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Droit de la forêt au XXIe siècle

De
303 pages
La protection de la forêt constitue une urgence à l'échelle régionale tout comme au niveau mondial. L'efficacité des politiques forestières est conditionnée par la cohérence entre les droits nationaux et les grands principes du droit international de l'environnement. La difficulté d'harmoniser les législations n'est pas un problème spécifique aux pays en développement, comme le montre bien l'exemple européen. Dans ce volume est abordée, outre les aspects internationaux et communautaires, l'approche comparatiste avec les exemples de l'Allemagne, l'Espagne, la Finlande et l'Italie.
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Le droit de la forêt au XXIe siècle

@ L'Harmattan, 2004 ISBN: 2-7475-7637-X EAN : 9782747576376

Sous la direction de

Marie CORNU et Jérôme FROMAGEAU

Le droit de la forêt au XXIe siècle
Aspects internationaux

Actes du colloque organisé les 5 et 6 décembre 2002 par la section Ile-de-France de la Société française pour le droit de l'environnement (SFDE) en collaboration avec le Centre de recherche sur le droit du patrimoine culturel et naturel (CECOJI-CNRS/Université Paris-Sud Il, Faculté Jean Monnet)
avec le soutien

de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) de l'Office national des forêts (ONF) du ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

Harmattan Konyvesbolt 1053 Budapest,

KossuthL.u. 14-16
HONGRŒ

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

Collection

Droit du patrimoine

culturel et naturel

dirigée par 1\1arie Cornu

et] érôJJJe FrOJ1Jageat4

Cette collection initiée par le Centre de recherches « Droit du patrimoine culturel et naturel » a pour but de développer et enrichir la réflexion sur les objets et 1110des de protection dans le d0111aine du patri1110ine culturel et naturel. Les questions que soulèvent la conservation, la circulation, la valorisation du patrimoine sollicitent, en effet, ces deux disciplines. Le contexte d'un 1110nU111ent istorique, son environnement, le paysage dans lequel il h s'inscrit sont souvent essentiels à sa mise en valeur. Le droit de la culture et le droit de l'environne111ent développent cependant des concepts propres. Ils ne sont pas toujours en accord sur les méd10des et les 1110yensde protection, d'où l'intérêt de la confrontation et de la c0111paraison des ressources tirées de ces deux dispositifs. C'est pourquoi la rétlexion doit se renouveler sur les concepts fonda111entaux du patri1110ine, sur la déli111itation des élé111ents qui 111éritent protection. Dans la c0111préhension des différents 111écanis111es l'ouverture et vers de nouveaux 1110dèles, le droit cOll1paré est essentiel, ainsi que le droit internation~ù.

Déjà parus
PIERRE-LAURENT prétJentit'e, 2004 CRIDEAU-CNRS, Li1110ges (sous la direction), 1I0/l1)eljljell ?) 2 t0111eS, 2004 ( !vIARIE CORNU, JEROME PatJ7lJJoil/e,2 t0111es, 2004. FROMAGEAU LeJ IltOlltlmentJ hÙtoriques : titi FRIER (sous la direction), Le flouveau droit de l'arcbéologie

(SOUS la direction),

Arcbives

et

11:ARIE CORNU, 11ARIE-AGNES FERAULT, JEROME FROMAGEAU (SOUS la direction), Patrimoine an:hitet:tural) urbain et pqyJager: e!ljeux juridiques et 4JnalJliqües territOJ7ales)2003. 1vIARIE CORNU, Nchercbe, 2003.
.

JERO!vlE FROlvlAGEAU

(sous

la direction),

Archives

et

ANNIE 2003.

HERITIER,

La gellèJe de la notiotl jltJidiqHe de patrif/luine

artÙtiqtte,

1-1:ARIE CORNU, ]EROl'vfE FROMAGEAU (JlIt/trel et la IJJN", t0111es, 2002. 2

(SOUS la direction),

Le patrimoine

lvIARIE CORNU, JEROl\1E FROl\1AGEAU de telllJirolllJt:mt:lIl,2 torDes, 2001. IvIARIE CORNU, JERO!vfE FRO!vfAGEAU ln/sI dalJs la pro/er/iulI dNpafrillJoille, 1999.

(SOUS la direction),

Genèse du droit

(SOUS la direction),

Fondation

et

1Lise en page et ll1aquette

: lvlarie-Laure

Berthe,

CNRS-CECOJI

Sommaire Avant-propos Liste des sigles Propos introductifs In trod uctio n JérÔll1e Frol11ageau Le droit forestier face aux trois grandes évolutions qui travaillent les politiques forestières Christian Barthod La forêt ou l'éternel Bernard Gouty Approche
.

