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Associations et collectivités territoriales

De
182 pages
Certaines associations ont développé leurs activités avec une réelle efficacité et sont devenues de véritables prestataires des collectivités. Ne convient-il pas de leur appliquer les procédures relatives aux délégations de services publics ou aux marchés publics ? Leur organisation étant parfois similaire à de véritables entreprises, ne sont-elles pas concernées par les droits de la concurrence et des aides économiques ? Qu'advient-il des fonctionnaires mis éventuellement à disposition ? A quelles règles fiscales doivent-elles se référer ?
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Associations et collectivités territoriales

Sous la direction de

Jean-David Dreyfus Hervé Groud Serge Pugea ult

Associations et collectivités territoriales
Les liaisons dangereuses

Réflexions dans le prolongement de la Journée d'étude du 4 avril2007

L'Harmattan

@ L'Harmattan, 2009 5-7, rue de l'Ecole polytechnique, 75005

Paris

http://www.librairieharmattan.com diffusion. harmattan@wanadoo.fr harmattan I@wanadoo.fr

ISBN: 978-2-296-08946-4 EAN : 9782296089464

Collection Administration et Aménagement du territoire dirigée par Jean-Claude Némery Professeur à l'Université de Reims Champagne-Ardenne Directeur du Centre de Recherche sur la Décentralisation Territoriale (EA 3312 - GIS GRALE CNRS) Administrer, aménager le territoire constitue une des missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l'action publique, anticiper l'avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics. Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets.
Déjà parus Anne-Paule BÉÏS, Cyrille PLANSON Spectacle vivant jeune public, réseaux et coopération internationale, 2009. Valérie-Anne JANSSENS-PEYREGA, L'influence du droit communautaire sur la pratique des aides locales aux entreprises. Créer des territoires compétitifs face à la mondialisation, 2008. Groupe de Recherches sur les Musées et le Patrimoine (GRMP), Patrimoine et mondialisation, 2008. Jean-Claude NEMERY, Michel RAUTENBERG et Fabrice THURIOT (sous la dir. de), Stratégies identitaires de conservation et de valorisation du patrimoine, 2007. Sylvie DIART-BOUCHER, La réglementation vitivinicole champenoise,2007. Martin Paul ZE, La politisation des fonctionnaires au Cameroun. 2007. Jean-Claude NEMERY (sous la dir.), Quel avenir européen pour la Meuse et le territoire mosan? 2007. Philip BOOTH, Michèle BREUILLARD, Charles FRASER, Didier PARIS (sous la dir.), Aménagement et urbanisme en France et en Grande-Bretagne, Etude comparative, 2007. Jean-Claude NEMERY (sous la dir.), Les pôles des compétitivité dans le système français et européen. Approches sur les partenariats institutionnels, 2007. Fabrice DHUME-SONZOGNI, La coopération dans les politiques publiques,2006.

Carole EVRARD, Les agences de l'eau: Entre recentralisation et décentralisation, 2006. Marc LEROY, Eric PORTAL, (sous la dir.) Contrats, finances, territoires, 2006. Bernard GUESNIER et Christian LEMAIGNAN, Connaissance, solidarité, création. Le cercle d'or des territoires, 2006. Guy LOINGER, (sous la dir.), Développement des territoires et prospective stratégique, 2006 Christiane MARZELIER, Décentralisation Acte II. Chronique des assises des libertés locales, 2004. Jean-Michel BRICAULT, Le sous-préfet d'arrondissement. Elément de modernisation de l'Etat en France, 2004. Laurent DERBOULLES, (sous la dir.), Fonction publique d'Etat et Fonction publique territoriale: comparabilité et recrutements, 2004. Fabrice THURIOT, L'offre artistique et patrimoniale en région. Proximité et rayonnement culturels, 2004. François LEFEBVRE, Aménagement du territoire. Emergence d'un droit ?, 2004. Jean-Claude NEMERY (sous la dir.), Décentralisation el intercommunalité en France et en Europe, 2003. Oladé O. Moïse LALEYE, La décentralisation et le développement des territoires au Bénin, 2003. Jacques BEAUCHARD, Génie du territoire et identité politique, 2003. César NOIZET, La coopération décentralisée et le développement local. Les instruments juridiques de coopération, 2003. Attila BADO, La justice hongroise dans le cadre de l'intégration européenne,2002. Modeste CHOUAÏBOU MFENJOU, L'Afrique à l'épreuve du développement durable, 2002. Christian LEMAIGNAN, Perspectives territoriales pour 2020, 2002. Silvina RODRIGUES-GARCIA, Complexité territoriale et aménagement de l'intercommunalité française au sein de l'Union européenne, 2002. Franck ZENTNER, Déchets ménagers: contribution à l'étude d'un problème de société, 2001.

