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Droit des institutions administratives congolaises

De
254 pages
Cet ouvrage présente de façon exhaustive les institutions administratives congolaises et leur fonctionnement. Le droit des institutions administratives congolaises est replacé dans son contexte de droit administratif et de droit constitutionnel, dont les principes fondamentaux sont rappelés. La description du contexte historique et international permet également de mieux comprendre ces institutions, et d'apporter, quand il y a lieu, une analyse critique de leurs dysfonctionnements.
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DROIT DES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES CONGOLAISES

Etudes Africaines Collection dirigée par Denis Pryen
Déjà parus Gabriel HAMANI, Les Notables Cameroun: rôle et organisation traditionnelles,2005. Axel Eric AUGÉ, Le recrutement Afrique subsaharienne, 2005. Bamiléké de l 'Ouestdans les institutions des élites politiques en

Albert KALONJI, Congo 1960 - La sécession du Sud-Kasaï,
2005. J.-M.K. MUTAMBA MAKOMBO, Patrice Lumumba correspondant de presse (1948-1956), 2005. J.-R. MAZANZA KINDULU, J.-C. NLANDU-TSASA, Les nouveaux cadres congolais, 2005. Liliane PREVOST, Isabelle de COURTILLES, Guide des croyances et symboles, 2005. Georges TOUAL Y, Réflexion sur la crise ivoirienne, 2005. Thierry de SAMIE, Essais d'Afrique en Sciences du Langage, 2004. Philippe AMPION, Négociant, des oléagineux africains, 2004. Lancine Gan COULIBAL Y, Côte-d'Ivoire 1975-1993,2004. André-Hubert ONANA MFEGE, Le Cameroun et ses frontières. Une dynamique géopolitique complexe,' 2004. Michel NKA Y A (coord. par), Le Congo-Brazzaville à l'aube du XXf siècle. Plaidoyer pour l'avenir, 2004. Côme KINA T A, La formation du clergé indigène au Congo français, 2004. Julien MBAMBI, Expériences féminines à Brazzaville: Fécondité, identités sexuelles et modernité en Afrique subsaharienne, 2004. Maurice JEANJEAN, Sékou Touré. Un totalitarisme africain, 2004 William De GASTON, Atumpani.le tam-tam parlant. Anthropologie de la communication, 2004. Maligui SOUMAH, Guinée de Sékou Touré à Lansana Conté, 2004.

Joseph KAMANDA KIMONA-MBINGA, La stabilité du Congo-Kinshasa. Enjeux et perspectives, 2004. Thierry VIRCOULON, L'Afrique du Sud ou la réinvention d'une nation, 2004.

Placide Moudoudou Jean-Paul Markus

DROIT DES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES CONGOLAISES

Préface de Ludovic Ayrault
Professeur de droit public à l'Université d'Auvergne - Clermont I

L'Harmattan 5-7,rue de l'ÉcolePolyteclnrique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest

L'Harmattan Italia Via Degli Artisli, 15 10124 Torino ITALIE

HONGRIE

Placide Moudoudou est maître-assistant en droit public à l'Université de Marien N'gouabi de Brazzaville. Après avoir obtenu sa thèse de doctorat à l'Université François Rabelais de Tours en 1994, il a enseigné le droit administratif et les libertés fondamentales à la Faculté de droit du Mans. Jean-Paul Markus est maître de conférences en droit public à la Faculté de droit du Mans, chargé de cours à l'Institut de recherche et d'études supérieures du tourisme de l'Université de Paris Panthéon-Sorbonne (IREST - Paris I), ainsi qu'à l'Université de Marien N'gouabi. II est par ailleurs consultant.

Des mêmes auteurs: Jean-Paul Markus, Les juridictions ordinales, LGDJ, 2003. Placide Moudoudou, Le droit administratif congolais, L'Harmattan, 2003.

(Ç) L'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-8403-8 EAN : 9782747584036

PREFACE
Comment la société congolaise a-t-elle assimilé à la fois son héritage culturel propre, celui du colonialisme, les principes du socialisme et les courants libéraux liés à la globalisation économique et sociale? Quel peut en être le résultat sur le plan de l'organisation administrative de l'Etat? La lecture de l'ouvrage de Jean-Paul Markus et Placide Moudoudou permet de répondre à ces interrogations. Par une analyse juste et impartiale des institutions de l'Etat congolais, les auteurs contribuent à une meilleure compréhension de l'administration de cette ancienne colonie française. On leur saura gré de cette description détaillée du système administratif d'un Etat où l'une des difficultés réside précisément dans l'accès au droit. L'absence de journal officiel, mais aussi les difficultés économiques privant l'Etat des moyens d'ordonner et de conserver les sources juridiques, font de cet ouvrage un manuel à portée tant universitaire que pratique, et aussi une contribution à l'Etat de droit au Congo, à destination des juristes congolais, africains ou européens. Car les Européens sont concernés par l'évolution du droit des anciennes colonies africaines. Bien que désormais souverains, nombre d'Etats du continent noir continuent d'entretenir un lien juridique privilégié avec leur exmétropole, par leurs nombreuses références aux normes qui s'y appliquent. Le Congo n'échappe pas à ce constat. MM. Markus et Moudoudou le confirment par leur ouvrage qui constitue la première étude exhaustive des institutions congolaises depuis la réforme décentralisatrice de 2003. Cette réforme est un calque de celle réalisée en France en 1982. Les auteurs évoquent même une réforme « importée» de France. Les juristes au fait des règles applicables en la matière dans l'Hexagone ne seront donc pas dépaysés par les normes en vigueur au Congo, à ceci près qu'une fois sur place, ils constateront que de la règle à son application, il y a parfois un fossé. La décentralisation a représenté un véritable bouleversement institutionnel au regard de la situation politique, économique et sociale du Congo. Mais la situation du Congo de 2003 n'était en rien proche de la situation française de 1982, date de la grande réforme décentralisatrice dans l'ex-puissance coloniale. Qui plus est, la décentralisation suppose de s'appuyer sur des autorités locales et sur une administration étatique qualifiées. L'administration française est certes souvent décriée pour sa lourdeur et son poids budgétaire, et pourtant on ne souligne jamais assez son efficacité et sa compétence. Alors qu'il est difficile de comparer les deux pays, un même modèle d'organisation administrative leur est appliqué: celui d'un pays industrialisé, économiquement et politiquement

6 stable.
«

N'aurait-on

pas

réformé

hâtivement?

