, des départements et des communes,
mais elle attend toujours d'être votée.
32
La commune, le seul échelon décentralisé au Bénin.

Partout en Afrique se créent de nouvelles collectivités territoriales
dont les échelons se diversifient d’un pays à un autre en substitution des
anciennes circonscriptions administratives en Afrique. Ce que soulignent
73d’ailleurs Jérôme MARIE et Éric IDELMAN en soutenant que les
nouvelles collectivités territoriales se créent diversement par reprise ou non
d’anciennes circonscriptions administratives avec la particularité d'associer
plus ou moins les peuples dans les prises de décision. Désormais, les
autorités ayant à charge la gestion communale sont élues au suffrage
universel. Au Bénin, les élections locales tenues de décembre 2002 à janvier
2003 ont désormais favorisé à l’échelon local, l'émergence des communes
urbaines et des communes rurales, avec à leur tête des maires élus.

Par les nouvelles dispositions règlementaires, les communes
reçoivent des compétences précises dans certains domaines. Elles se situent
d’abord dans le domaine du développement économique, l’aménagement,
l’habitat, l’urbanisme (domaine où la commune élabore son propre plan de
développement local avec les documents de planification nécessaires, en
délivrant les permis d’habiter et les permis de construire tout en assurant le
contrôle permanent de la conformité des réalisations voire des constructions
dans le respect de la règlementation nationale.

Ainsi se présente la décentralisation, levier de renforcement de la
74démocratie. Nous retiendrons la définition de la décentralisation suggérée
par François et Yves LUCHAIRE qui nous parait tout à fait adaptée à cette
étude. Ainsi, écrivent-ils : "Conçue comme une technique administrative, la
décentralisation reposait sur un postulat d'après lequel l'administration est

73 MARIE Jérôme et IDELMAN Eric , La décentralisation en Afrique de l’Ouest : une
révolution dans les gouvernances locales, EchoGéo, | 2010
74 HAURIOU Maurice fut le pionnier du concept de la décentralisation territoriale qui s'est
imposée finalement en France. L'élection est acceptée par tous comme le critère dominant de
la décentralisation territoriale. À cet égard HAURIOU Maurice note: "Si l'on demande à quel
point précis commence la décentralisation, je serais assez disposé à m'attacher à ce critérium
de l'origine élective des autorités locales, parce qu'il indique véritablement un
commencement d'administration du pays par le pays ou, du moins, un commencement de
contrôle" in Précis du droit administratif et public, Paris, Librairie de la Société du Recueil J.
B. Sirey et du Journal du Palais, 1907, 6ème Édition, p. 64. Dans le même sillage, plusieurs
auteurs ont soutenu l'élection comme le critère de la décentralisation. Il s'agit entre autres de
Carré de Malberg, Vincent Constant, BARTHÉLEMY H. et SOULAGE Edmond qui affirme
"une législation qui confierait le soin d'administrer les intérêts locaux à des autorités locales
directement nommées par le pouvoir central ne serait pas une législation décentralisatrice. Il
n'y a de décentralisation que lorsque les affaires locales sont administrées par des autorités
locales élues" in La décentralisation au profit des communes depuis la loi du 05 avril 1884,
Thèse de doctorat (sciences politiques et économiques), Montpellier, "L'abeille" Imprimerie
coopérative et ouvrière, 1910, p. 8.
33
meilleure et mieux acceptée par les administrés lorsque ceux-ci y
participent. Cette raison de décentraliser l'administration n'a pas disparu,
mais il s'en ajoute bien d'autres.

En premier lieu, la décentralisation est une réaction devant
l'entreprise envahissante de l'État. De Tocqueville et Proudhon voyaient
déjà dans le développement des libertés locales un précieux antidote à la
tendance à l'uniformisation de la société comme à la puissance de l'État.; la
décentralisation est une sauvegarde de l'individu.

La décentralisation rapproche les problèmes à un niveau plus simple
qui les fait mieux comprendre (...); la décentralisation est indispensable à la
démocratie; elle permet l'expression des particularismes. Finalement, la
décentralisation met aussi en œuvre une série de principes qui deviennent les
75fondements d'un certain ordre social" . Idée sur laquelle renchérit
Nicéphore SOGLO, ancien président de la République du Bénin et actuel
maire de Cotonou, à la séance d'ouverture des états généraux de
l'administration territoriale en 1993 par la formule lyrique « La démocratie
doit chercher sa validité et son épanouissement dans une décentralisation
76authentique. Autrement dit, la démocratie sera à la base ou ne sera pas» .

En France, « La décentralisation vise à donner aux collectivités
locales des compétences propres, distinctes de celles de l'État, à faire élire
leurs autorités par la population et à assurer ainsi un meilleur équilibre des
pouvoirs sur l’ensemble du territoire. Par la décentralisation, le processus
de décision est rapproché des citoyens, favorisant l’émergence d’une
démocratie de proximité... Elle est bien distincte de la déconcentration qui,
elle, vise à améliorer l’efficacité de l’action de l’État en transférant

75 LUCHAIRE (F) et LUCHAIRE (Y), Un républicain au service de la République, Éditions
Thémis, Paris, 1983, 495 pages.
76 MENY Y, Centralisation et décentralisation dans le débat politique français, L.G.D.J.,
Paris, 1974.
Voir aussi : Principe tiré de l'article 72 de la constitution française du 4/10/1958 et consacré
par le Conseil Constitutionnel dans sa décision 79-104 DC du 23/5/1979, R.D.P.1979 p 1694,
note L. FAVOREU
EISENMANN Charles, Centralisation et décentralisation, Esquisse d'une théorie générale,
L.G.D.J., Paris, 1948
AUBRY F.X , La décentralisation contre l'État - L'État semi-centralisé, L.G.D.J., Paris, 1992,
p. 74: «Par- delà les différences qui les séparent, les processus de déconcentration et de
décentralisation relèvent d'un même mouvement de déplacement du pouvoir du centre vers la
périphérie et produisent des effets identiques : enfouissant les relais territoriaux dans le
milieu local, ils ne changent pas seulement le cadre organique, mais modifient la rationalité
même qui préside aux choix administratifs: leur entrecroisement donne naissance à un
système de corrélations intégré et solidaire, arc-bouté sur le local pour mieux résister à
l'emprise du milieu central », CHEVALIER, Jacques, Science administrative, PUF, «Thémis
», 4ème Édition, 2007, p. 381, qui parle de décentration.
34
certaines attributions de l’échelon administratif central aux fonctionnaires
locaux, c’est-à-dire aux préfets, aux directeurs départementaux des services
77de l’État et à leurs subordonnés » . C'est la raison pour laquelle E.
FONTAINE dit « Décentraliser, c'est rendre aux pouvoirs locaux les
libertés nécessaires à leur développement normal, c'est réaliser le
78gouvernement du pays par le pays, le self-government » .

La décentralisation est un procédé technique qui octroie la liberté à
des collectivités locales (personnes publiques distinctes de l'État) pour régler
leurs affaires considérées comme locales. Elle confère des pouvoirs de
décision à des organes propres locaux, distincts de ceux de l'État et appelés
autorités décentralisées pour régler les problèmes d'intérêt local.
Décentraliser une collectivité territoriale, c'est donc permettre aux élus
locaux ''de décider sur place des solutions à apporter aux problèmes qu'ils
79connaissent mieux que quiconque'', c'est ''renforcer la démocratie'' .

Malgré maintes études consacrées ces dernières années pour
l'essentiel à l'évolution du droit positif en France, le débat s'invite dans
80l'analyse globale des rapports centre-périphéries . Par ailleurs, l'apparition
de la libre administration fixe ce nouveau concept au regard des notions de
centralisation, décentralisation, déconcentration, fédéral et unitaire
appréhendées par Charles EISENMANN dans sa réflexion générique autour
de la centralisation et de la décentralisation. Cette décentralisation va
favoriser les conditions requises pour aller à la coopération décentralisée
dont la mise en œuvre n'est possible que grâce aux structures décentralisées.

77 In site de l'Assemblée nationale française,
http://www.assembleenationale.fr/histoire/decentralisation.asp
Voir aussi : Titre de la revue "Autrement", n° 47, février 1983, Exposé des motifs du projet
de loi relatif aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, Doc. AN,
projet n° 105, Annexe au PV de la séance du 16/7/1981.
78 FONTAINE Émile., Décentralisation et Déconcentration, Éditions H. Le Lagadec, Thèse,
Saint Malro, 1889.
page 7. G. DUPUIS, Le centre et la périphérie en France, manuscrit relu et révisé par
MOIROUD-RECHARD C., publication posthume en 2000, LGDJ, «Systèmes »; LEGENDRE
P., Histoire de l'administration de 1750 à nos jours, PUF, « Thémis », 1968 (en particulier, p.
144 : «La recherche d'un optimum d'autonomie locale »). Réédité sous le titre «Trésor
historique de l'État en France, l'Administration classique », Fayard, «Les savoirs », 1992;
BODINEAU P., VERPEAUX M., Histoire de la décentralisation, PUF, «Que sais-je? »,
ème n°2741, 2 Édition, 1997.
79 DEGNI-SEGUY Alice, L'administration locale ivoirienne, Thèse, Faculté de droit
d'AixMarseille, 1982.
80 In THALINEAU Joël, Essai sur la centralisation et la décentralisation: réflexions à partir de
èmela théorie de EISENMANN Charles., introduction de Thèse, 2 paragraphe, février 1994.
35
À ce jour, la seule structure décentralisée prévue par la loi est la commune,
81unique échelon décentralisé au Bénin .


L’émancipation décentralisatrice, gage de la coopération décentralisée.

Désormais, la décentralisation, nouvelle organisation territoriale va
complètement atténuer la forte centralisation qui caractérise les divers
processus de gestion des affaires publiques tout en favorisant les politiques
de développement avec l'action et la participation des citoyens. Va ainsi
82commencer une lente évolution favorable aux collectivités infraétatiques .
En effet, par la décentralisation, les collectivités territoriales françaises
saisissent l’occasion de se lancer dans des relations avec l’étranger et cela
sans grande considération pour le cadre juridique existant en France... Dans
un esprit de paix, de réconciliation, d'entraide entre collectivités frontalières,
les communes françaises et allemandes multiplient les jumelages et
coopérations. Ce qui conduit à une généralisation du recours aux actions
extérieures alors que le dispositif initial ne le prévoyait pas. Ce qu’exprime
François Mitterrand le 30 septembre 1982 « car qu'y a-t-il de plus politique
dans le bon sens du terme, que d’encourager une meilleure distribution des
pouvoirs entre l'État et les autorités locales et de permettre à celles-ci de
83coopérer par-delà des frontières » .

