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L'AGRICULTURE MULTIFONCTIONNELLE

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Description

La " multifonctionnalité " est au cœur du débat sur l'évolution de l'agriculture à l'aube du XXIe siècle et le Comité Européen de Droit Rural est la première organisation scientifique à lui avoir consacré un colloque. Aujourd'hui la tâche de l'agriculteur ne se limite pas à produire. Il doit remplir de nouvelles fonctions : assurer l'entretien, le développement et la protection de l'espace rural, notamment.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 avril 1999
Nombre de lectures 282
EAN13 9782296383548
Langue Français
Poids de l'ouvrage 30 Mo

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

L'Agriculture
multi£onctionnelle
Aspects juridiquesCollection Droit et Espace Rural
dirigée par Joseph Hudault
A l'aube du XXIe siècle, le droit rural n'est plus seulement le droit de
l'agriculture et ses filières agro-alimentaires, mais le droit de l'espace
rural et de ses utilisateurs.
C'est parce que l'agriculteur se voit attribuer par les législateurs
européen et nationaux une nouvelle fonction écologique d'entretien et de
protection de cet espace que les Editions L'Harmattan ont ouvert cette
collection.
Dans celle-ci, elles se proposent d'accueillir tous les travaux de réflexion
intégrant ces nouvelles données et la problématique de la jonction du
droit de l'environnement et du droit rural.
@
L' Harmattan, 1999
ISBN: 2-7384-7632-5ERRATA
Livre: L'Agriculture multifonctionnelle. Aspects juridiques,
Paris, Edition L'Harmattan, Collection« Droit et Espace Rural »,
1999. Auteur: Comité Européen de Droit Rural.
p. de garde, verso
Lire : des filières agro-alimentaires
au lieu de : ses filières
p. 14, Zig.2
Lire : DELGADO de MIGUEL
au Zieude : del
p.27, lig.4 : La note 1 sous Prof. Dr. Paul RICHL!
renvoie à la note 1 de la page 65.
p. 625, Zig.5
Lire : Dr. Joachim HEINE
Directeur Général adjoint de la DG VI
au lieu de : à la DG IV
p.625, Zig.7 : La note 1 sous Dr. Joachim HEINE et Christine
SOTIONG-MICAS
renvoie à la note 1 de la page 649.
p. 709, Zig. 28 : Mettre entre le premier et le deuxième paragraphe
un: I
p. 710, lig. 30 : Remplacer« I PLAN» par « II »
p. 712, lig. 13 : II » par « 9 1 »
p. 713, Zig.21
Lire : Règlement n° 2838/91
au lieu de : n° 2838191
p. 716, en bas: Remplacer« III » par « 9 2 »
p. 720, lig. 26 : Mettre entre «the quality of products» et «Before»:
deux alinéas et un I
p.721 : Suprimer« I PLAN» et remplacer par « II »
p.723 : Remplacer« II » par « 91 »
p.725 : III» par « 9 2 »
p.731 : Mettre entre la 32ème et 33ème ligne
deux alinéas et un I.Comité Européen de Droit Rural
L'Agriculture
multifonctionnelle
Aspects juridiques
xv Ir Congrès européen de Droit Rural
13-16 octobre 1993
Interlaken (Suisse)
(Mise à jour novembre 1998)
L'Harmattan L'Harmattan Inc.
55, rue Saint-Jacques5-7, rue de l'École Polytechnique
75005 Paris - FRANCE Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9AVANT-PROPOS
C'est en précurseur que le Comité Européen de Droit Rural, a lancé le
concept de multifonctionnalité et l'a choisi cornme thème de réflexion pour
son XVIIe Congrès qui s'est tenu à Interlaken (Suisse) du 13 au 16 octobre
1993.
Depuis, l'idée a fait son chemin. La Recommandation 1296 du Conseil de
l'Europe du 23 avril 1996 portant adoption d'une « Charte européenne de
l'espace rural », reconnaît à ce dernier une triple fonction économique, sociale
et environnementale. Ces fonctions figurent aujourd'hui expressément dans
le texte du projet de loi d'orientation agricole examiné actuellement (octobre
1998) par le parlement français.
Dans les travaux de sa Ire Commission, le CEDR s'est penché sur les
problèmes juridiques - fort nombreux - que ne manquent pas de soulever ces
nouvelles tâches confiées à l'agriculture. Cette recherche a da accompagner la
rupture que vit aujourd'hui le monde agricole qui doit réduire ses pratiques
intensives et s'orienter vers l' extensification et la diversité dans les cultures
et les fonctions. Les travaux de la Ire Commission ont permis d'observer
qu'au-delà d'une certaine disparité, la plupart des États membres de l'Union
Européenne comme les États qui n'en faisaient pas partie commençaient
voire continuaient à contier à leur agriculture de nouvelles missions.
Il est apparu, à cet égard, que l'appartenance des États à l'Union entraînait
une certaine homogénéisation des réglementations nationales prises en
application des textes communautaires. En effet, la réforme de la PAC du 21 mai
1992, fortement marquée par le contexte international du GATT a justifié
l'adoption d'un règlement 2078 défendant la vision d'une agriculture à la fois
productrice et protectrice de l'environnement. Cependant, ce nouveau
fondement introduit déjà en 1985 et surtout par l'Acte Unique Européen (AUE)
et qui constitue un objectif nouveau pour la PAC, ne gommait en aucune façon
la particularité juridique des législations nationales, compte tenu du caractère
très général de leurs dispositions. Bien au contraire, les conclusions de la
Ire Commission ont permis de mettre en lumière l'existence dans certains
pays de contrats et de techniques d'inspiration libérale alors que d'autres ne
connaissaient que des actes administratifs d'octroi des aides
communautaires. Les travaux de cette même Commission ont révélé dans certains pays
une véritable réllexion juridique, économique et sociologique sur les nouvelles
fonctions de l'agriculture, attitude dynamique et constructive par rapport à
d'autres pays qui ne se contentaient que d'octroyer des aides au revenu.
7Le retard pris dans la publication des Actes d'Interlaken, dû aux difficultés
rencontrés par nos amis suisses, n'est pas nécessairement un handicap. La
lecture des rapports présentés et élaborés en 1993 permet aujourd'hui, grâce à
l'important travail de mise à jour qu'à nécessité cette publication, de
mesurer le chemin parcouru et la formidable évolution d'une activité, dont la
seule mission, depuis l'origine de l'humanité, a été de nourrir les hommes.
Grâce au travail immense fourni par Mme HERNANDEZ ZAKINE,auteur d'une
thèse de doctorat remarquée sur la jonction du droit rural et du droit de
l'environnementl, il est possible de mesurer comment s'est effectuée, pays par
pays, la mise en œuvre de la réforme de la PAC dans la prise en compte par
l'agriculture de l'environnement. Dans cette perspective, les travaux
d'Interlaken permettent ainsi de constater que les législations nationales ont
continué à se mettre en place pour atteindre en 1998 leur pleine maturité.
Ils permettent en même temps de comprendre pourquoi la PAC fait à nouveau
l'objet d'une réforme programmée pour l'an 2000.
Les évolutions du GAIT, dont les accords ont été définitivement signés en
avril 1994 à Marrakech, ont abouti, comme chacun sait, à la novation de cette
institution en Organisation Mondiale du Commerce.
A la suite de l'accord sur l'agriculture, celle-ci a été incluse dans les
négociations internationales commerciales et il a été décidé de mettre fin aux
soutiens internes. Cette nouvelle donnée justifie amplement la mise à jour que
nous avons accomplie.
