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Frontières du droit - Frontières des droits

240 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1993
Lecture(s) : 90
EAN13 : 9782296275683
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FRONTIÈRES DU DROIT DES DROITSCouverture: dessin de Serguei tiré du journal Le Monde.
@ L'Harmattan, 1993
ISBN: 2-7384-1797-3FRONTIÈRES DU DROIT DES DROITS
L'introuvable statut
de la « zone internationale»
Préface de François JULIEN-LAFERRIÈRE
Éditions l'Harmattan ANAFE
176, rue de Grenelle5-7, rue de l'École-Polytechnique
75007 Paris75005 ParisREMERCIEMENTS
Le colloque
Statut juridique de la zone internationale
organisé par
l'Association nationale d'assistance
aux frontières pour les étrangers
(ANAFE)
était placé sous le Haut Patronage
de MmeCatherine Lalumière
Secrétaire Générale du Conseil de l'Europe
et a bénéficié des précieux concours
du Comité catholique contre la faim
et pour le développement
du Conseil œcuménique des Églises
de la Fondation de France
ainsi que de M. le Sénateur Daniel HoeffelPRÉSENTATION
CONTEXTE ET ORIGINES
DE LA CRÉATION DE L'ANAFE
Depuis le milieu des années 80, dans le cadre d'une p.oli-
tique de c.ontrôle plus strict des flux migrat.oires, les États
européens .ont dével.oppé un certain n.ombre de mesures et
de pratiques destinées à lutter c.ontre l'immigrati.on irrégu-
lière.
Panni ces disp.ositi.ons, n.ombreuses s.ont celles qui .ont trait
aux c.onditi.ons d'accès au territ.oire européen: généralisati.on
de l'exigence des visas, amendes aux c.ompagnies aériennes,
etc.
En France, certaines des c.onséquences les plus manifestes
s.ont c.onstatées aux frontières aériennes et maritimes. De plus
en plus d'étrangers d.ontl'entrée sur le territ.oiren'est pas aut.o-
risée se v.oient retenus en « z.one internati.onale » pendant plu-
sieurs j.ours v.oire plusieurs semaines, sans possibilité de c.om-
muniquer avec l'extérieur, dans des c.onditi.ons d'accueil mal
adaptées, et, jusqu'en juillet 1992, sans qu'aucun texte légal
n'aut.orise cette f.orme de détenti.on provis.oire.
Parmi ces étrangers, n.ombre de demandeurs d'asile p.our
lesquels la décisi.on d'accueil .ou de ref.oulement est prise dans
des c.onditi.ons arbitraires et/.ou aléat.oires.
Tém.oins à plusieurs reprises de situati.ons humaines inad-
missibles, plusieurs .organisati.ons professi.onnelles de terrain
(pers.onnels au s.ol .ou navigant) prirent c.ontact début 1988 avec
des .organisati.ons de défense des droits de 1'h.omme p.our
échanger des inf.ormati.ons et se c.oncerter en vue d'acti.ons
c.ommunes.
Ce groupe inf.ormel se dével.oppa et se structura en ass.o-
ciati.on l.oi 1901 en décembre 1989, d.onnant ainsi naissance
à l'ANAFE, Ass.ociati.on nati.onale d'assistance aux frontières
p.our les étrangers*.
5L'ANAFE s'est fixé deux objectifs essentiels:
- assurer une présence effective auprès des étrangers rete-
nus en « zone internationale» afin de leur apporter une aide
juridique et humanitaire,
- exercer une pression auprès des pouvoirs publics afin
que le sort réservé aux étrangers aux frontières soit respec-
tueux tant du droit français que des conventions internationa-
les ratifiées par la France.
Note
Associations de défense des droits des étrangers et du droit d'asile:*
France Terre d'Asile (FTDA), Amnesty International section française (AISF),
CIMADE (Service Œcuménique d'Entraide), Ligue Française des Droits de l'Homme
(LDH), Groupe d'Infonnation et de Soutien aux Travailleurs Immigrés (GlSTI),
Groupe Accueil et Solidarité (GAS), Conseil des Associations d'Immigrés en France
(CAlF), Mouvement contre le Racisme et pour l'Amitié entre les Peuples (MRAP),
Association des Juristes pour la Reconnaissance des Droits fondamentaux des immi-
grés, Fédération des associations de solidarité avec les travailleurs immigrés (F ASTI),
Comité médical pour les exilés (COMEDE).
Organisations professionnelles:
Syndicat des Personnels assurant un Service Air-Frapce CFDT, Syndicat des per-
sonnels assurant un service Aéroport de Paris CFDT, Union Régionale des Syndi-
cats d'TIe-de-France CFDT, Syndicat des Pilotes de l'Aviation Civile (SPAC), Syndicat
Unitaire des Navigants Commerciaux (SUNAC).
6François Julien- Laferrière
Président de l'ANAFE
PRÉFACE
« Le XXIe siècle sera religieux ou ne sera pas», a écrit
André Malraux. L'histoire semble avoir quelque peu anticipé
sur sa pensée: les régimes islamistes et la renaissance du
christianisme dans les anciens pays socialistes montrent que
le religieux, auquel paraissait avoir fait place le règne des
idéologies, est de plus en plus présent dans l'esprit humain.
TIen résulte une imprégnation de certaines institutions poli-
tiques par la doctrine religieuse - notamment coranique -,
une affirmation de l'identité de diverses minorités par la pra-
tique religieuse, une radicalisation des doctrines que tradui-
sent les fondamentalismes ou les intégrismes, tant chrétiens
que musulmans.