9 11 17

41 53

défi scientifique et économique

Les forêts et leur rôle dans les cycles du carbone

et de l'eau
Bernard Saugier la pertinence du recours Gestion durable des forêts: à la certification écologique Adel Ben Youssef

63

69

Si la forêt l11'était cOll1ptée. .. La valeur patrill10niale C0111posite de la forêt Philippe Lebreton Le droit international État de développe111ent Stéphane Doumbe-Bille Évolution du droit forestier de Rio à]ohannesburg: un aperçu c0111paratif Moha111ed Ali ~fekouar La protection des forêts en droit COll1111unautaire Isabelle NIichallet et européen
-

95

Le cadre juridique international relatif aux forêts

121

137 169

Droit comparé Le droit c0111paré : Alle111agne Eckard Rehbinder Les objectifs de la législation forestière en Espagne Crîtica jurîdica de la nueva ley de 1110ntes espanola Fernando Lopez Ra1110n Le droit forestier en Finlande Erkki J. Hollo Générali tés sur le systè111e forestier national italien Donato Monaco 187 201 217

235 251

Développement durable Quelques idées sur la forêt et le développement durable Alexandre I(iss
Le développe111ent Chantal Cans durable

269
281

Développe111ent durable... Jacques Liagre
.

ou des forêts et des h0111111es287

Élé111ents de bibliographie

299

8

Avant-propos
JEROMEFROMAGEAU Co-directeur du Centre de recherche sur le droit du patrimoine culturel et naturel (CNRS-CECO]IjUniversité Paris-Sud) Président de la section Ile-de-France de la Société française pour le droit de l'environnement (SFDE)

cet ouvrage. Le centre de recherche sur le droit du patrimoine culturel et naturel (CNRS-CECO]IjUniversité Paris-Sud), associé à la Société française pour le droit de l'environnement (SFDE), n'aurait pu en réaliser la publication sans le soutien scientifique et matériel de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), du ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales et de l'Office national des forêts. Notre reconnaissance va également à Madame Marie-Laure Berthe du CNRS-CECO]I qui a assuré avec une grande efficacité la réalisation technique de cet ouvrage ainsi qu'à Mademoiselle Laurence Renard de la SFDE, Mesdames Yolande Chalengon et Annie Lambert et à toute l'équipe du service de la recherche de la Faculté] ean Monnet de l'Université Paris-Sud dont le rôle dans l'organisaiton et la tenue du colloque a été essentiel.

A

u moment de publier les actes de ce colloque, il convient de féliciter les personnalités et les collègues qui ont accepté d'apporter leur contribution à

Liste des sigles
ANCRPF AOC APCA
ASFD CFT CGGREF CIAFD CITES CNASEA CNESI CNIEFEB

Association nationale des centres de la propriété forestière Appellation Assemblée d'agriculture d'origine contrôlée des

régionaux

permanente

chambres

A~jenda del delnanio Foretale dello Stato

Charte forestière de territoire Conseil général du génie rural et des eaux et forêts Critères et indicateurs forestier durable pour l'aménagement

Convention on International Trade in Endangered ,fpeciesofWild Fauna and Flora Centre national pour l'aménagement structures des eXploitations agricoles des

Conseil national des espaces, sites et itinéraires de nature Compagnie nationale des ingénieurs perts forestiers et des experts en bois et ex-

La forêt à l'aube du XX1Csiècle - Aspects politiques et juridiques

CNPPF CNDED COS CRPF CTE DERF ENG REF EPA FAO FEOGA FFN FNCOFOR

Centre national professionnel forestière

de la propriété sur

Conférence des Nations unies l'environnement et le développement Coefficient d'occupation des sols

Centre régional de la propriété forestière Contrat territorial d'exploitation Direction de l'espace rural et de la forêt Ecole nationale des forêts Etablissement du génie rural, des eaux et

public à caractère administratif

Food and Agriculture Organization of the United Nations Fonds européen agricole d'orientation et de garantie

Fonds forestier national Fédération res nationale des communes forestiède

FNPHP
FNSPFS FNUF FRAPNA FSC GES IDF

Fédération nationale des producteurs l'horticulture et des pépinières Fédération nationale des syndicats priétaires forestiers sylviculteurs Forum des Nations unies sur la forêt Fédération nature Rhône-Alpes de protection

de pro-

de la

Forest .Ste~vardship Council

Gaz à effet de serre Institut du développement 12 forestier

Liste des sigles

IFN IGREF ISO loi SRU

Inventario

Forestale N a Zionale

Ingénieur du génie rural, des eaux et des forêts
InternationalS tan da rdiza tio n Organization

Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains Organisation mondiale du commerce

OMC ONF ONG ONU ORF PAC PDIPR PEFC PIB PLU PMPF POS PSG RATP RBD RBF RBI RTM

Office national des forêts Organisation Organisation Orientation non gouvernementale des Nations unies régionale forestière

Politique agricole commune Plan départemental d'itinéraire des et de randonnées
Pan European Forest Certification

de promena-

Produit intérieur brut Plan local d'urbanisme
Prescrizjoni di MassiJ1ta e di Polizja Forestale

Plan d'occupation

des sols

Plan simple de gestion Régie autonome des transports parisiens Réserve biologique dirigée Réserve biologique forestière Réserve biologique intégrale Restauration des terrains de montagnes

13

La forêt à l'aube du XXF siècle - Aspects politiques et juridiques

SADC SCOT SDAURlF SMDD SNCF TDENS TFNB TVA UCFF UlCN UNCED UNESCO ZAC ZNIEFF ZPP AUP

~) uthernAfrican DevelopJnentCOJnmuniry o Schéma de cohérence territoriale Schéma directeur d'aménagement nisme de la région lle-de-France et d'urbadu-

Sommet mondial pour le développement rable
Société nationale des chemins

de fer français des es-

Taxe départementale pour paces naturels sensibles Taxe sur le foncier non bâti Taxe sur la valeur ajoutée Union Union des coopératives internationale
-

la gestion

forestières

françaises de

pour la conservation

la nature

Union mondiale pour la nature
Conference on EnvironJJlent and

United Nations DevelopJnent

United Nations Educationa~ ~)cientific and Cultural Organization

Zone d'aménagement

concerté

Zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et £1oristique Zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager

14

Propos introductifs I
Introduction
jERC)ME FRC)MAGEAU

Le droit forestier face aux trois grandes travaillent les politiques forestières CHRISTIAN BARTHC)D La forêt ou l'éternel défi BERNARD GC)URY

évolutions

qUI

Introduction
JEROME FROMAGEAU Co-directeur du Centre de recherche sur le droit du patrimoine culturel et naturel (CNRS-CECO]IjUniversité Paris-Sud) Président de la section Ile-de-France de la Société française pour le droit de l'environnement (SFDE) e vif succès du colloque consacré aux aspects politiques et juridiques de la forêt à l'aube du XXlc siècle a montré le bien-fondé de l'intention initiale. L'organisation de cette manifestation se justifiait d'autant plus qu'aucune occasion de rencontre entre juristes spécialisés en droit de l'environnement et en droit forestier n'avait eu lieu depuis celle tenue à Dijon à l'initiative de la Société française pour le droit de l'environnement et l'Association internationale des entretiens écologiques (AIDEC), les 13, 14 et 15 mars 1984 1. En outre, l'adoption de la loi d'orientation sur la forêt du 9 juillet 2001 est venue renforcer la pertinence de cette initiative. La lecture des actes du colloque de 1984 laisse apparaître une certaine constance quant aux interrogations que soulèvent la politique forestière et la nécessaire adaptation du droit, interrogations qui portaient notamment sur:

L

l

AIDEC

et SFDE, I__JenvironnelJJent et laforêt, Publications
« Droit et économie de l'environnement

périodiques
», 1984.

spécia-

lisées,

collection

17

La forêt à l'aube du XX1C siècle - Aspects politiques et juridiques

-

le statut juridique

de la forêt,

le renforcement des textes régissant les forêts de protection et les moyens de lutte contre les agressions menaçant les espaces boisés, la compatibilité de la filière bois avec une gestion dente et raisonnable de la forêt. pru-

Ni l'historien du droit, ni le forestier ne se surprennent de cette constance. Ils savent à quel point le droit forestier échappe au règne du transitoire, de l'instable et de l'ambivalent, caractèristiques de l'ère postmoderme dans laquelle nous sommes définitivement entrés. Le droit forestier - une des principales

sources historiques du droit de l'environnement

- est en effet marqué par une très grande longévité des textes qui le charpentent 2. Il intègre la durée, notion cardinale, parce que l'action sylvicole repose essentiellement sur la durée du cycle végétatif des essences forestières, et c'est en raison de cette dépendance biologique que la relation entre les hommes et la forêt prend un statut particulier. La finalité sociale de l'action sylvicole est nettement perceptible dans le maintien de ce patrimoine, héritage que chaque génération souhaite transmettre. Pour autant, cette fixité de la législation forestière n'est plus immuable, elle dissimule une réalité plus subtile. De nombreux conflits d'intérêts émergent depuis une trentaine d'années, conflits d'intérêts d'autant plus difficiles à résoudre que l'on attend beaucoup de la forêt. Il s'agit de faire en sorte qu'elle soit plus productive mais aussi largement ouverte au public, sans que soit compromise sa diversité biologique, si bien qu'il n'est pas aisé de mettre en place une politique forestière permettant de concilier les fonctions de production, de protection et de loisirs qui lui sont assignées. À cet égard, la loi du 9 juillet 2001, « texte fondateur» selon certains, adoptée par les parlementaires dans un climat particu2