LES AUTEURS Sandra BICHET Chercheur Jean-Baptiste DAUBIGNY Chercheur Jean-David DREYFUS Professeur de Droit public à l'Université de Reims ChampagneArdenne, avocat Olivier DUPERON Doyen de la Faculté de Droit de Reims Champagne-Ardenne Hervé GROUD Professeur de Droit Public à l'Université de Reims ChampagneArdenne Co-directeur du Master professionnel Droit des Entreprises du Développement Local - Partenariat Public-Privé (D.E.D.L.), consultant Marc LEROY Professeur à l'Université de Reims Champagne-Ardenne Directeur des Etudes du Centre de Recherche sur la décentralisation territoriale Yvan MEUNIER Vice-président de la Communauté de. communes du Pays sedanais, Catherine MONBRUN Premier Conseiller au Tribunal administratif de Châlons en Champagne Professeur associé à l'Université de Reims-Champagne-Ardenne Jean-Claude PONSART Avocat, Professeur associé à l'Université de Reims ChampagneArdenne Serge PUGEAULT Professeur de Droit public à l'Université de Reims ChampagneArdenne Co-directeur du Master professionnel Droit des Entreprises du Développement Local - Partenariat Public-Privé (D.E.D.L.), avocat Gérard RUELLE Directeur général adjoint des services de la Région ChampagneArdenne

AVANT-PROPOS

Collectivités territoriales et associations: un vieux couple dont les relations furent fécondes, assurant ainsi la richesse de la vie locale, bien sûr dans les domaines culturel, social, éducatif, mais aussi économique.
La politique de la ville aurait-elle atteint quelques-uns de ses objectifs sans la participation des associations? Sans leur dynamisme centenaire, jeunes et adolescents accéderaient-ils à une éducation sportive de qualité, si importante pour la vie sociale? La pauvreté ne serait-elle pas devenue plus insupportable encore sans le dévouement de nombreux bénévoles? Un seul de ces nombreux festivals -qui animent la vie culturelle et économique locale, notamment durant la période estivale et que nous envie l'Europe entière- aurait-il pu voir le jour en dehors d'initiatives associatives?

Depuis plus d'un siècle, élus locaux et militants associatifs ont su tisser ces liens avec une efficacité certaine, les premiers apportant aux seconds des moyens matériels et financiers qui permettent de prolonger des activités d'intérêt public. Et la population, parfaitement consciente de la richesse de ce partenariat dont elle est bénéficiaire, défend -parfois avec vigueur- cette osmose entre associations et collectivités. Pour quelles raisons ces fécondes relations risqueraient-elles de devenir des liaisons dangereuses? II y a quelques années la création des chambres régionales des comptes avait eu pour effet de remettre au goût du jour la « gestion de fait ». A vrai dire, Edouard Herriot avait, en son temps, connu une telle mésaventure, sans que sa carrière politique en pâtisse. Mais nombre d'élus ont particulièrement mal vécu cette situation parfois mal interprétée par les administrés. Le plus souvent croyant bien faire, voulant contrôler le bon usage d'une subvention, il leur a paru utile de siéger à des postes de responsabilité d'une association. Aujourd'hui, ils ont compris le risque encouru par l'ordonnateur, devenu en même temps gestionnaire de fait. Ils en connaissent les conséquences qui leur sont rappelées par leurs collaborateurs et conseils. De part et d'autre, on a su trouver les moyens d'éviter de telles dérives qui ne furent qu'exceptionnellement synonymes d'indélicatesses, tout en s'assurant de la destination des fonds publics.