Ce phénomène, lié au développement des communications -
transports, informations, images - qui accroît les migrations
et devrait permettre une meilleure connaissance et une plus
grande compréhension mutuelle des hommes, semble bien au
contraire faire obstacle à ce qui aurait pu être la grande chance
et la caractéristique de la fin du XXe siècle: la curiosité à
l'égard de l'autre, de l'étranger, le désir de le connaître,
l'acceptation de ses différences, l'accueil au sens plein du
terme.
C'est que le radicalisme des esprits n'est pas le fait du
hasard mais la conséquence d'une évolution dramatique du
monde contemporain: le modèle de l'économie de marché -
devenu unique après l'effondrement du modèle marxiste -
aggrave les disparités entre pays riches et pays pauvres,
décrète une dépendance des seconds à l'égard des premiers,
7creuse le fossé démographique entre les nantis, qui contrô-
lent leur natalité, et les autres, qui n'en ont ni les moyens
matériels ni la culture et qui s'enfoncent ainsi chaque année
davantage dans la misère, voire la famine.
Ce qui n'est pas sans favoriser l'apparition des régimes
autoritaires, peu respectueux de la personne humaine et de
ses droits, l'exercice du pouvoir étant l'une des voies de l'enri-
chissement - mais aussi le moyen d'assouvir l'aspiration per-
manente de l'homme à dominer autrui - et toutes les métho-
des, même les plus inhumaines et les plus dégradantes, étant
bonnes pour se maintenir aux commandes et conserver les pri-
vilèges qui en découlent. Gouvernant plus des deux tiers de
l'humanité, ces dictatures - civiles ou militaires, de « droite»
ou de « gauche» - ne sont pas sans susciter des réactions
de rejet qui peuvent se traduire par des conflits internes et
par la prise du chemin de l'exil.
Ainsi, alors que les progrès techniques devraient favoriser
le rapprochement entre les peuples, le gouffre ne cesse-t-il
au contraire de s'élargir entre ce qu'il est convenu d'appeler
le Nord et le Sud, au point que le premier est obsédé par
le risque d'invasion du second. Au « périljaune» des années 60
a succédé le « péril des gueux», mais il existe une différence
fondamentale entre les deux: il y a trente ans, la menace
était lointaine, dans l'espace comme dans le temps et l'on ne
songeait pas réellement à s'en prémunir. En revanche, main-
tenant, elle est sentie comme actuelle et proche, conduisant
les gouvernements à prendre des mesures, qu'ils souhaitent
efficaces, pour tenter d'y faire face.
Amorcé à la fin des années 70 et au seul plan du droit
interne de chaque État, un mouvement protectionniste s'est
amplifié au cours des dix dernières années, prenant en outre
une dimension européenne, voire « occidentale », les États-
Unis, le Canada et l'Australie, par exemple, y participant.
Ainsi, d'une part, ont été multipliés les documents exigés d'un
étranger pour entrer sur le territoire: passeport, visa, billet
de retour ou « garantie de rapatriement», justification de rési-
dence ou «certificat d'hébergement », somme couvrant les
frais de séjour, etc. ; d'autre part, ont été augmentées les pei-
nes encourues par l'étranger entré - ou tentant d'entrer -
irrégulièrement sur le territoire et par toute personne l'ayant
aidé ou ayant tenté de l'aider.
Mais surtout le nombre des cas de refus d'admission sur
le territoire a considérablement augmenté, les étrangers satis-
8faisant de moins en moins à ces exigences - qu'ils ne con-
naissent pas toujours car elles ne font pas l'objet d'une publi-
cité systématique - ou les autorités de police, à la frontière,
émettant des doutes de plus en plus fréquents sur l'authenti-
cité des documents présentés.
Par ailleurs, le problème du droit d'asile s'est posé avec
une particulière acuité, la fermeture des frontières aux nou-
veaux immigrants faisant peser sur tout demandeur d'asile le
soupçon d'utiliser cette voie pour détourner les règles relati-
ves à l'entrée sur le territoire. D'où un examen sans cesse
plus poussé de la situation des intéressés, des exigences qui
ne devraient pas leur être opposées et qui les assimilent au
droit commun alors qu'ils ne peuvent en général, par hypo-
thèse, se présenter régulièrement à la frontière, faute d'avoir
pu se procurer passeport et visa et préparer leur départ ou,
a fortiori, leur séjour dans un pays d'accueil.
Refus d'admission sur le territoire sans possibilité immé-
diate de «rapatriement» ou, du moins, d'éloignement de
l'étranger non admis; examen des conditions dans lesquelles
le demandeur d'asile se présente à l'entrée du territoire, avec
reconstitution de son itinéraire, appréciation de ses motiva-
tions et de la véracité de ses déclarations: toutes ces opéra-
tions nécessitent du temps et ont fait apparaître, dans les prin-
cipaux aéroports - et, dans une moindre mesure, les ports -
européens et nord-américains, des pratiques de « maintien»
des étrangers dans ce qu'on appelait alors, en France, la
« zone internationale », c'est-à-dire la partie des installations
séparant le lieu de débarquement des portes de contrôle de
police. Et c'est ainsi que le domaine des «duty free» est
devenu celui de l'arbitraire le plus total.