Confrontés aux revendications des collectivités territoriales, les États
se sont engagés dans un « processus incrémental de réformes » selon le
professeur J-C THEONIG, c’est-à-dire que la décentralisation est devenue
de nos jours une somme dont il n’est pas facile de prévoir ni la suite ni
l’ampleur. En effet, force est de constater que les institutions de l'État sont
désormais dans un tumulte normatif qui s’empare du droit positif français
dans son ensemble, car « rien que pour la décentralisation, en effet, on a pu
compter en deux décennies, une centaine de lois votées, et environ 900
articles publiés ». Ce n’est que la loi d'orientation du 6 février 1992 qui, en
France, vient définitivement lever le doute en parlant de coopération
décentralisée, terme regroupant la coopération transfrontalière, la

81 Article 2 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en
République du Bénin «La commune constitue le cadre institutionnel pour l'exercice de la
démocratie à la base. Elle est l'expression de la décentralisation et le lieu privilégié de la
participation des citoyens à la gestion des affaires publiques locales ».
82 Précité supra p. 14
83 In BOTTEGHI Robert, Coopération territoriale, transfrontalière : construire le futur,
Université de Nice-Antipolis, 2013
(http://cotransalce.weebly.com/uploads/2/3/9/3/23930442/cooperation_territoriale_31_dec_10
.pdf).
36
coopération interrégionale avec les collectivités des États étrangers. Mais,
une limite est posée au regard de la souveraineté de l'État, l'article L.1115-5
du Code général français des collectivités territoriales énonçant qu' « aucune
convention de quelque nature que ce soit ne peut être passée entre une
collectivité ou un groupement de collectivités et un étranger, sauf si elle a
vocation à permettre la création d'un groupement européen de coopération
territoriale. Dans ce cas, la signature de la convention doit être
préalablement autorisée par le représentant de l'État dans la région... ».
Position que conforte l’innovation apportée par la loi du 4 février 1995 en
son article 83 qui autorise les collectivités territoriales à participer au capital
de sociétés ou à la Constitution d’organismes de droit étranger comprenant
une ou plusieurs collectivités locales étrangères avec lesquelles elles
souhaitent gérer en commun un service public ou un équipement
transfrontalier, sous réserve que leur participation soit minoritaire. Ceci
confère donc aux institutions décentralisées la liberté d’établir des accords
avec les collectivités étrangères tant dans le cadre communautaire
qu’international, accords au nombre des actes des collectivités territoriales
que l’État peut contrôler à postériori par l’intermédiaire des préfets, ce qui ne
signifie pas l’abandon du contrôle de l’État.

La toute première raison de cette « émancipation » est la volonté de
ces structures infraétatiques de s’affirmer parce que la loi de la
décentralisation, particulièrement au Bénin et en France, leur reconnaît ce
droit et leur en donne la possibilité. Cependant, le cadre national seul ne
suffit plus à encadrer leur expansion économique et culturelle. Désormais,
les collectivités françaises auront à confronter leurs expériences avec leurs
homologues béninoises par une entraide mutuelle en vue de renforcer le
niveau de développement déjà atteint.

La réception de la coopération décentralisée dans le cadre
institutionnel béninois.

Au Bénin, la décentralisation territoriale favorise l’installation des
collectivités locales, outils indispensables pour aller vers la coopération
décentralisée. Si les collectivités territoriales issues de la décentralisation
peuvent s'ouvrir à la coopération décentralisée, pour mieux cerner notre sujet
« L'impact de la coopération décentralisée entre les collectivités territoriales
françaises et béninoises sur les politiques de l’éducation et de la formation
au Bénin », des apports conceptuels s'imposent.



37
Cadre conceptuel de la coopération décentralisée au Bénin.

Tant en Europe qu’en Afrique, la définition donnée à la coopération
décentralisée diffère d’un pays à un autre. Les différentes définitions
impliquent la perception des liens existant entre les partenaires intra ou ultra
territoires à la coopération. Formellement dans les pays africains, la notion
de coopération décentralisée ne se définit pas clairement et s’apparente à
celle de coopération internationale décentralisée. En effet, dans les pays
comme le Bénin, le Cameroun et la Côte d’Ivoire, ces notions s'utilisent de
façon plus ou moins ambigüe. Selon une note de Marie-Epiphane
84SOHOUENOU , « au Cameroun, la coopération internationale décentralisée
85 86n’est qu’une variante de la coopération décentralisée tandis qu’au Bénin
87et en Côte d’Ivoire , la coopération internationale décentralisée coïncide
avec la coopération décentralisée alors qu’en France, la coopération
décentralisée est synonyme à la coopération internationale décentralisée ».

Cette possibilité offerte aux collectivités territoriales de nouer des
partenariats avec leurs homologues étrangers ne les soustrait pas autant du
contrôle de l’État comme nous l’avons préalablement dit. Bernard
DÉHOUSSE pense d'ailleurs qu' « à mesure que s’estompe la ligne de
démarcation entre les affaires internationales et les préoccupations d’intérêt
exclusivement national, le problème de contrôle des affaires étrangères se
fait plus aigu ». En effet, au Bénin et au Cameroun, contrairement à la
France, avec les lois de décentralisation, ce contrôle de l'État exercé par le
truchement des préfets est sous forme d’approbation, d’annulation ou de
substitution. Il s’ensuit que ce contrôle des actes desdites collectivités

84 SOHOUENOU Marie-Epiphane, in La Coopération internationale décentralisée au Bénin,
Cameroun et en Côte d’Ivoire (Contribution à la rédaction d’un projet de recherche du
Laboratoire Droit et Changement social), Nantes, 2012.
85«La coopération décentralisée s’entend comme toute relation de partenariat entre deux ou
plusieurs collectivités territoriales camerounaises ou leurs regroupements, en vue de réaliser
des objectifs communs. La coopération décentralisée peut s’opérer entre les collectivités
territoriales camerounaises ou leur regroupement d’une part ou entre celles-ci et les
collectivités territoriales étrangères d’autre part».
86 erArticle 1 du décret n° 2005-764 du 9 décembre 2005 portant conditions et modalités de la
coopération décentralisée, « la coopération décentralisée est une relation de coopération qui
lie une collectivité locale décentralisée béninoise ou un groupement de collectivités locales
béninoises à un partenaire étranger doté de la personnalité morale (collectivité locale ou ONG
étrangère, Association internationale de ville, etc.) ».
87 Article 54 de la loi n° 2001-476 du 9 août 2001 dite d’orientation sur l’organisation
générale de l’administration territoriale « Les collectivités territoriales peuvent passer des
conventions de coopération décentralisée avec d’autres collectivités territoriales, des
organismes publics ou privés, étrangers ou internationaux, dans un cadre général défini par l’
État. En aucun cas, cette coopération ne doit contrevenir aux principes de l’unicité et de la
laïcité de l’ État ».
38
territoriales n'est pas exorbitant, mais constitue plutôt un droit de regard du
représentant de l'État sur les actes desdites collectivités afin que leurs prises
de décisions se concentrent beaucoup plus sur ceux pour le compte desquels
elles s'initient : la population.

Acteurs et formes de la coopération décentralisée.

Juridiquement, le concept de « coopération décentralisée » n’est pas
explicite, mais fidèle à l’esprit de la loi qui la régit en ce sens qu'elle renvoie
88aux relations nouées entre personnes infraétatiques de pays différents .
L'envergure des actions de coopération déborde les frontières européennes et
désormais il ne sera plus question de remettre en cause les domaines de
compétences des collectivités territoriales, mais plutôt le moyen d’exercer
lesdites compétences à elles conférées par les Constitutions. En effet, la
pratique de la coopération décentralisée montre la dynamique des actions
extérieures des collectivités territoriales sur le plan international. À côté de
simples jumelages, elles mettent en œuvre des coopérations de
développement à destination des collectivités du sud, notamment celles de
l'Afrique, formant ainsi la coopération à côté de simples jumelages, elles
mettent en œuvre des coopérations de développement à destination des
collectivités du sud, notamment celles de l'Afrique, formant ainsi la
coopération nord-sud. La dénomination de ces actions est variable et lesdites
actions peuvent être désignées par "conventions de collaboration ou
coopération, accords, protocoles, communauté de travail" permettant ainsi
d'étendre leur champ d'intervention à des domaines très vastes relevant du
développement local sur tous ses aspects : la promotion des logements
sociaux, le développement des infrastructures locales, des équipements de
transports, l’environnement, l’hygiène, la salubrité qui désormais constituent
les nouvelles compétences. Outre ces compétences générales ci-dessus
énumérées, les communes béninoises à statut particulier reçoivent des
compétences supplémentaires en matière, de transport et circulation, de
sécurité et de communication, surtout d’enseignement, de formation
professionnelle: là se situe notre domaine d'étude.
La dénomination de ces actions est variable et lesdites actions
peuvent être désignées par "conventions de collaboration ou coopération,
89accords, protocoles, communauté de travail" permettant ainsi d'étendre
leur champ d'intervention à des domaines très vastes relevant du

88 LAFORE Robert « L’action à l’étranger des collectivités territoriales », R.D.P. 1988, p.
764. PRIEUR Michel emploie également ce terme dans « Les bases juridiques de la
coopération frontalière locale et régionale », R.F.D.A. 1985, p. 322.
89 In Préambule de ZARECZKY WEINBERG Béatrice, Les instruments juridiques de la
coopération décentralisée", Cités unies France, Paris, 2008 1er paragraphe.
39
développement local sur tous ses aspects : la promotion des logements
sociaux, le développement des infrastructures locales, des équipements de
transports, l’environnement, l’hygiène, la salubrité qui désormais constituent
les nouvelles compétences. Outre ces compétences générales ci-dessus
énumérées, les communes béninoises à statut particulier reçoivent des
compétences supplémentaires en matière, de transport et circulation, de
sécurité et de communication, surtout d’enseignement, de formation
professionnelle: là se situe notre domaine d'étude.
Bien que confrontées parfois à quelques difficultés coïncidant avec
son encadrement juridique, les relations s'établissent souvent avec des
partenaires non institutionnels à l'instar des associations de solidarité qui ne
sont cependant pas des collectivités territoriales au sens de la loi de 1992. Ce
faisant, la pratique de la coopération décentralisée dépasse le cadre
constitutionnel. Il en est ainsi des divers partenaires selon leur statut, leur
profil et leur potentialité. Par exemple, on peut citer des regroupements de
villes francophones tels que l’AIMF (Association internationale des maires
francophones), l’OIVJ (Organisation internationale des villes jumelées).
D’une part, ces partenariats peuvent parfois impliquer l’État central comme
en Allemagne, en Belgique, au Danemark ou en Suisse ou des ONG
(Organisations non gouvernementales) et se pratiquent diversement. D’autre
part, ces partenariats peuvent s’opérer entre des communes, appartenant ou
non à un même territoire, ou des communes et des départements voire des
régions ou encore avec des associations des communes (intercommunalités).
Donc, il peut s’agir d’un type de coopération favorisant non seulement
l’implication des citoyens, mais aussi des compétences tout en revêtant,
selon les s, des formes variées. Cette variation est en fonction de la nature
des structures, de leurs modes d’action et de leurs approches, ou de leur
organisation et cultures propres. En mettant en exergue sa forme, il y a entre
autres, la coopération multilatérale entre pays utilisant la langue française (la
francophonie) et la coopération décentralisée. Mais en dépit de leur
spécificité respective, lesdites coopérations influencées par des formes
d’identités culturelles reposent sur un certain nombre de valeurs communes
empreintes d’un « humanisme », qui peut se traduire en termes de
multipolarité, reconnaissance des différences, solidarité et volonté de
partenariat.

