342 pages
Français

L'invention du contrôle de gestion à La Poste (1923-2003)

-

Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

A l'heure où la Poste entame un virage stratégique et organisationnel de la plus grande importance, cet ouvrage d'histoire apporte des éclairages sur les changements actuels - en se centrant principalement sur le contrôle de gestion. Comptable d'origine, l'auteur a su mobiliser les méthodes de l'historien pour interroger les doctrines et les pratiques comptables ainsi que les logiques humaines et sociales qui en déterminent l'efficacité pratique et économique.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 septembre 2008
Nombre de lectures 405
EAN13 9782296203457
Langue Français
Poids de l'ouvrage 8 Mo

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

À mes parents

Remerciements

Je tiens à exprimer toute ma gratitude au Professeur ÉricGodelierpour son
encadrement rigoureuxet sesconseilsavisés: il asudonner unsensà mon
travail àtouteslesétapes,ycomprisaucoursdesinévitables(maisnécessaires)
périodesde doute qui jalonnentle processusderecherche.
Mes remerciements s’adressentégalementà MessieurslesProfesseurs
Marc BonnetetYannick Lemarchand, NicolasBerland, dontles travaux
respectifsontprofondémentinfluencé marecherche.
Jetiensàremercieraussi le laboratoire CEREGE, en particulierle
ProfesseurJean-LouisMalo qui m’a donné le goûtde larecherche en contrôle
de gestion. Je n’oublie paslesProfesseursMarc Nikitin etHenri Zimnovitch qui
m’ontencouragée dèsle départdanslarecherche historique en Sciencesde
Gestion.
Rien n’auraitété possiblesansl’accueil etlesoutien duComité pour
l’histoire de La Poste etde la Mission de la Recherche de La Poste. Je pense
toutparticulièrementà Muriel Le Roux, chargée derecherche auCNRS, à
L’IHMC-CNRS-ENS, (Institutd’Histoire Moderne etContemporaine
laboratoire mixte CNRS École normalesupérieure), et responsable des
programmesderecherche duComité pourl’histoire de La Poste, qui a été d’un
appuisans réserve aucoursde cetapprentissage. Je pense aussi à Françoise
Bruston,responsable de la Mission de la Recherche de La Poste jusqu’en2002.
Jetiensàremercieraussi Catherine Gorgeon,responsable de la Mission de la
Recherche de La Poste jusqu’en2008. Jeremercie Nicole Barrière pour sa
présence. Je leurexprimetoute ma gratitude.
Au sein duComité pourl’histoire de La Poste, jeremercie Josiane Foynat
pour son dévouementet sesprécieux renseignements, BenoitOgerpour sonrôle
de guide historique. Au sein de la Mission de la Recherche, jeremercie
Sylvaine Chantrenne pouravoir veillé à facilitermon quotidien.
Jesuisparticulièrement reconnaissante à Anne Burnel,responsable du
Service National desArchivesde La Poste, pourm’avoirouvert sesporteset
rendul’accèsauxarchives si facile. Sesconnaissancesontpermisde m’orienter
aucœurdesarchivespostales. Mes remerciements s’adressentaussi àtouteson
équipe qui asu répondre àtouteslesattentesd’un chercheuren immersion dans
lesarchives. Merci aussi àtoute l’équipe de la bibliothèque historique des
posteset télécommunications. Toutescesaidesontététellementprécieuses.
Il ne m’estmalheureusementpaspossible deremercierautrementque de
façon globaletouslesprofessionnelsde La Poste, qui ontaccepté desatisfaire
ma curiosité etm’ont toujoursaccueillie avec chaleur. Mes remerciements vont
auxanciens responsablesetplusparticulièrementJean Babin, LouisDuparc,
Eugène Ourtau. Égalementà la délégation Bourgogne Rhône Alpeset
notammentGilbertFichterpourm’avoirouvert sesportesavecunerapidité et
une facilité extrêmementprécieuse, ainsi qu’à la direction départementale de La
Vienne etde La Charente,respectivement, Jean-Pierre Badie etMaxFrugierqui
m'ontaccueillie à brasouverts.

Préface

Le livre que LaurenceMorgana publie aujourd’hui estle fruitd’une
dynamique intellectuelle etinstitutionnelle lancéevoici plusieursannéespar
André Darrigrand, présidentde La Poste entre 1993et1996. C’esten février
1
1995 qu’il a créé le Comité pourl’histoire de La Poste , autrementdit une base
derecherches surl’histoire dumanagementetdesoutilsde gestion. Le choix
d’une mise en perspective de débatsàun momentoùLa Poste entamait un
viragestratégique etorganisationnel de la plusgrande importance n’étaitpas
évident. Descommentateurspresséspourraient y voir unetentative
d’instrumentalisation de l’histoire ouderecherchesd’une légitimation de choix
managériauxparlesgrandes tendancesdupassé, il n’en n’est rien. L’époque
étaitcertesfavorable à l’histoire d’entreprise comme entémoignentdes
colloquesorganisésauCentre desarchivesSaint-Gobain de Bloisoule
lancementde larevueEntreprises et Histoireen 1992. Le Comité pour
l’histoire a permis un dialogue entre lesdirigeantsde La Poste lancésdans une
politique de changement, etdesméthodes, desobjectifsetdeschoixétablispas
à pasaucoursdes transformations successivesde cette administration dans
l’Histoire. Comme l’avait sansdoute anticipé A. Darrigrand, les recherchesde
Laurence Morgana ontmontré que loin de l’image, naïve ou… idéologique,
véhiculée dansl’opinion publique, l’administration desPTT etcertainsdeses
managersavaiententamésatransformation bien avantle changementdestatut
oula déréglementation desmarchéspostaux. Quels sontlesprincipaux
éclairagesque cetouvrage d’histoire proposesurleschangementsactuels? Ily
en a aumoinsquatre.

Le premier, c’estàtraversl’étude desméthodesde contrôle de gestion,une
interrogationsurla forme etlescontextesde l’innovationtantinternes
qu’externes. Lancéesdèsla fin desannées1950, les réflexionsde
l’administrationsurles relationsentre l’efficacité économique oumanagériale
etlesoutilsde la comptabilité analytique ouplus tard ducontrôle de gestion
portenten elleslesprémissesdes transformations ultérieures. Etpourtant, des
outilsimportésde l’étranger– déjà – etconsidéréscomme desleviersde
modernisationse heurterontà d’autreslogiquespubliquesouorganisationnelles
produitsde l’histoire économique etpolitique nationale : comptabilité publique,
annualisation budgétaire, centralisation hiérarchique, poidsde latutelle étatique.
Deuxièmement, l’histoire ducontrôle de gestion à la Poste constitueune étape
supplémentaire dansla compréhension duchangementdanslesgrandes
organisations. Plusqu’une fatalité liée à la fonction publique ouàune prétendue
résistance «naturelle »desFrançaisauxévolutions, Laurence Morgana
souligne lerôle de mécanismesoude logiques sisouventdécritsparles
recherches surla gouvernance desorganisations. En creux, elle montre que des
expérimentationslocalespeuventparvenirà changerprofondément une grande
organisation dèslorsque l’ensemble desfaçonsde faire etde penserévolue de

1
http://www.laposte.fr/chp/

façon concomitante.En cela, ellesouligne l’importance de la prise en compte
deslogiquescachées. Elle montre aussi que des tentativesconsidéréesà chaud
comme deséchecspeuvent surle longterme jouer unrôle charnière dans
l’évolution descadrescognitifsetpratiquesde l’action collective. Bref,tenter
toujourset toujoursdesprojetsen définitive inaboutis, constitueune étape
indispensable pourde futurschangements. JamesMarch explique d’ailleursque
ceséchecsconstituentpetità petit uneréserve desolutionsdanslaquelle les
générationsfuturespourrontpuiser. De ce pointdevue, l’exemple de la Poste
montre l’importance d’une action collective et volontaire, notammentde la part
desdirigeantsmaisaussi que le changementprofond nécessite de compteren
années voire en dizainesd’années.