Car les conditions du maintien dans cette zone internatio-
nale n'étant définies par aucun texte, ni dans le droit des trans-
ports internationaux - la Convention de Chicago et ses
annexes n'en font pas mention -, ni dans les législations
nationales, on se trouvait dans une situation de non-droit:
dans tous les grands aéroports des pays occidentaux, des indi-
vidus - parfois plusieurs dizaines, ou même plus d'une cen-
taine simultanément - étaient privés de leur liberté de mou-
vement pendant un temps indéterminé - des jours, des semai-
nes, plus d'un mois... - sans qu'aucun texte ne le permette,
sans qu'aucune garantie ne leur soit reconnue, sans qu'aucune
communication effective avec l'extérieur ne soit réellement
9organisée, sans même que le minimum matériel et sanitaire
ne leur soit fourni.
Bref, il existait là - à deux pas des boutiques de luxe et
des foules qui fréquentent les aéroports - des zones d'ombre,
presque des oubliettes, plus ou moins soigneusement dissimu-
lées à la vue du public, dans lesquelles croupissaient des êtres
humains, parce qu'ils prétendaient rendre visite à un parent
sans avoir prévu qu'il fallait, pour cela, une valise de docu-
ments justificatifs et des formulaires administratifs, ou parce
qu'ils fuyaient leur pays où leur sécurité était en péril et qu'ils
n'avaient pas pensé qu'on leur demanderait, à eux aussi, des
justifications des persécutions qu'ils déclaraient avoir subies
ou craindre de subir.
Pratique administrative et policière se déroulant dans la plus
grande discrétion, sinon dans le plus grand secret, la réten-
tion en zone internationale n'a pu être connue, d'abord par
les associations humanitaires puis par l'opinion publique, que
lorsque certains cas ont été signalés, par des parents ou des
amis inquiets de ne pas voir la personne attendue sortir en
même temps que les autres passagers du même vol, ou par
des membres d'équipage et même des voyageurs intrigués par
le comportement des policiers isolant, au moment du contrôle,
un passager ou un groupe de passagers dont il était ensuite
difficile de connaître le sort.
TIfallut que le problème fût posé sur la place publique par
les organisations non gouvernementales - en particulier en
Allemagne et en France - pour qu'il émeuve les milieux asso-
ciatifs et politiques et que soient abordées quelques questions
essentielles mais jusqu'alors occultées: à quel titre les étran-
gers sont retenus et ainsi privés de liberté, quels peuvent être
leurs droits, comment leur assurer des conditions décentes
d 'hébergement, de nourriture, d 'hygiène, comment commu-
niquer avec eux? Ce qui revenait finalement, à poser le pro-
blème central du statut de la zone internationale.
C'est pour contribuer à la solution de ces difficultés et tenter
de répondre à ces interrogations que s'est créée, en 1989,
l'ANAFE, dont l'une des premières décisions a été d'organi-
ser un colloque sur le statut juridique de la zone internatio-
nale, lequel s'est donc tenu à Paris en avril 1992.
On constatera, à la lecture des exposés auxquels il a donné
lieu et des débats qui les ont émaillés ou suivis, qu'une telle
réflexion n'était pas inutile mais que cette première appro-
che n'a pas suffi à épuiser le sujet.
10Il n'est pas sans intérêt, non plus, de noter que, tandis que
ce colloque était programmé depuis plusieurs mois, s'est éla-
borée en France une législation tendant, précisément, à éta-
blir un statut de la zone internationale, réintitulée « zone de
transit» puis, en fin de compte, « zone d'attente». Les vicis-
situdes législatives, les maladresses d'un ministre et la mau-
vaise humeur de quelques sénateurs ont fait que cette entre-
prise s'est déroulée sur plus de six mois et que le texte n'a
finalement été promulgué que le 6 juillet 1992, soit près de
trois mois après le colloque de l'ANAFE.
Cette loi et la décision du Conseil constitutionnel rendue
sur sa première version - déclarée contraire à la Constitu-
tion - sont reproduites en annexe aux présents actes. Il a
paru, en effet, utile de les porter à la connaissance des lec-
teurs français et étrangers car la loi française est, à notre con-
naissance, la première réglementant de façon aussi complète
cette matière et se veut, selon les déclarations faites par les
deux ministres de l'Intérieur successifs pendant les débats par-
lementaires, un exemple pour les pays confrontés aux mêmes
difficultés: de la loi comme produit d'exportation...
Quels que soient les qualités et les défauts de cette loi (que
l'auteur de ces lignes a commenté à l'Actualité Juridique -
Droit administratif, 1992, p. 656-671), elle présente, pour une
association comme l'ANAFE, un élément important: il y est
prévu que la délégation du Haut Commissariat des Nations
Unies pour les Réfugiés et les associations humanitaires auront
accès à la « zone d'attente» dans des conditions que doit défi-
nir un décret pris sur avis du Conseil d'État.
Que le gouvernement, qui s'est fait un peu tirer les oreil-
les pour accepter cette disposition, respecte l'engagement
qu'elle contient et que soit ainsi jeté un pont entre les étran-
gers maintenus en zone d'attente, les autorités de police et
le monde extérieur. Le travail en commun et la confiance
mutuelle qu'il est susceptible de faire naître entre les divers
intervenants en ce domaine sont déterminants pour faire dis-
paraître la suspicion qu'engendrent l'ignorance des associa-
tions par les pouvoirs publics et le ressentiment que les pre-
mières en éprouvent.