Rapport de la coopération décentralisée avec le droit international public

Les relations extérieures particulièrement des collectivités
territoriales françaises sont de nature à renforcer celles de l’État français et
malgré, les moyens modestes à elles alloués, elles constituent dans leur
40
ensemble un potentiel considérable du fait des ressources et d’autres acteurs
qu’elles mobilisent afin de créer une dynamique susceptible de propulser les
initiatives de l’État. Autrement, au nom de leurs actions, les collectivités
territoriales françaises rehaussent le rayonnement des actions de l'État
français sans pour autant se substituer à elles. Ce rapport de subsidiarité est
comparable à celui qui prévaut dans la gestion des fonds européens qui
complètent les financements des États membres de l'Union afin de leur
permettre de dépasser les limites que leur imposent leurs capacités
90financières : ce qui est communément nommé « principe de
l'additionnalité ». Ce faisant, elles élargissent le champ sectoriel du
commerce extérieur, ouvrent de nouvelles perspectives aux entités
productives naissantes voire la promotion culturelle des œuvres de qualité,
du sport et du tourisme. Donc, elles facilitent l’accès aux régions les plus
reculées du monde que les méthodes traditionnelles de la coopération
économique et culturelle ne permettent pas de toucher, contribuant ainsi à
une diversification et à une démultiplication des fonctions préalablement
exclusives de leurs États.

Concrètement, les premières relations entre collectivités territoriales
relevant d’États différents naissent dans l’immédiat après-guerre. Dans la
tradition des jumelages, la coopération décentralisée promeut l’implication et
la participation des citoyens à la coopération internationale et à la
mondialisation des échanges. La volonté de prendre part à l’effort de
solidarité internationale anime beaucoup d’élus et de citoyens initiateurs de
projets. En effet, la coopération décentralisée peut devenir un vecteur de
citoyenneté locale et de démocratie participative par la redynamisation du
tissu social voire associatif local en ouvrant des espaces de concertation
91entre élus, techniciens et habitants . Systématiquement, l’enjeu est de taille,
vu l'expérience acquise par chaque pays en matière de décentralisation (trois
décennies déjà pour la France alors que le Bénin est seulement à une
décennie d’expérimentation aujourd'hui). De ce fait, les collectivités
territoriales françaises s’engagent dans des actions humanitaires et des
projets de coopération internationale dans de nombreux domaines comme la
coopération institutionnelle afin d’apporter un soutien au processus de

90
http://www.europe-en-auvergne.eu/principes-fonctionnement-fonds-structurelseuropeens.html
91 Dès 1946, les premières relations de ville à ville s'établissent : Orléans se jumelle avec
Dundee, en Grande-Bretagne. En 1950, Montbéliard et Ludwisbourg scellent le premier
jumelage franco-allemand. En 1963, année de la signature du traité d'amitié entre ces deux
pays, plus de 120 jumelages franco-allemands sont recensés. Grâce à cet acte politique fort
que constitue le jumelage, les élus locaux veulent poser les bases d'une nouvelle construction
européenne, dont le dialogue entre les citoyens serait la pierre angulaire.(Histoire de la
eCoopération décentralisée, vendredi 27 juin 2003, Colisee, 4 paragraphe)
http://www.colisee.org/article.php?id_article=555.
41
décentralisation et de démocratisation, dans les domaines culturel, sanitaire,
social et éducatif avec des appuis aux écoles, aux centres de santé et aux
hôpitaux et ce, quasiment dans toutes les régions du monde.

Cette coopération entre les collectivités territoriales françaises et
béninoises, lorsqu’elle met en oeuvre des actions au profit des publics
« fragilisés », peut avoir un impact local social important. Il s'agit,
notamment, de limiter ou de lutter contre les exclusions au Sud ou encore de
valoriser ces groupes marginalisés en tant qu’ « acteur » pour les inscrire
dans une démarche de projet. D'ailleurs, Jean-Marie BRESSAND relève en
1957 dans la charte fondatrice de la Fédération mondiale des villes
jumelées : "le lien qui unit, dans un esprit d'égalité et de réciprocité, des
populations entières de deux ou plusieurs pays différents en vue de favoriser
le contact des personnes, l'échange des idées, des techniques, des produits.
(…) Il est un instrument de culture populaire et de formation civique
internationale (…) et il ne saurait être détourné de son objet à des fins
92personnelles ou partisanes ou politiques " . L'instrument de culture
populaire et de formation civique internationale ne peut être rien d'autre que
l'éducation et la formation transformées par les incidences de la coopération
décentralisée : second volet de notre travail.

L'influence du droit des collectivités territoriales dans l’essor de la
coopération décentralisée.

En matière de relations internationales, jusqu’à une époque récente à
l’échelle planétaire, le vocable « collectivités territoriales » n’est pas usuel.
Idée que corroborent les pensées de Koffi ANNAN, « Les Nations Unies
n’ont longtemps connu que les gouvernements. Mais maintenant, nous
savons que la paix et la prospérité ne peuvent pas devenir réalité sans des
partenariats impliquant des gouvernements locaux, les organisations
internationales, le monde économique et la société civile ; dans le monde
93d’aujourd’hui nous dépendons les uns des autres » . Par interprétation, nous
désignons ces «gouvernements locaux », collectivités territoriales dont,
pendant longtemps, l’absence de la scène internationale s'explique par la
94prédominance des États et des organisations internationales , seuls acteurs

92 La Charte des villes jumelées, Aix-les-Bains, 1957.
93 http
://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/366_Int_Coop_decentral_1_-2_cle059d4b1.pdf
94 Il suffit pour s’en convaincre, de parcourir certains manuels de droit international public
tels que :
e - COMBACAU Jean, SUR Serge, Droit international public, Montchrestien, 7
Édition, Paris ,2006.
e- GUILHAUDIS Jean-François, Relations internationales contemporaines, Litec, 2
Édition, Paris, 2005.
42
95du droit international. Depuis les années 80, certaines recherches prennent
acte de l’intrusion des collectivités territoriales dans le champ des relations
96internationales , évoquant de plus en plus le rôle actif et passionné qu’elles
jouent. Par conséquent, « ces collectivités locales sont devenues un
instrument qui n’est pas adjacent, subordonné. Elles sont entrées de
plainpied avec les États dans un domaine qui peut faire de ces collectivités, de ces
unités territoriales, de ces entités, un élément essentiel pour maitriser la
97mondialisation » .

En France, c’est la loi du 2 mars 1982 qui consacre tant au profit des
communes, des départements et des régions, l’appellation de collectivités
territoriales tout en conférant aux élus locaux de nouvelles compétences à
l'instar du pouvoir exécutif dont la responsabilité est dévolue au président du
conseil général à l'échelle du département. Entre temps, à la question de
savoir si les collectivités territoriales peuvent passer des accords avec leurs
homologues étrangères, en France, jusqu’en 1991, une certaine incohérence
règne en ce qui concerne les réponses apportées par les pouvoirs publics.

À cette question, les pouvoirs publics ont apporté des réponses
variables, mais conciliantes. Sur ce sujet, il y a un vide juridique lié au
caractère fragmentaire, voire paradoxal, du droit positif français. La preuve

e- SUR Serge, Relations internationales, Montchrestien, 5 Édition, Paris , 2009.
Ces ouvrages évoquant les ONG, les sociétés multinationales et les individus, ne font
aucune allusion explicite aux collectivités publiques infraétatiques.
95 Nous pouvons citer en exemple :
- LUBAC Jean-Christophe,: Recherches sur les problèmes juridiques de la
coopération internationale des collectivités territoriales, Thèse , Université de
Toulouse, 2005.
- JOYAU Marc , De l’autonomie des collectivités locales françaises. Contribution à
une théorie de la décentralisation politique, Thèse, Université de Nantes, 1996.
96 « Le principe de droit international de l’unité de l’État revient à confier traditionnellement
le pouvoir de traiter avec l’étranger, à la puissance publique étatique. Il appartient au pouvoir
exécutif d’assumer cette mission régalienne », CHICOT Pierre-Yves, La compétence
internationale des collectivités territoriales françaises : l’action extérieure des
départementsrégions des Antilles et de la Guyane, L’Harmattan, 2005, Paris, page 26. Ce modus operandi
résulte essentiellement de la pratique, car « le système a pour effet de mettre l’activité
internationale à l’abri de la séparation des pouvoirs et de la réserver presque exclusivement
au gouvernement », SABIANA F., « Pour une théorie de l’autorité diplomatique en droit
positif français » AJDA, 1978, page 553. En réalité, « l’article 5 de la constitution et un
pouvoir d’interdire, mais non un pouvoir d’initiative ou d’amendement », TCHIKAYA B.,
« Les compétences internationales des départements d’outre-mer », in Les collectivités
territoriales non étatiques dans le système juridique international, PEDONE, 2002, Paris, p.
81.
97 ALLIES P., « État des lieux », in L’action internationale des collectivités locales, Troisième
assise de la coopération décentralisée, la documentation française, 2003, Paris, p. 26.
43
98palpable est la convention de Madrid qui prend en compte des relations
transfrontalières, convention que la France ratifie dans son intégralité malgré
sa réticence, émettant une déclaration de réserve qui parait en limiter la
portée. Le droit interne français demeure frileux, l’article 9 de la loi du 31
décembre 1982 ne faisant allusion qu’aux régions d’outre-mer, tandis que
l’article 65 de la Loi du 2 mars 1982 parle des régions transfrontalières.
Partant, cet article 65 constitue l’exemple d'une disposition législative
difficilement compréhensible puisqu’adoptée sur fond d'un quiproquo
complet entre le gouvernement, l’auteur de l’amendement et les
parlementaires. Ce qui génère une série de circulaires des Premiers ministres
99Mauroy (23 mai 1983), Fabius (10 mai 1985) et Chirac (12 mai 1987) afin

98La Convention de Madrid a pour but d'encourager et de faciliter la conclusion d'accords
entre régions et communes, de part et d'autre d'une frontière, dans les limites de leurs
compétences. De tels accords pourront s'étendre entre autres au développement régional, à la
protection de l'environnement, à l'aménagement des infrastructures et des services publics,
etc. allant même jusqu'à la création de syndicats ou d'associations de collectivités locales
transfrontalières.
Pour tenir compte de la variété des systèmes juridiques et constitutionnels des États membres
du Conseil de l'Europe, la Convention offre toute une gamme d'accords modèles permettant
aux collectivités locales et régionales ainsi qu'aux États de placer la coopération
transfrontalière dans le cadre qui leur convient le mieux.
En vertu de la Convention, les Parties s'engagent à éliminer les difficultés de tous ordres
pouvant entraver la coopération transfrontalière, et à accorder aux collectivités locales
engagées dans une coopération internationale les mêmes avantages auxquels elles auraient eu
droit dans un contexte purement national. Le Protocole n° 3 à la Convention-cadre
européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales
(connue sous le nom de Convention de Madrid) contient des dispositions relatives au statut
juridique, procédure d’établissement et modalités de fonctionnement des « groupements euro
régionaux de coopération ». Ces groupements, constitués de collectivités locales et autres
organismes publics des parties contractantes, auront pour mission de mettre en œuvre la
coopération transfrontalière et interterritoriale de leurs membres, dans le respect des
compétences et prérogatives de ceux-ci. Le protocole prévoit qu’afin de faciliter l’adoption,
par les Parties contractantes, de la législation nationale éventuellement nécessaire pour
permettre le fonctionnement effectif des « groupements euro régionaux de coopération », des
modèles pour ces lois nationales pourront être établis par le Conseil de l’Europe.
99 La circulaire du 26 mai 1983 du Premier ministre, Pierre Mauroy, tente de remédier au vide
juridique lié au rôle et à la place des collectivités territoriales françaises dans l'action
extérieure de la France en reconnaissant aux collectivités territoriales la possibilité de nouer
des relations avec des collectivités locales d'autres pays dans la limite de leurs attributions et
sous le contrôle de l'État, qui nomme à ce titre un Délégué à l'action extérieure des
collectivités locales : " En attribuant des compétences et des moyens accrus aux collectivités
locales, la politique de décentralisation donne à celles-ci la possibilité d'affirmer leur identité
et de développer leur activité dans de nombreux domaines. Les communes, les départements
et les régions peuvent dans l'exercice de leurs attributions, être de la sorte appelés à
entretenir des contacts avec des collectivités locales (…). Il importe que le gouvernement soit
informé de façon systématique et régulière de l'action extérieure des communes, des
départements et des régions afin de les conseiller à ce sujet et d'être à même de veiller à ce
que leurs initiatives en ce domaine respectent les règles fixées par la constitution et par la loi
et n'interfèrent pas défavorablement à la politique étrangère de la France. À cette fin, le
gouvernement a décidé de nommer un délégué à l'action extérieure des collectivités locales
44
d'orienter l’interprétation desdits textes. Il a fallu attendre des lois sur la
coopération décentralisée pour que se crée un climat propice au
développement des initiatives de l’ensemble des collectivités territoriales.
Ainsi, la consécration se fait une décennie plus tard par le régime de « la
coopération décentralisée » conféré par la loi d’orientation n° 92-125 du 6
février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (ATR).
La révision constitutionnelle de 2003 vient couronner cette évolution en
mentionnant à l’article 1er de la Constitution, le caractère décentralisé de
l’organisation de l'État. En référence aux nouvelles compétences [conférées
par les lois n° 2004-809 du 13 aout 2004, relatives aux libertés et
responsabilités locales et n° 2007-223 du 21 février 2007 portant
dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outremer (fiscalité)],
les collectivités territoriales redéfinissent leurs actions extérieures. Celles-ci
se lient dans des domaines de plus en plus variés d’actions locales
internationales, et ce, en matière de promotion économique, touristique,
culturelle ou d’aide d’urgence.