Troisièmement, cetouvragesouligne l’intérêtd’une analyse fondéesurla
longue durée. Elle concerne évidemmenten premierlieuleschercheursqui
s’intéressentà l’entreprise qu’ils soienthistoriensmaisaussi gestionnairesou
sociologues. Lerisque estgrand de désincarnerlesprocessus techniquesou
sociauxen oeuvre dansl’entreprise. Combien de fois un acteuranonyme estmû
pardeslogiquesdesystèmes souvent réduitesà des règles« objectives» qui
s’imposentà lui. Or, l’histoire permetde «recontextualiser» lesdiscoursetles
comportements, lesoriginesderèglesexplicitesouimplicitesquis’expriment
danslesinstitutionsd’aujourd’hui. Elletrace l’origine etla forme desfrontières
entre le caractère proscritouprescritde leurinfluence, leurseffetscumulés sur
l’intégration oul’exclusion desindividusoudesgroupesen présence dans
l’organisation. Mais, auquotidien l’intérêtde l’histoire longue dépasse leseul
groupe deschercheursensciences socialespour toucherlespraticiens souvent
« englués» dansl’urgence duquotidien. RogerMartin ancien PDG de
SaintGobainsoulignaitl’apportde l’histoire dansla construction deson diagnostic et
1
la mise en place de lastratégie générale . Son constat s’estbienvite étenduà la
mise en place d’une politiquescientifique et systématique de conservation de la
mémoire – incarnée ici danslesarchives. Loin d’êtreun coûtou unesource de
preuvesdansd’éventuelle action judiciaires, ellesontété conçuesà la fois
commeunetémoignage culturel despratiquesetdesacteursdisparus, mais
surtoutcomme outil de compréhension – on oseraitde diagnostic – desfaçons
de faire etde penserdesacteursd’aujourd’hui. Les recherchesde Laurence
Morganasoulignentl’importance capitale d’une compréhension intime de la
culture d’entreprise, non pas réduite commetropsouventà des«valeurs», mais
bien commeun ensemble de pratiquesoude doctrines,un groupement
d’individusetde communautésprofessionnelles,techniquesouhiérarchiques,
sansoublierdesfaçonsde faire oude penserinstitutionnalisées. Aprèsles
travauxde Laurence Morgana, l’histoire confirmesonrôle indispensable pourle
management stratégique maisaussi opérationnel.

Enfin, le lecteuraura bientôt sousles yeux un bel exemple d’un dialogue
pluridisciplinaire. Comptable d’origine, Laurence Morgana asumobiliserles
méthodesde l’histoire pourinterrogerlesdoctrinesoulespratiquescomptables.
Elle en montre à la foislarécurrence maisaussi lesbiaisouleslimites, inscrits
qu’ils sontdansdeslogiqueshumaineset socialesqui en déterminent

1
RogerMatin,Entreprises et Histoire, n°1, avril 1992, p.3.
10

l’efficacité pratique et économique. De ce point de vue, cet ouvrage en appelle
d’autres afin de mieux connaître encore les grandes institutions publiques et leur
management.

Eric GODELIER

Professeur agrégé de Sciences de gestion
Président du départementHumanitésetSciences sociales
École Polytechnique.

11

Liste des abréviations

CEDEXCourrier d’Entreprise à Distribution Exceptionnelle
CESMAPCentre d’EnseignementSupérieurde Managementpublic
CFDTConfédération Française Démocratique duTravail
CFTCConfédération Française desTravailleursChrétiens
CGCConfédération Générale desCadres
CGTConfédération Générale duTravail
CGTUConfédération Générale duTravail Unitaire
CHPComité pourl’histoire de La Poste
CIDEXCourierIndividuel à Distribution Exceptionnelle
CNECentre Nationale d’Épargne
CNESCentre National d’ÉtudesSpatiales
CNETCentre National D’ÉtudesdesTélécommunications
DGPDirection Générale de la Poste
DGTDirection Générale desTélécommunications
DOTDirection Opérationnelle desTélécommunications
ENSPTTÉcole Nationale Supérieure desPTT
ENSTÉcole Nationale Supérieure desTélécommunications
EPICÉtablissementPublic Industriel etCommercial
FNTFédération Nationale desTélécommunications
FOForce Ouvrière
FST-PTTFédération Syndicale desTravailleursPTT
GRAPGroupe de Réflexionsurl’Avenirde la Poste
INTInstitutNational desTélécommunications
ISEORInstitutde Socio-Économie desEntreprisesetdesOrganisations
NDONouvelle Déconcentration Opérationnelle
ODPOptimisation desDépensesPubliques
PPBSPlanning, Programming, Budgeting System
P. et T.Poste etTélégraphesouPostesetTélécommunications(selon
l’époque)
PTEPostes, TélécommunicationsetEspace
PTTPostes, TélégraphesetTéléphones
RCBRationalisation desChoixBudgétaires
SG85Système de Gestion desTélécommunicationsà l’horizon 1985
SGP90Système de Gestion de la Poste à l’horizon 1990
SMESituation Mensuelle desEffectifs
SOFIPOSTSociété Financière de la Poste
SOFRECOMSociété Française d’Étudesetde Réalisationsd’Équipementsde
Télécommunications
SOFREPOSTSociété Française d’Étudesetde RéalisationsPostales
SOMEPOSTSociété Mixte pourl’Étude etle développementde latechnique
descentrespostauxmécanisés
SUD-PTTSyndicatUnitaire desPTT
UPUUnion Postale Universelle

Dieu est l’auteur de la pièce;Satan
le directeur du théâtre.
VictorHugo,Océan, Paris, Albin
Michel, 1942.

Introduction générale

Aujourd’hui, La Poste faitface à deuxprincipauxchangements: le
er
démarrage de La Banque Postale depuisle 1janvier 2006etla libéralisation
des servicespostauxpourl’ouverturetotale dumarché à l’horizon2011.
L’apparition de cette prochaine concurrence a introduitlethème de la
régulation dansle paysage européen des servicespublics. L’évolution des
servicespostauxet servicesfinanciersa incité La Poste àreformuler ses
stratégiesetplusencore danscetenvironnementà lesmettre en œuvre
rapidement.
Et si l’on considère d’une façon classique que lesfonctionsde formulation
etde mise en œuvresontdissociées, c’est-à-dire que la formulation estdu
domaine de la direction générale etla mise en œuvre estdudomaine ducontrôle
de gestion, le lienstratégie – contrôle de gestion prendtouteson ampleurau
sein de l’actualité de La Poste. Maisce lien n’est-il paspluscomplexe que
cela ?
Cette interrogation a amené La Poste, La Mission de la Recherche etle
Comité pourl’histoire à lanceren2001un projetderecherche en liaison directe
avec le CEREGE (laboratoire de l’IAE de Poitiers) en convention CIFREsurle
thème de l’étude desliens stratégie etcontrôle de gestion à La Poste.
Ilya doncun double intérêt théorique :
−L’étude dulienstratégie – contrôle de gestion
−Latransposabilité desoutilsde gestion privés verslesecteurpublic.
Ilya aussiune double méthode dansla manière d’aborderlesujet:
−Il n’ya que letempslong qui permette de comprendre la genèse ducontrôle
de gestion,son adoption, et sonrôle danslastratégie, d’oùla nécessité
d’une étude chronologique desévènements ;
−Maispourla périoderécente, contemporaine,une observationterrain d’un
moisa été nécessaire pourfaire le point surlaréalité actuelle de l’entreprise
étudiée.

1. La problématique générale

« Pourpeuque les trains roulent, que leslettres soientacheminéesà leurs
destinataires, que l’électricitésoitproduite etdistribuée, que lesmalades soient
soignés, letouten garantissantque lescoûts soientmaîtrisés, que l’innovation
se fasse etque lesconsommateursnon-solvablesnesoientpaslaisséspour
1
compte, faut-il encore attendre autre chose de la puissance publiquTellee ? »
estla question posée en introduction de l’ouvrageVous avez dit « Public » ?par

1
BorzeixAnni, DumezHervé etLévyEmmanuelle, "Introduction", in LévyE. (dir.),Vous avez
dit "Public" ? Situations de gestion dans le secteur public : de la coproduction à la régulation,
Paris, L'Harmattan,2001, p. 9.

Anni Borzeix, Hervé DumezetEmmanuelle Lévy. Si laréponse estassurément
oui auxpremierspoints, c’estle «autre chose »qui pose problème. En effet,
1
mêmesi le besoin de mettre en place desoutilsde gestion n’estpasnouveau,
2
aujourd’hui lesgestionnairesdésirentdévelopperdesoutilspour« organiser»
3
la performance de l’action publique .Carcette performance, que l’ontrouve
habituellementdansle privé, devientnécessaire lorsque leservice publicse
trouve confronté àune économie de marché danslaquelle la concurrence joue
unrôle primordial.
La frontière entre public etprivé dansles structuresfrançaisesn’estpas
4
simple à définir« Établir une frontièresuppose en effetde posséderde clairs
critèresde distinction permettantd’affecterlesorganisationsoulesactivitésde
5
partetd’autrSelon Piee. »rre-Jean Benghozi, « d’une part,touteslesmissions
deservice public nerelèventpasdesorganisations traditionnellementqualifiées
deservice public : c’estle casde la gestion de l’eau, maisaussi desindustries
culturelles, desautoroutesparexemple. D’autre part,touteslesentreprises
publiquesoulesorganismes« àstatutpublic » nesontpasnécessairementdes
servicespublics: c’estlasituation descaissesd’épargne, de l’aéronautique…
L’existence d’un droitpublic fort, d’entreprisespubliquesnationalesdotéesde
statutsetde moyensaffirmésne garantitdonc pas une définition précise et
opératoire desmissionsdeservice public,toutcomme le poidsdupolitique dans
la gestion des servicespublicsnesignifie pasnécessairementl’existence d’une
6
doctrine claire etde choixassumés. »
Cesinterrogations renvoientà la notion deservice public qu’il convientde
clarifier. Selon Pierre-Jean Benghozi, il existe, en France, «troisgrandes
formesdu service public :lesentreprisesindustriellesdeservice (transport,
télécommunications, électricité)rémunéréesparleursclients utilisateurspour
lesbiensqu’ellesproduisentet souventplacéesensituation de concurrence avec
desentreprisesprivées, les servicespublics sociauxdontlavocation est
d’assurer redistribution et transfertséconomiques, les servicespublics régaliens
(police) etlesadministrationslocales(collectivitéslocales,servicespublics
7
administratifs) » .Selon JacquesChevallier, leservice public en France a pris
unetelle importance que cette notion a été érigée à la hauteur« d’unvéritable
8
mythe »: «leservice public, c’estd’abordune entitésociale […] Maisil est
aussiune notion juridique […] Enfin, etplusprofondément, leservice public est
un opérateuridéologique […] Leservice public estdoncune notion complexe,
danslaquellese mélangentde manière indiscernable, indissociable et