Il y va des droits des personnes maintenues, qui sont des
êtres humains, dont la dignité et les droits fondamentaux doi-
vent être respectés. C'est cela la démocratie telle qu'on doit
la concevoir en 1992 et toute autre attitude serait un renie-
ment de l'État de droit.
11François Julien-Laferrière
Président de l'ANAFE
Professeur à la faculté de droit de Limoges
OUVERTURE DU COLLOQUE
Mesdames, Messieurs,
Chers amis,
Le colloque que j'ai l'honneur et le plaisir d'ouvrir devant
vous ce matin a connu une longue et difficile gestation.
L'idée a germé dès la création de l'ANAFE, en décembre
1989 : il est apparu, en effet, que, pour pouvoir venir en aide
aux étrangers se trouvant en difficulté dans les aéroports, il
était nécessaire de connaître quels pouvaient être les droits
et les obligations respectifs des divers acteurs intéressés dans
ce qui était alors unanimement appelé la zone internationale:
les étrangers arrivant en situation irrégulière et, parmi eux,
plus spécialement les demandeurs d'asile; la police de l'air
et des frontières, qui est le premier organisme d'État à qui
ces étrangers sont confrontés; le ministère de l'Intérieur,
appelé souvent à décider des cas litigieux; les personnels des
compagnies aériennes et des aéroports, travaillant sur place
et auxquels il est parfois demandé de prendre des mesures
sur la régularité desquelles ils s'interrogent; le HCR qui est
souvent consulté quand l'étranger dont le renvoi est envisagé
demande l'asile; les associations humanitaires qui s'efforcent
d'intervenir pour trouver une solution aux cas dont elles sont
alertées.
La variété des intervenants, la complémentarité, mais aussi
parfois - trop souvent à notre gré - la contradiction des
13points de vue et des intérêts, n'ont pas manqué de susciter
des tensions et des conflits qui nous ont incités à nous deman-
der s'il ne serait pas de bonne méthode, plutôt que d'agir
ou réagir au coup par coup, de mener une réflexion, aussi
objective que possible, sur la notion et le statut de cette zone
internationale.
Cette préoccupation s'est révélée d'autant plus justifiée que
nos contacts avec des organisations humanitaires et syndica-
les étrangères - notamment dans le cadre de la Consultation
européenne sur les réfugiés et les exilés, CERE ou, en anglais,
ECRE -, les échanges d'informations sur les pratiques dans
les divers pays concernés, nous ont permis de constater que
le problème auquel nous faisions face dépassait largement le
réduit hexagonal et avait une dimension européenne, voire
quasi universelle.
Nous avons alors décidé d'organiser un colloque sur ce
thème en pensant naïvement pouvoir le tenir au printemps
1991. Des contraintes multiples - disponibilité limitée des
quelques personnes chargées de le préparer, nécessité d'en
assurer le financement - ont retardé la réalisation de notre
projet. Je pense, pour ma part, que c'est heureux.
Car les événements récents éclairent d'un jour nouveau le
problème qui va faire l'objet de nos débats pendant ces deux
JOurs:
- Les incidences de la construction européenne sur l'entrée
des étrangers dans les pays du groupe de Schengen ou de
la CEE sont évidentes: les discussions et études auxquelles
ont donné lieu la Convention d'application de l'accord de
Schengen, l'accord de Maastricht et, dans une moindre
mesure, la Convention de Dublin, ont fait apparaître les effets
secondaires - ou les effets pervers - que peut avoir le prin-
cipe de la libre circulation des personnes quand il s'accom-
pagne de mesures compensatoires destinées à en freiner les
conséquences: ouverture intérieure, fermeture extérieure et...
advienne que pourra?
- Les pratiques dans les aéroports européens (et nord-
américains) anticipent l'application de ces instruments inter-
nationaux avant même leur entrée en vigueur et conduisent
les autorités publiques à porter de plus en plus souvent atteinte
à la liberté et à la dignité de la personne humaine, par des
moyens variés mais dont la finalité est toujours la même:
ne pas laisser entrer sur le territoire les étrangers indésira-
bles pour quelque raison que ce soit - ou même sans rai-
14son - pour ne pas être confronté au délicat problème d'avoir
à les éloigner après un séjour, même bref, dans le pays.
- Et je ne peux passer sous silence, même s'il ne con-
cerne directement que la France, l'épisode de « l'amendement
Marchand », destiné à réglementer la zone internationale dans
des conditions qui ont été jugées contraires aux principes fon-
damentaux de notre droit.
Loin de nous avoir fait hésiter sur l'opportunité de tenir
notre colloque, l'actualité brûlante nous a, au contraire, fait
penser que nous avions eu raison, voici plus deux ans, de
vouloir mener une réflexion juridique sur cette question. Une
telle entreprise n'est-elle pas indispensable aussi bien pour les
juristes, pour les militants associatifs que pour les gouver-
nants ? L'État de droit peut-il évoluer en fonction de sim-
ples nécessités conjoncturelles ou de contraintes urgentes ou
doit-il se fonder sur le respect de principes unanimement
admis, qui sont le corps même de l'organisation sociale et
sur lesquels aucun des acteurs ne peut s'autoriser à transiger?
Sans prétendre apporter des réponses définitives à toutes
les questions qui se posent, j'espère que nous parviendrons,
aujourd'hui et demain, à progresser dans la réflexion théori-
que, à la lumière de la confrontation des expériences que les
divers intervenants ont été appelés à vivre.