Ou alors

s'agissait-il

de

repenser l'Etat» en réponse aux forces centrifuges qui tendent â le miner

(rapport de la Banque mondiale, 1999-2000) ? De façon plus générale, les auteurs doutent de l'opportunité et de l'efficacité de telles transpositions du droit français au Congo comme dans d'autres Etats africains francophones. Leur point de vue ne peut être que partagé. Les sociétés sont différentes, les économies davantage encore. Surtout, la perception de l'Etat et des autres institutions administratives par le citoyen des Etats africains n'a rien â voir avec celle qu'en a le citoyen des Etats européens. Tout cela a été maintes fois démontré (par ex. T. Olawale Elias, La nature du droit coutumier africain, éd. Présence africaine, 1998, traduction de la version anglaise de 1961). Pour ces raisons, si l'emprunt ou l'échange entre les systèmes juridiques ne peut que les enrichir mutuellement, l'acculturation juridique aboutit â désorienter une société. Or au Congo comme dans une grande partie de l'Afrique, la colonisation reste â l'origine de cette acculturation (N. Rouland, Les colonisations juridiques: de l'Arctique à ['Afrique noire, Journal of legal pluralism, 1990/29, p. 39). Le droit moderne ou idéal n'est pas forcément celui du « Nord» : c'est avant tout celui qui permet le développement économique et social d'un Etat, et favorise l'épanouissement durable d'une population. C'est précisément â travers ce prisme du réalisme que les auteurs décrivent les institutions étatiques déconcentrées, décentralisées, et de façon plus transversale, l'administration économique congolaise: le droit et les institutions accompagnent, favorisent le développement économique et politique; ils ne le précèdent pas, le forcent encore moins. Le droit suit la société et ne la modèle pas. L'ouvrage permet ainsi de dégager l'essence et le sens des institutions administratives congolaises. Les auteurs ont tenté d'en tirer une cohérence ou d'en dénoncer l'absence lorsqu'il y avait lieu. Ils se posent en références dans un domaine où les écrits les plus récents - qui demeurent néanmoins de solides bases de travail - remontent aux années soixante-dix (H. Deschamps, Les institutions de l'Afrique noire, PUF, 1975; P.F. Gonidec, Les institutions africaines, LGDJ, 1976). Je reconnais bien lâ deux de mes anciens enseignants puis collègues â la Faculté de droit du Mans.

Ludovic AYRAULT Professeur de droit public à l'Université d'Auvergne Clermont - l

DROIT DES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES CONGOLAISES
«

Ils veulent nous civiliser? .. Mais dans quellecivilisation?..
La leur?... Ce n'est pas la nôtre» D. M'fouilou, La soumission, L'Harmattan, 1977.

INTRODUCTION

GENERALE

Institutions

administratives.

Le mot institution

(du latin instituere:

disposer, établir) connaît un sens large que le Lith'é précise: « Toutcequiest
inventé et établi par les hommes, en opposition à ce qui est de nature ». Dans un sens plus étroit, cette notion inclut toutes les sh'uctures juridiques (et donc fictives) qui encadrent des réalités et des comportements sociaux bien réels. Le mariage est une institution: c'est une fiction juridique définissant les obligations et droits qui découlent d'un comportement social naturel, celui de s'unir au sein d'un couple. La fiction tient donc compte d'une réalité sociale (deux personnes s'unissant) et influence ensuite cette réalité (droits patrimoniaux, devoirs mutuels). La propriété est encore une autre institution dont l'objet est d'assurer la sécurité juridique de tout un chacun quant à ses propres biens. L'entreprise, le conh'at, l'association, ou encore l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, sont des institutions, des artifices juridiques établis dans un but précis, celui d'encadrer et de rendre plus sûre la vie collective. Institutions administratives. Les institutions juridiques qui nous intéressent ici sont adminish'atives. L'adminish'ation est une notion ellemême ambivalente. Au sens fonctionnel, le mot adminish'ation renvoie à une mission ou une fonction. TIdevient synonyme d'activité et connaît un dérivé dans le verbe «adminish'er» (du latin ad-ministrare: «servir pour »,

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ministris signifiant « serviteur»), c'est-à-dire gérer. Cette acception couvre bien des domaines, notamment la gestion des enh'eprises (Master Business Administration), ou la gestion des services publics (la «bonne administration de la justice» pouvant justifier certaines dérogations en matière contentieuse), Au sens organique, l'adminish'ation est une sh'ucture, une organisation qui se décline en un nombre variable d'organes à vocations très différentes. Ces organes seront aussi appelés administrations. Certaines ont des missions très générales. D'autres sont, de par leur fonction éh'oitement délimitée, des administrations spécialisées (Administration des Impôts, Administration des Douanes). C'est de toutes ces administrations, qui sont autant d'institutions administratives, qu'il sera question dans cet ouvrage. Institutions administratives et institutions politiques. Il faut distinguer les institutions politiques des institutions administratives, même si elles sont parfois incarnées par la même personne ou autorité. Les institutions politiques sont celles qui découlent de l'organisation constitutionnelle d'un Etat: Présidence de la République, Sénat, Assemblée nationale, ministères, etc. L'étude des institutions politiques relève de la science politique ou du droit constitutionnel. Le présent ouvrage est consacré aux seules institutions adminish'atives, qui englobent les sh'uctures permettant aux institutions politiques de mettre en œuvre leur programme. En cela, l'administration relève du seul pouvoir exécutif. La distinction enh'e le politique et l'adminish'atif est manifeste lorsque l'on analyse le fonctionnement d'une préfecture: l'aspect administratif (organisation de la vie des adminish'és) est largement prédominant; l'aspect politique (en particulier le mode de désignation) est résiduel. La même distinction est moins manifeste lorsqu'on étudie le fonctionnement d'institutions à la fois politiques et adminish'atives, comme la Présidence de la République. Le Président de la République est une autorité politique dotée des pouvoirs que lui confère la Constitution: à ce tih'e, il dirige le gouvernement et oriente la politique de l'Etat (Const. 20 janv. 2002, art. 56). Il est aussi une autorité administrative, investie de pouvoirs lui permettant de mettre en œuvre concrètement certaines des décisions politiques qu'il prend. Ainsi, en tant que chef de l'adminish'ation (Const. 20 janv. 2002, art. 56), il lui revient d'en nommer les agents les plus importants (Const. 20 janv. 2002, art. 77). Reste que la distinction enh'e le politique et l'administratif se heurte à des obstacles que le présent ouvrage ne prétendra pas surmonter. Il n'existe pas