1
Burlaud Alain, "Contrôle etgestion", in Colasse B. (dir.),Encyclopédie de comptabilité,
contrôle de gestion et audit, Paris, Economica, 1999, p. 522."
2
Knoefel PeteretVarone Frédéric, "Mesurerla performance publique : méfions-nousdes
terribles simplificateurs",Politiques et Management Public,vol. 17, n°2, juin 1999, p. 125.
3
Dreveton Benjamin, "L'instrumentation de l'organisation publique : duprocessusde
transplantation auprocessusde construction de l'outil de gestion",Thèse de doctorat en Sciences
de Gestion, Poitiers, Université de Poitiers,2003, p.2.
4
ThiétartRaymond-Alain, "Public-privé :une guerre de frontières",Revue Française de Gestion,
n°20, 1979, p.72.
5
Bartoli Annie, "Spécificitésdumanagementpublic etpratiquesde gestion",Cahier de
recherche, n°35/98, Université de VersaillesSaint-Quentin en Yvelines, 1998, 4.
6
Benghozi Pierre-Jean, "Administrerougérerles servicespublics?" in LévyE. (dir.),Vous avez
dit "Public" ?, Paris, L'Harmattan, coll. "LogiquesDe Gestion",2001, p.215.
7
Benghozi Pierre-Jean,op.cit.,2001, p.215.
8 e
ChevallierJacques,Le service public, Paris, PUF, coll. "Que Sais-Je", 1997, (4éd.), p.3.
16

1
indissoluble le réel et le mythe, soudés par le ciment de droit» .Face à ces
définitions, on peutpenserque les« problèmesdesociété débattus telsque le
minimumvital pour tous, le droità lasanté, à lasécurité, à la protection de
2
l’environnementobligentl’ensemble ducorps social à innover.
Parmi les servicespublicsen France, la Poste occupeune place privilégiée.
Lesbesoins satisfaitsparles servicespostauxontévolué àtraverslesâgesen
fonctionsdesprogrès techniquesetdudéveloppementde lasociété. La
communication devenant une fonction économique essentielle, les
gouvernementsontconsidéré progressivementles servicespostauxcommeun
élémentimportantde cohésion nationale. Organisé autourd’unréseauhumain à
fort rendementd’échelle, cesecteurpermetde mainteniren permanenceun
servicesurl’ensemble du territoire capable d’acheminer, aumoyen detournées
régulières, detrèsgrandesquantitésde courrier. Cesecteur setrouve
aujourd’hui àune période charnière deson histoire etl’organisation qui était
restéerelativement stablesur une longue périodesetransforme assez
radicalement. Ceschangements s’observentaussi bien dansla nature des
3
servicesoffertsque dansl’organisation industrielle du secteur.
L’activité postale constitueuneréalité économique composite à
l’intersection de nombreuxautres secteurs. Sousla pression de la demande,
notammentcelle desentreprisesqui génèrentla plusgrande partie du trafic, et
qui exigent une qualité croissante deservice, lesmétierspostauxévoluenten
incorporantde nouvelles technologies ycompris surleurmétierde base et se
dirigent versdes segmentsde marché pluscapitalistiques(fretexpress,
prestation logistique, etc.). De nouvellesopportunitésde développement sont
4
offertesau secteurpostal, bouleversantainsi lesfrontières traditionnelles.
Dansce contexte, l’organisation du secteurpostal en Eureope «stpassée,
en quelquesannées, d’une logique de coordination,voire de coopération entre
5
lesdifférentsmonopolesnationaux, àune logique plusconcurrentielle » .
S’étant restructurées, certainesdesposteshistoriqueschangentde
comportement: lesfirmesen place danslesecteurdéveloppentdes stratégiesde
croissance externe etlesalliancesinternationales se multiplient, mêmesi les
postes restentencore fortementmarquéesparleurcaractère national. La
globalisation de l’économie etleschangementsfondamentauxquitraversentle
secteurdescommunications, obligentlesentreprisesdu secteuràs’engagerhors
de leursfrontièresetà investirdansde nouvellesactivités. Ce basculementa été
favorisé parl’abandon du statutd’administration despostesmaisaussi et
surtoutparla nécessité pourellesdetrouverde nouvellescapacitésde
développement. Cesentreprisesdoiventfaire face à la concurrence quise fait
plus vive autant surlesegmentde la lettre, avec l’arrivée desnouvelles
technologies, quesurlespaquetsetla messagerie expressenraison de

1 e
ChevallierJacques,Le service public, Paris, PUF, coll. "Que Sais-Je", 1997, (4éd.), p. 4-5.
2
BorzeixAnni, DumezHervé etLévyEmmanuelle, "Introduction", in LévyE. (dir.),op. cit.,
2001, p. 12.
3
BergougnouxJean, Baumstark Luc etJestin-FleuryNicole,Services publics en réseau :
perspectives de concurrence et nouvelles régulations, Paris, La documentation française,2000.
4
Ibid.
5
AlbertStéphane etBuisson Claudie,Entreprises publiques, Paris, La documentation française,
2002.
17

l’efficacité des concurrents privés présents aux frontières traditionnelles du
1
secteur postal.
La politique postale européenne, qui a débuté avec le Livret vert de la
Commission en 1992, a accompagné voire accéléré ces évolutions. Initialement,
cette réflexion a trouvé son origine dans la volonté d’apporter des réponses aux
problèmes auxquels étaient confrontées les postes nationales face au
développement de la concurrence privée. Par la suite, l’objectif principal de la
directive sur les services postaux de décembre 1997 a été de garantir un service
universel de qualité au sein de la Communauté européenne, à un prix abordable,
sous condition de viabilité économique de l’opérateur tout en mettant en place
un processus de libéralisation graduelle du secteur. Ce texte définit «les
services susceptibles d’être réservés aux prestataires du service universel;les
conditions régissant la prestation des services non-réservés;les principes
tarifaires et la transparence des comptes pour la prestation du service universel,
la mise en place d’un système visant à assurer le respect de ces normes, la
2
création d’autorités réglementaires nationales indépendantes des opérateurs »et
3
encourage «l’harmonisation des normes techniques » . Cetexteréduitenfin le
périmètre dumonopole juridique ducourrier. Toutefois, le processusde
libéralisation du secteur, initié parla directive, n’estpas terminéselon les
annoncesde la Commission européenne etles viséesde certainsÉtatsmembres,
la directive prévoyantque le Parlementetle Conseilse prononcent surla
er
poursuite dumouvementauplus tarjand le 1vier 2000(daterepoussée à la
suite du renouvellementde la Commission), notammentenréexaminantles
4
limitesde prixetde poidsà appliqueren2003pourdéfinirleserviceréservé.
En France, l’ensemble de cesévolutionsoblige à clarifierplusnettement
les relationsentre l’ÉtatetLa Poste. Le dossierde l’évaluation desflux
financiersentre euxest un débatau sein de l’administration. Il a desenjeux
financiersetbudgétairesconsidérables. Lesévaluationsdisponiblesdescoûts
desmissionsdeservice public assuméesparLa Poste etde leurdegré de prise
en charge parl’État restent trèsdiscutéesetdifficilesà établir.
C’estainsi que l’articulation entre lastratégie etle contrôle de gestion est
venue occuper une place importante au sein des servicespublics. La
reconnaissance de l’importance des ressources, compétencesetconnaissances
pourle développementdes servicespublics rend cette articulation encore plus
actuelle. D’un pointdevuethéorique etconceptuel, deuxapprochespeuvent
être distinguées.
La première analyse le lien entre lastratégie etle contrôle de gestion d’une
5
manièretraditionnelle. RobertN. Anthony, dans son ouvrage classique ,
définissaitle contrôle de gestion comme « le processusparlequel lesmanagers
obtiennentl’assurance que des ressources sontobtenueset utiliséesde manière
efficace etefficiente pourlaréalisation desobjectifsde l’organisation ».
L’auteura proposéunetypologie qui faitaujourd’hui largement référence etqui