En conséquence, la coopération décentralisée repose sur des
conventions liant la collectivité française à un partenaire clairement défini et
rassemble l’ensemble des actions de coopération internationale menées entre
une ou plusieurs collectivités territoriales et une ou plusieurs collectivités
Infraétatiques étrangères dans un intérêt commun. Ainsi, on parle de

(…)". (Circulaire du Premier ministre sur l'action extérieure des collectivités locales du 26
mai 1983).
La circulaire du 10 mai 1986 du Premier ministre, Laurent Fabius fait apparaître clairement le
terme "Coopération décentralisée", véritable reconnaissance accordée à ce phénomène. Par
cette circulaire, les collectivités territoriales ont désormais la possibilité de signer des
conventions directement avec l'État qui soutient leur coopération en leur apportant aide
technique et financière. Cette circulaire souligne avec plus de précisions et plus de
détermination l'importance que peuvent revêtir des actions extérieures de coopération pour le
développement national et local. Par cette circulaire, le gouvernement reconnaît d'une part que
les relations extérieures intègrent d'autres acteurs économiques, sociaux, culturels et surtout
politiques et ne sont plus constituées des seules relations entre les États et d'autre part que les
actions ne peuvent que s'amplifier, car la " mise en place de la décentralisation et l'exercice
de nouvelles compétences contribuent à affermir l'identité des collectivités territoriales et
tendent à développer leurs activités sur le plan local. Ce développement se traduit également
par un rayonnement plus grand au-delà de nos frontières. C'est ainsi que les communes, les
départements et les régions sont appelés à répondre à des sollicitations très diverses de la part
des collectivités étrangères et à prendre des initiatives à leur égard".
La circulaire du 22 mai 1987 du Premier ministre Jacques Chirac vient compléter la
précédente. Outre certains rappels sur les limites des actions des collectivités locales, cette
circulaire met l'accent sur l'intérêt des collectivités locales de participer soit à des
commissions interétatiques transfrontalières qui mettent en jeu un intérêt spécifiquement
local, soit à des négociations menées par l'État lorsque celles-ci les concernent directement,
afin de s'ouvrir sur l'étranger dans le cadre de leur développement et d'entretenir des contacts
d'informations au niveau des institutions communautaires pour connaître de toute politique
communautaire ayant des implications locales ou régionales.
45
« coopération Nord-Nord », de « coopération nord-sud » ou encore de
« coopération est-ouest ».

Au Bénin, un tournant s'opère avec les lois portant décentralisation,
qui ont pour objectifs de donner aux collectivités territoriales un nouveau
100statut qui les dissocie nettement d'une administration déconcentrée de
l'État. Il en est ainsi des communes béninoises qui ne sont plus des entités
déconcentrées de l'État béninois d'avant la Conférence de 1990. Ces
dernières sont dorénavant des personnes morales de droit public jouissant de
la libre administration et de l’autonomie financière. Mais, elles sont des
collectivités territoriales à part entière telles que le prévoit la loi de
décentralisation du 15 janvier 1999. C'est dire qu'elles disposent de la
personnalité juridique, de la libre administration et de l'autonomie financière.
Le seul échelon déconcentré au Bénin demeure actuellement le département
erconformément à l'article 1 de la loi précitée. Ce cadre juridique va suffire
pour permettre une ouverture à la coopération décentralisée.

Désormais, les collectivités territoriales béninoises disposent de
compétences propres, d’autonomie financière et d’instruments de démocratie
participative telles que les procédés de concertation ouverts à la population,
les conseils de quartiers ou de villages voire d'arrondissements. Il s’agit d’un
nouveau mode d’organisation administrative qui pour autant ne confère pas
auxdites collectivités la possibilité de se soustraire définitivement du
contrôle de l’État, gage d’assurance d’une prééminence des intérêts de toute
la nation. On décèle un point commun avec le régime français en ce sens que
les actions de coopération décentralisée sont admises tant qu’elles ne portent
pas atteinte aux intérêts du pays. Nous remarquons que du fait du lien
colonial, le Bénin s'inspire profondément des lois et règlements français de
façon à ne pas rompre totalement avec l'organisation administrative dont il
jouit par héritage et qu'il compte gérer de façon harmonieuse. Pour ce faire,
les autorités législatives béninoises procèdent à une adaptation adéquate des
lois et règlements français aux réalités sociales et politico-économiques du
Bénin. Il s’agit d’un mimétisme règlementaire et juridique que nous allons
nommer par le vocable «françafricanité ». Mais, ce mimétisme juridique
encourt des critiques : « l'étendue des droits africains, en ce domaine
(constitutionnel) comme en droit public en général, serait de peu d'intérêt,
car ils ne représenteraient que de simples prolongements des droits des pays
industrialisés et plus spécialement des anciennes métropoles. Ces droits ne
seraient en outre que le produit d'une influence générale et omniprésente de

100 e DUPUIS Georges, GUEDON Marie-José, CHRÉTIEN Patrice, Droit administratif, 11
Édition, Sirey 2009,« Depuis quinze ans, l'État a décidé d'avoir plus de moyens au niveau
local, en renforçant le rôle de ses services déconcentrés » in (Rapport PEBEREAU), p. 263,
2e paragraphe.
46
modèles et conceptions élaborés ailleurs, en ce sens qu'ils auraient la
caractéristique d'être sans réel impact, le mimétisme contribuant à leur
ineffectivité, leur principal office étant de remplir des fonctions purement
101symboliques » . Alors posons-nous la question de savoir quel est le
caractère récepteur du système institutionnel béninois. Pour ce, nous allons
procéder à la définition de l'expression «système et institutionnel». Le
système est « un ensemble ordonné d’idées scientifiques ou philosophiques
(doctrine, théorie) ; une combinaison d’éléments réunis à former un
ensemble autour d’un centre, ensemble d’éléments définis par des relations
qu’ils entretiennent entre eux ; mode d’organisation, structure (le système
éducatif) ; mode de gouvernement, d’administration, d’organisation
sociale…  » Quant à l’adjectif institutionnel, il le définit comme « relatif aux
institutions [ensemble des formes ou structures établi par la loi ou la
coutume et relevant du droit public (institutions démocratiques)] de
102l’État » .

À la lecture de notre sujet, il faut se demander si l’essor de la
coopération décentralisée entre les collectivités territoriales françaises et
béninoises produit un impact sur les politiques d’éducation et de formation
au Bénin. Avant de répondre à cette interrogation, nous allons procéder à la
définition des concepts d’impact, de politique (publique), d’éducation et de
103la formation . On entend par impact « l’effet produit par quelque chose
(collusion, heurt) ; influence qui en résulte (retentissement, emprise) ». La
Politique, c'est "l'art de gouverner un État, science et pratique du
gouvernement : la politique intérieure. La manière d'exercer l'autorité dans
un État; moyens mis en œuvre par le gouvernement: une politique
conservatrice, une audacieuse politique sociale. Manière concertée d'agir,
104de conduire une affaire : la politique commerciale d'une entreprise" .

En droit constitutionnel, la politique, c'est : la science du
gouvernement des États ; la manière de gouverner (exemple : politique
libérale, autoritaire, réactionnaire...); l'ensemble des affaires publiques

101 « Écritures de la Constitution propres à ces groupes de pays qui font que les questions
constitutionnelles sont abordées de façon identique : les Constitutions sont rédigées selon un
même type de plan, les compétences sont définies selon une même grille de répartition, les
institutions communes s'y retrouvent systématiquement, les mêmes absences et silences s'y
répètent. Autant d'éléments qui créent entre les textes français et ceux des États de succession
française un effet de familiarité », DU BOIS DE GAUDUSSON Jean, « Le
constitutionnalisme en Afrique », in Les Constitutions africaines publiées en langue française
(Texte rassemblé et présenté par DU BOIS DE GAUDUSSON Jean, CONAC Gérard et
DESSOUCHES Christine, La documentation française, tomes 1 et 2, 1978, p. 3.
102 Définition du dictionnaire Larousse
103 Ibid.
104
47
(exemple : politique intérieure, politique extérieure...). Et, la politique
publique est l'ensemble des actions d'intérêt général (éducation, défense,
santé, logement...), conduites par les pouvoirs publics, et notamment l'État,
105le législateur et l'autorité budgétaire" . Aussi, les politiques s'emploient en
diverses expressions dans le sens de ligne d'action, de direction imprimée à
une action par le choix des objectifs et des moyens de celle-ci. (synonyme de
106programme) . L’incidence de la coopération décentralisée sur les
politiques d’éducation et de formation nous oblige à la définition suivante :

L'éducation, c'est l'ensemble des moyens et des actions ayant pour
finalité l'instruction et la formation professionnelle ; elle comprend la
formation initiale (scolarité obligatoire, études secondaires et
universitaires), l'apprentissage et, pendant l'activité professionnelle, la
107formation professionnelle continue . Aussi, on peut définir l'éducation
comme la mise en œuvre de moyens propres à assurer l'instruction, la
formation et le développement de l'enfant qui, en tant qu'attribut de l'autorité
parentale, constitue pour les père et mère dans l'intérêt de l'enfant mineur
tout à la fois un droit et un devoir assortis de certaines prérogatives, d'un
certain contrôle étatique d'assistance éducative, lorsque les conditions
d'éducation sont gravement compromises et de certaines responsabilités.
Plus généralement, action de former intellectuellement et moralement une
108personne, action destinée à compléter ou à accroitre des connaissances .