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plus de décision politique pure qu'il n'existe de décision exclusivement administrative. Toute mesure administrative comporte des incidences politiques. Inversement, les structures adminish'atives mêmes d'un Etat résultent d'un choix politique. C'est pourquoi il n'est pas non plus possible de distinguer un domaine «noble» que serait le politique, c'est-à-dire la décision, d'un domaine secondaire que serait l'administratif, c'est-à-dire la préparation et l'exécution de la décision. De la même façon, il n'est guère possible d'établir une distinction nette entre les organes politiques et les organes administratifs. Le ministère est aussi un exemple de cette dichotomie, comme le sont, à l'échelon territorial, le préfet ou le maire. Le rôle de ce dernier, d'ailleurs, a évolué: administrateur nommé par le pouvoir central avant la décentralisation de février 2003, il est ensuite devenu un élu politique, tout en gardant ses fonctions administratives, Il faut aussi garder à l'esprit que les hauts fonctionnaires (directeurs généraux et directeurs centraux) ne sont pas sans influence sur le politique. Leur poste, à ce titre, est éh'oitement dépendant du pouvoir politique, tout comme l'efficacité d'une politique dépend de l'expertise de ces fonctionnaires dans les domaines spécialisés. En ce sens, les choix politiques sont souvent le fruit d'une réflexion purement administrative remontée jusqu'à l'échelon politique. Dans les pays développés, il est même courant de regarder l'adminish'ation comme un lobby interne à l'Etat, dictant officieusement les choix politiques de par son expertise et sa maîtrise de l'information. C'est encore plus vrai en cas d'alternance rapide des ministres. Cette imbrication du politique et de l'administration est aussi inévitable qu'inhérente au système étatique tel que nous le connaissons. Dans les pays en voie de développement, cette caractéristique est portée à son paroxysme, par le jeu de deux phénomènes qui se complètent. D'abord, le pouvoir politique se structure autour de l'adminish'ation, seul élément de stabilité dans un contexte politique désordonné, et surtout en l'absence de contrepoids parlementaire réel. Ensuite, faute d'être forte ou bien intégrée, l'adminish"ation tente de s'incarner en la personne du dirigeant politique. Ces deux phénomènes conduisent à une personnification du pouvoir, d'autant plus durable qu'en l'absence de classe moyenne, aucun contrepouvoir économique ne s'installe. En résumé, il ne faudra pas perdre de vue que les institutions administratives qui seront étudiées participent toutes, à des degrés très différents, à l'action politique. Cela n'est pas anormal, du moins dès lors que les principes de fonctionnement de l'adminish'ation ne sont pas altérés.

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Appartenance de l'administration au pouvoir exécutif. La notion de pouvoir exécutif recouvre une réalité bien plus large que le simple « gouvernement» selon Rousseau (1712-1778: Lettre (VI) écrite de la Montagne), qui se résumait justement à l'administration de l'Etat sous l'autorité exclusive du pouvoir législatif, auh"ement dit à la sh"icte exécution des lois. Montesquieu (1869-1755) remeth"a en cause cette vision resh"ictive du pouvoir exécutif, en dégageant une «puissance exécutrice de l'Etat» à côté de la puissance législative et de la puissance de juger (Esprit des lois, Chap. 6, livre XI). Cette puissance exécutrice inclut, en plus du gouvernement, les fonctions militaires et diplomatiques, ainsi que la police. Montesquieu reconnaît à l'exécutif une part active dans le travail législatif. On h"ouve h'ace de ces idées dans la faculté de veto sur les lois votées par le Parlement (Etats-Unis), ou dans celle de présenter des projets de lois (Congo, France). Le pouvoir exécutif, par nécessité, va donc bien au-delà de la simple exécution des lois, comme l'a également démontré Locke (16321704: Deuxième traité du gouvernement civil). Selon Locke, le pouvoir exécutif implique un pouvoir «fédératif» (diplomatie, défense) et une «prérogative» d'accomplir des «actes discrétionnaires que les lois ne prescrivent pas », par exemple le pouvoir de convoquer le Parlement. Bien d'autres auteurs (B. Constant, Principes de la politique applicables à tous les gouvernements représentatifs, 1815 ; Mayer, Droit administratif allemand, 1903; M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, 1929) sont allés dans ce sens, et toutes les constitutions modernes confèrent au pouvoir exécutif un rôle bien plus étendu que la stricte exécution des lois selon Rousseau. L'administration en dehors de l'exécutif. Si les institutions adminish"atives s'entendent dans le présent ouvrage comme étant des adminish"ations relevant du seul pouvoir exécutif, il faudra garder à l'esprit que le Parlement possède aussi une administration, dont les actes sont soumis au conh'ôle du juge administratif1, mais qui n'est pas soumise à l'exécutif. C'est le Parlement qui commande et gère sa propre administration et qui lui alloue en toute liberté le budget qu'il estime indispensable. Le Parlement est aussi maîh"e des forces de police qui le

1

CE, 5 mars 1999, Président de l'Assemblé nationale, Grands
Dalloz, 2003, n° 109.

arrêts de la jurisprudence

administrative,

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protègent, l'exécutif ne pouvant s'opposer aux demandes de renforts. Il en va de l'indépendance du pouvoir législatif. De la même façon, les juridictions sont dotées d'administrations dont elles sont censées avoir la maîb'ise. En réalité, le cas est rare en matière judiciaire. Seules certaines juridictions américaines disposent d'une administration qui leur est entièrement soumise et d'un budget qu'elles maîtrisent. En Europe, les adminisb'ations des tribunaux dépendent de l'exécutif, ce qui n'est pas sans effets secondaires. En effet, lorsqu'un juge est b'ès efficace, notamment en ce qu'il compromet par ses recherches un membre du gouvernement, il lui arrive de « perdre» du personnel (départs en retraite et mutations sans remplacement, réduction des effectifs). Un juge avec moins de personnel est forcément moins efficace... Plan général. Les institutions administratives congolaises n'échappent pas aux principes généraux de fonctionnement qui caractérisent toutes les institutions administratives contemporaines. Cependant, dans un pays du Sud ayant connu une parenthèse communiste, ces institutions présentent des différences notables par rapport à ce qui se veut le modèle du Nord, Ces spécificités tiennent à l'acclimatation parfois difficile du modèle européen au Congo, mais aussi à des difficultés économiques et politiques qui se répercutent sur la physionomie même des institutions congolaises (Chap. I). Ce cadre posé, il sera alors possible d'analyser les institutions administratives étatiques (Chap. II), puis les institutions administratives décentralisées, auxquelles les lois de février 2003 ont donné une vigueur sans précédent au Congo (Chap. III). Enfin, il a paru essentiel d'apporter une illustration dans un domaine particulier, du fonctionnement des institutions adntinistratives congolaises telles qu'elles seront décrites dans les b'ois premiers chapib'es. Le domaine qui sera étudié est celui du développement économique: l'administration économique est le modèle d'administration spécialisée le plus sollicité dans les pays en voie de développement. Il ne s'agit pas de nier l'importance d'administrations sanitaires et sociales, judiciaire ou éducatives; l'adminisb'ation économique n'en demeure pas moins le ressort qui soustend l'efficacité voire l'existence même des autres administrations spécialisées (Chap. IV).