Voir J. Fromageau,

P. Guttinger,

J]roit de /'envirOnnelJ1ent, Eyrolles,

1993.

18

Introduction

lièrement consensuel, sur la base du rapport de Jean-Louis Bianco d'août 1998 3, n'opère-t-elle pas une sensible mutation du vieux socle constitué par le code forestier? En effet, la forêt, qui n'avait plus fait l'objet d'une grande loi depuis celle du 4 décembre 1985 relative à sa gestion, sa valorisation et sa protection, restait régie, pour l'essentiel, par le code forestier 00i du 21 mai 1827), lui-même, en grande partie, synthèse de l'ordonnance du 13 août 1669 et de la législation issue de la Révolution française. Or, précisément, la loi du 9 juillet 2001 modifie de nombreuses dispositions du code forestier. Les innovations répondent à quatre préoccupations majeures:
-

la nécessaire intégration dans le droit interne du concept
de développement durable, consacré au cours de la décennie 1980-1990 dans les grandes conventions et recommandations relatives à l'environnement, et cela, malgré l'absence d'un texte spécifique sur les forêts;

-

l'incontournable clarification de la politique forestière pour, d'une part, confirmer la responsabilité centrale de l'État en adaptant les institutions et le renforcement de la planification et, d'autre part, en modifiant la logique de l'action publique qui passe progressivement de la régulation au contrat (par l'organisation de la concertation entre les propriétaires forestiers, publics ou privés, dans le cadre d'une démarche contractuelle avec les chartes forestières) ; la consécration, dans le cadre de la démocratie participative de la politique forestière, de la gestion durable et multifonctionnelle (accueil du public en particulier) par le renforcement des mécanismes de protection des écosystèmes, la prévention et la lutte contre les risques naturels et les incendies;

-

3

J.-L. Bianca, La forêt: line chancepOlir la France, Paris, La documentation française, 1998.
19

La forêt à l'aube du XXlCsiècle - Aspects politiques et juridiques

-

l'adoption d'un cadre plus favorable à la compétitivité de la filière forêt-bois-papier qu'accompagnent un nouveau système de financement des investissements forestiers et une nouvelle procédure d'incitation au regroupement des parcelles boisées.

Nous avons donc souhaité, sur la base du droit forestier ainsi renouvelé, ouvrir un vaste champ de réflexion et faire dialoguer un certain nombre de spécialistes. Ces actes colligent les textes présentés lors de la rencontre des 5 et 6 décembre 2002 qui a mis en présence, à titre de conférences, une trentaine de spécialistes. Nous sommes grés à toutes ces personnes d'avoir si chaleureusement accepté l'invitation qui leur a été faite de s'associer, avec une grande compétence scientifique, à cette manifestation. Il va sans dire que nous remercions Monsieur Bertrand Hervieux, président de l'Institut national de la recherche agronomique qui a soutenu notre initiative et accepté de nous accueillir dans les locaux de la rue de l'D niversité. Par ailleurs, nous sommes très honorés que Messieurs Christian Barthod, sousdirecteur de la forêt au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, et Bernard Goury, directeur général de l'Office national des forêts, aient accepté chacun de nous livrer leur texte introductif, particulièrement tonique. Après des propos liminaires relatifs aux effets du changement climatique sur les forêts et une approche économique des politiques forestières, sont retranscrites dans cet ouvrage la plus grande partie des communications: tout d'abord, dans le premier volume, celles relatives au droit international et au droit comparé. Le second volume regroupe celles consacrées, de manière thématique, au droit forestier français. Au plan mondial, les forêts couvrent près du quart de la surface des continents et représentent 20 80
%

de la biomasse,

50 0/0

Introduction

de la productivité des écosystèmes terrestres et jouent un rôle régulateur important dans les cycles de l'eau et du carbone, ce qui conduit à s'intéresser, avec Bernard Saugier, à la question de savoir comment précisément gérer ces forêts pour qu'elles répondent à nos multiples attentes qui évoluent avec le temps. Comment anticiper les changements globaux pour choisir les essences forestières les mieux adaptées aux conditions futures de climat et de composition de l'atmosphère? L'approche économique