Dans la plupart des cas, les modifications apportées aux rapports initiaux
sont moins importantes qu'il n'y paraît, sauf pour la France qui s'est
engagée avec plus de retard que d'autres dans la mise en œuvre juridique de
l'agriculture multifonctionnelle. Cependant, certaines mises à jour,
notamment celle du rapport général de la Ire Commission, ont le mérite de situer
et d'expliquer les évolutions du contexte international, les propositions Santer
du 15 juillet 1997, et de montrer que le Traité d'Amsterdam, dernière
modification en date du Traité de Rome, n'a toujours pas entraiDé une redéfinition
des objectifs énoncés à l'article 39 du Traité.
En dépit de cette absence de réécriture, l'Union Européenne poursuit la
modernisation de son agriculture dans le sens de la multifonctionnalité.
Les États qui n'appartenaient pas à la Communauté Européenne en 1993
mais qui y sont rentrés depuis (1'Autriche et la Finlande) ont dû adapter
leur législation. L'intérêt, là encore, du présent ouvrage est de montrer les
1 C. HERNANDEZ-ZAKINE,L'influence du droit de l'environnement sur le droit rural à travers la
COItServation de la faune sauvage, thèse doct., Université Paris I (Pantlléon-Sorbonne) 1997.
8contraintes auxquelles ces pays ont dû faire face, afin d'intégrer dans leur
législation les exigences de la PAC.
Les rapports produits par la ne Commission consacrée à l'agriculture de
montagne et des zones défavorisées n'ont pas, fort heureusement, justifié de
mise à jour systématique, sauf pour l'Autriche et la Finlande en raison de leur
entrée dans l'Union Européenne.
Quant aux rapports de la table ronde sur les règles juridiques concernant la
qualité des produits agricoles et agro-alimentaires, ils n'ont été modifiés que
pour tenir compte de l'évolution du contexte international et des négociations
de l'Organisation Mondiale du Commerce.
En bref, tel qu'il se présente, ce recueil des Actes du XVIIe Congrès Européen
de Droit Rural d'Interlaken, grâce aux importantes mises à jour, permet de
faire le point sur l'évolution de l'agriculture à l'aube du XXIe siècle. Que les
rapporteurs qui ont permis l'aboutissement de ce travail en soient ici vivement
remerciés.
Joseph HUDAULT
Professeur à l'Université de Paris I
(Panthéon-Sorbonne)
Délégué Général du CEDR
9SOMMAIRE
COMMISSION I
Problèmes juridiques posés par les nouvelles tâches de l'agriculture
Questionnaire
Rapport général
P. RICHL!
Les problèmes juridiques posés par les nouvelles fonctions de
l'agriculture . 27
Legal problems in consequence of the new tasks of agriculture.......... 67
Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben der Landwirtschaft ....... 96
Rapports nationaux
Allemagne
E.E. LIPNSKY
Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben der Landwirtschaft....... 127
Autriche
G. HOLZER
Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben der Landwirtschaft ....... 145
Belgique
R. GOTZEN
Les nouvelles tâches de l'agriculture, conséquences et aspects
juridiques . 158
Espagne
A. BALLARIN
Monde rural et multifonctionnalité de l'agriculteur - Problèmes
juridiques . 163
Finlande
E. NORDBERG
National report about legal problems resulting from the assignment
of new tasks to the agricultural sector in Finland................................. 172
11France
D. H. FOURNAL et C. HERNANDEZ-ZAKINE
Problèmes juridiques inhérents aux nouvelles tâches de l'agriculture.... 189
Grande-Bretagne
G.DARLEY
Legal problems resulting from the assigment of new tasks to the
agricultural sector ................... 229
Italie
E. CAPIZZANO
Contribution de l'agriculture multifonctionnelle et pour un fondement
256d'ordre axiologique du nouveau droit agraire communautaire .............
Pays-Bas
D. W. BRUIL
Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben der Landwirtschaft....... 290
Pologne
A. JURCEWICZ
Legal problems resulting from assigment of new tasks to the
agricultural sector in poland .......... 306
Suisse
R. FRAOUA
Les instruments juridiques de la nouvelle orientation de J'agriculture
317suisse .
États-Unis
N.D. HAMILTON
Legal problems resulting from the assignment of new tasks to the
agricultural sector.................................................................................... 353
N.W. THORSON
Legal problems resulting from the assignment of new tasks to the
374agricultural
12COMMISSION Il
Problèmes juridiques particuliers posés par l'agriculture de montagne
et des zones défavorisées
Questionnaire
Rapport général
H. GAITERBAUER
Problèmes juridiques particuliers posés par l'agriculture de montagne
391et des zones défavorisées... .........................................
Particular legal problems related to agriculture and forestry in
montainous and other naturally disadvantaged areas .................................. 404
Besondere Rechtsprobleme der Landwirtschaft in Berggebieten und
416anderen von der Natur benachteiligten Gebieten .................................
Rapports nationaux
Union européenne
C. d'ALOYA
La politique communautaire pour l'agriculture de montagne et des
429zones défavorisées .................................................................
Allemagne
H. ANGERER
Besondere Rechtsproblemc der Landwirtschaft im Bergland und
anderen von der Natur benachteiligten Regionen.................................. 446
Autriche
G. KAISER
Besondere Rechtsprobleme der Landwirtschaft im Bergland und
anderen benachteiligten Regionen ............ 468
Belgique
P. THOMAs
Problèmes juridiques posés par l'agriculture de montagne et des zones
491défavorisées en Belgique ......
13Espagne
J.F. DELGADO DEL MIGUEL
El régimen jurfdico de las zonas de montaiia en el derecho espaiiol... 498
Finlande
E.J. HOLLO
Besondere Rechtsprobleme der Landwirtschaft im Berggebieten und
anderen von der Natur benachteiligten Gebeiten .................................. 525
France
G. DUSART
Problèmes juridiques particuliers posés par l'agriculture de montagne
et des zones défavorisées ......................... 533
Grande-Bretagne
E. PINFOLD
Specific legal problems in agriculture in mountain and other naturally
less favoured regions ................................................. 550
Italie
A SClAUDONE
Problèmes juridiques particuliers posés par l'agriculture de montagne
et des zones défavorisées... ............................. 563
Japon
S. HARADA
Problèmes juridiques posés par l'agriculture de montagne et des zones
défavorisées au Japon ....................... 584
Suisse
A HOFER
Landwirtschaft in den Berggebieten der Schweiz ................................. 591
Conclusions
Lord DERVAIRD et C. P. RODGERS
Problèmes juridiques spécifiques à l'agriculture en zones de montagne
611et dans les autres régions défavorisées par un handicap naturel..........
Specific legal problems in agriculture in mountain areas and other
naturally less-favoured regions .......... 613
Spezifische Rechtsprobleme M.B.A Lanwirtschaft in Berggebieten
615und anderen durch die Natur benachteiligten Regionen .......................
14TABLE RONDE
Les règles juridiques concernant la qualité des produits agricoles
et agroalimentaires
Questionnaire
Rapports nationaux
Union Européenne
1. HEINEet C. SOTTONG-MICAS
Dispositions légales relatives à la garantie de la qualité des produits
agricoles ................................................................. 625
Rechtsvorschriften zur Qualitatsscherung landwirtschaftlicher
erzeugnisse . .. .. ...... .. ..... '" . 648
Espagne
A. LLOMBART
La protection de la qualité des produits agroalimentaires par moyen de
signes spécifiques dans le droit communautaire et dans le droit
espagnol .................................................... 676
Grande-Bretagne
R. MACKAY
The legal rules concerning quality of agricultural and food products.. 693
Conclusions
WINKLER
Conclusions de la table ronde sur la qualité des produits agricoles..... 703 of the round table on the quality of farm products.......... 705
Schlussfolgerungen des runden Tisches die Qualitat der
Landwirtschaftlichen erzeugnisse ... ... .... 707
RAPPORT DE SYNTHÈSE
J. HUDAuLT
Rapport français ................. 709 anglais ......................................... no
Rapport allemand... ... ...... 731
15COMMISSION I
, ,
PROBLEMES JURIDIQUES POSES PAR LES
NOUVELLES FONCTIONS DE L'AGRICULTURE
Rapport général et rapports nationaux
Commission I
Legal problems resulting from the assigment of new tasks
to the agricultural sector
General report and national reports
Kommission I
Rechtsprobleme zufolge der neuen Augaben der Landerwirtschaft
Generalbericht und LanderberichteIreCOMMISSIONQUESTIONNAIRE FRANÇAIS DE LA
I - ATTRIBUTION DE NOUVELLES TÂCHES A
L'AGRICULTURE
A - Tâches actuelles de l'agriculture
- Quelles sont les tâches actuelles de l'agriculture dans votre pays?