CHAPITRE l : PRINCIPES GENERAUX DE L'ADMINISTRATION PUBLIQIlli

L'administration publique s'entend d'abord dans un sens organique: elle regroupe un ensemble d'institutions, c'est-à-dire de structures juridiquement organisées, dotées de moyens tant humains que matériels, et aussi de compétences (c'est-à-dire de pouvoirs propres). Ces compétences sont mises au service d'une mission (ou fonction). L'institution au sens organique est en effet le rouage de l'administration dans son acception fonctionnelle, c'est-à-dire la gestion de la chose publique dans l'intérêt général. Dans les deux cas, l'administration agit et s'organise selon des principes qui résultent à la fois de choix politiques et de facteurs économiques ou sociaux (Sect. 1). Il en découle un mode de fonctionnement qu'il faudra ensuite analyser (Sect. 2).

SECTION 1 : PRINCIPES DE FONCTIONNEMENT
L'administration le fonctionnement angulaire dans le rôle et le service permanente (83). ne justifie son existence que par son objet, son rôle dans de l'Etat et de la société (81). Ce rôle trouve sa pierre service public (82). La légitimité qu'elle acquiert par son public n'est préservée qu'au prix d'une modernisation

&.1. LE ROLE DE L'ADMINISTRATION Toutes les administrations ont le même rôle: prévoir les réactions sociales, en informer le pouvoir politique, exécuter les décisions politiques. En cela, l'administration est au service des institutions politiques (A). Or le

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politique étant supposé représenter la volonté générale, le rôle de l'administration se résume donc à la satisfaction de l'intérêt général (B). Cela dit, cette satisfaction peut êh'e comprise de façon plus ou moins extensive: le rôle de l'adminish'ation est fonction de ce qu'en attendent le peuple et le pouvoir. La notion d'intérêt général en devient alors des plus malléables, ce qui se ressent sur la physionomie même de l'administration, en particulier au Congo (C).

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Administration, bras du pouvoir politique, L'adminish'ation est au service des pouvoirs politiques, qui lui fixent des objectifs à atteindre. Dans un régime démocratique, ces objectifs sont ceux qui ont retenu l'adhésion des citoyens au cours de l'élection des représentants du pouvoir politique. Le pouvoir politique, émanation de la société, décide: il est la tête. L'administration est son bras, donc le «bras de la société »2. Hauriou reprenait la même distinction: «la fonction administrative consiste essentiellement à faire les affaires courantes du public, à la différence de lafonction gouvernementale qui consiste il résoudre les affaires exceptionnelles qui intéressent l'unité politique et à veiller aux grands intérêts nationaux »3. C'est d'ailleurs

pourquoi on désigne l'administration comme étant « l'appareil 'Etat »4. d
L'administration n'a donc pas en soi de finalité: sa seule finalité est celle que lui assigne le pouvoir politique, lui même guidé par les orientations exprimées lors des élections. Ce devoir de loyauté de l'administration envers le pouvoir politique n'a d'auh-e limite, dans une société démocratique, que le respect de l'intérêt général et des valeurs prônées par

la Constitution de 2002, laquelle prévoit que « tout citoyen, tout agent de
l'Etat est délié du devoir d'obéissance lorsque l'ordre reçu constitue une atteinte manifeste au respect des droits humains et des libertés publiques» (art. 10). Le droit français impose aussi au fonctionnaire un devoir de désobéissance face aux ordres de sa hiérarchie qui seraient contraires à l'ordre public et manifestement illégaux5.
2 Macarel,
3

Cours d'administration

et de droit administratif,

M. Hauriou,

Précis de droit administratif

et de droit public, 12° éd., 1933, p. 13.

t. 1, 2° éd., 1852, p. 12.

4

J. Chevallier, 5 E. Desmons,
Allemagne,

Science administrative, PUF, 2002, p. 87. Droit et devoir de résistance en droit

public interne,

l'article

33 al. 5 de la Loi fondamentale

thèse, LGDJ, 1999. En du 23 mai 1949 soumet la fonction

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Approfondissements

possibles:

Devoir de désobéissance du fonctionnaire. Le devoir de désobéissance du fonctionnaire est reconnu dans la plupart des démocraties. En France, le Conseil d'Etat l'a consacré dans une décision Langneur (CE, Sect. 10 novo 1944, Leb. 288, D. 1945.87, concI. B. Chenot, JCP 1945 n° 2852, note C. Chavanon), et plus récemment dans l'affaire des crimes contre l'humanité commis par Maurice Papon (CE, Ass. 4 juilI. 2003, Grands Arrêts de la Jurisprudence administrative, Dalloz, 2003, n° 117, à propos des déportations de Juifs durant la seconde guerre mondiale, que Maurice Papon avait facilitées, allant au-devant des exigences allemandes en déportant les enfants alors que l'occupant n'exigea dans un premier temps que les adultes). Mais ce devoir de désobéissance est toujours strictement encadré: il ne permet le nonrespect que des ordres gravement illégaux, contraires aux valeurs de la société telles que reconnues par la Constitution de l'Etat. En dehors de ces cas peu fréquents, et selon Max

Weber,

«

le véritablefonctionnaire ne doit pasfaire de politique: il doit administreravant tout,

de façon non partisane. Il doit s'acquitter de sa tâche sans ressentiment et sans parti pris (...). L'honneur du fonctionnaire consiste dans son habileté à exécuter consciencieusement un ordre sous la responsabilité de l'autorité supérieure, même si elle s'obstine à suivre une mauvaise voie» (Le métier et la vocation d'homme politique, 1919). Cette vision du début du siècle n'a pas fondamentalement varié. Elle a connu quelques tempéraments, notamment avec l'apparition d'administrateurs élus, comme les maires et les présidents de département. Elus sur la base précisément de partis pris politiques, ils sont conduits à émettre, le cas échéant, des réserves sur les tâches qui leur sont assignées par l'Etat. On ne peut voir là aucune anomalie, sinon l'apparition (en particulier dans les Etats du Nord) d'une démocratie locale. Reste, dans ce contexte, à concilier cette démocratie avec les intérêts supérieurs de l'Etat (Cf. Chap. III, sur la décentralisation). Détournement de l'intérêt général. Un travers constaté dans beaucoup
«

de grandes

administrations, en particulier françaises, est la présence de

grands corps de l'Etat»

(énarques, polytechniciens, ingénieurs des Ponts et chaussées, etc.), dont la tendance est de s'identifier avec l'intérêt général. Ce faisant, loin d'en suivre l'orientation émanant du corps social, ils comprennent l'intérêt général dans un sens qui leur permet de conserver un maximum d'influence et de prestige dans l'Etat (M.C. Kessler, Les grands corps de l'Etat, Paris, Presses de Sciences Politiques, 1986, p. 133). On ne saurait évoquer là un détournement de pouvoir, mais plus insidieusement un détournement de l'intérêt général: ces grands corps de l'Etat croient toujours servir l'intérêt général, alors même parfois qu'ils ne servent que leur intérêt de corps.