Face aux dégradations constatées en matière de préservation des forêts, le législateur a tenté de mettre en place une réglementation spécifique, afin de modifier les comportements économiques des agents dans le sens d'un développement durable. Il s'est agi d'instaurer un droit de la protection de l'environnement et des ressources naturelles (dont les espaces forestiers). Malgré tout, cette première réponse semble insuffisante et se heurte aux pressions des lobbies industriels ainsi qu'à des difficultés techniques de mise en œuvre. C'est pourquoi de nombreuses contributions économiques récentes mettent l'accent sur la nécessité de compléter cette approche par une gamme d'instruments utilisant les forces du marché. La communication d'Adel Ben Youssef illustre justement le problème de la détermination des mécanismes par lesquels les instruments du marché sont capables d'amener les acteurs économiques à une eXploitation durable des forêts. Il s'agit de caractériser les défaillances du marché constatées par le recours à la réglementation et de montrer en quoi ces dernières peuvent être comblées par le recours aux instruments du marché, c'està-dire l'ensemble des politiques qui permettent d'influencer directement le prix des biens et des services environnementaux. Les instruments économiques de protection de l'environnement tels que les éco-taxes, les subventions, les permis négociables et la certification environnementale (labels écologiques notam21

La forêt à l'aube du )C'{JC siècle - Aspects politiques et juridiques

ment), sont autant d'outils qui permettent de modifier les incitations des agents, ces derniers intégrant alors les variables environnementales dans leurs décisions de production et de consommation. Modifier les comportements des acteurs économiques dans le sens d'une conciliation entre intérêts économiques et intérêts environnementaux est alors possible. S'intéressant à la valeur patrimoniale composite de la forêt, Philippe Lebreton prolonge cette approche économique en replaçant le monde forestier dans l'économie moderne. Aussi convient-il de remettre en cause le dogme de la trifonctionnalité production-protection-accueil, « modèle incantatoire de trop nombreux discours convenus qui ne permet pas de penser différemment la forêt et aboutit nécessairement à des approches stéréotypées» 4. Parce qu'elle n'est pas gratuite et consommable comme telle, elle justifie « une attention intelligente et sensible de tous et plus de considération et d'aides de la part de la collectivité ». Émerge alors une vision élargie du problème: la notion de patrimoine s'impose, perçue comme l'ensemble des biens communs relevant d'une collectivité. Au nom de l'intérêt général, elle encadre les droits des propriétaires, de l'État, des collectivités publiques en général et des particuliers. En retour, elle implique une juste rétribution des fonctions satisfaites par la collectivité bénéficiaire. Les droits international, européen et comparé

Au plan international, on ne peut que déplorer la difficile émergence d'une politique forestière, ce que relevait déjà Cyrille de I<lemm au colloque de Limoges de 1983. Il regrettait l'immobilisme juridique et soulignait la nécessaire intégration des objectifs de la conservation avec ceux du développement dans le cadre d'une stratégie cohérente pour rompre le cercle
4

Paul Arnould,

"Introduction",
jrançûis,

« Les forêts entre nature et société », Bu/letin
2001-2, pp. 107-110.

de l'aJJociation

de géographes

22

Introduction

vicieux du sous-développement et de la dégradation de la biosphère 5. Depuis lors, la protection des forêts est devenue un formidable défi à l'échelle mondiale, d'autant plus grave qu'il y a urgence. Chaque année, en effet, nous perdons, à l'échelle de la planète, en moyenne, quelque 10,7 millions d'hectares d'espaces boisés. Au sommet de la Terre, tenu à Johannesburg en 2002

(26 août
-

-

4 septembre), si l'on a légitimement listé des priorités

telles que: la lutte contre la pauvreté et l'aide publique au développement ; la question de la ratification du protocole à la conventioncadre sur les changements climatiques de Rio de Janeiro (protocole de I<.yoto du 11 décembre 1997) ;

-

l'accès à l'eau et à l'assainissement; l'accroissement de la part des énergies renouvelables ;

à l'inverse, la gestion durable de la forêt, la lutte contre les coupes illégales ou l'utilité des écolabels sont passées au second pan. 6 l Or, la protection est conditionnée par la cohérence entre les droits nationaux et les grands principes du droit international public général et, tout particulièrement, du droit international de l'environnement. Si la mise en place d'un contrôle effectif de la communauté internationale n'est possible qu'en considération du principe de souveraineté des États sur leurs ressources naturelles, deux principes internationaux ont été récemment dégagés, permettant de considérer les forêts comme « bien du patrimoine mondial », d'une part, l'intérêt commun de l'humanité et, d'autre part, l'instauration d'un développement durable à
5