B - Nouvelles tâches de l'agriculture
- A-t-on attribué dans votre pays de nouvelles tâches à l'agriculture
(agriculture multifonctionnelle) ?
- A-t-on procédé à une nouvelle appréciation des tâches actuelles de
l'agriculture (ex. : importance accrue de l'entretien du paysage) ?
C -Motifs de l'attribution de nouvelles tâches à l'agriculture
- Quels sont les motifs juridiques, économiques, politiques ou autres?
- S'agit-il de motifs nouveaux (en tout ou en partie) ?
D - Restrictions découlant du droit supranational et international
y a-t-il dans votre pays des restrictions à l'introduction de nouvelles
tâchesen vertu du droit supranational et international (droit communautaire,
législation du GAIT, autre droit) ?
II - LES PROCÉDURES POUR DÉFINIR LES NOUVELLES
TÂCHES DE L'AGRICULTURE
- Qui est chargé dans votre pays (gouvernement, parlement, peuple: États
fédérés: Confédération, Laender ; États membres de la CE, États membres)
de définir les nouvelles tâches de l'agriculture ?
- A quel niveau normatif (Constitution, loi, ordonnance, autres niveaux
normatifs) ces nouvelles tâches sont-elles définies?
18III - INSTRUMENTS JURIDIQUES DESTINÉS À
CONCRÉTISER LES NOUVELLES TÂCHES
- Quels sont les instruments juridiques servant à l'exécution des nouvelles
tâches? Il convient de ne mentionner ici que les instruments ayant une
certaine importance pour l'agriculture dans son ensemble (les instruments ne
concernant que les régions de montagne ou d'autres régions défavorisées
seront traités par la ne Commission).
- Votre pays a-t-il rencontré des problèmes juridiques lors du choix de ces
instruments? Ces problèmes sont-ils résolus?
- Nous vous prions de traiter notamment les points suivants:
A - Paiements compensatoires ou paiements directs
- A-t-on prévu dans votre pays des paiements compensatoires ou des
paiements directs ?
- Sous quelle forme juridique sont-ils alloués (loi, ordonnance, acte
administratif, contrat de droit public, autres formes) ?
- La mise en œuvre pose-t-elle des problèmes juridiques particuliers?
- Quel est le montant global de ces paiements?
B - Description des programmes d'action particuliers (mandats)
- A-t-on prévu dans votre pays des programmes d'action particuliers pour
l'accomplissement des nouvelles tâches de l'agriculture ?
- Sous quelle forme juridique sont-ils arrêtés (loi, ordonnance, acte
administratif, contrat de droit public, autres formes) ?
- La mise en œuvre pose-t-elle des problèmes juridiques particuliers?
- Quelle est l'étendue de ces programmes d'action?
- Accorde-t-on des paiements compensatoires ou des paiements directs pour
l'exécution de ces programmes?
C -Autres instruments juridiques
y a-t-il dans votre pays d'autres instruments que ceux mentionnés
auxlettres a) et b) pour la réalisation des nouvelles tâches de l'agriculture?
D -Restrictions découlant du droit supranational et international
y a-t-il dans votre pays des restrictions à l'introduction de nouveaux
ins-truments en vertu du droit supranational et international (droit communautaire,
législation du GAIT, autre droit) ?
19IV - FINANCEMENT DES NOUVELLES TÂCHES
- Qui finance les nouvelles tâches (États fédérés: Confédération ou Laender ;
États membres de la CEE: CEE ou États membres ou Laender) ?
- Comment sont financées les nouvelles tâches (budget général, financement
spécial) ?
- A combien s'élève l'ensemble des charges financières?
v - LIMITATION QUANTITATIVE DE LA PRODUCTION
AGRICOLE
- Est-ce que les nouvelles tâches sont liées à des limitations quantitatives
(supplémentaires de la production?
- Quels sont les instruments juridiques employés pour limiter la production
(contingents, quotas, taxes d'orientation, autres) ?
VI - CONFLITS ENTRE LES NOUVELLES NORMES ET
D'AUTRES DOMAINES DE LA LÉGISLATION
- Les normes concernant les nouvelles tâches de l'agriculture entrent-elles
en conflit avec d'autres domaines de la législation?
- La conception et l'application de ces domaines relèvent-elles d'autres
organes (Ministères, offices, autres organes) que ceux chargés de la
conception et de l'application du droit agricole? Lesquelles?
- La répartition des compétences entre différents organes donne-t-elle lieu à
des problèmes juridiques particuliers (problèmes de coordination, conflits
de compétences, etc.) ?
- Nous vous prions de traiter en tout cas les domaines juridiques suivants:
a. Aménagement du territoire
b. Protection de l'environnement
c. Politique régionale
d. sociale
e. Formation professionnelle
f. Autres domaines de la législation nationale
g. Législation de la CEE
VII - PROBLÈMES PARTICULIERS DES VOIES DE DROIT
La mise en œuvre d'instruments juridiques pour la réalisation des nouvelles
tâches de l'agriculture pose-t-elle des problèmes particuliers en ce qui concerne
les voies de droit?
20QUESTIONNAIRE ANGLAIS DE LA ye COMMISSION
I - ASSIGNMENT OF NEW TASKS TO THE AGRICULTURAL
SECTOR
A - Current tasks assigned to agriculture
- Which tasks have been assigned to in your country today?
B - New tasks assigned to the agricultural sector
- Is the agricultural sector in your country expected to take up new
responsibilities (multi-purpose agriculture)?
- Has the emphasis on current tasks changed (e.g. more attention to the
safeguard of the landscape)?
C - Reasons why new tasks have been assigned to agriculture
- What are the reasons (legal, economic, political, other) for the assignment
of new tasks to the agricultural sector?
- Are these reasons new (totally or partly)?
D -Restrictions resulting from supranational legislation or
international commitments
Is the assignment of new tasks to agriculture in your country restricted by any
supranationallegislation or international commitments (EC-legislation,
GATIagreements, other legal provisions)?
II - HOW ARE THE NEW TASKS ASSIGNED TO
AGRICULTURE FIXED?
- Who fixes the new tasks assigned to agriculture in your country
(government, parliament, population; in federal countries: the central government, the
authorities of the individual federal states; in EC-Member States: the
EC-authorities, Member States)? .
- At which legal level (constitution, law, regulation, other administrative
level)?
21nI - WHAT ARE THE LEGAL INSTRUMENTS FOR
ACHIEVING THE NEW ASSIGNMENTS?
- Wlùch legal instruments will help the agricultural sector cope with its
new tasks? Please only indicate the relevant instruments that apply in
agriculture in general. The instruments for agriculture in mountain areas and
less-favoured regions will be dealt with by the Second Commission.
- Have there been/are there any legal problems to define the most appropriate
instruments?
- Please provide information on following instruments:
A - Compensatory payments or direct payments
- Are there any compensatory payments or direct payments in your country?
- What is their legal status (law, regulation, administrative act, contract with
the administration, other)?
- Are there any particular legal implementation problems?
- What is the scope of the payments?
B - Description of the new mandates
- Does your country make use of mandates to carry out new specific tasks
assigned to agriculture?