Ce sont aujourd'hui de nouveaux dangers qui surgissent. Ils peuvent mettre en difficulté, aussi bien les collectivités que les associations. C'est bien, tout d'abord, cette grande proximité entre collectivités et associations, riche de potentialités, qui est aujourd'hui susceptible de générer de délicats problèmes juridiques. Effectivement, les associations complètent fort utilement les activités des communes, départements et régions. Mais de ce fait, n'effectuent-elles pas des travaux, ne gèrent-elles pas des services pour le compte de la collectivité? En raison des obligations communautaires et internes de mise en concurrence, ces relations ne doivent-elles pas emprunter les voies tracées par les procédures de délégations de services publics ou de marchés publics? A bien des égards, les associations sont effectivement des « prestataires» ou des « opérateurs» dans des domaines de compétences locales. Et, tout à coup, d'inquiétantes interrogations se font jour. Comment doit-on, dès lors, qualifier les financements reçus par les associations, ainsi que les mises à disposition -parfois significatives- de moyens matériels? Qu'en est-il des personnels territoriaux présents dans certaines associations? De récents contentieux le démontrent: il faut se garder de comportements usuels qui anesthésient la vigilance. Ce n'est pas parce qu'on a « 1'habitude» d'accorder une subvention à une association «honorablement connue» qu'elle est pour autant parfaitement légale. Mais, après tout, des associations exercent spontanément des activités proches de l'intérêt public, sans qu' il y ait eu concertation avec une collectivité locale. Et l'on peut ensuite démontrer qu'une éventuelle convention passée avec cette dernière n'entraîne pas dévolution de service public. Si ces activités rejoignent à un moment donné l'intérêt public, la collectivité ne serait-elle pas fondée à apporter un soutien. Le Conseil d'Etat l'a parfaitement admis. Mais, s'il ne s'agit plus de financer des activités de service public confiées à une association, une éventuelle subvention ne devient-elle pas une aide publique accordée à une personne privée développant des activités économiques et sociales? Dès le lendemain de la loi de 1901, la doctrine comme les acteurs économiques, notamment les chambres consulaires, ont dénoncé certaines associations qui se comportaient comme de véritables entreprises, sans en assumer toutes les conséquences juridiques, financières et fiscales.

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Précisément, l'un des fondements de la construction européenne est l'égale concurrence entre les opérateurs économiques. Il en a résulté le développement d'un droit destiné à définir des règles communes à l'ensemble de ces acteurs. Ces règles ont largement irrigué le droit interne. Et si une innocente subvention devait finalement être analysée comme une aide à une entreprise, ce sont des dispositions législatives et réglementaires autrement plus précises qu'il conviendrait de suivre et des conséquences fiscales qu'il faudrait assumer. Tableau exagérément inquiétant? Il retrace en tout cas les problèmes qui concrètement se posent aujourd'hui.
Mais ces questions ne sont pas sans réponses. N'inversons pas l'ordre des facteurs. Si le droit est devenu plus précis et plus exigeant, c'est que les relations sociales se sont complexifiées. A bien des égards, le droit communautaire a eu pOLIr effet de mettre en lumière des comportements qui étaient en réalité parfaitement critiquables.

Ayant pris conscience des obstacles qu'il convient de surmonter et des écueils qu'il convient de contourner, il est tout à fait possible d'envisager des relations apaisées entre les collectivités territoriales et les associations. La finalité des études qui suivent est d'en tracer le chemin.