Ce colloque se déroulera en quatre demi-journées, dont cha-
cune sera consacrée à un thème spécifique et laissera place
à un débat aussi large que possible.
- Ce matin, sous la présidence de Marie-Claire Caloz-
Tschopp, trois exposés auront pour objectif de présenter la
zone internationale comme entité juridique, comme élément
de l'organisation de la société internationale: sa place dans
le droit international, ses rapports avec la souveraineté et les
attributions de l'État, son rôle dans l'exercice du droit d'asile.
- Cet après-midi, Eva Kjaergaard présidera la séance au
cours de laquelle seront comparées les pratiques suivies dans
certains pays étrangers. Nous procéderons sous forme de tables
rondes constituées sur une base géographique plus ou moins
arbitraire: pays anglo-saxons; Bénélux et Scandinavie; Alle-
magne et Suisse.
Nous terminerons la journée par un cocktail, dans ce Palais,
qui permettra à chacun d'avoir des conversations de couloirs
qui font en grande partie l'agrément et la richesse des ren-
contres de ce type.
15- Demain matin, le Président Braunschweig apportera son
autorité morale - et plus, si nécessaire - au déroulement
de la demi-journée sur la situation en France, qui se décom-
posera en une table ronde sur les pratiques et un exposé sur
la législation: tentative avortée et projet en cours.
- Enfin, samedi après-midi, Gérard Soulier introduira et
coordonnera les deux exposés relatifs aux garanties juridiques
offertes, aux personnes se trouvant en zone internationale, par
le droit interne et le droit international. Après quoi, vous me
subirez à nouveau dans un exercice périlleux: j'essaierai de
faire la synthèse de nos débats et d'en tirer des conclusions
sous forme de perspectives, en guise de clôture de nos tra-
vaux.
Je tiens, pour finir, à adresser quelques remerciements:
- au Comité contre la faim et pour le développement, à
la Fondation de France et au Conseil œcuménique des Égli-
ses, dont les contributions nous ont permis de financer notre
entreprise et sans qui nous n'aurions donc rien pu faire;
- à MmeCatherine Lalumière, Secrétaire général du Con-
seil de l'Europe, qui, dès octobre 1990, a accepté d'apporter
son haut patronage à ce colloque en soulignant que ce thème
constituait l'un des centres d'intérêt de son organisation, ce
qui n'a pu que nous encourager à persévérer;
- au sénateur Daniel Hoeffel, au président Alain Poher
et aux services de la questure du Sénat, qui ont mis à notre
disposition cette salle et les facilités qu'elle nous offre;
- à l'équipe d'interprètes qui va assurer une traduction
simultanée en français et en anglais et à qui je souhaite beau-
coup de courage, compte tenu de la spécificité de la matière
et du vocabulaire qui va être employé pour la traiter;
- au petit groupe de personnes qui, pendant près de trois
mois, ont travaillé d'arrache-pied pour que ces deux journées
se déroulent le mieux possible;
- aux intervenants, qui ont accepté de venir, souvent de
très loin, en prenant sur leur temps, pour nous faire parta-
ger leur savoir et leur expérience.
J'espère n'avoir oublié personne et, si c'était le cas, que
l'on veuille bien m'en excuser.
J'ai déjà été très long - trop long - et je cède donc la
place à Marie-Claire Caloz- Tschopp pour présider le début
de nos travaux.
16Marie-Claire Caloz- Tschopp
Présidente des Premières Assises
européennes sur le droit d'asile
Assistante à l'université de Genève
LA ZONE INTERNATIONALE
ET LE DROIT D'ASILE EN EUROPE
LES LIMITES D'UNE COMMUNAUTÉ D'ÉTATS...
DE DROIT ET L'EXERCICE
DE LA DÉMOCRATIE RADICALE
La zone internationale, pour peu qu'on s'y arrête un ins-
tant, fait naître des questions d'ordre juridique. Je n'intervien-
drai pas au niveau des aspects techniques de la discussion juri-
dique. Je n'en ai pas les compétences. La zone internatio-
nale interpelle le droit, mais nous conduit au-delà: aux con-
fins du droit, là où se dessine la place, le sens et la portée
ontologique et politique du geste (ou de l'absence de geste)
juridique dans une communauté politique donnée, en susci-
tant d'autres interrogations.
L'observation de la zone internationale ouvre aussi, en effet,
des questionnements d'ordre philosophique et politique. Dans
nos sociétés, qu'est-ce qui fait que des êtres humains ont un
statut qui les fait être et exister comme êtres humains, ou
au contraire qui leur impose un déni d'être et d'existence en
tant qu'êtres humains? Quelles en sont les conséquences poli-
tiques?
L'absence de statut juridique « public» octroyé à un espace
territorial dans les aéroports et les ports de l'hémisphère Nord
ôte un statut d'être et des conditions d'existence (de vie, de
liberté, de protection, de circulation, de logement, de travail,
d'éducation, etc.) à des personnes humaines et à des peuples.
17En les rejetant dans la sphère privée, il les renvoie à leur
destin «privé», tout en leur déniant une possibilité d' exis-
«.tence dans nos communautés politiques» qui ont la forme
d'État-nations. A propos de la définition juridique de la zone
internationale, nous verrons que ces questions nous condui-
sent à nous interroger sur la nature et les conditions de cons-
titution d'une « communautépolitique», c'est-à-dire de ses cri-
tères de confinement d'êtres humains, de peuples, dans un
« monde à part », sur ses critères d'inclusion et d'exclusion.