1
. AlbertStéphane etBuisson Claudie,op. cit.,2002.
2
BergougnouxJean, Baumstark Luc etJestin-FleuryNicole,Services publics en réseau :
perspectives de concurrence et nouvelles régulations, Paris, La documentation française,2000.
3
Ibid.
4
Ibid.
5
AnthonyRobertN.,Planning and control systems: a framework for analysis, Boston, Graduate
School of BusinessAdministration, Harvard University, 1965.
18

distingue trois niveaux de contrôle : la planification stratégique, le contrôle de
gestion, le contrôle opérationnel. La planification stratégique consiste à définir
les buts de l’organisation et les ressources qui lui sont nécessaires, ainsi que les
politiques qui s’appliquent à l’acquisition, l’usager, la cession de ces ressources.
Les outils comprennent un système d’information de la direction et une
planification stratégique permettant d’identifier et de développer les facteurs
1
clés de succès et les compétences distinctives de l’entreprise. À l’autre
extrême, les tâches répétitives, programmées ou considérées comme ne faisant
pas partie du management sont organisées et gérées grâce au contrôle
opérationnel qui permet d’avoir l’assurance que de telles tâches sont effectuées
de manière efficace. Les outils poursuivent ici des objectifs d’économie et
2
d’efficience dans les tâches programmables et répétitives. Le contrôle de
gestion s’insère entre le contrôle stratégique et le contrôle d’exécution. Il
permet aux dirigeants «d’avoir l’assurance que les choix stratégiques et les
actions courantes seront, sont et ont été cohérents, notamment grâce au contrôle
3
d’exécution » . Lesoutilsprivilégiésensontle contrôle budgétaire ainsi que les
4
procéduresd’animation etde motivation (indicateursde performance) .Bien
que pourRobertN. Anthonyces troisformesde contrôlesoientà la fois
interdépendantesetdistinctes, Henri Bouquin précisentque ces troisniveauxde
5
contrôle formentle plus souvent udin «sposit» donif gigognetla base est
constituée parle contrôle d’exécutionsuivi ducontrôle de gestion, lui-même
suivi ducontrôlestratégique, d’une partparce que la circulation de
l’information exclutle cloisonnement, etd’autre partparce que chaquesystème
emprunte au système derang inférieur.
Il apparaîtque la définition classique ducontrôle dontRobertN. Anthonya
été le père fondateur répond finalementauxpréoccupations
technico6
économiquesde la définition classique de la planificationvue comme «un
processusqui consiste à déciderdesobjectifsde l’organisation, des
changementsde cesobjectifs, des ressourcesàutiliserpourlesatteindre etdes
politiquesqui doiventgouvernerl’acquisition, l’usage etle déclassementdes
7
ressources» . « Cesapprochesprivilégientla question de la formulation de la
stratégie plutôtque celle de la mise en œuvre, considérée commeunaprèsdès
lors renvoyéailleurs, horsduchamp d’investigation pertinent selon le principe
que « l’intendancesuivra ». Commeun écho, leur répondaientles travaux surle
contrôle quitenaientpourdonnéelastratégie etqu’ils’agissaitde déclinerde
8
manièreséconomie, efficiente etefficace dansl’organisation. »La frontière

1
Burlaud Alain etMalo Jean-Louis, "Lesorganisationscomplexes:un défi auxméthodes
traditionnellesde contrôle de gestion",Revue Française de Comptabilité, n° 187, février1988, p.
58.
2
Ibid.
3
Bouquin Henri,Le contrôle de gestion, Paris, PUF, 1998, (4e éd.), p.65.
4
Burlaud Alain etMalo Jean-Louis,op. cit.,p.58.
5
.Bouquin Henri,op. cit., p.62.
6
DenisJean-Philippe, "Conception d'unsystème de contrôle dudéveloppementdugroupe.
Architecture etprincipesingéniériques",Thèse de doctorat en Sciences de Gestion, Lyon,
Université Jean-Moulin - Lyon III,2000, p. 14.
7
Bouquin Henri etPesqueuxYvon, "Vingtansde contrôle de gestion oule passage d'une
technique àune discipline",Comptabilité - Contrôle - Audit, n°spécial - Les vingtansde l'AFC,
1999, p. 16.
8
DenisJean-Philippe,op. cit.,2000, p. 15.

19

entrestratégie etcontrôle de gestion paraissait relativementclaire et stable,
reposant surlavision dupartage entre conception etexécution. Lastratégie de
l’organisation étantdéfinie dans un premier temps, lesoutilsde gestionsontlà
pouren permettre la concrétisation. Le contrôle de gestion estdoncun
processus réactif lorsque les résultats sont supposésconnusetque la correction
vise à améliorerla convergence des ressourcesde l’entrepriseverslesobjectifs
stratégiquesprédéterminés. Lesoutilscanalisentici la prise de décision.
Laseconde approche estlerefletd’une prise de conscience deslimitesdu
modèle classique ducontrôle de gestion et, notamment, l’inadéquation des
fondements taylorienspour un contrôle de nouvellesformesorganisationnelles
1
etde production . Lesavancéesontétéréellespour un dépassementdeslimites
de l’approche classique ducontrôle de gestion enraccrochantles recherchesen
2
contrôle auxconceptualisationsenstratégie .En 1988, RobertN. Anthonya en
effetaffinésa définition en faisantde manière explicite le lien entre le contrôle
de gestion etlastratégie. Le contrôle de gestion estalors« leprocessuspar
lequel lesmanagersinfluencentd’autresmembresde l’organisation pourmettre
3
en œuvre les stratégiesde l’organisation » .Cette conception meten évidence
deuxpointsimportants: d’une partla nécessairerelation entre lastratégie etle
contrôle de gestion etd’autre partle faitque le contrôle nese limite pasau
4
processusde comparaison des résultatsavec lesobjectifs.
Le contrôle de gestions’intègre ici dans un processus stratégique
incrémental,soiten faisantémergerde nouveauxobjectifs stratégiques,soiten
modifiantl’affectation des ressourcesde l’entreprise. Le contrôle de gestion est
alors un processusproactif dansla mesure oùil existeune co-construction de la
stratégie entre desacteursde différentsniveaux, de différentesfonctionsetde
différentsmétiersde l’organisation. Lesoutilsde gestionse construisent
progressivement. Ilsparticipentà l’émergence de débatau sein de l’entreprise.
Ilsautorisentl’apparition de coalitionsetderéseauxd’acteursquivontassurer
leurpromotion etpermettre l’innovation.
Maisque penserde cette évolution ? Henri Bouquin pense que ce
changementn’estpasneutre et reflètevraisemblablement une modification
profonde duconceptde contrôle de gestion. NicolasBerland explique ce
5
changement: avantlesannées soixante-dix, lesfinalités socialeset
économiques sontimposéesauxacteurspardesinstitutionsfortesqui ne leur
laissentplusd’autreschoixqu’une optimisation des ressources. Maislesannées
soixante-dixet surtoutquatre-vingtsont vu se modifierle cadre danslequel
évolue l’entreprise. Lesmissionsdevenantalorsplusincertaines,une liberté
plusgrande estlaissée auxmodesopérationnelsdontil faut simplementorienter
lesactions. Seulement,si cette évolution concerne lesentreprisesprivées,
concerne-t-elle aussi lesorganisationspubliques? Peut-on affirmerque cette

1
Lorino Philippe,Le contrôle de gestion stratégique. La gestion par les activités, Paris, Dunod,
1991, p. 14.
2
DenisJean-Philippe,op. cit.,2000, p.22.
3
AnthonyRobertN.,The Management Control Function, Boston, The Harvard BusinessSchool
Press, 1988.
4
Bouquin Henri,op. cit., p.62.
5
Berland Nicolas, "L'histoire ducontrôle budgétaire en France",Thèse de doctorat en Sciences de
Gestion, Paris, Université Paris-IX Dauphine, 1999, p. 17.
20

évolution touche de la même façon et à la même période les organisations
publiques ?
Le cas de la Poste est particulièrement intéressant et stimulant, parce que
celui-ci permet de comprendre les particularités de l’introduction d’outils de
gestion dans un service public et propose ainsi des voies de résolution à ces
questions problématiques. C’est ainsi que l’on a étudié la réalité d’un service
public à travers ses hommes, son organisation, sa stratégie et pu cerner l’impact
d’un outil de contrôle de gestion sur la décision publique.
De la loi de 1923instaurant un budgetannexe jusqu’aux répercussionsen
2003de la loi de 1990permettantle passage d’unstatutd’administration à celui
d’exploitantautonome de droitpublic, la Poste constitueun casexemplaire
concernantla constitution etla diffusion d’innovationsmanagériales,
etpeutêtre aussiun modèle pourd’autresadministrations.