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PREMIERE PARTIE

UN CADRE JURIDIQUE EN EVOLUTION MAIS RENOVE

LES RELATIONS CONTRACTUELLES ENTRE COLLECTIVITES TERRITORIALES ET ASSOCIATIONS EXERÇANT UNE MISSION D'INTERET GENERAL
Serge PUGEAULTI

Les associations sont toujours apparues comme des partenaires naturels, sinon privilégiés, des collectivités locales. Simples à créer, bien intégrées à la vie locale, faisant le plus souvent l'objet d'une gestion désintéressée, elles se sont développées dans des domaines qui sont aussi des domaines de compétence des collectivités locales, particulièrement dans le domaine culturel, des loisirs, de l'action sanitaire et social, du sport ou de l'éducation populaire. Dans la mesure où leur activité présente, pour une collectivité territoriale, un intérêt public local, elles peuvent bénéficier du versement de subventions. Comme l'a précisé le Conseil d'Etat dans son arrêt Commune de Villeneuve d'Asq du 28 juillet 1995 (AIDA 1995, p. 834, concl. Schwartz), c'est l'intérêt public local qui légitime le versement d'une subvention à une association. Compte tenu de la fréquence du versement de subventions aux associations par les collectivités locales, et dans le mesure où les fonds versés sont des fonds publics, il est apparu utile, dès les années 70, de contractualiser les relations entre associations et collectivités locales. Préconisée par une circulaire du Premier ministre du 27 janvier 1975, puis par un avis du Conseil économique et social du 24 février 1993, la pratique de la contractualisation des subventions est devenue obligatoire, de façon générale, avec la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration. L'article 10, alinéa 3, de la loi dispose en effet que « l'autorité administrative qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret], conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant et les conditions d'utilisation de la subvention attribuée ».

I Professeur de droit public à l'Université de Reims Champagne-Ardenne, Codirecteur du Master professionnel, Droit des Entreprises du Développement Local 2 Partenariat erpublic-privé (DEDL), avocat. ce seuil à 23000 € paran. L'article 1 du décret du 6 juin 2001 a fixé

Cependant la nature juridique réelle des relations conventionnelles ainsi instituées entre collectivités territoriales et associations s'est révélée source de difficultés et d'incertitudes. Certaines juridictions administratives ont en effet requalifié la relation contractuelle entre la collectivité publique et l'association en marché public (dans un jugement du 1er décembre 2006 le Tribunal administratif de Melun a requalifié en marché public de service une convention entre le département de Seine et Marne et deux associations organisatrices d'un festival); d'autres au contraire ont retenu la qualification de délégation de service public (dans un arrêt remarqué du 04 juillet 2005, la Cour administrative d'appel de Marseille a considéré que l'association pour le festival international d'art lyrique d'Aix en Provence avait en réalité en charge un service public administratif de sorte qu'elle ne pouvait être subventionnée par la commune d'Aix que dans le cadre d'une convention de délégation de service public3). A chaque fois qu'une telle requalification intervient, les conséquences peuvent être graves pour les parties. Outre, en effet, l'éventuelle irrégularité des subventions versées, elle peut conduire à des poursuites pénales contre les personnes concernées (délit d'avantage injustifié de l'article 432-14 du code pénal, par exemple). Il existe donc un risque qu'il est important de mesurer et d'identifier. Pourquoi ce risque existe-t-il ? Il est assez simple de la comprendre. Ainsi pour ce qui concerne la délégation de service public. Elle est définie à l'article L 1411, alinéa 1, du CGCT comme « un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service ». Pour qu'il y ait délégation de service public, il faut donc trois conditions: d'abord qu'il existe un contrat entre une personne publique et une personne privée; ensuite que ce contrat ait pour objet de confier au cocontractant de la personne publique la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité; enfin que le

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CAA Marseille, 4 juillet 2005, M et Mme Armand, AJOA 2006, p. 369, avec

une note de M. Pontier, De la distinction parfois difficile entre subvention et délégation de service public. Cette décision a été depuis annulée par le Conseil d'Etat dans son arrêt Commune d'Aix en Provence du 6 avri12007. 16

