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Pauvres jeunes. Enquête au coeur de la politique sociale de jeunesse

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Présentation de l'ouvrage : À quelles conditions la solidarité publique peut-elle s'exercer à l’égard des jeunes précaires ? Grâce à une enquête par observation dans des comités d’attribution du fonds d’aide aux jeunes, ce livre nous offre une plongée au coeur de l’État social pour comprendre le traitement qu’il réserve aux jeunes en difficulté.

On y découvre des professionnels qui racontent des histoires d’insertion au passé et au futur, qui se posent des questions sur le bien fondé des demandes d’aide financière, et qui évaluent les parcours comme les projets des jeunes. Sous nos yeux, et non sans hésitations, les acteurs de l’insertion fabriquent une doctrine de la solidarité avec ses normes et finalement une certaine conception de la citoyenneté sociale

des jeunes.

Léa Lima est maîtresse de conférences au Conservatoire National des Arts et Métiers et co-dirige le Lise, le Laboratoire Interdisciplinaire pour la sociologie économique. Elle est aussi membre associée du Centre d'Etudes de l'Emploi. Son travail de sociologue porte sur les politiques d’insertion des jeunes et leur mise en oeuvre et plus largement sur les politiques sociales locales.


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Pauvres jeunes

 

Enquête au cœur de la politique sociale de jeunesse

 

 

Léa Lima

Présentation de l'ouvrage :À quelles conditions la solidarité publique peut-elle s'exercer à l’égard des jeunes précaires ? Grâce à une enquête par observation dans des comités d’attribution du fonds d’aide aux jeunes, ce livre nous offre une plongée au coeur de l’État social pour comprendre le traitement qu’il réserve aux jeunes en difficulté.

On y découvre des professionnels qui racontent des histoires d’insertion au passé et au futur, qui se posent des questions sur le bien fondé des demandes d’aide financière, et qui évaluent les parcours comme les projets des jeunes. Sous nos yeux, et non sans hésitations, les acteurs de l’insertion fabriquent une doctrine de la solidarité avec ses normes et finalement une certaine conception de la citoyenneté socialedes jeunes.

 

Léa Lima est maîtresse de conférences au Conservatoire National des Arts et Métiers et co-dirige le Lise, le Laboratoire Interdisciplinaire pour la sociologie économique. Elle est aussi membre associée du Centre d'Etudes de l'Emploi. Son travail de sociologue porte sur les politiques d’insertion des jeunes et leur mise en oeuvre et plus largement sur les politiques sociales locales.

REMERCIEMENTS

 

Cette enquête a été réalisée dans le cadre d’un projet de recherche plus large intitulé « Expertise sur autrui. La construction du jugement dans les magistratures sociales », financé par l’Agence Nationale de la Recherche. Ont collaboré à ce projet Charles-Eric Adam, François Brun, MarieChristine Bureau, Catherine Bourgeois, Delphine Corteel, Thomas Le Bianic, Marie Loison, Jérôme Pelisse, Caroline Protais, Barbara Rist et Christophe Trombert. Il m’aurait été difficile de mener cette enquête au long cours sans la stimulation intellectuelle et amicale de ce groupe de chercheurs. L’enquête sur le Fonds d’aide aux jeunes (observations et entretiens) a été mise en œuvre en collaboration avec Christophe Trombert. Je le remercie ici vivement pour son envie de terrain, qui m’a portée et qui forme la matière de ce livre, mais aussi pour la rigueur de ses raisonnements et de sa relecture. Il m’a permis, par amitié je crois, d’exploiter les données en empruntant une voie qui n’aurait peut-être pas été la sienne. J’espère un jour figurer dans les remerciements de l’un de ses propres ouvrages. Barbara Rist a elle aussi relu le manuscrit et je la remercie pour ses encouragements et sa bienveillance. Enfin ce texte doit beaucoup à Samuel Delerue, correcteur très professionnel de cet ouvrage.