- What is their legal status (imposed by law, regulation, administrative act,
contract with the administration, other)?
- Are there any legal implementation problems?
- What is the extent of the mandates?
- Are there any compensatory payments or direct payments for fulfilling
the mandates?
C - Other legal instruments
- Are there any other legal instruments to fulfill the new tasks assigned to
agriculture in your country (other than under a. and b.)?
D - Restrictions resulting from supranational regulations or
international commitments.
- Are there any restrictions in your country on the implementation of new
instruments as a result of supranational legislation or international
commitments (EC-Iegislation, GATT-rules, other regulations)?
22IV - FINANCING NEW TASKS
- How the new tasks assigned to agriculture are they financed (in federal
countries: by the national government or by the individual federal states; in the EC:
by the EC or by Member States or regional authorities)?
- Where do the funds come from (general budget, special funds)?
- What is the total volume of funds allocated?
V - QUANTITATIVE RESTRICTIONS TO AGRICULTURAL
PRODUCTION
- Are the new tasks assigned to agriculture accompanied by (additional)
measures to control production?
- Which legal production control measures does your country apply (quota,
levies, steering measures, other)?
VI - SUBSTANTIAL TENSIONS RESULTING FROM THE NEW
TASKS ASSIGNED TO AGRICULTURE IN RELATION TO
REGULATIONS IN OTHER AREAS
- Have the new tasks assigned to agriculture in your country entailed tensions
with regulations in other areas?
- Are the conception and the application of these regulations steered by
other bodies (other ministries, administration, institutions) than those applied
in agriculture? If yes, which ones?
- Has the sharing of competences created any particular legal problems (in
problems of coordination, conflict of powers, etc.)?
- Informations should be provided at least with regard to following legal
aspects:
a. Environmental and development planning
b. protection
c. The regional structural policy
d. The social policy
e. Vocational training
f. Other national regulations.
g. EC-regulations.
VII - SPECIFIC LEGAL PROTECTION PROBLEMS
Are there any specific legal protection problems relating to the
implementation of the legal instruments set up to accomplish the new tasks assigned to
agriculture?
23ye COMMISSIONQUESTIONNAIRE ALLEMAND DE LA
I - ZUWEISUNG NEUER AUFGABEN AN DIE
LANDWIRTSCHAFT
A - Bisherige Aufgaben der Landwirtschaft
- Welches sind die bisherigen Aufgaben der Landwirtschaft in Ihrem Land?
B -Neue Aufgaben der Landwirtschaft
- Gibt es in Ihrem Land neue Aufgaben für die Landwirtschaft
(multifunktionale Landwirtschaft) ?
- Werden bisherige Aufgaben neu gewichtet (z.B. grossere Bedeutung der
Landschaftspflege) ?
C - Gründe für die Zuweisung neuer Aufgaben an die
Landwirtschaft
- Welches sind die (rechtlichen, wirtschaftlichen, politischen, anderen) Grûnde
für die Zuweisung neuer Aufgaben an die Landwirtschaft ?
- Sind diese Gründe (ganz oder teilweise) neu ?
D - Restriktionen aus supranationalem und internationalem Recht
Gibt es in Ihrem Land Restriktionen für die Zuweisung neuer Aufgaben an
die Landwirtschaft aus und internationalem Recht
(EGRecht, GAIT-Recht, anderes Recht) ?
n - VERFAHREN DER FESTLEGUNG DER NEUEN
AUFGABEN DER LANDWIRTSCHAFT
- Wer (Regierung, Parlament, Yolk ; in Bundesstaaten: Bund, BundesUinder ;
in EG-Mitgliedstaaten : EG, Mitgliedstaaten) legt in Ihrem Land die neuen
Aufgaben fest?
- Auf welcher Regelungsstufe (Verfassung, Gesetz, Verordnung, andere
Regelungsstufe) erfolgt die Festlegung ?
24ID - RECHTLICHE INSTRUMENTE ZUR VERWIRKLICHUNG
DER NEUEN AUFGABEN
- Welches sind die rechtlichen Instrumente, mit denen die neuen Aufgaben
durchgefiihrt werden? Es sollen hier nur die für die Landwirtschaft insgesamt
bedeutsamen Instrumente angegeben werden. (Die Instrumente für die
Landwirtschaft in Berggebieten und anderen von der Natur benachteiligten
Gebieten werden in der II. Kommission behandelt.)
- Gab/Gibt es rechtliche Probleme bei der Bestimmung der geeigneten
Instrumente?
- Es sind namentlich zu den folgenden Instrumenten Aussagen erwünscht :
A -Ausgleichszahlungen oder Direktzahlungen
- Gibt es in Ihrem Land Ausgleichszahlungen oder Direktzahlungen ?
- Mit welcher Rechtsform werden sie gewahrt (Gesetz, Verordnung,
Verwaltungsakt, verwaltungsrechtlicher Vertrag, andere Form) ?
- Gibt es bei der Ausgestaltung besondere Rechtsprobleme ?
- Welchen Umfang erreichen diese Zahlungen ?
B - Umschreibung von Leistungsauftragen
- Gibt es in Ihrem Land besondere Leistungsauftrage rur die Erfüllung neuer
Aufgaben der Landwirtschaft ?
- In welcher Rechtsform werden sie erteilt (Gesetz, Verordnung,
Verwaltungsakt, verwaltungsrechtlicher Vertrag, andere Form) ?
- Gibt es bei der Ausgestaltung besondere Rechtsprobleme ?
- Weichen Umfang erreichen diese Leistungsauftrage ?
- Werden für die Erfüllung dieser Ausgleichszahlungen oder
Direktzahlungen ausgerichtet ?
C -Weitere rechtIiche Instrumente
Gibt es in Ihrem Land andere als die in lit. a und b genannten Instrumente
zur Verwirklichung der neuen Aufgaben der Landwirtschaft ?
D - Restriktionen ans supranationalem und internationalem Recht
Gibt es in Ihrem Land Restriktionen für die Einfiihrung neuer Instrumente aus
supranationalem und intemationalem Recht (EG-Recht, GAIT-Recht, anderes
Recht) ?
25IV - FINANZIERUNG DER NEUEN AUFGABEN
- Wer (in BundesUindern : Bund oder Uinder ; in EG-Mitgliedstaaten : EG,
Bund oder Lander) finanziert die neuen Aufgaben ?
- Wie werden die neuen Aufgaben finanziert (allgemeiner
Finanzhaushalt, Sonderfinanzierung) ?
- Wie hoch sind die finanziellen Aufwendungen insgesamt ?
V - BESCHRANKUNG DER PRODUKTIONSMENGE VON
LANDWIRTSCHAFTLICHEN GÜTERN
- Sind die neuen Aufgaben mit einer (zusatzlichen) Beschrankung der
Produktionsmengen von landwirtschaftlichen Oütem verbunden ?
- Welche rechtlichen Instrumente der Begrenzung werden eingesetzt
(Kontingente, Quoten, Lenkungsabgaben, andere) ?
VI - INHALTLICHE SPANNUNGEN ZWISCHEN DEN NEUEN
AUFGABEN UND ANDEREN REGELUNGSBEREICHEN
- Gibt es in Ihrem Land inhaItliche Spannungen der neuen Aufgaben der
Landwirtschaft zu anderen Regelungsbereichen ?
- Sind rur die Konzeption und Anwendung dieser Regelungsbereiche andere
Organe (Ministerien, Âmter, andere Organe) zustandig aIs für die Konzeption
und Anwendung des Landwirtschaftsrechts ? Welche?
- Ergeben sich aus unterschiedlichen Zusrnndigkeiten besondere
Rechtsprobleme (Koordinationsprobleme, Kompetenzkonflikte usw.) ?