Elle nous amène aussi à penser les conditions d'un exercice
effectif de la démocratie prise dans son sens radical. Cela
signifie dans le domaine du droit d'asile, le refus de la dis-
tinction entre le national et le non-national et entre le Nord
et le Sud.
En face de la violence brutale et d'un vide juridique, depuis
l'avènement des États modernes et du contrat, depuis que Hob-
bes a lié le droit à l'autorité absolue d'un souverain, depuis
que Rousseau a articulé l'établissement d'un droit contractuel
à la souveraineté du peuple, la tendance nous porte à légifé-
rer. En suivant ce mouvement, il faudrait opter pour l'instal-
lation d'un statut juridique pour les zones internationales. Il
faudrait effacer ces « zones grises», verrues récemment ins-
tallées qui défigurent nos États-nations. Mais une telle dyna-
mique poussant à légiférer contient en elle-même un paradoxe.
On assiste sur le terrain du droit d'asile à un mouvement appa-
remment contradictoire: un moins d'État, un moins de droit,
un moins d'État de droit et un plus d'État (musclé et bureau-
cratisé). Comment aborder une telle énigme? Quels objec-
tifs, quels garde-fous, se donner pour légiférer à propos des
zones internationales, ces zones d'infra-droit?
Dans le cadre de cet article, il m'est impossible de traiter
ces questions en profondeur. Je tenterai de les formuler, ainsi
que les problèmes qui en découlent. Je terminerai avec une
question: pris dans le tourbillon des contradictions, sommes-
nous complètement déterminés par ces lames de fond ou cer-
taines de nos actions parviendraient-elles à dépasser le para-
doxe pour créer du nouveau et non seulement pour limiter
les dégâts et survivre.
18I -LA ZONE INTERNATIONALE
ET LE FAIT D'ÊTRE ET D'EXISTER
1. Créon, Sisyphe et les extra-terrestres pris dans les fils
d'une étrange tragédie
En réfléchissant au statut de la zone internationale et au
rôle de la société internationale, une forme esthétique et des
personnages se sont peu à peu imposés à l'imagination. La
zone internationale est ce lieu d'un grand malheur où se joue
une tragédie avec des personnages. Créon, le roi de la Cité
et de l'État, garant du contrôle les mouvements de person-
nes à la frontière. Aujourd'hui dans l'hémisphère Nord, il n'y
a pas qu'un Créon. Il y en a plusieurs. Ils ont tendance à
voir notre continent comme un monde clos. Ils se referment
sur eux-mêmes. Sisyphe, le plus sage et le plus prudent des
mortels (comme l'appelait Camus), angoissé par la cristalli-
sation des peurs et des injustices sur les réfugiés (Gardiol
1990, p. 90), tourne dans les aéroports et les ports européens
à la recherche d'un téléphone, d'un bureau, de traducteurs
pour assister les exilés de passage en attente d'enregistrement.
Transmettre une simple liste d'adresses est une aventure sou-
vent impossible. Il vit au quotidien l'absurde du confinement
de personnes humaines à un statut de non-être et de non-
existence sociale et juridique. Il vit au jour le jour la peur
et l'envie du passage d'un vécu de l'absurde à des gestes de
résistance, Sisyphe se mue parfois dans les aéroports et ail-
leurs en une Antigone, pour qui la désobéissance aux règles
de l'État est l'obéissance à d'autres règles de société. L'extra-
terrestre, enfin, - appelé de cette métaphore si explicite,
« réfugié sur orbite» - qui a fui des zones de danger, de
chaos, d'incertitude et de violence, en quête d'information,
de communication, de protection, qui, après avoir pu, on ne
sait comment, monter dans un avion ou sur un bateau, tente
d'en descendre ou de quitter une zone de non-droit, c'est-à-
dire de non-existence pour entrer dans la société internatio-
nale par la porte gardée par les États-nations. Tous les per-
sonnages jouent leur rôle tragique dans un espace dont étran-
gement aucune autorité ne réclame la juridiction. Dans ce huis
clos, la « légèreté de l'être» a presque disparu. Elle a fait
place à un paysage « d'ombres et de brouillard» comme dans
le film de Woody Allen, avec au loin, - de l'autre côté des
19« limes », de ces zones d'où viennent les avions et les ba-
teaux -, le bruit d'étranges volcans. Les « zones grises» des
aéroports semblent être un des lieux de pesanteur, où est
absente l'image du danseur que Nietzsche nous ébauchait pour
dessiner l'attitude philosophique. Voilà les données du drame,
que nous connaissons tous.. . Avant d'entrer dans la pièce,
fixons un instant notre attention sur les décors.
2. Un décor commun pour les accords de Schengen
et la zone internationale
En Suisse et dans les milieux qui préparent les quatrièmes
Assises européennes sur le droit d'asile qui auront lieu à Rome
les 22 et 23 janvier 1993, nous avons été préoccupés lorsque
nous avons appris comment avaient été ratifiés les accords
de Schengen par le Parlement français. Pourquoi? Il Y a une
logique commune sous-jacente aux accords de Schengen et au
maintien des zones internationales sans statut juridique. Sans
analyser ici en profondeur les deux événements, soulignons
que tous les deux institutionnalisent ce que Rufin (1991) a
appelé « les frontières de l'empire contre les nouveaux bar-
bares». Elle préfère la construction du grand marché en cons-
tituant une forteresse contre ceux qui sont définis depuis peu,
après avoir été qualifiés de « réfugiés économiques», en terme
de différence culturelle et de civilisation pour être confinés
dans un « monde à part».