 

SOMMAIRE

Introduction

L’État social face à « l’autre jeunesse »

Une plongée au cœur de l’État social

Le plan de l’ouvrage

I - L’âge de l’indemnisation : le traitement des jeunes chômeurs (1951-1988)

1. La formation comme fait générateur de droits

2. Indemnisation du chômage et effort d’insertion

3. L’impossible « défamilialisation » de la protection des jeunes chômeurs ?

Conclusion

II - Une activation sans protection : le traitement des jeunes en difficulté (1988-2010)

1. Le reflux du droit à l’assistance

2. L’institutionnaLisation de La primo-insertion

Conclusion

III - Entre accompagnement et prescription :  la fonction des conseillers en missions locales

1. La construction d’un marché à prescripteurs

2. Instruire ou prescrire le FAJ

Conclusion

IV - Des principes aux normes de solidarité publique

1. Des principes aux normes

2. Des professionnels intermédiaires aux prises avec les catégories modestes

Conclusion

V - Les normes de recours à la solidarité publique

1. Lutter contre l’assistanat comme disposition

2. « C’est son choix » : La définition sociale de la solidarité résiduelle

3. Les normes de recours à la solidarité familiale

Conclusion

VI - Les catégories de l’entendement de la solidarité-jeunesse

1. Qu’est-ce qu’être vertueux ? Le parcours d’intégration

2. Qu’est-ce qu’être inséré ? Les parcours d’employabilité

3. Qu’est-ce qu’être affiliÉ ? Les parcours à l’aune de la norme de suivi

4. Les temporalités de la solidarité-jeunesse

Conclusion

VII - La mise en récit des parcours d’insertion

1. La mise en récit des parcours d’insertion

2. Les parcours vocationnels

3. Les parcours empêchés

4. Les parcours de sortie de crise : donner une chance de bifurquer

Conclusion

Conclusion

Déjà parus dans la même collection :

 

Introduction

L’État social face à « l’autre jeunesse »

 

L’entrée dans la vie active est un moment que tout jeune lycéen, étudiant ou sortant de la formation professionnelle redoute ; une phase du cycle de vie qui, pour les plus défavorisés d’entre eux, va être marquée par l’expérience de « la galère », de la précarité et du chômage. Cette « autre jeunesse » à laquelle Claude Dubar et ses collègues consacraient déjà un ouvrage en 1997{1}, cette jeunesse exclue des marchés stables et qualifiés grossit génération après génération le rang des précaires. Sur 100 jeunes sortis de formation initiale en 2007, 22 ont connu des trajectoires de chômage récurrent, ou de décrochage de l’emploi (chômage ou inactivité de longue durée{2}). Un jeune sur deux a connu au moins un épisode de chômage durant ses trois premières années de vie active. Trois ans après la sortie de l’école, en 2010, un tiers des non diplômés étaient au chômage mais aussi 22% des titulaires d’un CAP ou d’un BEP{3}.

Cette précarité à l’âge d’insertion se traduit dans les conditions de vie : les statistiques de l’INSEE indiquent qu’en 2009, c’est-à-dire au moment de l’enquête, le taux de pauvreté des jeunes entre 18 et 29 ans (à 60% du revenu médian) était de 18,7% pour les femmes et de 17,2% pour les hommes. Ainsi c’est un peu moins d’un jeune sur cinq qui vit dans un foyer situé en dessous du seuil de pauvreté, alors que c’est moins d’une personne sur sept dans la population générale. Enfin, les associations caritatives sont nombreuses à noter la surreprésentation des jeunes 18-25 ans dans leurs lieux d’accueil{4}.

Face à cette instabilité structurelle des premières années de vie active à l’origine d’une précarisation des conditions matérielles et de vie des jeunes, quelle est la réponse de l’État social ? Quelle protection l’État offre-t-il à la jeunesse ? Quel traitement les jeunes précaires peuvent-ils espérer de lui ?

Ces questions reviennent à interroger la citoyenneté sociale des jeunes. Et force est de constater qu’entre 16 et 25 ans, le jeune homme ou la jeune fille peut endosser des statuts multiples. Il est sous statut scolaire puis éventuellement étudiant, mais aussitôt sorti de son école, de son lycée ou de son université, il rencontrera à de multiples reprises l’État social, sous une forme ou sous une autre, et à plus forte raison s’il est d’origine populaire avec un bagage scolaire faible : à Pôle Emploi où il se sera rendu, on lui conseillera de s’adresser à la mission locale d’insertion des jeunes de son quartier ou de sa commune ; il bénéficiera peut-être d’un emploi d’avenir réservé aux jeunes ou d’un contrat d’accompagnement pour les 18-25 ans ; son référent lui débloquera une aide financière du Fonds d’aide aux jeunes (Faj) pour se rendre sur le lieu de sa nouvelle formation pour laquelle il recevra une indemnisation en fonction de son âge, il déposera un dossier pour l’Aide Personnalisée au Logement à la Caf{5}. Là on lui expliquera qu’il n’a pas droit au Revenu de Solidarité Active du fait de son âge. L’État social sera omniprésent dans sa trajectoire mais toujours pour lui rappeler son statut exceptionnel. C’est que le récit de la construction de l’État social comme le long fleuve tranquille de l’universalisation des droits doit être révisé si tant est qu’il recouvre une quelconque réalité dès lors que l’on s’intéresse au sort des jeunes dans la protection sociale. Dans la mesure où l’État social est devenu un puissant régulateur des parcours de vie, l’âge est un critère structurant de la législation sociale. Les seuils d’âge ouvrent et ferment l’accès à des droits et des services sociaux.