Fonction d'exprimer

exécutive et fonction administrative. C'est une autre façon le rôle de l'administration. La distinction entre le politique et

publique au respect des valeurs contenues dans cette Loi, chaque agent devant les défendre, au besoin par la désobéissance (Trib. const. féd., 22 mai 1975, Bvelf G.E., tome 398, p. 334).

16

l'administratif s'exprime à travers une distinction, au sein même du pouvoir exécutif, entre la fonction exécutive (celle de diriger) et la fonction administrative (celle de gérer). Tandis que la première est assimilable à la fonction politique, la seconde consiste à exécuter la loi6, c'est-à-dire à la diffuser (publication dans un journal officiel et/ ou sur Internet), à l'expliquer (au besoin en la codifiant), et à prendre les actes juridiques nécessaires à son application (pouvoir réglementaire, pouvoir de prendre des décisions individuelles). L'exécution de la loi se poursuit sur le plan matériel, par une action concrète de l'administration: création de services publics, versement d'une allocation, services divers. Sur le plan matériel également, l'administration dispose de la force d'exécution des lois au sens où elle seule peut obliger un citoyen récalcitrant à s'y soumettre. Il s'agit d'autant de devoirs de l'administration, dont le juge contrôle le respect, notamment lorsqu'il oblige l'administration, par une injonction, à prendre toutes les mesures nécessaires pour l'application d'une loF. La fonction administrative consiste aussi à exécuter les ordres émanant de la fonction exécutive. Ces ordres prennent la forme de règlements d'exécution des lois ou de règlements autonomes pris en dehors des lois, dans les domaines où la Constitution le prévoit. Ces ordres prennent aussi la forme d'actes individuels comme les nominations à des emplois publics. La dichotomie entre les fonctions exécutive et administrative est d'autant plus souhaitable que l'administration des affaires publiques est toujours plus complexe: elle ne peut être confiée qu'à des agents spécialisés, par opposition au personnel politique, dont la vocation est de proposer une vision globale des affaires publiques et donc d'être généraliste. Les agents spécialisés n'étant pas soumis aux contingences électorales, ils assurent la cohérence sur le long terme de l'action administrative. En d'autres termes, le rythme administratif n'est pas le rythme politique: le premier est forcément plus lent, ce qui joue un rôle pondérateur sur le politique, évitant les soubresauts économiques ou sociaux. La lenteur administrative permet donc la maturation des projets politiques, mais, comme dans tous les domaines, l'excès de lenteur comporte des effets pervers lorsque ce sont les lois ou les décrets qui tardent à être appliqués. Ainsi, la loi du 1erfévrier 2000 portant création de tribunaux militaires à Brazzaville et à Pointe-Noire, celle du 20 mars 1996 portant création du tribunal administratif de Brazzaville, celle du 14
6 R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l'Etat, t. 1, p. 475. 7 CE, 28 juill. 2000, Association France Nature Environnement: AJDA 2000, p. 959.

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novembre 1989 portant refonte du statut de la fonction publique, le décret du 30 octobre 1991 portant statut particulier des personnels enseignants du supérieur, restent, pour la totalité ou la plupart de leurs dispositions, inappliqués. De façon plus anecdotique, on peut ajouter la loi n° 5-61 du 11 janvier 1961 relative au Sceau de la République (loi restaurée par l'Acte de la Conférence nationale souveraine du n° 002-91/PCN/RG du 17 mai 1991) : cette loi prévoit en ses articles 1er, 2 et 3 que « le sceau de la République est circulaire au diamètre de 0,10 m. Le motif central représente une figure féminine congolaise assise sur un tabouret coutumier regardant vers la droite et coiffée de fines tresses de cheveux. Elle tient sur ses genoux les tables de la Loi qu'elle soutient de son bras gauche. Sur les tables sont gravés les mots: Unité- TravailProgrès, disposés sur trois lignes. Le bras droit souligne la devise» (art. 1er); « Les timbres et cachets de la République sont circulaires au diamètre de 0,04 m. Le motif est celui du sceau de la République; il est traduit pour les timbres en gravures au trait» (art.2) ; « Le sceau porte en exergue au quart supérieur de la circonférence le

mot « République» et au quart inférieur les mots « du Congo ». Les timbres portent en exergue au tiers supérieur de la circonférenceles mots « République du
Congo» et aux deux autres tiers le nom du département utilisateur» (art. 3). Or les adminish'ations publiques ne respectent pas ce texte; la plupart des cachets et timbres ne sont pas conformes à la loi: ils ne respectent ni le contenu ni le diamètre. La capacité d'obéissance d'une adminish'ation dépend aussi de son caractère plus ou moins bureaucratique. La réactivité d'une administration est souvent inversement proportionnelle au nombre de ses fonctionnaires, tant dans les Etats du Nord (France, Italie, Israël, Grèce), que dans les Etats du Sud (Congo, Maroc, Sénégal, Bolivie). Cela est dû à une résistance de l'administration aux changements qui pourraient nuire aux avantages obtenus par les fonctionnaires individuellement considérés. Il en résulte une lenteur excessive à appliquer certaines réformes dont l'administré tirerait pourtant le plus grand profit. Cette lenteur sert d'autant l'adminish'ation que les alternances politiques sont fréquentes: le nouveau pouvoir politique peut vouloir revenir sur une réforme engagée par le pouvoir précédent et non désirée par l'administration. Et si ce nouveau pouvoir impose une auh'e réforme, rencontrant toujours aussi peu l'assentiment de l'administration, cette réforme sera tout aussi peu appliquée. Il n'empêche que les profonds courants de réforme, dest-à-dire ceux qui sont poursuivis dans le temps quels que soient les pouvoirs

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politiques en l'administrations.

place,

finissent

souvent

par

s'imposer

« malgré»

Fonction administrative et fonction judiciaire. L'administration est aussi à la disposition des autorités judiciaires, dont elle assure l'exécution des décisions. Elle ne peut se soustraire à ce devoir, sauf circonstances exceptionnelles, c'est-à-dire lorsque l'exécution d'une décision de justice créerait plus de troubles à l'ordre public que la non-exécution. Dans ce dernier cas, il appartient à l'administration d'indemniser la victime, c'est-àdire la personne dont le droit au juge n'a pas été effectif faute d'exécution d'une décision de justice qui lui donne raison9, Pour autant, comme on l'a déjà dit, le pouvoir judiciaire, dans les Etats européens, n'a pas la maîtrise complète de son adminish'ation, au conh'aire de ce qui prévaut, partiellement, aux Etats-Unis.