Cf. Cyrille de I(lemm, « Les forêts et la stratégie mondiale de la conserva-

tion », in Uoréts et envirollne/llent, sous la direction de M. Prieur, Paris, PUF, 1984, pp. 261-279. () Tout au plus la forêt a-t-elle été concernée par le biais de la mise en œuvre de la convention sur la biodiversité. 23

La forêt à l'aube du XXlt:siècle - Aspects politiques et juridiques

l'échelle mondiale dépassant tion/ développement 7.

l'antagonisme

conserva-

Dans ses propos, Stéphane Doumbe-Bille revient précisément sur cet immobilisme juridique que regrettait déjà Cyrille de I<lemm il y a vingt ans. L'impression que laisse l'examen du régime international relatif aux forêts est en effet celle d'une évolution lente marquée par une intense activité diplomatique aux résultats très relatifs, bloquée par l'absence persistante d'un instrument général à vocation mondiale et par la rareté des mécanismes régionaux de caractère complémentaire. Stéphane Doumbe-Bille décèle deux types d'évolution qui s'inscrivent clairement dans la perspective du développement durable mais qui marquent cependant cet immobilisme: premièrement, l'adoption au cours de la dernière décennie d'instruments non contraignants auxquels tous les États et tous les types de forêts peuvent sans difficulté être soumis, en particulier la « Déclaration de Rio sur les forêts» ; deuxièmement, l'encadrement indirect des enjeux forestiers par le biais d'instruments conventionnels de caractère global, soit à vocation spécifiquement protectrice, soit à « vocation plus commerciale ». Une telle évolution, à peine perceptible, porte la marque de la condition statutaire des forêts, dont l'intérêt de préservation pour les générations présentes et futures est directement confronté aux appétits commerciaux qu'elles suscitent. « Le cadre forestier international demeure à la recherche de son ombre portée, entre les oscillations d'un patrimoine commun de l'humanité et le principe, que les textes existants tirent de la pratique internationale, de la souveraineté étatique ». Dans le prolongement de ce panorama du droit international, Ali Mekouar rappelle, à son tour, que le débat international

7

Voir E. Leroux-Gaonac'h, l...e droit international de l'environne/lIent la protection des forêts tropicales, thèse de doctorat en droit, Université 2002.

à l'épreuve de de Nantes,

24

lntroduction

autour de l'opportunité d'une convention forestière universelle n'a pas progressé de façon significative. Et, dans le même temps, au niveau national, le droit forestier a connu une progression en sens inverse de celle du couvert forestier. Nombreux sont les pays qui ont refondu leur législation forestière, souvent par l'adoption de lois nouvelles. Un vaste mouvement de réformes législatives en matière de forêts a été entrepris dans les années 1990 et l'avancée du droit régissant l'environnement naturel a ainsi été, au regard des ressources forestières, parmi les plus amples - du point de vue spatial - et

parmi les plus fécondes

-

du point de vue substantiel. La majo-

rité des législateurs privilégie maintenant des approches plus équilibrées de la législation forestière. Les dimensions environnementales, sociales et culturelles des forêts sont mieux intégrées. La prise en compte des préoccupations de durabilité se traduit par l'importance accrue que les nouveaux textes accordent à la pluri-fonctionnalité des forêts ainsi qu'à la planification et l'aménagement forestier. En outre, c'est ce que souligne tout particulièrement Ali Mekouar, il convient de noter la tendance croissante à favoriser une participation plus effective d'un plus

large éventail d'acteurs publics et privés - tout particulièrement les communautés locales - tant à la prise des décisions qu'à leur
mise en oeuvre dans le domaine des forêts. Qu'en est-il au niveau européen? La réponse à cette question n'est évidemment pas simple, d'autant qu'il n'existe pas non plus en droit communautaire de texte ayant vocation à aborder la conservation des forêts de manière globale. Une telle situation peut surprendre et cela pour au moins cinq raisons:
-

la superficie du couvert forestier sur le continent européen est loin d'être négligeable: sans même inclure les forêts finlandaises et suédoises, la forêt des autres pays membres de l'Union européenne des 15 représente plus

de 40 % des terres agricoles et 20 % de la superficie totale;
25

La forêt à l'aube du XXlCsiècle - Aspects politiques et juridiques

-

du point de vue de la filière bois, la production est loin d'être insignifiante: 115 millions de m3 de bois commercialisés en 1990 ; du point de vue social, ce sont 6 millions de propriétaires qui se partagent l'espace sylvicole (dont 3,2 millions en France...) ;