Vous n'ignorez pas que la Suisse, avec l'Allemagne, joue
un rôle de laboratoire dans la mise en circulation de certains
« modèles de gestion» pour la libre des person-
nes en Europe. En Suisse, nous avons été très préoccupés
par l'apparition d'un discours officiel tenu au plus haut niveau.
Dans un rapport du Conseil fédéral (1991) sur la politique
à l'égard des étrangers et des réfugiés qui décrit le modèle
des « trois cercles», on voit se profiler une pensée de la dis-
crimination et de l'exclusion qui hiérarchise les droits dans
les politiques d'immigration et d'asile, en fonction de trois
zones (l'Europe, l'Est et le Sud) d'immigration. Cette hié-
rarchisation est fondée sur un critère central (Europe) et
sur des critères anciens en matière de politique d'immigra-
tion en Suisse (l'économique et le national). Deux nouveaux
critères sont apparus (la culture, la civilisation). L'ensemble
20de ces critères servent à constituer une Europe fermée qui
exclue la libre-circulation pour les personnes de l'Est et du
Sud (1). Un politologue suisse a nommé cette situation, un
état de «soft-apartheid» (Monnier, 1988).
Une telle logique est sous-jacente aux accords de Schen-
gen et au déni d'un statut juridique des zones internationa-
les. Qui est visé par les accords de Schengen et par le vide
juridique des zones internationales? Ce ne sont pas les Euro-
péens, mais ce que les accords de Schengen appellent les
« étrangers», les personnes qui. viennent des «mondes à
part », principalement du Sud. On peut espérer que, dans la
réflexion, ces deux problèmes ne soient pas isolés l'un de
l'autre, même si l'attention de ce colloque est focalisée sur
le « statut juridique de la zone internationale» (2).
3. Une zone territoriale nationale réelle, transformée
en un «non-lieu» de fiction international
Nous savons tous que l'asile est une valeur de société, mais
qu'en matière d'asile (et pas seulement), c'est l'État qui décide
de l'entrée sur son territoire et de l'octroi de l'asile (qui défInit
la protection, les normes, les instruments juridiques et les solu-
tions concrètes). En matière d'asile, c'est l'État aussi qui défI-
nit l'étendue réelle de son espace territorial, donc la portée
et les limites de l'espace de son intervention et de sa res-
ponsabilité. En matière d'asile, on doit constater que la cons-
truction sociale et sémantique de cet espace est « élastique»
et qu'elle ne correspond pas aux frontières physiques, géo-
graphiques. En voici deux exemples contradictoires pris sur
le terrain de l'asile. Le premier exemple démontre une exten-
sion des frontières jusque dans les pays d'origine, avec l'appa-
rition d'un « droit d'ingérence» de certains États. Au cours
des dix dernières années, on a assisté à des « transformations
de l'espace-monde par l'État-nation et les exilés» (Caloz-
Tschopp, 1988). La distinction national-non national, à laquelle
s'imbrique celle de division territoriale, a fortement déterminé
la mise en œuvre des défInitions juridiques de réfugié et
d'asile. Les États ont déterminé des parcours spatiaux obli-
gés des exilés transcontinentaux: parcours conçus comme des
parcours directs du pays à risque vers le pays d'octroi de
l'asile et l'inverse lors des refoulements; fermeture de l'espace
national par la pratique des visas, limitation des lieux d'entrée
21sur le territoire (centre d'enregistrement) ; «éloignement»
(Lenoir, 1990, p. 96) (3) du pays de refoulement; extension
de fait des frontières jusqu'au pays d'origine en empêchant
les requérants d'asile de prendre l'avion (amendes aux com-
pagnies d'aviation) ; extension de fait des frontières jusqu'aux
pays d'origine ou à des zones proches en créant des zones
soi-disant protégées (les zones pour les Kurdes en Irak qui
s'appellent eux-mêmes «réfugiés de l'intérieur »). Le deu-
xième exemple est celui des « zones grises» que vous con-
naissez, c'est celui où l'État pratique une politique de rétré-
cissement de fait d'une partie de son territoire et donc de
retrait de sa responsabilité et, pourrait-on dire, de son
«devoir d'ingérence ». On assiste alors, non pas à un
déploiement, mais à une contraction du territoire et de la
responsabilité. Pour les zones internationales, aucun minis-
tre n'a revendiqué la mise sur pied d'« un corridor d'accès
aux victimes». Il en résulte quelque chose qui est difficile
à imaginer quand on connaît le quadrillage de la planète par
le système politique des États-nations, en cette année de
l'anniversaire de la conquête de l'Amérique: des «non-
lieux », des zones du monde hors du monde. Ces zones ne
sont pas des vierges à « conquérir», à peupler, à colo-
niser. Par un étrange jeu de fiction elles deviennent des espa-
ces sidéraux de science-fiction. Mais ces zones ne sont cepen-
dant pas des espaces de jeu de l'imaginaire. Malgré leur
absence d'un statut juridique qui découlerait des rapports poli-
tiques entre les États, elles ont une faculté particulière: elles
transforment certaines des personnes qui s'y engagent en...
extra-terrestres (4) ou en bandits des grands chemins non bali-
sés contre lesquels l'État engagera sa force par la détention
et le refoulement (5).