B. : LE SERVICE DE L'INTERET
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GENERAL
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Définition de l'intérêt générallo. L'intérêt général est une notion purement fonctionnelle présentant deux facettes. L'une, permanente, constitue la justification même de l'action administrative et, en dernier ressort de l'existence d'un Etat. L'auh'e facette, contingente, réside dans les besoins d'une population prise comme un ensemble. Ces besoins, évolutifs, sont pris en charge par les opérateurs privés comme publics, selon des modalités différentes. La définition de l'intérêt général renvoie donc à la définition même de l'Etat et de ses fonctions. Intérêt général et intérêt privé. L'adminish'ation, au sens fonctionnel comme au sens organique, n'a qu'un seul objet: la satisfaction de l'intérêt général tel que le pouvoir politique en dresse les contours. Dans cette perspective, elle gère la chose publique. L'intérêt général est à cet égard le concept fondateur de l'adminish'ation. L'adminish'ation publique, partie intégrante de l'Etat, se distingue de l'adminish'ation privée par sa finalité, qui est l'intérêt général. Les institutions privées, comme les sociétés commerciales, gèrent leurs affaires dans leur propre intérêt (intérêt privé).
8 De façon générale, voir J. Chevallier, Scienceadministrative,PUF, 2002,p. 309 et s. 9 CE, 30 novo 1923, Couitéas : Grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 2003, n042. 10Sur cette notion, Etudes et Documents du Conseil d'Etat, 1999, n° 50, p. 239 et s.

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Cela ne veut pas dire que, ce faisant, elles ne concourent pas à l'intérêt général, si l'on adopte une vision smithoniennell ou utilitariste de l'économie, dans laquelle chaque opérateur privé gère ses propres intérêts dans l'intérêt général. Cette vision a été complétée, notamment dans la pensée des révolutionnaires français, par une conception de l'intérêt général qui ne soit pas la simple somme arithmétique des intérêts particuliers, mais qui repose en plus sur un idéal social commun (Rousseau et son Contrat social). Ainsi, la notion d'intérêt général prenait son autonomie par rapport à l'intérêt particulier, en acquérant ses propres fondements (l'idéal social commun). La vision de Rousseau s'opposait même à la vision de Smith, en ce que, selon Rousseau, les intérêts particuliers additionnés, au lieu de conb'ibuer à l'intérêt général, finissent par compromettre l'ordre social par l'exacerbation des antagonismes entre particuliers. Au contraire, lorsque l'intérêt général repose sur un idéal commun, exprimé à travers une volonté générale, la vie sociale s'en trouve affermie12. Les moyens de l'intérêt général. Dans les deux courants précités, la satisfaction de l'intérêt général est en tout état de cause le cadre éminent de l'adminisb'ation publique, tout entière dirigée vers ce but. Ce but se divise en deux grandes fonctions. La première est de veiller à l'ordre public, c'est-à-dire une paix et une sécurité publiques aptes à permetb'e l'épanouissement des libertés individuelles et collectives. L'ordre public recouvre un champ bien plus vaste que la traditionnelle trilogie juridique s'articulant autour de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques (auxquelles s'ajoute désormais la moralité publique). En effet, en plus de la police stricto sensu, la justice, l'armée, les administrations éducatives, sanitaires ou sociales, concourent chacune dans leur domaine au maintien de l'ordre public en servant d'amortisseur social. De plus, l'ordre public se décline sur le plan économique et social: par exemple, la réglementation des activités économiques permet le maintien ou le rétablissement de l'ordre public
11Adam Smith, Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations, 1776. L'auteur s'inspire de B. Mandeville, Fable des abeilles, 1723: selon cette fable, seuls les vices individuels font le bien public. Une société dans laquelle les hommes seraient purement frugaux serait condamnée à l'indigence, car les intérêts égoïstes (l'enrichissement personnel) contribuent au bien public, c'est-à-dire à la richesse des nations. Le travail personnel dans un but d'épanouissement personnel sert donc aussi l'intérêt général. 12F. Rangeon, L'idéologie de l'intérêt général, Economica, 1986.

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économique, au sens où le libre jeu des forces économiques ne joue pas toujours dans l'intérêt du consommateur, mais peut au conh'aire lui nuire. C'est pourquoi il existe une police de la concurrence destinée à empêcher ou réprimer les comportements déloyaux entre opérateurs économiques. La seconde grande fonction de l'administration publique consiste à créer et gérer les services nécessaires à une vie collective harmonieuse, en particulier lorsque le secteur privé est défaillant. Ces services, publics par opposition aux services privés, pallient l'absence d'équivalent privé: services publics économiques, sociaux, éducatifs, culturels, etc. C'est ainsi qu'au Congo, au lendemain de l'indépendance, l'Etat a dû prendre en charge des pans entiers de l'économie: transports, télécommunications, commerce de gros et de détail, élevage, etc. Il a aussi dû pallier l'absence de services sociaux privés en nationalisant les écoles en 1965, en particulier sous l'influence des orientations socialistes du régime de l'époque. C'est la prise en charge par l'administration de ces activités défaillantes qui en fait des services publics. Ces considérations permettent aussi de montrer, comme on le voit avec l'exemple du socialisme qui n'a influencé la politique congolaise que quelques décennies, que la notion d'intérêt général est des plus mouvantes, car sujette à des contingences extérieures, dont l'administration doit tenir compte (infra).

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Le paradoxe des administrations des pays africains est qu'elles diffèrent radicalement des adminish'ations européennes alors qu'elles reposent souvent sur les mêmes fondements et qu'elles s'en veulent même parfois la copie fidèle. Les différences jouent généralement en défaveur des pays africains, et les causes en sont connues: séquelles du colonialisme, bouleversements politiques récurrents, sous-développement économique, etc. Le Congo n'échappe pas à ce paradoxe, cumulant les défauts des administrations du Nord et ceux des adminish'ations du Sud. Cela tient au fait qu'une adminish'ation n'est jamais que le reflet du politique (1). Il faudra appliquer cette problématique aux pays en voie de développement (2), et tenter un bilan dans ces mêmes pays (3).