2. La démarche

Cetterecherche fait suite àune étude préparatoire de DEAréalisée en2000
avec lesoutien financier(à l’aide d’une bourse) duComité pourl’histoire de La
Poste, intituL’implanlé «tation ducontrôle de gestion à La Poste :un exercice
intellectuel novateur». Ce mémoire, qui étaitconsacré à la mise en place du
contrôle de gestion à la Poste de 1969 à 1974, proposait une étude encore
inexplorée jusqu’alors surla mise en place d’une innovation managériale.
Cherchantpourlathèse à élargirle champ d’investigation initial à d’autres
périodesetà leursdifférentsaspects, l’auteur s’estentouré progressivementde
la Mission de la Recherche de La Poste (rattachée à la direction de la Stratégie
de La Poste) qui a été intéressée parlesujet. Le choixd’éclairercetterecherche
enutilisantla méthode historique a donc étéun projetcommun entre le Comité
pourl’histoire de La Poste etla Mission de la Recherche.
Plusqu’une idée, ce projetfutainsiun pari : celui deréaliser untravail de
recherche dansle cadre d’une convention CIFRE (Convention Industrielle de
Formation à la Recherche) de juillet 2001 à juillet 2004. C’estla Mission de la
1
Recherche qui accueille lesjeunesdoctorantsdansle cadre d’une convention
CIFRE. Elle mobilise la communautéscientifiquesurlesenjeuxetles
évolutionsde La Poste. Sonrôle estd’aiderLa Postcompe à «rendre les
évolutionsde l’environnementpostal etle fonctionnementinterne de
l’entreprise, de mieuxcomprendre leschangementspourmieuxlesanticiper, de
constituer unsavoirqui contribue à la mise en œuvre desorientations
stratégiquesde l’entreprise, c’est-à-dire de fournirauxdirigeantsde l’entreprise
desanalysespermettantd’éclairerleursdécisionsetde faire partagerauplus
2
grand nombre ces réflexions surlesenjeuxetlesévolutionsde La Poste » .
Cetterecherche a bénéficié d’un double encadrement,scientifique parle
directeurderecherche etdansl’entreprise parla Mission de larecherche.
Commetouterecherche pilotée parla Mission de la Recherche,un comité de
pilotage a été constitué. Pourcetterecherche, le comité de pilotage comptait sur
la présence duComité pourl’histoire de La Poste, de la Mission de la

1 1
La Mission de la Recherche de La Postée até créée en 1995 etest rattachée à la direction de la
Stratégie duGroupe depuismai2003, elle est, au sein de cette direction, intégrée au service
« Veille etintelligences stratégiquesetéconomique ».
2
Direction de lastratégie,Présentation de la Mission recherche de La Poste,23/02/2004.
21

Recherche et du directeur de recherche permettant la présentation régulière des
résultats des travaux réalisés.

3. Les sources

Le cas de la Poste est intéressant, d’une part parce qu’elle mène depuis
quelques années un travail de recherche historique par l’intermédiaire du
Comité pour l’histoire de La Poste (CHP) etduService National desArchives
de La Poste (SNA) etd’autre part, parce qu’elle dispose d’un fondsd’archives
riche permettant unetelle entreprise.
Le Comité pourl’histoire de La Poste (CHP), créé en 1995, a pourmission
de promouvoirla connaissance historiquesurlespostesde l’Ancien Régime à
nosjoursetle Service National desArchivescréé en 1997parla direction
générale (soucieuse de préserver son patrimoine historique) organise etgère
1
« l’énorme masse de papiersque l’activité postale produit» . C’estgrâce à ces
deuxorganismesque nousavonspumenernotrerecherche.
Lesarchivesde La Posterelèventde laréglementation desarchives
publiques, conformémentà la loi n°79-18 du3janvier1979. Le SNA de La
Posteverse auxArchivesnationaleslesarchiveshistoriquesdesdirectionsdu
siègesocial etdesdirectionsà compétence nationale. Le SNA a principalement
quatre missions. La première concerne la coordination de la politique
archivistique de l’entreprise à l’échelon national, enveillantau respectdes
duréeslégalesde conservation, en définissantlesprocéduresd’archivage eten
préservantlesfondsd’intérêthistorique. La deuxième prévoitla collecte etle
traitementdesarchiveshistoriquesdu siègesocial envue de leur transfertaux
Archivesnationales. Latroisième instruitdesdemandesde consultation en
dérogation auxdélaislégauxde communicabilité. La quatrième mission est sans
doute la plusimportante puisqu’elle permetl’orientation deschercheurs.
En application desarticles 6et 7de la loi n°79-18 du 3janvier1979, les
archivesnesontpas touteslibrementconsultablesparle public dèsleur
création. Une dérogation esten effetnécessaire pourconsulterdesdocuments
datantde moinsde30ans. Ce délai estde60ans, 100ans,voire 120anspour
lesquestions touchantà lasûreté de l’Etat, à la défense nationale, à lavie
privée. Letraitementd’une demande de « consultation en dérogation auxdélais
légauxde communicabilité » nécessiteun certain délai puisqu’il estnécessaire
de consulterleserviceversant. Il estàsavoirque cette loi n’autorise pasles
photocopiespourlesarchivesnécessitant une demande de consultation en
dérogation auxdélaislégauxde communicabilité.
Notrerecherche couvrantla période 1923-2003, il a donc falluavoir
recoursauxdemandesde consultation en dérogation auxdélaislégauxde
communicabilité.
C’estdansce contexte que larecherche a été lancée. Précisonsmaintenant
commentlesujeta ététraité.

1
Le RouxMuriel etOgerBenoit, avec la collaboration de FoynatJosiane,Pour une histoire de la
e e
Poste aux XIXet XXsiècle, Guide du chercheur, Apostille, Comité pourl’histoire de La Poste,
hiver1998/1999.

22

4. La méthodologie

C’estpourdes raisonsà la foispratiqueset scientifiquesque la méthode
historique a été privilégiée, mêmesi elle peutposerproblème auxgestionnaires.
En effet, choisir une méthode historique de dépouillementsdesarchivespeut
être complexe pour un gestionnaire, plushabitué à d'autresformesde démarche.
Pourla gestion, lerisque de l'historien d'entreprise, c'est son incapacité à
généraliser. Mais,selon Eric Godelier, cela nesemble pasêtreunvéritable
problème : « … Comme le précise Georg Simmel,letravailsurl'histoire engage
toujourslasubjectivité duchercheuret son pointdevue particulier. Lavérité
historique estalors relative à la perspective choisie audépart. Pourquestionner
certainsélémentsde l'histoire, le chercheurdoitaccepterde considérerles
autresélémentsducontexte étudié comme desdonnéesoudesévidences. Cette
position initiale évolue dansletempsaufuretà mesure que le processusde
recherchese déroule etqu'ilremeten causeun nombre de plusen plusgrand de
ces« évidences» laisséesde côté audépart. Cerelativisme estdonc inscritdans
la méthode de l'histoire. Parailleursil conditionne la qualitéscientifique du
travail derecherche. Il permetauchercheurde clarifier sa démarche et sa
méthode etensuite de communiqueravec lereste de la communauté des
historiensen évitantd'ériger son propre pointdevue envéritéuniverselle. Une
telle démarche justifie laspécificité du travailscientifique etdesméthodes
utiliséesparl'historien. Ceci ne l'empêche bien évidemmentpasde chercherdes
loiscausales– ce qu'on appelle l'histoire problématique – aulieudesimplement
collecterlesfaits selonune intrigue – ce qu'on appelle "l'histoire historisante".
Seule la première nous semble pouvoirfaire le lien avec les sciencesde
1
gestion. »
Ilyaune idée de départ selon laquelle lesexpériencesetles tentatives
nombreusesantérieuresà 1990constituentà la Poste despériodesde
tâtonnementdansle domaine ducontrôle de gestion, donton nesaitpas si elles
onteudesconséquencesprécisesaprèslaréforme de 1990. La Poste a-t-elletiré
les« fruits» deson histoirUne ?savoira-t-il été pérennisé et si oui,selon
quellesmodalités? C’estenrépondantà cesquestionsque la démarche
historique a étéutilisée comme cadre deréflexion.
De plus, l’histoire contribue à améliorernotre connaissance de la discipline
contrôle de gestion grâce àune mise à distance. Elle permet uneréflexionsurle
conceptde contrôle de gestion lui-même et sur son positionnementface aux
autresdisciplinesde gestion etnotammentdansnotre casface à la discipline
stratégie.
Notre angle d’attaque a donc été la démarche historique. Pourcela, on a
d’une part repéré les sourcesetd’autre part, classé cesdernières.

1
GodelierEric, "L'histoire d'entreprise etles sciencesde gestion : objetsde controversesou
objetsde polémiques?",Cahier de recherche, 42/98, Université de VersaillesSaint-Quentin en
Yvelines, 1999, p.40.
23

Tableau 1. Le classement des sources
Sources primairesSources secondaires
Archivesde La Poste, Rapports, Travauxderecherchesur
Comptes rendusderéunions, lesujet traité, Livres,
Sources
NotesdeservicesetArticles
écrites
correspondances, BulletinsLoiset règlements
d’informations
Entretiensenregistrésavec desEntretiensavec des
Sources
acteursayantparticipé auCDG membresde
orales
l’organisation
Morgana Laurence, « L’implantation ducontrôle de gestion à la Poste :un exercice
intellectuel novateur», in LEMARCHAND Y. etMcWATTERS C. (coord.),Acte des
Septièmes Journées d’Histoire de la Comptabilité et du Management, St-Nazaire,22-23
mars 2001, p.310.