délégataire ait une rémunération substantiellement assurée par les résultats de l'exploitation. De ces trois conditions, la première est à l'évidence remplie lorsqu'une collectivité territoriale et une association passent entre elles une convention de subventionnement (laquelle est un contrat). La troisième condition implique qu'une part de la rémunération soit aléatoire (recettes sur les usagers de l'activité, subventions assises sur la fréquentation de l'activité, ...). En tout état de cause, l'absence de rémunération substantiellement liée aux résultats de l'exploitation ne ferait pas obstacle à une requalification de la convention; il y aurait marché public de service et non plus délégation de service public. C'est finalement la seconde condition qui présente le plus de difficultés: en effet, il n'existe pas de véritable définition du service public local, comme on y reviendra ci-dessous. Une activité de service public est avant tout une activité d'intérêt général que la collectivité publique doit, ou décide, de prendre en charge. Mais entre l'intérêt général, qui fonde l'existence du service public local, et l'intérêt public local, qui légitime le versement d'une subvention par la collectivité, la différence est minime. C'est là le cœur de la difficulté: à quel moment passe-t-on d'une activité qui présente un intérêt public local à une véritable activité de service public? Cette question est complexe. Dans sa récente décision du 6 avril 2007, Commune d'Aix en Provence4 le Conseil d'Etat s'est efforcé d'y apporter une réponse, aux termes de trois considérants qui, en couvrant les différentes hypothèses de gestion d'un service public par une personne privée, constituent une nouvelle grille d'analyse des relations entre collectivités publiques et personnes privées exerçant une mission de service public. La mise en œuvre de cette grille d'analyse implique de se poser successivement deux questions: l'association a-t-elle en charge une activité de service public? (I) Qui est à l'origine de l'activité de service public de l'association? (II).
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CE, 6 avril 2007, Commune d'Aix en Provence, AlDA 2007, p. 1025, chrono Lenica et Boucher. Voir les commentaires de F. Linditch, L'évolution du droit des subventions ne menace-t-elle pas à terme les délégations de service public ?, lCP A 2007, n° 2125, et de 1.M. Pontier, Mode d'emploi pour la gestion des services publics culturels, même revue, n° 2128. 17

I) L'association public?

a-t-elle en charge une activité de service

La question de savoir si une association a en charge une activité de service public apparait logiquement comme une question préalable. En effet, si l'association subventionnée n'a pas en charge une telle activité, il peut éventuellement exister un problème de requalification de la subvention en aide économique, mais pas de risque de requalification en délégation de service public ou en marché public. Cependant cette question préalable apparait comme une question impossible? Pour qu'il y ait service public il faut en effet, on l'a rappelé cidessus, une activité d'intérêt général. Selon le Conseil d'Etat (<< considérations générales sur le service public»; rapport public 1984), « dans l'idée de service public s'exprime l'idée d'un intérêt général suffisamment fort pour que la puissance publique éprouve le besoin de s'en saisir afin de lefaire triompher ». Mais comment déterminer le moment où une activité, qui présente un intérêt public, change de nature pour être considérée comme un service public? La jurisprudence récente du Conseil d'Etat illustre cette difficulté. Dans un arrêt Société UGC-Ciné-Cité du 5 octobre 2007, il s'agissait en effet d'une S.E.M., la Société «Palace EpinaI », dont la ville d'EpinaI est actionnaire avec un peu moins de 80% du capital, et qui a repris en 1989 la gestion d'un parc de salles de cinéma précédemment exploité par une entreprise privée, dans un bâtiment appartenant à la ville. L'objet de la S.E.M. est précis: « la prise de participation dans toutes les sociétés de gestion et d'exploitation d'une activité de service public cinématographique ». Sept membres du Conseil d'administration de la SEM sur dix sont des élus d'Epinai; le Président du CA est lui-même un élu et la S.E.M. dispose également de la mise à disposition d'un agent territorial. Peut-on considérer dans ces conditions que l'activité prise en charge par la S.E.M., dans une ville ne disposant pas d'autre salle de cinéma, est une activité de service public? Au contraire de ce qu'une analyse de la situation conduirait à admettre, le Conseil d'Etat, dans son arrêt du 5 octobre 2007, répond par la négative. Il observe que la SEM « qui n'est pas dotée de prérogatives de puissance publique, a une mission d'intérêt général en vue d'assurer localement l'exploitation 18