- Es sind mindestens zu den folgenden Rechtsgebieten Aussagen erwÜllscht :
a. zur Raumplanung oder Raumordnung
b. zum Umweltschutz
c. zur regionalen Strukturpolitik
d. zur Sozialpolitik
e. zur Berufsbildungspolitik
f. zu weiteren nationalem Regelungsbereichen
g. zu Regelungen der EO
VII - BESONDERE RECHTSSCHUTZPROBLEME
Gibt es im Zusammenhang mit dem Einsatz der rechtlichen Instrumente zur
Verwirklichung der neuen Aufgaben der Landwirtschaft besondere Probleme
des Rechtsschutzes ?
26LES PROBLÈMES JURIDIQUES POSÉS
PAR LES NOUVELLES FONCTIONS DE L'AGRICULTURE
RAPPORT GÉNÉRAL DE LA re COMMISSION
Prof. Dr. Paul RICHU1 (Bâle)
RÉSUMÉ
Le rapport général de la re C011'mÛssion est consacré aux problèmes juridiques
posés par les nouvelles fonctions de l'agriculture. Il démontre l'état
juridique actuel dans la Communauté européenne (CE) dans les pays membres
comme dans quelques États tiers.
Durant ces dernières années, tant la CE et ses pays membres que les autres
pays européens ont réorienté la politique agricole et le droit rural. Il est
question de l'attribution de nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture ou de
la revalorisation d'un certain nombre de tâches ou fonctions actuelles.
Cette réorientation fait entrer l'agriculture dans un domaine d'activités
multifonctionnelles. En plus de produire des produits agricoles el des prix
avantageux et d'assurer aussi ejjicacement que possible la base alimentaire de la
population, il s'agit aussi et de plus en plus de ménager l'environnement,
d'entretenir et de maintenir les sites ruraux, de protéger l'espace rural et de
créer d'autres prestations de services en vue de compléter le revenu des
exploitations agricoles. La rém.unération de ces nouvelles tâches ou fonctions
n'est plus assurée par les prix des produits agricoles mais plutôt au moyen
de paiements directs.
Selon la Fe Commission, cette réorientation de la politique agricole doit
être l'occasion de red~finir la mission de l'agriculteur et la finalité du droit
rural. A cette fin, elle présente un certain nombre de recommandations.
MISE A JOUR
Le Traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 et qui doit être ratifié par les
États membres à la fin de l'année 1998 n'a pas modifié les objectifs de la PAC.
Cependant, il accentue la place du développement durable dans l'action
communautaire puisqu'il est désormais précisé dans l'article 2 du Traité instituant
la Communauté européenne que celle-ci a pour mission notamment de «
pro27mouvoir dans l'ensemble de la Communauté, un développement harmonieux,
équilibré et durable des activités économiques, [...], un niveau élevé de
protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement... ». D'une façon
plus générale, le Traité d'Amsterdam place toute l'évolution de l'Union
européenne sous le principe du développement durable et de l'environnement en
précisantdans son considérantn° 7 que les États membres sont « Déterminés
à promouvoir le progrès économique et social de leurs peuples, compte tenu
du principe du développement durable et dans le cadre de l'achèvement du
marché intérieur et du renforcement de la cohésion et de la protection de
l'environnement et à mettre en œuvre des politiques assurant des progrès
parallèles dans l'intégration économique et dans les autres domaines ».
Par ailleurs, le Traité d'Amsterdam dans ses principes d'action à l'article 6
précise que « les exigences de la protection de l'environnement doivent être
intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de
la Communauté visées à l'article 3 en particulier afin de promouvoir le
développement durable. »
Le développement durable ou soutenable est défini comme un développement
qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des
générations futures de répondre aux leurs1. Toute l'action communautaire en
matière d'environnement tend vers le respect de ce principe qui est au cœur
du Ve programme d'action pour l'environnement intitulé « Vers un
développement soutenable2 ». L'omniprésence de ce principe dans les textes
juridiques comme dans les programmes politiques ne peut occulter le fait qu'il
soit flou dans ses contours3 et qu'il n'ait qu'un caractère programmatoire et
prospectif tout comme sa source internationale non contraignante5. Malgré
tout il est à l'origine du concept, non moins flou et non moins contraignant
juridiquement, d'agriculture durable6. Cel1e-ci définit de diverses façons?
n'en signifie pas moins que ce nouveau type d'agriculture doit rechercher un
équilibre plus durable entre l'activité agricole et le milieu naturel8 et la
bio10diversité9. Celle-ci a des interprétations multiplesll et incertaines pour les
scientifiques12autant que pour les juristes qui doivent cependant appliquer des
textes juridiques qui ont comme obligation de résultat la conservation de la
biodiversité13.
Le droit communautaire s'oriente vers la recherche d'une agriculture durable
préoccupée de son impact sur la biodiversité. La Commission européenne
af11rmeainsi que « des thèmes tels que la biodiversité ou l'entretien du
paysage revêtent désormais une importance accrue. La PAC a pris en compte ces
nouveaux objectifs. Elle donne désormais la priorité à une agriculture durable
qui vienne soutenir les programmes environnementaux [...]14 ».
On assiste alors en droit communautaire, à une évolution de la PAC vers une
agriculture multifonctionnelle sous l'influence de l'évolution du contexte
28international du développement durable et des nouvelles exigences en matière
de conservation de l'environnement alors même que ses propres objectifs
n'ont pas été modifiés dans le Traité.
De même, le contexte international et les accords internationaux adoptés
depuis 1994 ont eu et auront de plus en plus d'impact sur l'évolution de la
PAC et également sur la mise en place d'une agriculture multlfonctionnelle.
En effet, la Communauté européenne, dès 1992 s'est trouvée à nouveau
confrontée aux exigences des États-Unis qui, confrontés à un déficit
commercial massif, cherchaient de nouveaux débouchés. D'un côté, leurs produits
manufacturés étaient concurrencés par les produits asiatiques, de l'autre leurs
produits agricoles l'étaient par la Communauté européenne. C'est pour cette
raison qu'ils ont, dès 1986, lancé une attaque en règle contre le système de
la PAC qui s'est achevée le 6 décembre 1993 avec l'adoption de l'accord dit
de « Blaire House II » qui acceptait notamment le remplacement du GATT
par l'Organisation Mondiale du Commerce15.Le Professeur LORVELLEC note
sans humour que « par hasard c'est à cette époque que la CEE modifia les
bases de sa politique agricole commune et la fit à beaucoup d'égards
ressembler à celle du gouvernement américain au moins pour les mesures de
soutien aux agriculteurs.16 » En tant que grande politique exportatrice, celle-ci
ne pouvait rester à l'abri de la concurrence extérieure et de l'organisation du
commerce international.
L'Accord de Marrakech du 15 avril 199417formalise la mise en place de
l'OMC et comporte vingt-huit accords dont un Accord sur l'agriculture mis
en œuvre dans l'ordre juridique communautaire par un règlement na 3290/94
du 22 décembre 199418.L'Accord sur l'agriculture comprend un volet
importations, exportations, soutiens publics globaux à l'agriculture et la clause de
la paix. TIconvient dans le cadre de ce rapport de présenter les dispositions
de l'Accord sur l'agriculture concernant les soutiens internes car elles ont un
impact sur le développement de la multifonctionnalité.
Conformément à la philosophie du GATT19, remplacé par l'Organisation
Mondiale du Commerce le 1erjanvier 1995, les aides internes à l'agriculture
doivent être réduites de 20 % en 6 ans dans les pays développés et de 13,3 %
pour les PVD et peuvent être maintenues pour les pays les moins
développés pour les produits agricoles visés à l'annexe I de l'accord sur l'agriculture.
Les aides liées à un programme de réduction de la production relèvent de la
« boîte bleue» et échappent à toute sous certaines conditions2o. Le
règlement du Conseil na 1765/92 du 30 juin 1992 instituant un régime de
soutien aux producteurs de certaines cultures arables est conforme à cette
exigence.