Les sourcesdonton dispose en histoire du tempsprésent sontnombreuses
etd’originevariée : lesarchivesécritesontconstitué lesocle de nos recherches.
Ellesontété croisées, complétéesetparfoisenrichiesparlesarchivesorales
réaliséesauprèsdes témoins. Quantaux sources secondaires, elles sont
indispensablespour reconstitueravec précision lastructure interne etla
composition de l’organisation maiségalementpourappréhenderle contexte au
sein duquel elle évolue.
Concernantles sourcesécrites, la caractéristique principale de notre
recherchetientà l’abondance desarchivesécritescontenuesdanslesfonds
conservésauService National desArchives(SNA) de La Poste. Lesfonds
d’archives sontpartagésen deux sériesconservéesdansdeslieuxdifférents:
−CAC (Centre desarchivescontemporaines) à Fontainebleau,
−Chan (Centre historique desarchivesnationales) à Paris.
Lescartonsd’archivesconservésauCAC à Fontainebleauontconstitué le
fondementprioritaire de nos recherches.
D’autresfonds sont venuscomplétésnotrerecherche, notamment:
−Archivesadministrativesethistoriquesde l’ENSPTT (dontle fondsa été
transféré auCAC à Fontainebleau),
−Archives syndicales:
- Fédération CGT-PTT,
- Fédérationsyndicale des travailleursdesPTT/FO,
- Fédération démocratiqueunifiée desPTT (CFDT).

En plusde cesfondsd’archives, lesfondsdocumentaires suivantsontété
consultés:
−BHPT (Bibliothèque historique despostesetdes télécommunications) à
Ivry surSeine :
- Circulaires, ordresdeservice, instructionsgénérales,
- Rapportsd’activité desP etT, de l’Inspection générale etde l’Union
postaleuniverselle,
- Statistiques,
- Etudesdiverses,
- Manuelsetorganisation du service.

24

−Sources imprimés :
- CHP (Comité pourl’histoire de La Poste),
- Musée de La Poste,
- CourdesComptes,
- Insee.
−Principauxpériodiques:
- Bulletin officiel desPTT,
- Bulletin d’informations, de documentation etdestatistiques, devenu
PostesetTélécommunicationspuisMessages,
- Cahiersd’étudesetd’information, Bulletin de l’ENSPTT,
- PTTinformations,
- Revue desPTT de France.
Ces sourcesécrites surlesquelles se fonde notrerecherchereprésententà la
fois une bonnesurprise et une difficulté enraison de la profusion desdocuments
etde la diversité de leurorigine etde leurnature. Cependant, les sourcesécrites
n’ontpasété leseulrecueillementeffectué. Dans unsouci de croisementdes
données, on a eu recoursauxarchivesorales: en effet, quarante-neuf entretiens
ontété enregistrésavec desacteursayantparticipé auCDG.
Lesarchivesoralesqu’on a constituées touchentdeuxcatégoriesbien
distinctesde personnel. Premièrement, les«têtespensantes» ducontrôle de
gestiontellesque lesadministrateursdesPTT etlesdirecteursdu service du
contrôle de gestion, maisaussi lesdirecteursde la Poste. Ils représententen
moyenne la moitié despersonnesinterrogées. Ilspeuventêtre considérésnon
seulementcomme lesgestionnairesetlesdécideursenstratégie du service de
contrôle de gestion, maiségalementils sontles« promoteurs» desnouveaux
outils. Deuxièmement, lesagentsdeterrain quireprésententl’autre moitié des
personnesinterrogées. Ces témoignagesontétériche d’enseignementsdansla
façon dontilsont résisté ouaccompagné leschangementsengendréspar
l’introduction de nouveauxoutilsde gestion, notammentà l’époque où
l’introduction ducontrôle de gestionrevenaitàredéfinirleurlatitude de
décisions.
Concernantla périoderécente (postérieure à 1990), pour retracerl’histoire
despratiquesetdesmisesen œuvre, nousavonsa été amenée à effectuer une
période d’observationsurleterrain. La Délégation BRA (Bourgogne Rhône
Alpes) à Lyon,représentée parla direction départementale de l’Ain etcelle
de la Saône etLoire, nousa ouvert sesportes. Ainsi, il a été plusfacile etdans
untemps relativementcourt(un moisau total) derécolter toutle matériau
nécessaire à notreréflexion.
Enraison de la diversité despersonnes rencontrées, lesentretiensontété
1
menésde manière non-directive. Danslesensde Frédéric Wacheux, il
s’agissaitd’une conversation libre etouvertesurdes thèmespréalablement
définis. Le chercheurintervenaitpour recentrer,reformuleretaccepterle
discoursde l’acteur.
Pourl’analyse documentaire etlesarchives, l’utilisation de documentset
d’archivesde la Poste aservi à établir une chronologie précise duprocessus

1
WacheuxFrédéric,Méthodes qualitatives et recherche en gestion, Paris, Economica, 1996, p.
204.
25

étudié. L’analyse desécritsa donc permisd’identifierlesphasesduprocessus,
derepérerlesparticipants.On a punousappuyer surcesdocumentspour
comprendre lesfaitsetl’enchaînementdesfaits. En effet, pourlarecherchesur
l’implantation d’outilsde contrôle de gestion à la Poste, on a eubesoin de
chercheràrepérerà quel momentle besoins’estfait ressentirdans
l’administration, à quel momentle principe a été accepté etenfin, commentles
acteurs sesontappropriéscesoutils.
Pouranalyserces troisdimensions, nousavonseffectuéunva-et-vient
permanent, depuisle lancementjusqu’à la conclusion duprocessusde
recherche, entre lesfaitsetles théories, entre lavérification etl’invention, entre
la narration etl’explication. C’estpourcela qu’il apparaît trèsdélicatde parler
de méthode historique. Pourappuyerce propos, nouspouvonsciterPaul Veyne
: «Non, l’histoire n’a pasde méthode : demandez un peuqu’onvousmontre
1
cette méthode » .
Seulement, mêmesi ce proposn’estpas rassurant, l’auteurnousinvite à la
prudence en précisantqul’hie : «storien estcomme Perceval : le Graal estlà,
2
devantlui,sous ses yeux, maisnesera à lui ques’il pense à poserla question » .
Ensomme, l’apprentissage dumétierportesurla démarche critique, la
connaissance des sourcesetla pratique duquestionnement. Nousavonsdonc,
dansle cadre de notrerecherche,suivi ce que nousappelleronsle carré magique
3
fondésurquatre préceptes. Toutd’abord, nousavons toujourscherché à
indiquerla provenance d’une affirmation (c’est-à-dire le moyen de laretrouver).
Ensuite, il estimportantderassemblerplusieurs témoignagesavantde conclure
à laréalité dufait. Ainsi, la probabilité pourqu’ilsoitpermisde conclure à la
véracité devientde plusen plusgrande. Viennentalorslescritiquesexterne et
interne dudocument. La critique externe cherche à questionnerd’une part
l’authenticité dudocumentetd’autre partla provenance paranalyse des
caractèresintrinsèquesetparla confrontation avec les témoignagesd’autres
documents. La critique internevise à chercherd’une partce que l’auteura ditet
ce qu’il avouludire etd’autre part s’il nes’estpas trompé, ouavoulu se
tromper, oua été contraintdesetromper.

5. L’hypothèse de départ

Gérer une organisation publique, c’estavant toutoptimiserlesmoyens
financiers, humains, matérielsdontelle dispose pouratteindre lesmissionsqui
4
lui ontété fixées. Michel Berrydéfinitlesoutilsde gestion comme : «un
ensemble d’outilsconceptuelsoumatériels visantàréduire la complexité età
5
simplifierleréel dansla conduite desentreprises» . Armand Hatchuel associe

1
Veyne Paul,Comment on écrit l’histoire, Paris, EditionsduSeuil, coll. "PointsHistoire", 1996,
(rééd.), p.9.
2
Veyne Paul,op. cit., p. 152.
3
Lemarchand Yannick, Nikitin Marc, etZimnovitch Henri, "Recherche historique en
comptabilité etcontrôle", in Colasse B. (dir.),Encyclopédie de comptabilité, contrôle de gestion
et audit, Paris, Economica, 1999, pp. 1035-1044.
4
Santo Viriato-Manuel etVerrierPierre-Eric,Le management public, Paris, PUF, coll. "Que
Saise
Je ?" 1997, (2éd.), p. 17.
5
BerryMichel, "Unetechnologie invisible ? L'impactdesinstrumentsde gestionsurl'évolution
des systèmeshumains",Publication du Centre de Recherche en Gestion de l'Ecole polytechnique,
1983.