4. La négation d'un statut ontologique à des personnes
en leur niant un sodo-juridique « public»
La base de normes comme celles des droits nationaux (de
manière limitée, il est vrai dans certains cas, notamment en
ce qui concerne les droits des peuples), du droit internatio-
nal, des droits de 1'homme impliquent la reconnaissance des
individus par les pouvoirs politiques, comme des sujets de
droit. Ces individus acquièrent ainsi un statut, une existence
de sujet dans une « communauté politique », au sens du « zoôn
22politikon» d'Aristote. Par la fiction qui consiste à déclarer
une « zone internationale», comme une « zone de non droit»,
les États privent de fait certaines personnes d'un statut onto-
logique lié à une absence de statut socio-juridique. Elles ne
sont plus personne. Elles n'existent plus. Elles n'ont plus le
droit à la parole, à être entendues, à être invitées pour défen-
dre leur liberté ou leur vie. Elles n'ont plus droit à des cho-
ses aussi simples que le droit à un téléphone, à une liste
d'adresse. Les personnes, en n'ayant pas accès à ces droits,
sont rejetées de la sphère politique dans la sphère privée de
la nature (6). Elles perdent leur statut d'êtres humains. Elles
ne sont plus que des « choses» manipulables comme n'importe
quelle marchandise. La violence des rapports peut alors s'épa-
nouir sans contrainte. Le policier, le personnel des compa-
gnies d'aviation, les travailleurs sociaux quand ils parvien-
nent à être présents comme le requérant en sont les victimes,
avec des conséquences différentes il est vrai.
Une philosophe juive allemande, réfugiée du nazisme, Han-
nah Arendt, a bien montré que tout être humain doit pouvoir
appartenir à une communauté politique sous peine de perdre
sa dignité, d'être exclu de l'humanité en perdant son statut
d'être humain par le fait de perdre son statut de sujet de droit.
Dans ce sens, a-t-elle précisé, tout être humain, a « le droit
d'avoir des droits », sous peine de perdre sa place dans le
monde (7). Elle a montré avec beaucoup de pertinence que
les réfugiés étaient les premiers concernés par le « droit d'avoir
des droits » et qu'ils ont commencé à être sérieusement en
danger - à une autre époque historique - lorsqu'ils ont été
« privés d'État» et exclus de « la vieille trinité État-peuple-
territoire » (Arendt, 1982, p. 258). Elle interprétait d'ailleurs
la perte des droits de l'homme dans le même sens (8). Au-
delà de l'intérêt d'une description d'une autre époque histo-
rique, je crois que ces réflexions peuvent nous faire saisir
toute l'importance d'une des formes de discrimination et
d'exclusion contemporaine, par l'intermédiaire de zones de
non-droit qui effacent des êtres humains d'une existence
humaine. De tels lieux prennent valeur de symbole. Car c'est
dans ces zones de transit, ces zones de la barrière d'épine
(Rufin) que s'établit une communication paradoxale entre
divers mondes: l'Est et l'Ouest, le Nord et le Sud, entre des
êtres disposant de leurs droits et des... fantômes devenus des
sous-êtres humains. Nous ne discutons pas ici des responsa-
bilités face aux « générations futures», mais bien face à des
23êtres humains concrets d'aujourd'hui et de demain. On peut
se demander si nous avons mesuré toutes les conséquences
pour nos « communautéspolitiques de tels dérapages policiers
et bureaucratiques».
II - LA SOCIÉTÉ INTERNATIONALE
ET LA CRÉATION DE LA DÉMOCRATIE
1. Les droits démocratiques et la zone internationale
L'exercice des droits démocratiques implique que l'on
s'interroge de manière permanente sur les critères d'inclusion
et d'exclusion de nos « communautés politiques », puisqu'il
semble qu'aucune communauté politique ne puisse se consti-
tuer sans aucun principe d'exclusion. La dynamique inclu-
sion/exclusion devient un miroir du devenir de toute « com-
munauté politique». Dans beaucoup de débats et de recher-
ches récents, la question des conditions de constitution et de
vie de la communauté a été mise en rapport avec le problème
de la citoyenneté, du droit de vote, des conditions d'intégra-
tion (éducation, urbanisme, politique de la santé, etc.) des
immigrés (citoyenneté/égalité/nationalité), en d'autres termes,
par l'intermédiaire de la question de l'intégration politique et
sociale aux communautés « nationales». En ce qui concerne,
le statut des personnes dans les zones internationales, elle
mérite d'être abordée sous un angle particulier, antérieur à
la participation politique et sociale et qui considère, d'une
manière spécifique, la nature même de cette communauté.
En effet, on peut postuler que l'accueil, la protection accor-
dée à l'arrivée à certaines personnes ou groupe, a un lien
étroit avec la nature et la capacité de renouvellement d'une
communauté. Que mettent en scène les zones internationales?
Avant de poser la question de l'intégration (qui est fonda-
mentale), les personnes qui se présentent dans les zones inter-
nationales nous posent la question des possibilités et des con-
ditions d'entrée « physiques », « d'invitation » dans une com-
munauté donnée. En nous posant une telle question par leur
présence, ils montrent que l'asile est une valeur anthropolo-
gique fondamentale qui ne peut être restreinte à un droit d'asile
conçu en terme de raison et de territoire d'État. Là encore
24