Une plongée au cœur de l’État social

J’ai choisi d’observer la solidarité publique en train de se faire car une particularité du système d’aide sociale aux jeunes est qu’il est décentralisé et fondé sur le traitement au cas par cas. Afin de saisir les normes de solidarité publique à l’égard des jeunes précaires, j’ai donc cherché à comprendre les formes de jugement mobilisées dans l’attribution d’une aide financière destinée aux « jeunes en difficulté », le Fonds d’aide aux jeunes. Ce dispositif d’action sociale a été créé par la loi de 1989 et entièrement confié aux Conseils départementaux en 2004. Il a pour but d’octroyer une aide financière pour la subsistance ou pour permettre à des jeunes ayant de faibles ressources la réalisation d’un projet d’insertion. Le Fonds d’aide aux jeunes est emblématique des politiques sociales de jeunesse. L’enveloppe d’aide est distribuée au cas par cas, au sein de comités d’attribution départementaux chargés d’apprécier le bienfondé de chaque demande.

J’ai observé, écouté et analysé les échanges au sein des comités d’attribution de cette aide financière pendant plus d’un an (entre juin 2009 et décembre 2010) dans deux départements franciliens (Faj A et Faj B). Cette immersion dans le temps long ouvre une fenêtre sur la cuisine de la solidarité et permet de dépasser la vision offerte par les discours généraux sur les principes de l’aide financière pour accéder concrètement aux modalités de son attribution. Les comités, de composition variable, se réunissent régulièrement (tous les 15 jours en moyenne) pour évaluer l’opportunité des demandes d’aide financière. Celles-ci se présentent sous la forme de dossiers préalablement instruits par des professionnels de l’insertion des jeunes (à 80% des conseillers en missions locales), professionnels que nous avons également interviewés{6}. Plusieurs centaines de dossiers ont été ainsi exposés, discutés, évalués en ma présence, me permettant de prendre la mesure du travail de l’État social.

Sur chaque dossier et à chaque étape de l’instruction, les acteurs de la décision se posent les mêmes questions : à quelles conditions la solidarité publique doit-elle s’exercer auprès des jeunes précaires ? Qu’est-ce qu’une « bonne » aide à l’insertion ? Sans ces questions fondamentales, le temps de travail collectif mobilisé dans le processus d’octroi de cette aide financière apparaitrait quelque peu en décalage avec ses enjeux financiers : en effet, en 2011, le montant de l’aide moyenne se situait entre 190 et 350 euros pour les deux départements, pour un budget total ne dépassant pas les 800 000 euros par an; par ailleurs le montant maximal par aide était de 1500 euros. L’intensité des délibérations en comité ou la frustration des demandeurs ne sont cependant pas proportionnelles au montant demandé ; sur chaque demande se jouent les normes de la solidarité publique, c’est-à-dire la définition socialement acceptable des responsabilités de l’État (et par là-même de la société) à l’égard des jeunes pauvres.

Le plan de l’ouvrage

Comment se fait-il que la société offre aujourd’hui à ceux qui débutent dans la vie active une couverture sociale dégradée du risque de chômage ? La perspective historique que je développe sur la construction de la citoyenneté sociale des jeunes à partir de l’exploitation des archives de l’Unédic et des débats parlementaires montre le double fondement des politiques sociales fortement travaillées par la catégorie d’âge : le premier chapitre couvre la période entre 1951 et 1988, pendant laquelle les jeunes forment une catégorie distincte de chômeurs indemnisés dont le soutien se justifie par l’investissement éducatif de la nation.