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1. Problématique générale: l'administration, reflet du politique
Choix social, choix d'administration. La physionomie de l'administration dépend de contingences qui lui sont étrangères. Ces contingences résident d'abord (et c'est légitime) dans l'idéologie qui guide le pouvoir en tant qu'émanation de la volonté générale: l'intérêt général d'une période donnée n'est pas l'intérêt général d'une autre période, La conception de l'intérêt général sous un régime monopartiste à tendance communiste (1963-1990 au Congo) ne peut qu'êh'e profondément différente de la conception de l'intérêt général dans un contexte de démocratie libérale. En d'autres termes, l'intérêt général n'a de permanent que son sens (supra), pas son contenu. Ce dernier varie selon les lieux et les époques, Entre l'Etat gendarme du XIXèmesiècle dans les pays du Nord, et l'Etat providence qu'on trouve aujourd'hui dans une majorité des Etats d'Europe ou au Japon, il existe de nombreuses variantes, qui sont le fruit d'un choix de société. Les différents courants politiques, mais aussi les économistes, s'affrontent sur le rôle de l'Etat dans la société dont il est l'émanation: Etat acteur, ou Etat régulateur, voire Etat simplement sh'atège ? Trop d'Etat, ou pas assez, ou «mieux d'Etat» (au sens de plus efficace sans être nécessairement omniprésent), se demandent en permanence les hommes politiques et les spécialistes qui les secondent. Ces questions se déclinent dans chaque domaine: h'ansports, postes, télécommunications, etc. L'Etat doit-il lui-même prendre une activité en charge, ou la déléguer à des institutions privées? Et dans cette dernière hypothèse, faut-il conh'ôler les institutions privées, réguler leur activité, ou laisser les forces du marché agir librement? Autrement dit, l'Etat doit-il faire, faire faire, ou laisser faire? Quel que soit le choix effectué, il doit favoriser l'économie, car le rôle de l'administration dans le développement économique n'est plus à prouver13. On comprend aisément que la réponse à ces questions d'ordre politique et économique, va déterminer la physionomie de l'administration publique: l'administration d'un Etat providence occupera bien plus de place que celle d'un Etat libéral: qu'il s'agisse du marché du travail
13Par ex. V. Valentin, Les conceptions néo-libérales du droit, Economica, 2002; D. Acemoglu, Finances et développement, Problèmes économiques, 31 mars 2004, p. 39. Ce rôle n'est d'ailleurs pas inconnu dans les pays africains: il revenait déjà au roi kôngo : cf. à ce sujet L. Bakabadio, Leçons d'économie politique dans la poésie parabolique kôngo, L'Harmattan, 2003, p. 27.

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(nombre de fonctionnaires), de la vie sociale (services publics) ou bien sûr de l'économie (budget de l'Etat hypertrophié et donc taux d'imposition élevé, régulation de l'activité privée). La politique économique actuelle du Congo, sous la pression du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale notamment, est de «faire faire» lorsqu'il recourt à des entrepreneurs étrangers faute d'enh"eprises autochtones, ou de «laisser faire» lorsque le tissu économique local est suffisamment dynamique. Le plus souvent cependant, l'Etat doit encore faire lui-même, faute de capitaux permettant de recourir à des prestataires extérieures, et faute d'initiative privée interne solide. Il ne peut résulter de ces choix interventionnistes qu'une administration hypertrophiée. Hypertrophie administrative. L'hyperh"ophie de l'administration publique dans certains pays du Nord (France, Allemagne) ne s'est pas réalisée subitement, ni même par choix politique conscient. Elle résulte d'une sollicitation à la fois interne et externe. La sollicitation interne est aisée à appréhender: comme une entreprise qui ne s'étend pas est vouée à disparaître, une administration qui ne s'étend pas court le danger de voir sa légitimité mise en cause et donc sa pérennité menacée. En cela, l'administration a une vocation naturelle à étendre ses champs d'action, indépendamment des questions corporatistes qui ne sont que sous-jacentes (lobby interne favorable à cette extension). La sollicitation externe résulte de facteurs plus complexes. Lorsqu'une crise majeure survient (épidémie, pénurie, calamité naturelle, insécurité), l'interrogation récurrente parmi les citoyens désemparés est la suivante: que fait l'Etat 714. Les administrés peuvent se montrer revendicatifs afin d'obtenir de l'Etat ce que les forces économiques et sociales spontanées ne leur offrent pas. Dans tous ces cas, l'initiative privée est regardée comme ayant failli à sa tâche: l'Etat doit alors pallier cette carence par une intervention (régulation, subventions, embauches, créations de services publics). C'est ainsi, au fil des événements politiques, économiques ou sociaux et en particulier la seconde Guerre mondiale puis la Reconstruction, qu'est né l'Etat interventionniste (années 50), suivi quelques décennies plus tard de l'Etat providence (années 70).
14 L'exemple de la canicule d'août 2003 en France est patent. Face à l'hécatombe de personnes âgées (près de 15 000 décès) liés à des températures élevées sur une longue période de temps, les citoyens s'en sont pris à l'Etat, comme s'il pouvait contrôler la pluie et le beau temps...

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En atteste l'évolution de la jurisprudence du Conseil d'Etat français à l'égard de l'interventionnisme économique: la Haute Juridiction avait posé en 1930 le principe selon lequel «les entreprises ayant un caractère commercial restent en règle générale réservées à l'initiative privée... les conseils municipaux ne peuvent ériger des entreprises de cette nature en services publics communaux que si, en raison des circonstances particulières de temps et de lieux, un intérêt public justifie leur intervention en cette matière »15. Cette jurisprudence constituait déjà une atténuation d'une jurisprudence antérieure par laquelle le Conseil