-

-

du point de vue patrimonial, la forêt participe largement à
la conservation des paysages. Richesse collective au bénéfice des générations futures, elle est le patrimoine de toute une série de titulaires: l'État (garant de la ressource), les collectivités locales, les propriétaires privés (détenteurs de droits sur le sol et exploitants de la ressource), les individus (qui profitent des agréments et des possibilités récréatives que constitue ce capital naturel) 8 ;

-

enfin, du point de vue de la conservation de la diversité biologique. La forêt européenne offre un large éventail de milieux, essentiels pour la survie de nombreuses espèces faunistiques, floristiques et fongiques: des forêts sempervirentes du pourtour méditerranéen au sud, aux forêts boréales de conifères au nord, en passant par les forêts caducifoliées de l'Europe centrale.

Les traités de l'Union ne prévoyant pas de politique forestière commune, l'élaboration de la réglementation s'est faite pendant longtemps en l'absence de tout projet communautaire pour la protection des forêts et cela au moins jusqu'à la conférence ministérielle pour la protection des forêts d'Europe d'Helsinki de 1993, conférence au cours de laquelle les ministres responsables des forêts en Europe ont notamment adopté

8

Cf. J. de Mongolfier,

qI/es (Te!)ijOIl, cahier

na 7, 1980, p. 50.

({Les fonctions 26

sociales de la forêt », Entretiens écologi-

Introduction

la résolution Hl « Principes généraux pour la conservation de la diversité biologique des forêts européennes» 9. Isabelle Michallet rappelle, en effet, que les visées forestières de l'Union européenne sont d'abord à rechercher de manière implicite dans les politiques sectorielles telles que celles de l'agriculture, du développement rural, de l'environnement, du commerce, du marché intérieur, de la recherche, de la coopération, de l'énergie ou de l'industrie. Depuis 1998 une stratégie forestière pour l'D nion européenne a été adoptée par le Conseil 10. Elle fixe comme objectif principal une gestion durable des forêts, l'action communautaire devant rester exceptionnelle en

application du principe de subsidiarité

11.

Les États restant, par

principe, très attachés à leurs prérogatives en ce domaine, l'on voit mal que soit réalisé le souhait de différentes organisations européennes d'inclure la forêt et le bois à l'article 16 du projet de Constitution, conférant ainsi à l'Union une approche plus holistique de la forêt et des moyens d'action supplémentaires. Au total, les instruments spécifiques n'envisagent que les aspects sectoriels de leur protection que sont la lutte contre la pollution atmosphérique et la prévention contre les incendies. Tout au plus, certaines forêts bénéficient-elles de régimes de protection communautaire beaucoup plus complets et ambitieux. Dès lors, un constat s'impose : l'émergence d'une conscience forestière européenne est loin d'être encore une réalité. Un timide rapprochement des conceptions forestières est perceptible mais le fossé qui sépare la vision productiviste de la vision so9 Les réunions tenues depuis lors dans le cadre du « processus d'Helsinki », successivement à Lisbonne en 1998 et à Vienne en avril 2003, ont permis de donner au secteur forestier un certain nombre d'orientations et de critères d'évaluation communs. 10 Résolution du Conseil européen du 15 décembre 1998, communication sur une stratégie forestière. Il Un rapport sur la stratégie forestière européenne (1998-2003) devrait être remis dans le courant de l'année 2004. Le Parlement européen aura alors à se prononcer sur de nouvelles orientations de cette stratégie forestière. 27

La forêt à l'aube du XXICsiècle - Aspects politiques et juridiques

ciale est loin d'être comblé malgré l'adhésion des deux géants scandinaves de la forêt, adhésion qui est venue bouleverser le paysage forestier européen. Cette diversité, qui va s'accroître avec l'entrée des dix nouveaux membres de l'Union en mai 2004, ne devrait pas - c'est du moins ce qu'il convient d'espérer - faire obstacle à ce que les politiques forestières de l'ensemble des pays de l'Union consacrent davantage la multifonctionnalité des forêts en s'attachant à mettre en valeur la ressource et à développer la filière bois. C'est en ce sens que Erkki J. Hollo, Fernando Làpez Ramàn, Donato Monaco et Eckard Rehbinder nous apportent d'intéressantes contributions concernant la législation de quatre autres pays européens à forte tradition forestière. La difficulté d'harmoniser l'ensemble des législations au niveau européen apparaît clairement grâce à ces approches comparatives. La volonté de parvenir à cette harmonisation, à supposer qu'elle soit partagée, se heurte à des conceptions et à des cultures très différentes pour des raisons qui sont liées à l'histoire des politiques et des règles de gestion (parfois très anciennes comme en France et en Allemagne, beaucoup plus récentes comme en Grande-Bretagne ou en Irlande), à la diversité géographique, à la diversité des peuplements, des usages, des imaginaires forestiers, des structures de la propriété, de l'organisation administrative plus ou moins décentralisée (ou simplement déconcentrée) et des caractéristiques de la filière bois. La forêt et le développement durable