L'environnement quant à lui ne fait pas partie des objectifs internationaux
puisqu'il figure parmi les préoccupations non commerciales qui constituent en fait
29une limite à la libéralisation du commerce des produits agricoles21. Les
préoccupations environnementales dans des conditions définies à l'annexe 2 de
l'Accord sur l'agriculture échappent aux engagements de principe des États
de réduire les soutiens internes aux agriculteurs (art. 6). Les aides justifiées
pour des raisons environnementales relèvent de ce que l'on appelle la « Boîte
verte ». Elles doivent répondre aux exigences de base de l'article 1 de
l'annexe 2 de l'Accord sur l'agriculture22. Il existe quatre catégories d'aides
internes citées à l'annexe 2 de l'Accord sur l'agriculture qui concernent
l'environnement. Ce sont les dépenses en faveur de l'agriculture ou des
communautés rurales, n'impliquant pas de versements directs aux producteurs ou
aux transformateurs de produits agricoles (art. 2) ; les aides au revenu
découplées (art. 6 de l'annexe 2 et art. 5 de l'Accord sur l'agriculture) ; les aides
dans le cadre des programmes environnementaux (art. 12) et les aides aux
programmes régionaux d'assistance (art. 13). Nous pouvons relever que les
mesures issues de la réforme de la PAC du 21 mai 1992 sont conformes
aux exigences du GAIT. Ainsi, le règlement du Conseil n02078/92 du 30 juin
1992 concernant des méthodes de production agricole compatibles avec les
exigences de la protection de l'environnement ainsi que de l'entretien de
l'espace est conforme aux exigences des paiements accordés dans le cadre des
programmes environnementaux.
L'Accord sur l'agriculture se présente comme une simple étape dans
l'accomplissement d'une réforme fondamentale basée sur des réductions
substantielles du soutien et de la protection. Il fait de cet objectif à long terme
un processus continu censé appeler de nouvelles négociations en 1999. Ceci
explique en grande partie pourquoi, la Commission européenne à joint à ses
réflexions menées dans le cadre de l'élargissement de l'Union européenne dites
« propositions Santer » présentées le 15 juillet 1997, des mesures ayant pour
objet d'approfondir la réforme de la PAC de 1992. « Une telle approche se
justifie pour de nombreuses raisons: risque de nouveaux déséquilibres du
marché, perspective d'un nouveau cycle de négociations commerciales, aspiration
à une agriculture plus respectueuse de l'environnement et plus soucieuse de
qualité et enfin perspective de l'élargissement.23 »
La Commission propose ainsi de poursuivre le rapprochement vers les prix
du marché mondial associé à des aides directes au revenu. La politique des
prix et des marchés s'orienterait alors vers l'abandon de la maîtrise de l'offre
et notamment du gel des terres obligatoire et la baisse des prix24.
Simultanément une politique de développement rural à part entière se fait
sentir de manière de plus en plus pressante25.La « politique rurale» a pour objet
de mettre fin entre les objectifs parfois contradictoires de la politique
agricole des marchés, de la politique structurelle et de la politique
environne30mentale26. C'est pourquoi, la Commission souhaite intégrer les objectifs
environnementaux dans la PAC et permettre une diversification des revenus des
agriculteurs en tirant parti du rôle pluri-fonctionnel des zones rurales. Les
fonctions écologiques et récréatives de ces zones offriront alors de nouveaux
débouchés aux agriculteurs.
Il est ainsi proposé une politique agroenvironnementale ayant pour objet de
s'intégrer dans les OCM en permettant aux États de conditionner les aides
directes au respect des dispositions environnementales. C'est le principe dit
de « l'éco-conditionnalité ». On parviendrait alors à respecter le de
l'article 130 R ~2 du Traité. La Commission souhaite également intégrer les
mesures d'accompagnement de la réforme de la PAC du 21 mai 1992 et le
régime concernant les régions défavorisées dans un règlement unique. Le
FEOGA-Garantie devrait financer la majorité de ces mesures. Par ailleurs, le
développement rural est relié à une révision de la politique de cohésion
économique et sociale.
Pour l'heure, les agriculteurs français s'opposent à cette réforme27. Mais et
ceci est primordial, cette réforme met en avant le principe de subsidiarité afin
de laisser aux États membres et notamment dans la politique rurale une
grande liberté d'action dans le respect des principes communautaires. On
peut alors imaginer que les États qui le souhaitent pourront continuer à
développer une politique multifonctionnelle.
NOTES
1 En 1983, les Nations Unies ont créé une commission d'experts qui a pris le nom de sa
présidente « Commission BRUNDTLAND» et qui devait réfléchir jusqu'en 1987 sur les
relations entre environnement et développement. Cette commission a permis de médiatiser la
notion de développement durable grâce à la publication de son rapport intitulé « Notre
avenir à tous », Montréal, Ed. du Fleuve, 1988. Cependant, il n'existe pas moins de 26
définitions de durable, « Séminaire national sur la biodiversité », Comptes rendus,
24, p. 77.COUlTier de l'environnement de l'INRA, n°
2 COM (92) 23 final du 18 mars 1992. A la suite de la décision du Conseil des ministres du
9 février 1971 selon laqnelle la politique économique de la Communauté ne pouvait se
limiter à la recherche de la croissance sans chercher à apporter en même temps de meilleure
conditions d'existence en améliorant la qualité de la vie, la Communauté s'est dotée, le 19 juillet
1973, d'objectifs d'action en matière d'environnement grâce à la formule des programmes
d'action. Ces programmes durent cinq ans et servent de lignes directrices pour les actions
communautaires. Ils n'ont pas de valeur juridique mais ils constituent de très utiles instruments
d'orientation des comportements et des législations (G. ISAAC, « Droit communautaire
génééd., p. 130). Ainsi, les mesures annoncées sont le plus souvent reprisesral », MASSON, 3"
à plus ou moins long tenne dans des actes à portée juridique contraignante.
3 J. FROMAGEAUet P. GUTTINGER,« Droit de l'environnement », EYROLLES, 1993, p. 39.
4 « le Droit de l'environnement, quelles mutations? », G. MARTIN, Les petites affiches,
27 avril 1994, n° 50, p.12.
315 Le droit international est formé de sources produisant du droit à portée obligatoire et des
sources produisant des engagements non contraignants (sur l'appartenance de ses sources au
droit international, D. CARREAU:« Droit international », PEDONE, 1986, p. 187) relevant de
la "soft law" ou du droit mou. Les États signataires ne sont pas tenus d'appliquer ces
engagements. Cependant, ils tiennent une place prépondérante en droit international de
l'environnement puisque la Déclaration de Stockholm et la Déclaration de Rio, notamment, relèvent de
la soft law, L. LUCCH1NI et D. GABRIEL,« Sources de droit international », 1. CI. Environnement,
fasc.430-1. na 89s.
6 Cette notion se retrouve dans le règlement na 307/97 du Conseil du 17 février 1997
modifiant le règlement na 3528/86 relatif à la protection des forêts contre la pollution
atmosphérique (JOCE na L. 51/9 du 21 février 1997) dispose dans son second considérant que « la forêt
joue un rôle essentiel dans la préservation des équilibres écologiques fondamentaux notamment
en ce qui conceme le sol, l'eau le climat, la faune et la flore, que ces équilibres écologiques
sont indispensables pour une agriculture durable et pour la gestion de l'espace rural ».