d'Etat refusait toute intervention sauf « circonstancesexceptionnelles»16. Sous
la pression du politique et des événements sociaux ou économiques, d'autres inflexions suivront, allant jusqu'à banaliser l'interventionnisme économique: création de bains douches et lavoirs municipaux17, de restaurants bon marché pour indigents18, de parcs de stationnement19, de théâtres ou de cinémas municipaux20, de terrains de camping21, d'un cabinet dentaire22, d'une épicerie-bar-restaurant23, d'une base de données juridiques24, etc. Au point que le principe de liberté du commerce et de IIindustrie, qui sous-tendait la jurisprudence Syndicat du commerce en détail de Nevers, a sérieusement été écorné au profit d'un auh'e principe, celui de l'égale concurrence entre les opérateurs économiques privés et publics. Désormais, selon le Conseil d'Etat, les pouvoirs publics peuvent intervenir en tant qu'opérateurs économiques en toutes circonstances, dès lors qu'ils le font selon des procédés qui ne faussent pas la concurrence25. L'intervention des personnes publiques ne s'est pas limitée à l'économie. Le courant interventionniste h'ouvait ses racines dans la première Guerre mondiale puis dans la crise de 1929. Il a connu son apogée dans les années
CE, Sect., 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers: Grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 2003, na 45. 16 CE, 29 mars 1901, Casanova: Grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 2003, na 8. 17CE, Ass. 19 mai 1933, Blanc: Rec. CE, p. 540. 18CE, Ass. 19 févr. 1943, Ricordel : Rec. CE, p. 43. 19CE, Sect., 18 déco 1959, Delansorme: Rec. CE, p. 692. 20CE, Sect. 12 juin 1959, Syndical des exploitants de cinématographes de l'Oranie : Rec. CE, p. 563 21CE, Sect. 17 avr. 1964, Commune de Merville-Franceville : Rec. CE, p. 251. 22CE, Sect. 20 novo 1964, Ville de Nanterre: Rec. CE, p. 563 23CE, 23 juill. 1986, Commune de Mercoeur c. Morand: Dr. adm. 1986, na 489. 24CE, 17 déco 1997, Ordre des avocats à la cour de Paris: Rec. 491. 25CE, Avis 8 novo 2000, Société Jean-Louis Bernard Consultants: AJDA 2000, p. 987, chrono M. Guyomar et P. Collin (arrêt p. 1066) ; RFDA 2001, p. 112, concI. C. Bergeal. Sur ces points, EDCE, 2002, Collectivités publiques et concurrence.
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1970, notamment avec le modèle soviétique qui l'a étendu à la matière sociale: le bien-être du citoyen, son épanouissement social, familial, culturel, sanitaire, etc. Au point d'en être arrivé à un modèle européen et japonais d'Etat providence, « couvant» ses citoyens bienveillamment et leur assurant en toutes circonstances un minimum économique (allocations de subsistance, de chômage) et social (services publics à bas prix). Cette « couverture» économique et sociale participe d'un système de redish'ibution des richesses, grâce à un impôt progressif et globalement élevé. Remise en cause de cette hypertrophie. Depuis les années 1980, un courant libéral venu de Grande-Bretagne et des Etats-Unis a imprégné les grandes économies, et s'est infiltré aussi dans les Etats du Sud, par l'intermédiaire des organismes internationaux tels que le Fonds monétaire international ou la Banque mondiale, mais aussi l'Union européenne ou l'Organisation pour l'harmonisation en Afrique du droit des affaires (OHADA), dont le mode de fonctionnement est d'inspiration néo-libérale. Aux Etat-Unis et au Royaume-Uni, le système d'Etat providence n'avait jamais réellement pris. Il a été d'autant plus facile de revenir à un système faisant une part plus grande au risque et à la responsabilisation individuels, ce qu'on a pu appeler un « Etat-garant» (J. Chevallier). Ce système d'Etat-garant se caractérise par trois h'aits : l'Etat redevient Etat subsidiaire, c'est-à-dire qu'il n'intervient que lorsque le secteur privé est incapable de répondre aux besoins sociaux dans des conditions acceptables. L'Etat se limite ensuite à la régulation des rapports sociaux et ne cherche plus à s'ingérer dans les mécanismes de production. Cette régulation prend une forme autoritaire, mais aussi et surtout contractuelle, incitative (subventions, exonérations fiscales). Enfin, l'Etat veille au maintien d'une solidarité sociale minimale qui est d'ailleurs un des fondements de son existence. Cette solidarité se traduit généralement par un impôt progressif comme dans l'Etat providence, mais le taux global de prélèvement est moins élevé du fait d'un Etat moins interventionniste et donc moins coûteux. L'Etat-garant produit aussi des discriminations positives, brisant l'égalité au profit de groupes sociaux défavorisés (EtatsUnis) . Bien sûr, le courant libéral des années 1980 connut une réception différente dans chaque Etat. Aux Etats très réceptifs (Etats-Unis, GrandeBretagne) s'opposent ceux dont la société, conditionnée par des décennies d'Etat providence, manifeste le plus de résistance (France, Allemagne). Si

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l'Etat peut vouloir impulser des mouvements de société, il ne peut non plus se désintéresser de sa réalité sociale, autrement dit de la façon dont ses ressortissants ressentent les réformes. Ces réalités sociales, dans les pays en voie de développement, se surajoutent à un contexte politique et économique chaotique.

2. Problématique appliquée aux pays en voie de développement
Le modèle de développement occidental inadapté. Au contraire des Etats développés, qui ont souvent une histoire économique commune, les pays en voie de développement ont des passés économiques très différents, liés à une histoire différente. Certains n'ont jamais connu la colonisation (Turquie, Thaïlande, Liberia, etc.), ou ont expérimenté des formes très localisées de colonisation (Chine). D'autres ont accédé très tôt (XIXème siècle) à l'indépendance (Etats d'Amérique latine pour la plupart). D'autres encore n'ont été décolonisés qu'au XXèmesiècle (Etats d'Afrique). Et encore, parmi ces derniers Etats, tous n'avaient pas été gérés par la puissance coloniale de la même façon. Tandis que les Britanniques ont préservé l'administration autochtone dans le mode de gestion de leurs colonies (indirect rule), les Français mettaient en place leurs propres rouages administratifs, créant des doublons avec les administrations existantes qu'ils utilisaient comme relais. A l'indépendance, comme dans tous les Etats décolonisés à la même époque, les gouvernements congolais successifs s'étaient empressés de transposer chez eux, aussi fidèlement que possible, les traits caractéristiques de l'ancienne puissance coloniale, afin d'asseoir leur nouvel ordre étatique et de trouver la voie du développement économique (création d'un drapeau, d'une fête nationale, d'un hymne, d'un état civil, d'un journal officiel, d'un ordre juridictionnel, etc.). Mais ce mimétisme ne pouvait aboutir au développement, car plaqué sur une réalité sociale, économique et historique trop différente de celle qui a présidé au développement des anciennes puissances coloniales. De plus, tous les pays en voie de développement n'ont pas adopté le même modèle de développement. Certains d'entre eux ont joué la carte capitaliste, en s'insérant dans le marché mondial par la spécialisation dans un secteur précis (Maroc, Côte d'Ivoire, Etats d'Amérique du Sud). D'autres Etats ont opté pour la voie socialiste, en réaction à la dépendance économique à l'égard des pays du Nord. C'est le cas du Congo, République