La formation est un dispositif permettant aux jeunes de 16 à 25 ans
d'acquérir une qualification (contrat de professionnalisation) ou aux
salariés sous contrat de travail à durée indéterminée de favoriser leur
maintien dans l'emploi (période de professionnalisation) en alliant une
activité sur les lieux du travail à des enseignements généraux, professionnels
109et techniques dans des établissements publics ou privés . Aussi, la

105 Ibid., p. 651
106 Vocabulaire juridique CORNU Gérard, Association Henri Capitant, Puf, 8e édition, 2007.
Il peut être retenu qu’« Encore, la politique vient du mot latin politikos ou polis qui veut dire
cité. Elle recouvre tout ce qui a trait au gouvernement d'une communauté ou d'un État : l'art et
la manière de gouverner ; l'organisation des pouvoirs ; la conduite des affaires publiques ; les
actions prévues ou mises en œuvre par une institution, une organisation, un parti, un Etat, une
entreprise, un individu... en vue d'atteindre un objectif préalablement. La politique concerne
tous les domaines de la société tels que : les relations extérieures, l'organisation et sécurité
intérieures, la défense, les finances publiques, l'économie, la justice, la culture, l'éducation...
ainsi que tous les niveaux de son champ d'action au plan international, supranational (ex:
Union européenne), national, régional, départemental, municipal. La politique peut se définir
par rapport à différents acteurs tels que les élus, le gouvernement agissant par délégation, les
partis, les syndicats, les associations, les groupes de pression ou les lobbyings...) et des
équilibres qui se mettent en place ».
107 ème In lexique des termes juridiques, 19 Éditions, Dalloz, p. 351.
108 Vocabulaire juridique CORNU Gérard, Association Henri Capitant, Puf, 8e édition, 2007
109 ème In lexique des es, 19 Éditions, Dalloz, p. 413.
48
formation, c'est l’ « action de former ou de se former et plus spécialement
110de procurer ou d'acquérir une qualification professionnelle » . Si tels se
définissent les thèmes composant notre sujet, il va falloir cerner en quoi ils
sont affectés par les actions de coopération décentralisée entre les
collectivités territoriales françaises et béninoises.
Nous allons montrer que cet édifice repose sur un lien entre le droit à
l'éducation, à la formation et le développement économique en ce sens que
l'objectif de la coopération décentralisée, c'est d'apporter le soutien
nécessaire aux collectivités locales béninoises pour enclencher le
développement économique. Il découle de la promotion du droit à
l'éducation et à la formation par la coopération décentralisée. Les résultats
fournis par une enquête de terrain viendront étayer les données théoriques
fournies par l'analyse des textes juridiques et de doctrine, que nous avons
réalisée en vue de corroborer les données théoriques fournies par les études
que l'on peut lire.

Les liens entre le Droit à l’éducation, à la formation et le développement
économique.

En tissant le lien entre démocratisation et décentralisation, il
convient nécessairement de montrer le rapport entre le développement
économique et le droit à l’éducation et à la formation. Le droit à l'éducation
(et à la formation) ressort des dispositions de l'article 10§ 3 du Pacte
international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 19
décembre 1966, l’article 26 de la Déclaration universelle des droits de
l’homme et l’article 11 de la charte africaine des droits et du bien-être de
l’enfant de juillet 1990. En termes économiques, l'éducation est un service et
même si les nouvelles technologies de l'information et de la communication
peuvent à terme le remettre en cause, l'éducation reste avant tout basée
sur la prise en main à la fois d'un groupe d'élèves par un maître et du système
éducatif par la fonction enseignante. Le droit à l'éducation (et à la formation)
ne se limite pas à l'instruction, car l'éducation s'étend à la formation des
citoyens de demain en passant par l'enseignement et donc l'école, qui pour
Durkheim est à la fois " lieu d’unification sociale par la transmission de la
culture propre à une société donnée » et « lieu de différenciation pour
répondre à la division du travail et à la diversité des fonctions auxquelles les
111éduqués doivent être préparés" .


110 Vocabulaire juridique CORNU Gérard, Association Henri Capitant, Puf, 8e édition, 2007
111 DURKHEIM Émile, L’évolution pédagogique en France, PUF, Quadrige, 1938.
49
La coopération française veut à l'instar du programme des
NationsUnies pour le développement (PNUD), de l'UNESCO, de la coopération
néerlandaise et danoise, aider le Bénin à pallier les difficultés inhérentes aux
politiques d'éducation et de formation. Ce faisant, elle apporte son soutien à
l'exercice du droit à l’instruction par le truchement des collectivités
territoriales.

Mais, avant de parler de ce soutien, il faut mettre l'accent sur les
inégalités qui règnent en matière d'éducation et de formation au Bénin. En
effet, le faible taux de scolarisation au Bénin s'explique par le manque de
moyens des parents qui, outre leur réticence à envoyer leurs filles à l'école,
ne parviennent pas non plus à le faire pour les garçons. Ces obstacles
contraignent les parents à orienter leurs enfants vers l'apprentissage où ils
subissent des exactions. Pour bannir lesdites exactions et, conformément au
droit du travail, le Bénin s' appuie sur la convention 138 de l’Organisation
internationale du Travail en fixant l’âge minimum d’admission à l’emploi à
14 ans, âge repris par le Code du travail béninois qui interdit également le
travail de nuit pour les enfants de moins de 14 ans. Cependant, de façon
112dérogatoire, l’âge minimum pour des travaux légers est fixé à 12 ans .

De nos jours, les anciennes colonies francophones, continuent
d'avoir un retard crucial dans la règlementation du travail de l’enfant et de
l’adolescent, et ce, du fait du poids de la tradition qui réduit la petite fille au
rôle de « servante de la société », mais aussi du contexte socioéconomique
qui maintient la précarité dans certains milieux selon l'on est issu d’un milieu
riche ou défavorisé, les chances d’accès à l’éducation en Afrique et au Bénin
en particulier, ne sont pas les mêmes. En effet, les enfants des milieux
urbains et périurbains accèdent facilement à l’école parce que leurs zones de
résidence disposent d’écoles (les villes surtout) tandis que ceux restés dans
les campagnes ont moins de chance d’accéder à l’instruction. Outre les filles,
les enfants des zones rurales manquent d’infrastructures scolaires non
seulement du fait de l'enclavement des pistes rurales, mais aussi de
113l’insuffisance d’enseignants disposés à aller vivre dans les campagnes .

À l’intérieur des pays comme dans la division nord-sud, en ce qui
concerne les limites qui structurent les dimensions d’aisance et de pauvreté,
Boubacar Diop fait le constat des progrès et des limites dans l’accès à
l’Éducation pour tous, prenant soin de souligner que « les inégalités dans la
répartition mondiale des chances d’éducation ont d’importantes

112 Exception prévue par la Convention 138 elle-même.
113 IBIKOUNLE Salami, L'accès à l'éducation et à la formation: le cas du Bénin, Cahiers
administratifs et politistes du Ponant, second semestre 2011, n° 19, p. 60[note de bas de p.
11].
50
répercussions pour l’avenir de la mondialisation » puisque « les inégalités
d’aujourd’hui en matière d’éducation sont celles de demain en termes de
répartition de la richesse et de chances de développement humain au sens
114large […] ». Certes, le fait colonial est un vecteur (mission civilisatrice),
mais derrière ce vecteur, se cachent des ambitions militaire,
socioéconomique, culturelle et idéologique ayant facilité la colonisation.
Celle-ci suscite, accompagne, voire entérine les ambitions énumérées qui
sont au cœur des strates, indices, manifestations, expressions, phénomènes
culturels. À travers ces strates, l’éducation joue un rôle actif, moteur, de
condensation, de sédimentation, de revitalisation et de renouvèlement. Il est
donc intéressant d’interroger le destin africain, voire béninois, à l’aune des
évolutions éducatives.

L'amélioration des conditions d'enseignement et de formation suscite
la prise de conscience des autorités chargées de l'éducation, qui non
seulement participent aux forums internationaux sur l'éducation, mais
également mettent à exécution les dispositifs issus desdits forums.

En 1990, à Jomtien (Thaïlande), à l'issue de la conférence mondiale
sur l'éducation pour tous, le cadre d'action pour répondre aux besoins
115éducatifs fondamentaux se donne comme objectifs entre autres,
l’universalisation de l’éducation primaire, l’égalité des sexes et la réduction
de moitié des taux d’analphabétisme pour l’an 2000.

En 2000, à Dakar, le Forum mondial constate, en dépit des progrès
réalisés, que l’éducation pour tous (EPT) est encore loin d’être atteinte pour
beaucoup de pays, surtout en Afrique subsaharienne. Ce qui fait reporter
l’échéance à 2015, car « un tiers de la population mondiale vit dans des pays
où la réalisation des objectifs de l’EPT reste un rêve plutôt qu’une
proposition réaliste » surtout en Afrique subsaharienne où sur les 21 pays de
cette région pour lesquels existent des statistiques, 14 sont soit très en retard
soit en régression. En effet, quasiment tous les indicateurs y connaissent les
valeurs les plus critiques. Il s'agit des taux bruts, voire nets de scolarisation,
de redoublement, de la proportion d'élèves en dehors de la tranche officielle
d'âge de scolarisation, de l'espérance de vie scolaire, des indicateurs de
116rendement scolaire, du nombre d'élèves par maître . Il en est de même des

114PINHAS Luc, Situations de l'édition francophone d'enfance et de jeunesse, L’Harmattan,
Paris, 2008.
115 La Conférence mondiale sur l’éducation pour tous (Jomtien, Thaïlande, 1990) qui oblige
les États signataires à réaliser les objectifs d’une éducation de base et de qualité pour tous à
l’an 2015 tout en mettant particulièrement l’accent sur l’éducation des filles (UNESCO).
116 Le Taux brut de Scolarisation qui était environ de 50% en 1970 est passé de 69% en 1980
avec les progrès moins sensibles durant cette décennie, car la valeur de l'indicateur en 1992
est de 71%. Ce faisant, la couverture du primaire renoue avec la croissance puisqu'en 1999, le
51
disparités spatiales, qui demeurent très marquées surtout en ce qui concerne
l’analphabétisme. À cet effet, certains objectifs requièrent l’accès à
l’éducation pour tous. Il s'agit de la liberté de penser des individus, leur
capacité à opérer des choix essentiels, leur épanouissement comme citoyens
dans des sociétés solidaires, leur efficacité économique dans un
environnement concurrentiel où ils peuvent exercer les emplois les plus
qualifiés et plus stables. Il est certain qu’aujourd’hui, l'éducation est un droit
que les États doivent garantir ou à défaut, offrir à tous et à chacun avec le
niveau requis pour atteindre les objectifs précités. Globalement, l’éducation,
mais aussi la santé et les infrastructures de communications sont autant de
leviers pouvant inciter les pays du Sud en général, à desserrer l’étau de la
pauvreté. En 1999, dans son discours d'ouverture lors de la conférence sur