Le chapitre 2 décrit le tournant de 1988 qui marque le début du reflux de la protection du risque de chômage des jeunes et se caractérise par le développement d’une théorie de la désincitation au travail et la diffusion d’une rhétorique de « l’assistanat ». Dans ce modèle, que l’on peut qualifier d’ « activation sans protection », les politiques sociales de jeunesse apparaissent comme un système complexe de mesures et de dispositifs dont les professionnels de l’insertion détiennent les clés.

Le troisième chapitre montre comment s’est constitué un marché des mesures d’insertion « à prescripteur ». Pour comprendre le traitement que l’État réserve aux jeunes précaires, il faut se pencher sur cette activité de prescription qui est la pierre angulaire du système d’insertion. Dans le cas des jeunes, l’accès à des ressources publiques de solidarité est soumis à un fort pouvoir discrétionnaire de la part d’agents en première ligne dont la fonction affichée n’est pas la distribution de prestations mais l’accompagnement des parcours vers l’emploi.

Dans le chapitre 4, je me penche donc sur le processus de décision d’attribution des aides dans le Faj pour montrer la faiblesse des règles au profit de l’élaboration incertaine et instable de doctrines locales s’appuyant sur des normes sociales relativement partagées. Je m’attache alors à mettre en relation le profil social des acteurs de ce dispositif avec les jugements et finalement les décisions émises par les comités d’attribution du Faj. Je mets en lumière une solidarité publique « normale », une « justice de classe moyenne » qui favorise la fraction la moins fragilisée des classes populaires.

Le chapitre 5 examine les normes de recours à la solidarité publique qui s’expriment dans les entretiens avec les professionnels de front office, les délibérations en commission et les décisions. Ces normes de recours prennent la forme de la sanction pratique et symbolique de ce que les conseillers en insertion interprètent comme des rapports indésirables à la solidarité publique. C’est tout d’abord le rejet de « l’assistanat », qui prend dans ce contexte le sens particulier de disposition déviante à l’égard de l’aide publique. Ce sont aussi des attentes implicites de la part des acteurs en matière de solidarité familiale.

Le chapitre 6 interroge les catégories de l’entendement de l’insertion, c’est-à-dire les grilles de lecture et d’interprétation mobilisées dans l’évaluation des trajectoires et des projets d’insertion des jeunes. La première manière de lire les parcours et les projets des demandeurs consiste à chausser des lunettes morales. Il s’agit alors d’évaluer le caractère vertueux ou non des individus à travers leurs actes dans un parcours d’intégration. La seconde grille de lecture est celle de l’employabilité, c’est-à-dire du rapprochement des jeunes des normes de recrutement sur les marchés du travail : c’est le parcours d’insertion professionnelle. Enfin les biographies présentées en comité sont lues à l’aune de normes de suivi et d’accompagnement : c’est le parcours d’affiliation.

Le dernier chapitre traite de l’activité des professionnels de l’insertion sous l’angle narratif. Le travail de mise en récits des parcours apparaît en effet comme un rouage essentiel de l’activité normative des commissions. Les biographies présentées en commission ne sont pas des chroniques désarticulées des vies des jeunes adultes qui demandent une aide de l’État. Pour être efficace, c’est-à-dire persuader les partenaires du dispositif du bien-fondé de l’aide, elles doivent respecter certaines formes imposées de « l’intrigue d’insertion ». J’ai repéré trois types de récits d’insertion : le parcours vocationnel (de loin le plus fréquent), le parcours empêché et enfin le parcours de sortie de crise. L’aide publique prend un sens différent dans chacun de ces récits : coup de pouce à l’accomplissement ou aide à la promotion dans les parcours vocationnels, aide pour reprendre le cours normal de la vie ou aide pour récompenser le courage dans les parcours empêchés, chance pour bifurquer dans les parcours de sortie de crise.

I -
L’âge de l’indemnisation : le traitement des jeunes chômeurs (1951-1988)

 

Le premier temps des minima sociaux de jeunesse, entre 1951 et 1988, est celui de l’inclusion à la marge du système d’indemnisation du chômage de la catégorie des jeunes primo-demandeurs d’emploi. Ce mouvement s’est accompagné d’une réflexion sur les faits générateurs de droits. Si ce n’est pas sur le travail et la contribution au régime qui en découle, sur quels principes octroyer des allocations chômage ?