7 L'Organisation Communautaire de Développement Économique (OCDE) définit
l'agriculture durable comme suit: « L'agriculture durable n'est pas un ensemble de stratégies de
gestion et de techniques mais plutôt une approche qui tend à renforcer les phénomènes naturels,
à réduire la part des coats de production liée à l'utilisation de produits de synthèse, à
maintenir le niveau de production et le rendement de l'agriculture et à diminuer les risques pour
la santé publique et pour l'environnement dus aux techniques de production », « Acteurs et
facteurs de changement, compte rendu du Séminaire OCDE sur les technologies et les pratiques
d'une agriculture durable, 1994 », Aménagement et nature, Printemps 1995, na 117, p. 97.
8 «ve progranune d'action pour l'environnement, vers un développement soutenable COM>',
(92) 23 final du 18 mars 1992, point 4.4.
9 « Biodiversité et territoires agricoles », JC LEFEUVRE,Économie rurale, na 208-209,
marsjuin 1992, p. 79 ; « les Possibilités d'un modèle de développement durable en agriculture, le
cas de la France », S. BONNY, Courrier de l'environnement de l'INRA, n° 23, p. 5.
« Environnement naturel et développement durable », Document de travail présenté à la
demande de la Commission européenne à la Conférence « Vers une nouvelle approche du
développement durable » tenue les 24 et 25 novembre 1994 par la Commission européenne,
Europe environnement, na 450, 7 mars 1995.
10
L'article 2 de la Convention sur la diversité biologique signée en juin 1992 à Rio de
Janeiro définit la diversité biologique comme « la variabilité des organismes vivants de toute
origine y compris entre autres, les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes
aquatiques et les complexes écologiques dont ils font partie; cela comprend la diversité au sein des
espèces et entre espèces ainsi que celle des écosystèmes ». La Communauté européenne a
approuvé la convention de Rio, article 1er de la Décision du Conseil du 25 octobre 1993
concernant la conc]usion de la convention sur la diversité biologique (JOCE na L 309/1 du
13 décembre 1993). La France a ratifié cette convention le 10 juin 1994 par la loi na 94-477
(JORF Il juin 1994) et publiée pw: un décret du 6 février 1995. L'OCDE définit encorel'a
la biodiversité ou diversité biologique comme « la vaIiété du vivant à tous ses niveaux: les gènes,
les espèces et les populations, les écosystèmes et les processus naturels qui assurent la
perpétuation de la vie sous toutes ses formes », source OCDE cité dans la brochure du Ministère
de l'environnement de novembre 1993, p.5.
11 « Aperçu concemant la diversité biologique dite biodiversité », MD. KABALA, in « Droit
de et développement dmable », M. PRIEURet S. DOUMBE-BllJ.E, PUUM, 1994,
p.I25.
12 na 24,«A propos de la biodiversité », M. LAMOITE, Courrier de l'environnement de l'INRA,
p. 5 ; « Séminaire national sur la biodiversité », Comptes rendus, Counier de l'environnement
na 24, p. 77 ; « la Nouvelle science de la synthèse », V. HEYWOOD, Naturade l'INRA,
32Europe, 1993, na 73, p. 4 ; « la Biodiversité dans sa perspective historique », PH GOUYON,
COUlTier de l'environnement de l'INRA, novo 1994, na 23, p.n.
13 1er de la Convention sur la diversité biologique signée en juin 1992 à Rio de JaneiroL'article
dispose que « Les objectifs de la présente convention, dont la réalisation sera conforme à ses
dispositions pertinentes, sont la conservation de la diversité biologique, l'utilisation durable de ses
éléments et le pattage juste et équitable des avantages découlant de l'exploitation des ressources
génétiques [...] ». L'at.ticle 2 de la directive 92/43 du Conseil du 21 mai 1992 concernant la
conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages dispose que « La
présente directive a pour objet de contribuer à assurer la biodiversité pat' la conservation des
habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages sur le territoire européen des États
membres où le traité s'applique ». La loi na 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement
de la protection de l'environnement (JORF du 3 février 1995 p. 1840) dispose dans nn nouvel
article L. 200 1 du code rural que « Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites
et
les paysages, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels
ils patticipent font partie du patrimoine commun de la nation. »
14 « Réflexions du Commissaire FISCHLER sur la relation agricultUl'e, nature », NatUl'a
2000, lettre d'information natUl'e Commission européenne DG XI, avril 1997, na 3.
15
«Remarques à propos du nouveau système commercial mondial issu des Accords du cycle
d'Uruguay», T. FLORY,journal du droit international, n° 4, Oct. Nov. Déc. 1995, p. 877. « PAC
et négociations commerciales internationales », in « La nouvelle politique agricole
commune », M. BENTOULA, La documentation fTançaise, na 723, mars 1994, p. 39 s.
16 « GAIT, agriculture et environnement », L. LORVELLEC,RDR na 234, Juin/juil1995, p. 287.
17 JORF annexe au n° 275, du 26 novembre 1995, p. 40003.
18 JOCE L. 349 du 31 décembre 1994, «la Communauté européenne et le GAIT, Évaluation
des accords du cycle d'Uruguay», sous la direction de T. FLORY, Éditions APOGEE, 1995.
19 La Communauté européenne appartient au GAIT, Traité multilatéral entré en vigueur le
er1 janvier 1948 qui régit le commerce mondial. Même si l'agriculture est lat'gement restée en
dehors des premiers cycles de négociation dénommés « round »jusqu'à 1986, elle reste
soumise aux principes généraux du GAIT sous réserve d'adaptations. Ces principes visent tous
à favoriser la liberté du commerce mondial en supprimant les règles restrictives à
l'importation, en limitant les subventions et en veillant en règle générale à ce que le commerce
agricole mondial soit orienté par les seules forces du mat'ché, J.Y. DUPRE et S. YRLES, « La crise
agricole », op. cil., p. 48.
20 C. BLUMANN, « Politique agricole commune, Droit communautaire agricole et
agri-alimentaire », LlTEC, 1996, p. 501.
21 «Rappelant que l'objectif à long tenne [...] est d'établir un système de commerce des
produits agricoles qui soit équitable et basé sUl' le marché [...] Notant que les engagements au titre
du progranurJe de réforme devraient être ptis de manière équitable pour tous les membres eu égard
aux considérations autres que d'ordre commercial y compris la sécurité alimentaire et la
nécessité de protéger l'environnement [...] », Considérants n° 1 et 5 de l'Accord sur l'agriculture.
22 «Les meSUl'es de soutien interne qu'il est demandé d'exempter des engagements de
réduction répondront à une prescription fondatnentale à savoir que leurs effets de distorsion sur les
échat1ges ou leurs effets sur la production doivent être nuls ou au plus minimes. En conséquence
toutes les mesures qu'il est demandé d'exempter devront être conformes aux critères
suivants : a) le soutien en question sera fourni dans le cadre de progranurJe public financé par
des fonds publics (y compris les recettes publics sacrifiées) n'impliquant pas de transfert de
la patt des consommateurs [les taxes parafiscales voire l'application de taux patticuliers de
fiscalité indirecte, "GAIT, agriculture et environnement", L. LoRVELLEC,op. cil., p. 289)], et b)
le soutien en question n'aUl"a pas poUl"effet d'apporter un soutien des prix aux producteUl"s ainsi
qu'aux critères et conditions spécifiques indiqués ci-dessous suivant les politiques. »
3323 CaM (97) 2000 final dn 15 juillet 1997.
24 Il s'agit alors et conformément aux exigences de l'OMC de découpler le niveau de l'aide
du type de production et de le rattacher de la superficie. Ainsi, le montant proposé de l'aide
à la swface est de 66 écus multiplié par les rendements régionaux de référence de la l'AC. Pour
les céréales ce niveau d'aide va compenser partiellement une baisse de 20 % prévue en une
seule fois en l'an 2000. Les aides aux oléagineux vont baisser de 30 %. Au cas où les prix
du marché se maintiennent à un niveau supérieur au prix prévu, la Commission propose de
réduire l'aide à l'hectare, CaM (97) 200 final, p. 32.