26

les outils de gestion à «un espace diversifié de savoir soutenant les
1
représentations et les décisions qui peuvent concerner les objets »
La question sur l’évolution des outils de gestion concerne la gestion interne
des organisations publiques : quels outils de gestion utiliser pour permettre aux
services publics de connaître leurs coûts de fonctionnement ? Comment établir
des prévisions budgétaires dans des services déconcentrés de l’État ? Comment
spécialiser les services d’uneAdministration centrale : parproduits, par
fonction, parmétiers? Commentadapterlesgrandesfonctionsde management
2
auxcontraintesdu service public ?Viriato-Manuel Santo etPierre-Eric Verrier
tententd’y répondre : « lesoutilsde gestionsont soumisauxeffortsde mode et
auxpressionsdumarché de l’organisation. Lesadministrationsqui ontconnu
pendantdesannées une pénurie d’outilsde gestionsontaujourd’hui confrontées
àunesaturation instrumentale de leurmanagementqui occulte lesobjectifs
qu’ellespoursuivent. Malgré lasimilitude des termesetdesappellationsavec le
managementprivé, lesinstrumentsde gestion doiventêtre adaptésaux
contraintesetaux spécificitésdesadministrations. »
Seulement, en faisantl’hypothèse que lesoutilsde gestionsontadaptables
auxorganisationspubliques, commentêtresûrde l’intégration de chaque outil
danslesystème de gestion de l’organisatEn effeion ?t, on ne peutprétendre,
parexemple, faire du« contrôle de gestion »si ons’estcontenté de débaptiser
d’anciens servicesen «centresderesponsabilités». L’objectif de cette
recherche estdevoircommentlesystème de contrôle de gestion a puêtre
intégré dans unservice public.

6. Le plan d’ensemble

Cetterecherche, baséesur une démarche historique, a permisdetraiter
l’ouvrageselonun plan chronologique ensixchapitres.
Le chapitre 1 présente l’émergence de l’organisation publique postale entre
1923et1965. L’instauration dubudgetannexe desPTT en 1923 remeten cause
lerôle de l’Etat. Laréflexionsurl’Etat, quise posaitenterme de «+ ou–
d’Etat»,se posaitégalemententermesorganisationnels, àsavoircomment
l’Etatdoit-ils’organiserpourmieuxgérer ses servicesetmoyens? C’estcette
réflexion qui a été la base de l’étude de Henri FayolsurlesPTT. La pratique du
budgetannexe a entraîné laréforme de la comptabilité etl’émergence d’un
contrôle budgétaire
Le chapitre2décritlespremierspasde la prospective à la Poste entre 1965
et1969. Le directeurgénéral René Joder, figure emblématique de la Poste pour
avoirfavorisé l’incorporation desméthodesde gestion dansl’organisation
publique, a crééun groupe de prospective postale. Face àun contexte de
croissance économique età l’émergence de la prospective à cette époque dans
lesadministrationsfrançaises, le GRAPs’estdoté de moyensexceptionnels
pourmettre en œuvre douzetravaux. Parmi ceux-ci, deuxontparticulièrement
retenunotre attentd’ion :une partl’étude d’unsystème de calcul de prixde
revientà la Poste qui a donné naissance aucontrôle de gestion etd’autre part

1
Hatchuel Armand, "Les savoirsde l'intervention en entreprise",Entreprises et histoire, n°7,
1994, p.72.
2
Santo Viriato-Manuel etVerrierPierre-Eric,op. cit.,p.17.
27

l’étude de la structure du personnel qui a donné naissance à la gestion
prévisionnelle des effectifs. Ces travaux ont abouti à une réforme tarifaire en
1969 oùl’usageraffranchit son courrieren fonction dudegré d’urgence etde la
de lavitesse d’acheminementducourrier. Maiscetteréforme, qui avaitla
volonté d’incorporeren interneune logique derésultat, n’a pasété comprise du
public quiyavu une Poste à deux vitesses. Cependant, en interne, ilya bien eu
naissance d’un corpsde métiers: lesattachéscommerciaux.
Le chapitre3étudie l’introduction ducontrôle de gestion à la Poste comme
unetentative d’innovation entre 1969-1972dans un contexte d’introduction de
la Rationalisation deschoixbudgétairesdansl’administration française.
Cependant, la Poste n’a pasattendule RCB pour voirl’intérêtd’un contrôle de
gestion. En 1969,un contrôle de gestion a été misen expérimentation à lasuite
desanalysesduGRAP. C’estgrâce à l’ouverture d’espritde René Joderque le
contrôle de gestion avule jour. Deuxdépartements-testset troiséquipesont
expérimentéun contrôle de gestion classique pour une organisation privée à
cette époque, maisinnovantpour une organisation publique à cette époque.
C’est une expérience particulière qui a donné naissance àun outil de contrôle de
gestion : letableaude bord.
Le chapitre 4 présente lescaractéristiquesd’une démarchetop-down de la
généralisation ducontrôle de gestion entre 1972et1986. Le contrôle de gestion
a en effetété généralisé à partirde 1972àtouteslesdirectionsdépartementales
et régionales. Tout un corpsde métiersestné danschaque direction
départementale et régionale :lescontrôleursde gestion. Lavolonté de la
direction générale étaitderévolutionnerla culture de l’administration en
introduisant une logique derésultatparle biaisducontrôle de gestion.
Seulementilyaune contradiction danscette généralisation carelle a eulieu
avantmême l’instauration d’objectifsfinanciers. Onvoiten effetmal l’intérêt
d’avoir un contrôle de gestionsansobjectifsfinanciersetce pointa amenéun
désintéressementde la partdescadres. C’estainsi que face àunsystème de
créditsalloués touslesans, le contrôle de gestion estdevenu un frein à la
dynamiquestratégique carles séancesd’analyse derésultatontdérapéversdes
séancesde marchandagesdescrédits.
Le chapitre 5 analyse l’implantation effective ducontrôle de gestion dans
un contexte deréforme entre 1986et1992. Confronté à cette contradiction, le
contrôle de gestion a étéréformé à partirde 1986pouraboutirà la loi de 1990.
Maiscetteréforme juridique etn’a faitque donneraucontrôle de gestionune
affirmation plusgrande, carcesontles vingt-et-un ansquisesontécoulésaprès
les travauxde la prospective qui ontfaitducontrôle de gestionun outil de
gestion préparantl’avenir. Laréforme a égalementdonné naissance àun
changementdanslesystème comptable : la Poste estpassée d’une comptabilité
publique àune comptabilité privée. Ce passages’est réalisé avecsuccèsenun
temps rapide carles services s’ypréparaient réellementdepuis1986.
Enfin, le chapitre6développe lerenforcementd’une dynamique entre la
stratégie etle contrôle de gestion entre 1992et 2003,une période qui peutêtre
scindée en deux: 1992-1998 et1998-2003. Nousavonsprisle parti d’aborder
lesconséquencesde laréformestatutaire auniveaucentral, qui a eupour
conséquence la montée desdirectionsparmétiers, alorsque jusqu’à maintenant
c’étaitla direction financière qui avaitla compétence de lastratégie etdu
contrôle de gestion. Des tensionsentre directionsparmétiersetdirection
financière (organisée pardépartement)sesontcréées, ce qui a amené la

28

séparation structurelle entre stratégie et contrôle de gestion. Cette séparation a
eu pour conséquence pour le contrôle de gestion de se centrer sur ses
techniques.N’ayantpluslavisionstratégique, le contrôle de gestion a perdu ses
lunettesetil estdevenumyope. Ils’est technicisé. D’un autre côté, on avu
apparaître lespremiersbudgetsparmétiers. Le découpage de l’organisation par
départementne favorisaitpasla logique ducontrôle de gestion. Face à cette
situation, le directeurgénéral desPostesa demandé à NicolasRoutierd’être
directeurducontrôle de gestion etde lastratégie. Ilya eudoncréconciliation
structurelle. MaisNicolasRoutier,voyantcette montée de la direction par
métiers, a (je cite) « créésa propre inutilité » auniveaude la direction générale,
danslesensoùil a engagéuneréformesurlesystème de gestion permettantla
naissance de la dynamiquestratégie – contrôle de gestion danschaque direction
parmétiers.
Onvoitencoreune foisque le contrôle de gestion a précédé le changement
er
puisque de cettestructure parmétiers va démarrerla banque postale au1
janvier 2006. Etde cettestructure parmétiers, La Poste anticipe depuis 2003la
baisse du trafic lié à la libéralisation ducourrier surle marché.

29

Partie 1. L’élaboration du contrôle de gestion :
un outil de gestion viable à la Poste ?