Dans l'optique du développement durable et de la gestion durable des forêts, la protection des forêts figure parmi les autres principes fondamentaux de la politique forestière de la loi du 9 juillet 2001. Il n'est pas inutile de rappeler en quelques lignes la genèse du concept précisément pour souligner le fait que c'est la « durabilité » qui a d'abord été évoquée.

28

Introduction

Ainsi, dès 1915, la Commission canadienne de la conservation de la nature évoque la nécessité de « transmettre le capital naturel aux générations futures ». En 1951, l'D nesco estime que la préservation de la nature et le développement économique ne sont pas antinomiques. En 1970, le Club de Rome publie le célèbre rapport « Halte à la croissance », estimant qu'une croissance économique et démographique exponentielle est un danger du fait de l'épuisement des ressources, des nuisances et de la

surexploitation des systèmes naturels

12.

À la conférence des

Nations unies sur l'environnement à Stockholm en 1972, émerge le concept d'écodéveloppement respectueux de l'environnement qui rend le développement plus compatible avec l'équité sociale, puis enfin celui de « sustainable development », traduit en français par développement durable, terme utilisé pour la première fois par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), qui s'inquiète déjà de la disparition progressive des milieux naturels, et formalisé, comme on le sait, par le rapport Bruntland publié en 1987 sous l'égide des Na. . 13 tlons unIes. Depuis lors, le concept de développement durable s'est propagé et souvent institutionnalisé, avec la convention sur la diversité biologique notamment, sans que le lien soit clairement établi avec les thèmes du développement qu'on veut lui faire remplacer. Plusieurs lectures en sont faites par différents groupes d'acteurs qui y trouvent surtout un principe, reposant sur trois piliers: économique, social et environnemental, qui légitime leurs actions 14. Plus précisément, pour ce qui concerne la protection des forêts, celle-ci devrait être un bon exemple de protection intégrée
12

Cf. Halte à la croissance? L,e Clllb de Ron/e, présenté

par].

Delaunay,

Fayard,

1972. 13 Commission mondiale sur l'environnement et le développement, alJenirà tOils,(~uébec, Editions du Fleuve, 1988, p. 51. 14 Sur ce thème, voir C. Gendron etJ.- P. Reveret, « Le développement ble », Ficol/Olllie t sociétés,2002, n° 9, pp. 110-124. e 29

NoIre dura-

La forêt à l'aube du XXlCsiècle - Aspects politiques et juridiques

de l' environnement. C'est ce sur quoi insiste Alexandre I<iss, en introduction à la table ronde, très efficacement animée par Roger Cans, consacrée à la thématique « Forêt et développement durable ». Difficiles à saisir par le droit, les forêts correspondent bien à la nature même du droit de l'environnement. Plus qu'un élément essentiel du développement durable, elles en sont le symbole même du fait de leur rôle économique et social et de leur importance pour l'environnement. Deux thèses se sont précisément confrontées lors de cette

première table ronde, l'une pour contester le concept même

-

celle de Chantal Cans -l'autre - celle de Jacques Liagre - pour souligner, au contraire, que la gestion de l'espace forestier, telle qu'elle a été encadrée depuis fort longtemps, prend en compte le développement durable. Chantal Cans déplore que malgré les belles et nobles intentions initiales, d'origine internationale, le concept de développement durable n'a pas produit en France, à tout le moins, les effets escomptés. Transposé par le législateur de 1995 en droit interne sous le qualificatif d'« objectif », il ne produit aucun effet juridique 15.Nombreux sont les textes législatifs ou réglementaires qui y font référence sans le doter d'un contenu précis, et sans souci de cohérence il y est qualifié de concept, d'idée, de politique, d'orientation, etc. Il en résulte que le développement durable est devenu à la fois un leurre juridique et une réalité politique très prégnante dont les traductions lui attribuent, de fait sinon en droit, deux fonctions complémentaires: « une fonction de substitution quand il n'est qu'un artifice terminologique pour ne plus employer des termes devenus tabous tels que la protection ou la conservation de la nature et de l'environnement ».
L'article 6 du projet de charte de l'environnement adossée à la Constitution consacre de manière solennelle: « ~es politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social ». 30 15