taux est estimé à 81%. Il en est de même dans l'enseignement secondaire où le TBS se situant
e eà 12% en 1992 a atteint 19% en 1999, dont 26% au premier cycle (6 en 3 ) et 8 dans le
second cycle (seconde en terminale).Quant au supérieur, on comptait 200 étudiants pour
100.000 habitants en 1992 et 350 en 1999.
Malgré tous les efforts consentis et progrès enregistrés dans le sens de la scolarisation des
filles, l’écart entre les taux bruts de scolarisation des filles et garçons reste très flagrant après
une décennie. En effet, dans l’enseignement maternel, l’effectif des filles correspond à
environ 51% de la population scolarisée. Au cycle primaire, les filles admises font, en 2005,
44% de l’effectif total des élèves de cet ordre d’enseignement et le taux brut de scolarisation
dans le primaire entre garçons et filles était de 21 points. À l’enseignement secondaire
général, en 2005 les filles représentent 36% de l’effectif total au premier cycle (Sixième en
Troisième) et 26% au second cycle (Seconde en Terminale). En ce qui concerne la formation
professionnelle et technique, les tendances sont aussi défavorables pour les filles. En 2005,
elles font 41% de l’effectif des élèves inscrits avec un pourcentage de 5% dans les filières
Sciences et Techniques industrielles (STI) et 19% dans les filières Sciences et techniques
agricoles (STA). Quant à l’enseignement supérieur public, elles sont de l’ordre de 23% de
l’effectif total des étudiants en 2005.
La grande fréquence des redoublements (25% dans le primaire, 22% au premier cycle du
secondaire, 20% dans le second cycle du secondaire et 30% dans les premières années de
l'enseignement supérieur) entraine une relative faiblesse de l'efficacité dans l'usage des
ressources publiques pour l'éducation et la formation. En effet, les estimations aboutissent à
54% dans le primaire, 68% et 74% respectivement au premier et second cycle du secondaire.
Outre la faible efficacité dans l'usage des crédits publics, cette situation engendre de très
grosses difficultés en matière d'équité en ce sens que ceux qui abandonnent de façon précoce
leurs études (ou qui n'y ont pas accès) ne se recrutent pas au hasard dans la population.
Il y a enfin le faible taux du ratio Enfants/animateurs qui est passé de 32,5 à 38,9 dans le
secteur public. Il en est de même pour la scolarisation (primaire) qui malgré un accroissement
(98% à 104% entre 2007-2008) de son effectif, des disparités territoriales dans la répartition
des enseignants, et l'amélioration du ratio Élèves/Maîtres (50 en 2005 à 47,4 en 2008), ne
permet pas non seulement de maintenir la courbe haute jusqu'à la fin du cycle, mais provoque
aussi la dégradation de la proportion d'enseignants qualifiés. Quant à l'enseignement
secondaire, particulièrement dans la formation technique et professionnelle, le taux de
e etransition entre CM2 et 6 est de 78% et entre la 3 et la seconde de 67% contre les prévisions
initiales qui étaient respectivement de 69% et 48%. Aussi les taux d'encadrement se sont
dégradés, car le ratio Élèves/ groupe pédagogique s'est détérioré au 1er cycle passant de 55 en
2004 à 58 en 2008 avec une baisse de la proportion d'enseignants qualifiés (13% à 12% entre
2007 et 2008).
52
l'éducation pour tous en Afrique subsaharienne tenue à Johannesburg
(Afrique du Sud) du 6 au 10 décembre, "l'éducation pour la renaissance de
e 117l'Afrique au XXI siècle", Thabo Mbeki affirme: « Si le siècle prochain
doit être celui de l'Afrique, celui du progrès économique et social du peuple
africain, marqué par la paix et le développement durable, alors le succès de
cette entreprise dépend de la réussite de nos systèmes éducatifs. En effet,
aucun pays au monde n'a atteint le développement durable sans un système
éducatif efficace, sans un enseignement primaire solide et universel, sans un
enseignement supérieur et une recherche efficients, sans l'égalité des
chances en matière d'éducation.  »

118Allant dans le même sens, le forum de Dakar en 2000 fixe six
119objectifs fondamentaux dont les priorités matérialisées dans le cadre
d’action de Dakar portent respectivement sur la nécessité d’universaliser la
scolarisation et la nécessité d’éliminer les disparités entre les sexes dans les

117 En juin 1999, MBETI Thabo est naturellement élu président de la République
sudafricaine et succède à NELSON Mandela. Il est réélu en avril 2004 pour un second mandant
et annonce sa démission le 21 septembre 2008, après avoir été désavoué par son parti (ANC).
118 Forum mondial sur l’éducation réuni en avril 2000 à Dakar (Sénégal) avec 1100
personnes venues de 164 pays du monde, dont ministres, enseignants, universitaires,
responsables politiques, représentants d’ONG et d’organisations internationales.
119 Les objectifs et stratégies exposés ci-après constituent un Cadre d’action conçu pour
permettre à tous d’exercer leur droit d’apprendre et d’exercer leur responsabilité en
contribuant au développement de leur société. Ces orientations globales s’inspirent des
objectifs proposés par les conférences régionales sur l’EPT et des objectifs internationaux de
développement, auxquels les pays ont déjà donné leur adhésion. Il reviendra à chaque pays,
par un processus de consultation entre tous les partenaires de l’éducation et avec l’aide de
l’ensemble de la communauté internationale et l’appui des mécanismes de suivi de l’EPT, de
définir ses propres objectifs et ses échéances à plus ou moins long terme dans le cadre des
plans nationaux d’éducation existants ou à créer. Les principaux objectifs se résument ainsi:
- Développer et améliorer sous tous leurs aspects la protection et l’éducation de la petite
enfance, et notamment des enfants les plus vulnérables et défavorisés.
- Faire en sorte que, d’ici à 2015, tous les enfants, en particulier les filles, les enfants en
difficulté et ceux qui appartiennent à des minorités ethniques, aient la possibilité d’accéder à
un enseignement primaire obligatoire et gratuit, de qualité et de le suivre jusqu’à son terme.
- Répondre aux besoins éducatifs de tous les jeunes et de tous les adultes en assurant un accès
équitable à des programmes adéquats ayant pour objet l’acquisition de connaissances ainsi
que de compétences nécessaires dans la vie courante.
- Améliorer de 50 % les niveaux d’alphabétisation des adultes, et notamment des femmes,
d’ici à 2015, et assurer à tous les adultes un accès équitable aux programmes d’éducation de
base et d’éducation permanente.
- Éliminer les disparités entre les sexes dans l’enseignement primaire et secondaire d’ici à
2005 et instaurer l’égalité dans ce domaine en 2015 en veillant notamment à assurer aux filles
un accès équitable et sans restriction à une éducation de base de qualité avec les mêmes
chances de réussite.
- Améliorer sous tous ses aspects la qualité de l’éducation dans un souci d’excellence, de
façon à obtenir pour tous des résultats d’apprentissage reconnus et quantifiables notamment
en ce qui concerne la lecture, l’écriture et le calcul et les compétences indispensables dans la
vie courante. Http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001211/121147f.pdf.
53
enseignements primaires et secondaires à l’horizon 2015. Parmi ces
120objectifs, il faut en retenir les trois principaux fondements dans le cadre de
notre étude, à savoir :

 Tous les enfants en âge d’être scolarisés doivent avoir la possibilité
d’accéder à un enseignement primaire gratuit de qualité et de le suivre
jusqu’à son terme ;

 Les disparités entre filles et garçons dans l’enseignement primaire et
secondaire doivent disparaitre ;
 Le niveau d’analphabétisme des adultes doit être réduit de moitié.

Composante essentielle d’un régime démocratique, le droit à
l’éducation se mesure par le niveau du développement socioéconomique
d’un pays et confirme les exigences fonctionnelles variables selon le niveau
de l’enseignement voire du nombre des acteurs internationaux qui apportent
leur concours (organisations internationales opératrices, bailleurs de fonds
internationaux, ONG) à l’éducation au Bénin. La satisfaction du droit à
l'éducation et à la formation est l'un des axes importants orientant les
financements entrepris par la coopération décentralisée entre les collectivités
territoriales françaises et béninoises.

Les lois de la décentralisation jouent indirectement un rôle
prépondérant dans l’essor de la coopération décentralisée en créant un climat
propice au développement des actions extérieures. C’est la consécration
d’attributions législatives qui va contribuer au renforcement des collectivités
territoriales par un élargissement de leur champ de compétences, les incitant
à se lancer dans des actions extérieures telles que le développement
économique, l’aménagement du territoire, l’enseignement, la formation
professionnelle, la recherche, la culture, l’urbanisme, l’aide sociale… En
effet, les collectivités soutiennent concrètement une multiplicité d’initiatives
destinées à renforcer des échanges culturels notamment entre les jeunes, à
échanger les expertises entre collectivités du Nord et du Sud, à renforcer les
capacités des acteurs du Sud en matière d’accompagnement de la
décentralisation et de la planification locale.

On soutiendra encore que la coopération décentralisée constitue non
seulement un moyen au service du développement économique, mais aussi
porte en elle une valeur pédagogique. Ainsi, par des projets, des jeunes sont

120 Les trois objectifs plus qualitatifs étant : 4-un accroissement de la protection et des
activités d’éveil de la petite enfance, 5-une augmentation des possibilités d’apprendre et de se
former pour les jeunes et les adultes, 6-amélioration de la qualité de l’éducation, sous tous ses
aspects.
54
impliqués dans la coopération internationale des villes qui s’accompagne de
plus en plus de discours sur les retombées citoyennes et éducatives. « Au but
assigné, celui de mener à bien un projet, s’ajoutent d’autres objectifs qui
sont tout aussi importants, voire plus : permettre l’apprentissage de la
solidarité » de l’autonomie et de la responsabilité, mais aussi favoriser
121l’insertion sociale et professionnelle des jeunes » . Ceci conforte le rapport
de Bertrand SCHWARTZ « Moderniser sans exclure » qui promeut pour la
première fois l’aide internationale comme levier du système éducatif, avec
l’idée selon laquelle l’action internationale concentre une valeur ajoutée
reconnue aujourd’hui dans le parcours des jeunes. Des actions concrètes
transcrivent cette volonté. Procède-t-on à une diversification des dispositifs
spécifiques voire des dispositifs classiques (Défi jeune, bourses diverses...)
tant en France qu'au Bénin témoignant de l'intérêt porté à cette coopération.
Malgré l’imagination fertile de certaines collectivités tant françaises que
béninoises pour impliquer le public jeune dans leur coopération, des voix
s'élèvent afin de rappeler que la mobilité internationale et la participation à
un projet de solidarité sont trop souvent le fait d’une partie de la jeunesse. Il
va se poser la question de l'implication des publics en "difficulté" dans
l'action internationale des collectivités territoriales dont le bilan reste
122mitigé .

En considérant les politiques locales, pour la jeunesse, transparait
une convergence de deux processus inséparables allant de l’implication des
jeunes à la mobilisation des ressources des collectivités au service de ladite
implication. Un exemple marquant est celui du partenariat entre le Service
Jeunesse de Créteil et le Conseil des activités éducatives du Bénin. Ces
structures de jeunesse organisent des chantiers de solidarité internationale.
Ces derniers ont pour objectif de permettre aux jeunes de s’investir dans un
projet à long terme (avant, pendant et après le chantier) et il s’y développe
les notions de valorisation, d’ouverture aux différentes cultures, de
resserrement des liens entre jeunes puis entre jeunes et animateurs.

La collaboration étroite entre collectivités territoriales françaises et
béninoises encore appelée coopération décentralisée va se mettre
entièrement à la disposition de l'éducation et de la formation au Bénin. Les
fonds mobilisés pour les actions conjuguées, des bailleurs, des collectivités
territoriales danoises, néerlandaises, suisses, allemandes, françaises et des

121 Guide de la coopération décentralisée, Échange et partenariat internationaux, La
Documentation française, Paris, 2000, p. 40
122 In BARTHÉLEMY Martine "La panne de jeunes, les jeunes, la solidarité et l'engagement"
peuple en marche (avril 1998, N° 135.), Associations : un nouvel âge de la participation ?
Presse de Sciences Po, 2000, p. 163.
55
institutions telles que l'UNESCO, l'UNICEF... tendent bien à promouvoir le
droit à l'éducation au Bénin.