Dans l'immédiat après-guerre de 1914-1918, émerge une contestation à
l'encontre de l'Etatfrançais, née de la dramatiquesituation économique et
sociale de l'époque. Dansce contexte,un débat s'amorcesurle
désencombrementde l'Etatetletransfertau secteurprivé desactivitésà
caractère industriel.
C'estparle budgetannexe, instauré en 1923, ques'esteffectuée de manière
tangibleuneremise en causestratégique du rôle de l'Etatdansla gestion des
PTT de l'époque etques'ouvreun nouveau regard organisationnelsur
l'institution : cette mise en place a entraînéuneréflexionsurl'organisation que
l'Etatpourraitenvisagerafin de gérerde façon plusefficaceses servicesen
utilisantdesmoyensadaptés. C'estainsi que la comptabilité de caisse de la
Poste a étéréformée etque le contrôle budgétaire a fait son apparition,
introduisantl'utilisation de conceptsnouveauxcomme celui de comptabilité
analytique et suscitantàsontour uneréflexionstratégique entermesde
management.
Un groupe de prospective postale, le GRAP, a été créé en 1965 pourfaire
face à la croissance économique etadapterla production à l'augmentation du
trafic desobjets traités. Parmi les travauxduGRAP, objetsd'unrapportédité en
1969, l'amorce d'un contrôle de gestion a été initié parl'étude d'unsystème de
calcul de prixderevientet une gestion prévisionnelle deseffectifsa également
vule jour. Un nouveaucorpsde métiera été créé à la Poste : lesattachés
commerciaux, avec pourmission de développerles services,tandisque les tarifs
subissaient uneréforme afin que le prixde l'affranchissement reflète letype de
service choisi, introduisantainsiune notion de marge commerciale.
En 1971,une nouvelleréforme crée deuxdirectionsopérationnellesau sein
de la Poste : la direction générale desPostesetla direction générale des
Télécommunications, avec des servicescommuns, letoutplacésousl'autorité
d'un ministreunique. Troisansplus tôt, larationalisation deschoixbudgétaires,
née d'expériencesaméricainesantérieures, avaitété introduite dans
l'administration etc'estdansce contexte que la Poste,toujourspartagée entre
desexigencesderentabilité etdescontraintesdeservice public, allaitmettre en
placeune expérimentation de contrôle de gestionsurdeuxdépartements-tests.
C'estainsi que letableaude bord, mettanten évidence laresponsabilité
commerciale, a été développé comme outil de contrôle de gestion, lui-même
outil de mise en œuvre de lastratégie, comme nousallonslevoirdanscette
première partie quiva nouspermettre d’identifierlesprémicesde larelation
stratégie – contrôle de gestion dansl’organisation publique.

Mieux vaut tenirle diable dehors
que de le mettre à la porte.
Proverbe anglais

Chapitre 1. L’émergence d’une organisation
publique (1923-1965)

Lespréoccupationsde l’Étatfrançais relativesà l’organisationsontnées
aprèsla Première Guerre mondiale. Pendantque la France émerge de la période
d’après-guerre, l’État va être de plusen pluscontesté enraison notamment
d’unesituationsocio-économique difficile: lourdesperteshumaines, nouvelle
place desfemmesdansle monde du travail, financesconsacréesà la
reconstruction. Cette contestationtraditionnellementfondéesurlethème du
1
« plusoumoinsd’État»se double d’une question organisationnelle : comment
l’Étatdoit-ils’organiserpourgéreraumieux ses serviceset sesmoyens? Etpar
conséquent, quelle place occupera la Poste danscette analyse ?
L’immédiataprès-guerre a été marqué à la Poste parles travauxd’Henri
Fayol. Cesderniersontjouéunrôlesous-estimé danslevote de la loi du 30juin
1923qui instaura le budgetannexe. Ilsontparticulièrementfaitémergerla
notion d’organisation publique. Etpourbien fonctionner,toute organisation
publique a besoin d’unestratégie. (I.)
Plus tard, le contrôle budgétairese diffuse en France (II). La loi implique
deschangementsderèglesbudgétairesqui impliquent un changementdesoutils
comptables. La Poste metainsi en placeunsystème comptable etlesbasesdu
contrôle de gestion, c’est-à-direunsystème detraitementde l’information,
servantde base auxdécisions. Introduire le contrôle de gestion a été le moyen
d’introduireune autre logique. L’autonomie de la Postevis-à-visde l’Étatétait
d’ailleursinévitable car sonservice estplus unservice public industriel et
commercial que publictoutcourt: il faudra attendre 1990pour voirlestatutde
la Poste changeretdevenir un établissementautonome de droitpublic.

I.

La loi de 1923 : un pas vers l’identification de l’activité postale ?

L’activité estl’définie comme «unité économique de baserepérable au
2
sein de l’organisatSelon Jean-Pieion » .rre BréchetetPierre Mevellec, cette
unité associe différentsfacteursde production (capital physique et savoir-faire

1
Fin XIXe, l’Etatinterventionniste etgarantde lasolidaritésocialese démarque de l’Etatlibéral
classique : en effet, il quittesa position d’extériorité etdesupériorité pour se jeterdansl’arène et
interveniractivementdansle jeu social; son intervention estperçue aussi bien commeun facteur
de développementque commeun moyen de préserverla paixcivile. Lathéorietraditionnelle de
l’Etat, fondéesurl’idée de «puissance »,de «souveraineté »,ne peut rendre compte de cette
évolution : l’Etat se présente en effetdésormais, moins sousla forme de manifestationsd’autorité,
que commeun prestataire deservices, dontl’objectif estdesatisfaire le mieuxpossible les
besoinsdupublic;la doctrine du service publicvavenircolmatercesbrèches, en construisantla
théorie de l’Etat surdesbasesnouvelles, quirépondentparallèlementaubesoin de fondation du
droitpublic.
2
BréchetJean-Pierre etMevellec Pierre, "Pour une articulation dynamique entrestratégie et
contrôle de gestion",Revue Française de Gestion, juin-juillet-août1999, p.27.

humain) etdesconsommations. Lareconstruction dumodèle de l’organisation
surla base de l’activité modifie l’idée de contrôle. Seulement, la frontière entre
1
public etprivé dansles structuresfrançaisesn’estpas simple à définir. Établir
cette frontièresuppose de « posséderde clairscritèresde distinction permettant
2
d’affecterlesorganisationsoulesactivitésde partetd’autre » .
Toutle problème estlà pourla Poste.Ellese doitd’identifier son
activité. (I.1) Ensuite,se pose la question desavoir si la loi de 1923instaurantle
budgetannexe aide la Poste danscetterecherche. (I.2)

I.1.

Auxoriginesduprocessusd’identification de l’activité postale

La notion deservice public atoujoursété aucœurde l’évolution de la
Poste. Maisque faut-il entendre par«service public » ?Commentcaractériser
le domaine desmissions stratégiquesde la PostPoe ?ur répondre à ces
questions, nousdevonsexplorerplusieursdimensions. (I.1.1) Etle contexte de
l’aprèsPremière Guerre mondiale faitnaîtreun nouveaudébat surle classement
de l’activité postale dansla catégorie du service industriel etcommercial oudu
service d’intérêtgénéral. (I.1.2)

I.1.1.

Pour une définition multidimensionnelle de l’activité postale

La Poste a été édifiée en Franceselon le modèle administratif classique :
soumise àunrégime dérogatoire audroitcommun, celui derégime juridique de
service public, elle bénéficie de la protection d’un monopole eta été aménagée
sousla forme d’une administration d’État.
Cette notion deservice public a été construite pardesjuristes, afin de
répondre auproblème à la foispratique de délimitation et théorique de
fondation dudroitpublic. Cette notion a cependantconnu un double
enracinement: en droit, oùelle apparaîtcommeune desnotionsde base dudroit
administratif etdansles représentationscollectives, oùelle estdevenueune
3
composante essentielle de l’image de l’État.
En France, cerégime atrouvé d’abordson fondementdansl’idée de
puissance publiqu« ine :stituée àsesdébuts(éditdu19 juin 1464) pourles
besoinsexclusifsdupouvoir royal, avantd’être mise parHenri IV à la
disposition dupublic, la Poste a étérangée aunombre desactivités
4
«régaliennes»,relevantparessence de l’État». L’arrêtBlancoduTribunal
desconflitsdu8 février1873a ensuite fixé pourla première foisl’idée que le
véritable fondementde l’action publique étaitconstitué parleservicerenduau
5
public, etnon plus seulementparlesactesde puissance publique . Léon Duguit,

1
ThiétartRaymond-Alain, "Public-privé :une guerre de frontières",Revue Française de Gestion,
n°20, 1979, p.72.
2
Bartoli Annie, "Spécificitésdumanagementpublic etpratiquesde gestion",Cahier de
recherche, n°35/98, Université de VersaillesSaint-Quentin en Yvelines, 1998, p. 4.
3e
ChevallierJacques,Le service public, Paris, PUF, coll. "Que Sais-Je", 1997éd.), p., (425.
4
ChevallierJacques, "La Poste", inDictionnaire critique de la communication, Paris, PUF, 1993,
p.658.
5
MathieuMichel, "Service public,serviceuniversel. Lesmotsetlesconceptsentraînésdansla
tourmente de l'organisation",Communication du chef de service au Commissariat général au
Plan, Colloque international Monacom, 1996.
34