Coopération décentralisée et promotion du droit à l’éducation dans le
contexte béninois.
Pays de l'Afrique de l'Ouest ayant une population d’environ 10
123millions d’habitants , le Bénin a connu depuis les indépendances différents
régimes politiques avant de plus ou moins se stabiliser à compter de 1990
avec l'avènement de la Conférence des forces vives de la nation. Cette
conférence, par ses recommandations, suscite voire, favorise la démocratie
pluraliste qui, en triomphant, voit se succéder des gouvernements issus des
urnes et une réorganisation des instances administratives locales. Celle-ci
permet de favoriser, voire faciliter donc, une meilleure pratique de la
coopération décentralisée sous plusieurs angles dont l’éducation qui retient
notre attention.

Phénomène de société incontournable, de nos jours, la coopération
décentralisée est intéressante à plus d’un titre. Elle met en place des
dispositifs tant matériels, humains que financiers pour aider les pays
sousdéveloppés à s'autogérer. Il s'agit de noter, ici, les aides financières
(enveloppes), les matériels informatiques et didactiques et la formation des
enseignants avec un appui nécessaire pour enclencher le développement qui
ne peut s'opérer sans la promotion effective de l'éducation. L’aide éducative
représente un domaine d’intervention privilégié dans la coopération
française au Bénin. Cette aide française dans le domaine éducatif tient une
place déterminante du fait non seulement de l’origine coloniale de l’école
béninoise, mais aussi de la dépendance financière du système éducatif
béninois. Ainsi la coopération France-Afrique en changeant ses priorités, va
désormais orienter l’aide dans le sens de l'éducation et de la formation qui
constituent les principaux domaines d’intervention de la Coopération au
bénin, aussi bien en ce qui concerne les financements que la transmission de
matériels par les coopérants en poste.

Au Bénin, il nous parait néanmoins que si l’aide à l’éducation a pu
se manifester en permanence sous la forme d’une aide structurelle
(formation des enseignants, aides matérielles…), on a assisté à la succession

123 Selon l’INSAE (Institut National de la Statistique et de l’Analyse économique), « Le
Quatrième Recensement général de la Population et de l’Habitation réalisé du 11 mai au 31
mai 2013 a permis de dénombrer 9 983 884 habitants résidents des deux sexes, dont 5 115
704 personnes de sexe féminin soit 51,2% de la population totale, ce qui correspond à un
rapport de masculinité de 95,3 hommes pour 100 femmes », juin 2013.
(http://www.insaebj.org/recensement-population.html).
56
de grands projets couteux, souvent sans lendemain. Aussi n’est-il pas temps
de clarifier le dispositif de cette aide en profitant du mouvement de réforme
administrative consécutif à la Conférence des forces vives, dont on peut
espérer qu’il a facilité le partenariat France-Bénin ou Afrique-Europe ?

Pour répondre à cette question, les rencontres internationales sur
l’éducation promeuvent l’idée que tous les jeunes du monde entier doivent
bénéficier « d’une scolarisation pertinente » afin de susciter non seulement
leur propre développement, mais aussi le développement socioéconomique
de leurs pays. C'est le cas du forum de Dakar d'avril 2000 et des Objectifs du
Millénaire pour le Développement (OMD) précité. Il en est de même des
articles 12 et 13 de la Constitution béninoise qui disposent spécifiquement
du devenir des enfants et plus particulièrement de leur éducation. En effet,
en son article 12, elle préconise la garantie de l’éducation des enfants et les
conditions nécessaires pour y parvenir et l’article 13 pose les principes selon
lesquels l'État pourvoit à l’éducation des enfants par les écoles publiques
sachant que l’école primaire est obligatoire et l’enseignement public est
gratuit. L’article 40 de la Constitution précise que « l’État doit intégrer les
droits de la personne humaine dans les programmes d’alphabétisation et
d’enseignement aux différents cycles scolaires et universitaires et dans tous
les programmes des forces armées, des forces de sécurité publique et
assimilés ».

Aujourd’hui, pour mesurer les efforts consentis, une étude du PNUD
(Programme de Nations Unies pour le Développement) montre que dans le
domaine de l’éducation et du genre, les indicateurs globaux de l’instruction
primaire affichent une tendance dont le maintien peut conduire
vraisemblablement à atteindre l’objectif d’accès universel à l’éducation de
base (enseignement primaire et alphabétisation). Néanmoins, les disparités
entre les régions et entre les sexes ainsi que le taux de rétention des enfants
dans le système scolaire ne s’améliorent pas durablement. En outre, des
efforts notables se déploient en matière d’enseignement secondaire,
technique et de formation professionnelle, car les politiques requises pour
pallier les difficultés liées à l'égalité des sexes et l'autonomisation des
femmes pour l'horizon 2015 sont sérieuses. Malgré ces dispositions, au
Bénin, le pourcentage des élus locaux et l'indicateur de participation de la
femme à la prise de décisions sont encore loin des objectifs escomptés. En
effet, l’enseignement et l’alphabétisation constituent des domaines où des
efforts engagés par les pouvoirs publics béninois sont considérables comme
en témoigne l’évolution des indicateurs. Ainsi, le taux net de scolarisation
(TNS) des enfants de 6-11 ans s’est globalement amélioré de 2006 à 2007.

Ce faisant, le Bénin considère l'éducation comme une priorité
nationale pour le développement économique et la réduction de la pauvreté.
57
En octobre 2006, le gouvernement en respectant les dispositions
constitutionnelles, proclame la gratuité de l'accès à l'enseignement maternel
et primaire, en allouant environ 19% de son budget global au secteur de
l'éducation.

Ainsi, le gouvernement béninois, dans ce contexte international
favorable à la promotion de l'éducation et de la formation, réaffirme la
priorité dévolue à l'éducation et à la formation dans sa stratégie de
rééducation de la pauvreté approuvée en 2003. Afin de disposer de politiques
éducatives efficaces reposant sur des plans d'action élaborés spécifiquement
pour chaque secteur de l'éducation et de la formation, le gouvernement
béninois met sur pied un comité interministériel. Ce dernier se charge de
définir une stratégie globale d'éducation et de formation et de susciter un
développement à moyen et à long terme de chaque secteur. Préalablement
est dressé un diagnostic dans chaque secteur. Et, l'ensemble du plan soutenu
par une assistance macro financière permet de réaliser des projections sur la
base des ressources susceptibles d'être mobilisées tant sur le budget national
que sur les fonds étrangers d'aide à l'éducation.

Depuis quelque temps le Bénin réalise des progrès importants en
matière d'éducation.de plus en plus de filles et de garçons accèdent à l'école.
En effet, l'effectif des élèves du primaire se multiplie depuis 1990.
Cependant, ces progrès se répartissent inégalement entre les sexes et entre
zones géographiques. En 2007, les filles ne représentent que 45% des
effectifs du primaire, 38% des effectifs du 1er cycle du secondaire et 30%
des effectifs du 2d cycle du secondaire. Si, dans certaines régions, la
quasitotalité des enfants accède à l'école, dans d'autres localités, ils ne sont que
deux sur trois à avoir cette même chance.

Généralement, l'augmentation de la demande en éducation ne
s'accompagne pas d'un développement équivalent de l'offre, ce qui entraîne
une dégradation du rendement du système éducatif et la qualité de
l'enseignement explique, en partie, qu'environ la moitié des élèves quittent
el'école avant la 6 année. De plus, parmi ceux qui terminent l'école primaire,
la majorité n'a qu'une faible maîtrise en lecture, en écriture et en
mathématiques. Le pourcentage des adultes analphabètes demeure donc très
élevé au Bénin, environ 60%.

En vue de remédier à ces maux, la solution, vu l'organisation
administrative du Bénin, a été de confier aux collectivités territoriales la
gestion matérielle de l'éducation et de la formation (construction des salles
de classe, fourniture des matériels didactiques et enseignants...). Pour
accomplir pleinement ce nouveau devoir à elles conféré, les collectivités
territoriales béninoises bénéficient théoriquement des dotations de fait ne
58
suivent pas le transfert des compétences. Aussi, elles ne leur permettent pas
de répondre aux attentes de la population concernant l'éducation et la
formation de leurs enfants. C'est ainsi que la plupart des collectivités
territoriales béninoises se lancent dans des actions de coopération
décentralisée avec des institutions internationales (puisque la loi les y
autorise) et collectivités étrangères dont celles françaises en vue de
bénéficier du soutien tant financier que matériel et de satisfaire les nouvelles
exigences politiques et sociales. Il s'agit particulièrement des relations de
coopération entreprises par les collectivités territoriales béninoises en vue de
mieux gérer et coordonner leurs nouvelles responsabilités, dont les politiques
de l'éducation et de la formation. Pour mieux cerner ce sujet, nous avons
entrepris une enquête de terrain dont les résultats vont corroborer une
hypothèse que nous avançons sur la survivance d'une situation d'assistanat
des communes béninoises.

Modalités de l'enquête :

Pour atteindre les objectifs fixés ci-dessus, en été 2011, nous avons
réalisé une enquête auprès des cadres territoriaux de vingt une (21)
communes au Bénin. En vue de faciliter ce travail, nous avons sollicité
l'appui de la DICODAH (Direction de la Coopération décentralisée et de
l'Action humanitaire) du Ministère béninois des Affaires étrangères
actuellement. La DICODAH a accepté de prendre contact avec les autorités
des communes enquêtées mais aussi d'établir le calendrier du déroulement de
l'enquête avec en convenant des date et heure précises d'entretien. En
écartant certaines petites communes enclavées n'ayant pas encore à ce jour
de partenariat et afin de nous appuyer sur un échantillon représentatif, nous
avons sélectionné avec l'aide de la DICODAH, deux (02) communes par
département en retenant « seules les communes qui ont au moins un
partenaire ». Ce choix s’est fait sur la base d'une représentativité spatiale (2
communes en moyenne pour chacun des 12 départements sachant que le
département de l'Atlantique n'a qu'une seule commune qui est Cotonou. La
priorité a donc été donnée aux communes, les plus dynamiques dans les
partenariats de coopération, de chaque département. Cette enquête porte
particulièrement sur les actions de coopération décentralisée réalisées dans le
domaine de l'éducation et de la formation. Par cette enquête, nous décelons
que l'ensemble des communes béninoises bénéficient d'une dotation appelée
FADeC (Fonds d'Appui au Développement des Communes) suivant les
compétences à elles transférées et dont les critères d'attribution sont très
124variables et évolutifs.

124Voir FAdeC in Répartition des fonds et bonne gouvernance locale
(http://ancb-benin.org/?FADeC).
Les variables sont :
59
Nous avons considéré que notre thème de recherche nous poussait à
explorer la pratique de la coopération décentralisée par les collectivités
territoriales béninoises, qui à la longue va devenir une relation de
125collaboration et d’égalité . Il s'agit d'examiner comment ces communes
béninoises ont pu bénéficier directement du soutien matériel et financier des
collectivités étrangères et particulièrement des collectivités territoriales
françaises afin de les promouvoir dans leur nouveau rôle de gestionnaire des
politiques de l'éducation et de la formation.

Du droit à l'éducation et à la formation, on passe au droit au
développement. Au nom de ce soutien, il va s'en suivre l'épanouissement de
la jeunesse qui, une fois bien instruite, va contribuer voire susciter le ent économique de toute la nation béninoise.

Tel se présente notre sujet intitulé " la coopération internationale
décentralisée des collectivités territoriales béninoises et son Impact sur les
politiques de l'éducation et de la formation au Bénin ", nous allons tenter de
faire saisir l’intérêt et l'utilité du sujet avant d'aborder sa problématique.

Le choix et l’intérêt du sujet

Aborder « La coopération internationale décentralisée des
collectivités béninoises et son impact sur les politiques de l'éducation et de
la formation au Bénin » se justifie tout d'abord par le fait qu’aucune
recherche scientifique à caractère juridique n’a s'est faite jusque-là, montre
son premier intérêt. Certes, beaucoup d'écrits ont été consacrés séparément à
126la coopération décentralisée au Bénin, à la décentralisation au Bénin , aux
127politiques éducatives au Bénin , mais aucun ne lie de façon systématique la

-La première variable (la dotation de structure) est calculée selon le nombre
d’arrondissements, de villages ou de quartiers de la ville et par le nombre de représentants
élus de la commune.
-La deuxième variable (la dotation de péréquation) est calculée sur la base du nombre de la
population, la superficie, l’indice de pauvreté et le taux d’urbanisme de la commune.
-La troisième variable (la dotation de performance) se compose des critères liés au
fonctionnement des organes communaux, au fonctionnement de l’administration communale
et à la gouvernance financière locale de la commune. Mais, ces critères sont évolutifs.
125 HOUNYOTON Bienvenu Hospice, Contribution à la relance de la coopération
décentralisée entre Rillieux-La-Pape et Natitingou : dynamiques et perspectives, Mémoire de
Master 2, Université de Lyon 2, 2008, chapitre II, Section 1, paragraphe 1 : « … Les deux
collectivités ont donc ainsi su tisser sur la base d’égalité… ».
126 LALEYE Oladé Okunlola Moïse, La décentralisation et le développement des territoires
au Bénin, Éditions l’Harmattan 2003.
127 Plan décennal du développement du secteur de l’éducation
(www.globalpartnership.org/media/library/Benin_synthese_sectorplan.pdf)
Rapport national sur le développement de l’éducation
(www.ibe.unesco.org/International/ICE/natrap/Benin.pdf ).
60
coopération décentralisée à l'éducation. En effet, le choix de ce sujet
s’explique par une consécration juridique, dont les manifestations, bien
qu’étant explorées de manière très approfondie, ne prennent pas encore en
compte à ce jour et de façon purement scientifique, l’impact de la
coopération décentralisée et ce, particulièrement au Bénin, sur les politiques
d’éducation et de formation dans sa nouvelle gestion décentralisée.

Par ailleurs, ce travail n’a pas pour objectif de simplement lier la
coopération internationale décentralisée au système éducatif béninois, mais
plutôt de montrer à travers notre développement, l’incidence de la internationale décentralisée sur le système éducatif béninois et,
aussi de proposer des solutions en vue de corriger les lacunes récurrentes de
ce dernier voire d'envisager des perspectives d'avenir. Pour ce, il est urgent
de faire prendre conscience aux autorités politiques locales des enjeux de la
coopération décentralisée en les préparant à mieux s’organiser, à utiliser à
bon escient les aides issues de la coopération décentralisée surtout dans le
secteur de l’éducation et de la formation.

Nous touchons au second intérêt de ce sujet plus pragmatique, qui
est d'amener les autorités centrales et locales à se focaliser sur les lacunes
caractérisant la gestion de l'éducation et de la formation que nous allons
montrer, afin d'améliorer certaines orientations relatives à l'éducation et la
formation. C'est une aide à la décision que nous allons préconiser et dont la
prise en compte va contribuer effectivement à améliorer la performance
actuelle du système éducatif au Bénin. Les voies d'amélioration vont être
mises en exergue à partir de notre enquête de terrain. Ainsi, l’effet de la
nouvelle coopération entre les collectivités du Nord et du Sud, qui s’opère
dans des relations d’égalité, à court, à moyen et à long terme va contribuer à
améliorer les politiques d’éducation et de formation. En effet, à court terme,
la coopération décentralisée fait prendre conscience aux autorités locales des
enjeux qui sont les leurs à court terme ; à moyen terme, elle leur donne le
gout de la prospective et de la planification en prenant la mesure de leurs
potentialités sans attendre l’État. Et, à long terme, elle va donner les
aptitudes requises aux collectivités du Sud afin qu’elles entreprennent des
relations d’égal à égal avec leurs homologues du Nord. Ce faisant, les
collectivités du Bénin pourront pleinement profiter des retombées de la
coopération décentralisée et, non végéter dans l’assistanat.

En troisième lieu, il va être proposé des solutions en vue de mieux
prendre en compte les perspectives d’avenir pour une fin heureuse de la

GOMEZ Michel Robert, HUANNOU Adrien, L’éducation au service du développement au
Bénin, CIPB, mai 2009.
61
coopération décentralisée. Pour en arriver là, nous allons établir notre
méthode de recherche.

La méthode de recherche :

Comme méthode de recherche, nous allons envisager, outre
l’exploitation des ouvrages, des publications et des articles en matière de
coopération décentralisée et de politiques d’éducation et de formation, de
nous référer aux résultats des enquêtes relatives à notre sujet et
particulièrement de l'exploitation de notre enquête faite pendant l’été 2011
auprès de vingt une (21) communes béninoises évaluant les effets produits
sur les politiques de l'éducation et de la formation par la coopération
décentralisée. Cette enquête porte, en effet, sur l’apport de la coopération
décentralisée aux compétences dévolues aux communes béninoises (cas des
collectivités territoriales françaises en particulier) en matière d’éducation et
de formation. Les résultats de cette enquête vont nous fournir des matériaux
pratiques de nature à renforcer nos analyses théoriques.

Le choix du sujet justifié, son intérêt défini, il est temps de se
consacrer à la problématique du sujet à travers les questions que soulève le
sujet.

La problématique :

L'éducation et la formation étaient longtemps classées comme
compétences régaliennes. Mais, l'inadéquation des politiques publiques
éducatives par rapport aux objectifs du développement a conduit à la
décentralisation de l'éducation et de la formation.

Depuis les indépendances, toutes les réformes éducatives opérées ont
échoué par manque de moyens, de coordination, d’évaluation et surtout de
planification en ce sens qu’elles ont été insuffisamment préparées avant leur
mise en œuvre. Après la Conférence nationale de février 1990, la nouvelle
Constitution a posé les fondements de la décentralisation territoriale, laquelle
a conduit à la décentralisation de l’éducation et de la formation. Par la
décentralisation territoriale, les collectivités territoriales béninoises se sont
vu transférer un certain nombre de compétences, dont la gestion matérielle
de l'éducation et de la formation.

Dorénavant, l’État béninois n’aura plus la main mise sur la gestion
de l’éducation et de la formation dans son intégralité. Hormis la conception
des programmes d’enseignement proprement dits, et la formation des
enseignants, le reste revient aux communes. Dans les années 90, les états
généraux de l'Éducation et de la formation ont permis de définir la part des
62
fonctions d’éducation et de formation à confier aux communes. Il revient
aux communes la construction, le renouvèlement (rénovation), l’entretien
des écoles et tout ce qui est relatif à la confection de mobiliers (chaises,
tables, bancs…). S’ajoute la gestion matérielle des centres locaux de
formation, compétence nouvelle, car ils étaient au départ inexistants. Les
communes ayant désormais la responsabilité de la gestion matérielle de
l'éducation et de la formation, celles-ci pourront-elles réussir là où l'État
avait initialement échoué ? Bien qu'ayant bénéficié du transfert des dotations
suivant celui des compétences, les ressources propres communales ajoutées
aux dotations leur permettront-elles d'assumer la charge nouvelle qui leur
incombe ?

La réforme engagée au Bénin dans les années 90 a donc impliqué les
collectivités territoriales de ce pays, ce sont les communes, dans
l’élaboration et la mise en œuvre des politiques d’éducation et de formation.
Mais, mal accompagnée, cette réforme a conduit les communes béninoises,
afin de pouvoir mieux assumer leurs nouvelles responsabilités à rechercher
des ressources externes en nouant des partenariats dans le cadre de la
coopération décentralisée.

En examinant les budgets communaux, nous nous sommes rendu
compte que la part consacrée à l'éducation et à la formation est insignifiante.
Ce manque de moyens financiers et de capital d'expériences susceptibles de
leur permettre d'atteindre les nouveaux objectifs qui leur sont assignés les
oblige, soit à reconduire les anciens partenariats (coopération-jumelage)
hérités des anciennes circonscriptions urbaines, soit à nouer de nouvelles
coopérations avec des collectivités territoriales étrangères surtout françaises
afin d'y parvenir. Cette coopération internationale décentralisée leur
permettrait-elle de satisfaire leurs besoins locaux en matière d'éducation et
de formation d’une manière repérable à travers les indicateurs nationaux
d’évaluation des politiques éducatives ? Les différentes réalisations issues de
ladite coopération, contribueraient-elles à accroitre les taux relatifs à la
scolarisation, au maintien à l'école, à réduire l'écart de scolarisation entre
filles et garçons, voire le ratio enseignant/ élèves. En un mot, la coopération
décentralisée entre les collectivités territoriales béninoises et étrangères,
particulièrement celles françaises, produit-elle des effets vertueux sur les
politiques d'éducation et de formation au Bénin ?

Autant de questions auxquelles nous essayerons d'apporter des
réponses en partant du fait que la performance des politiques publiques de
l'éducation et de la formation est l'une des conditions sine qua non pour
induire le développement d'un pays tout en réduisant la pauvreté. Le fait que
les politiques publiques de l'éducation et de la formation au Bénin soient
désormais coordonnées par plusieurs acteurs, dont l'État et les communes,
63
permettrait-il au Bénin d’atteindre les objectifs du millénaire pour le
développement ?
Tous ces enjeux se résument dans la célèbre formule de Jean-Marie
BRESSAND qui prétend que l'instrument de culture populaire et de
formation civique internationale ne peut être rien d'autre que l’éducation et la
formation impactées par les incidences de la coopération décentralisée. Cet
instrument de culture populaire et de formation civique renvoie à une prise
de conscience collective des autorités centrales du Bénin pour conforter
voire renforcer la décentralisation. On peut aussi penser que cette prise de
conscience va stimuler le nombre, la taille et les attributions respectives des
communes béninoises. Désormais, la décentralisation administrative au
Bénin va favoriser l’émergence des structures politico-administratives lui
permettant d’entrer de plain-pied dans la coopération décentralisée,
particulièrement avec la France. Nous tiendrons donc à démontrer l'existence
d'un lien vertueux entre l'organisation décentralisée de l'État béninois, le
recours à la coopération décentralisée et l’amélioration des résultats obtenus
dans la mise en œuvre des politiques d’éducation et de formation. Pour
répondre à cette question, nous proposons de nous organiser autour de deux
questions fondamentales se subdivisant chacune en deux sous-questions :
Annonce du plan
Pour traiter notre sujet, nous allons organiser notre développement
autour de deux questions fondamentales :
♦ Comment ont émergé les collectivités territoriales, seules actrices de la
coopération décentralisée au Bénin ? (Première Partie).
♦ Comment sont évaluées les actions de coopération décentralisée entre les
collectivités territoriales béninoises et leurs homologues étrangères,
particulièrement celles françaises dans le domaine de l'éducation et de la
e formation au Bénin ? (Deuxièm Partie).

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PREMIÈRE PARTIE :
L’émergence des collectivités territoriales, actrices de
la coopération décentralisée au Bénin.