25 V. Mise à jour du rapport de Mr d'ALOYA, lIe Conm1Ïssion.
26 COM (97) 200 final, p. 27.
27 « Les propositions Santer 2000-2006 », Chambres d'agriculture, n° spécial, n° 859, oct. 1997.
34I - INTRODUCTION
A -Généralités
La IreCommission du XYIIe Congrès européen de droit rural veut se pencher
sur les problèmes juridiques se rapportant aux nouvelles tâches de
l'agriculture. Le titre pourrait laisser croire que ces « tâches» ouvrent
la voie à un terrain tout à fait nouveau. Il faut de suite dissiper une telle
supposition. Il s'agit avant tout d'aborder la multifonctionnalité de l'agriculture
actuelle. On constate tout de suite qu'il ne s'agit pas, d'une manière
générale, de nouvelles tâches, mais en partie d'une nouvelle approche des tâches
actuelles. Je crois qu'il est préférable de parler de fonctions plutôt que de
tâches.
Yu sous cet angle, des thèmes qui ont déjà été traités lors de congrès
antérieurs se profilent à l'horizon. J'aimerais simplement vous remémorer le
IreCommission, du « droitXIye congrès de 1987 qui a traité, au sein de sa
de l'économie agricole et forestière et du droit sur l'environnement »,
particulièrement d'actualité en raison des questions qui nous préoccupent en ce
moment. Il est évident que depuis le XIye congrès les nouvelles tâches ou
fonctions de l'agriculture se sont encore accentuées et cela de manière
extraordinaire. La raison n'est pas seulement intrinsèque, mais en partie du moins,
extrinsèque, c'est-à-dire en raison de la pression exercée sur l'ensemble de
la politique agricole européenne par les négociations de l'Uruguay Round. Le
plan « MacSharry » se situe entièrement dans ce contexte.
Je tiens tout d'abord à m'excuser pour le questionnaire des rapporteurs de la
Fe Commission qui, d'une manière générale, a été formulé peut-être trop
spécifiquement sous l'angle d'un État non membre de la Communauté
Européenne (CE) et plus particulièrement sous celui de la politique agricole
suisse. Heureusement que les rapporteurs ne se sont pas tenus au
questionnaire comme des esclaves. Au contraire, ils ont exploité les possibilités
offertes pour y inclure des éléments qui, à leur vue, représentaient un
intérêt particulier. La manière spécifique de présenter les questions peut justifier
le m~que de motivation de la part des rapporteurs à présenter leurs travaux
dans le délai imparti2.
Les données ainsi recueillies permettent de résumer les nouvelles tâches ou
fonctions de l'agriculture pour l'ensemble de l'Europe en un dénominateur
commun, indépendamment que l'on considère la CE, ses états membres ou
les États européens non membres de la CE. Ct} dénominateur commun sera
démontré plus tard.
La nouvelle définition des tâches ou fonctions de l'agriculture visant le
même objectif, constatée dans l'ensemble de l'Europe, qui 'est pour moi
35impressionnante, contribue sans aucun doute à l'harmonisation et
l'unification juridique. Cette constatation devrait remplir d'aise le fondateur du Comité
européen de droit rural, Jean Mégret. Il n'y a pas de doute à ce sujet, si l'on
se remémore un court passage de son message lors de la fête du 22 septembre
1987 à Salzbourg, à l'occasion du trentième anniversaire de la fondation du
CEDR3 : « Il y a autre chose, et qui est ceci : une autre branche du droit est
apparu dans notre domaine. Dans une société en progrès et plus exigeante,
l'aménagement de l'espace prend une importance déterminante; il justifie à
lui seul un cours distinct. Bien sûr, mais il faut alors affirmer que la
maintenance du monde rural à l'intérieur de cette espace doit être assurée. A
cette condition essentielle, condition de civilisation, il doit être entendu qu'il
pourra être demandé compte aux exploitations agricoles de l'état dans lequel
se trouve l'environnement qu'ils assurent ».
Il me paraît important que certaines déclarations d'ordre général soient faites
ici sur la concrétisation et l'évolution des nouvelles tâches de l'agriculture.
Comme la description individuelle sur la base des rapports des différents
pays le démontrera, il est surtout question de nouvelles tâches ou fonctions
là où il n'est pas question directement de production de produits agricoles.
Dans le passé, la tâche principale de l'agriculture résidait dans
l'approvisionnement de la population en denrées alimentaires. Cette fonction a,
aujourd'hui encore, une valeur centrale. Elle est accompagnée d'autres fonctions
supplémentaires telles que la protection et l'entretien de l'environnement, ainsi
qu'une contribution à l'occupation de l'espace rural. L'agriculture devient un
élément central de l'évolution de l'espace rural et par là, un important
facteur culturel. Ce fait ressort nettement aussi bien du rapport italien, où des
déclarations centrales sont en relation avec la notion « d'espace rural»
(partie II, note 62), tout comme dans le rapport français, où il est question de
« l'espace foncier naturel» (en se rapportant au Prof. Hudault). Il résulte de
cela que l'agriculture n'est plus seulement une branche économique. Cette
extension vers la multifonctionnalité ne va pas sans créer des tensions entre
les différentes fonctions. On ne peut pas d'emblée compter avec une harmonie
des fonctions. Il est vrai que ce processus d'extension et de transformation
a déjà commencé depuis plus d'un an. Il faut cependant constater au cours
de ces dernières années, une nouvelle dimension et surtout une accélération
de la cadence.
L'accélération de la cadence du processus d'extension et de transformation qui
peut être observée aussi bien au niveau de la CE que des différents États, ne
va pas de soi. Comme je l'ai déjà fait remarquer, des raisons extrinsèques en
sont responsables. Surtout du fait que la réforme agricole de la CE de 1992
dépend largement du traitement du dossier agricole de l'Uruguay-Round.
Trois éléments de ce dossier agricole se situent au premier plan, soit
l'amé36lioration de l'accès au marché, la diminution des mesures de soutien interne
pour l'agriculture et la diminution des subventions à l'exportation.
Les mesures internes de soutien sont réparties en mesures de distorsion du
commerce (<<Amber Polices») et en mesures ayant une influencelimitée sur
leentre États (<<Green Policies» ou politiques de « Green Box »).
Les mesures de « Green Box» ne doivent pas être réduites. Il s'agit en
premier lieu des paiements directs en rapport avec les surfaces et les effectifs
d'animaux, aussi longtemps qu'ils pourront être aménagés d'une manière
indépendante de la production.
Surtout en ce qui concerne les paiements directs du « Green Box» il s'agit
avant tout de ceux qui sont en rapport étroit avec les nouvelles tâches de
l'agriculture, où des progrès considérables ont été réalisés ces derniers temps au
niveau de la législation.
Une justification plausible pour cet éclatement, qui ne va pas de soi, aussi bien
au niveau de la CE qu'au niveau national est possible, selon moi, avant tout
en ayant recours à la « Public choice- Theorie ». Celle-là explique pourquoi
il est plus facile d'ériger des structures de libre échange au niveau
international, qu'au niveau national ou aussi de la CE. L'argumentation est la
suivanté:
Les intérêts des producteurs sont mieux organisés dans le cadre national
qu'au niveau international. C'est la raison pour laquelle les gouvernements
sont enclins à élever des barrières à l'importation sous la pression et en
faveur des industries qui sont con1Tontéesaux importations. Il est vrai que cela
n'est pas conforme aux intérêts des consommateurs. Dans le cadre du
processus politique, ceux-ci ne sont cependant pas à même de s'imposer par
rapport aux intérêts des producteurs indigènes. Au niveau international, il est
possible par contre de gagner le soutien politique de l'industrie d'exportation des
différents pays par une ouverture réciproque des frontières de plusieurs pays.
Dans de telles conditions il est possible que les consommateurs puissent
s'imposer en accord avec l'industrie d'exportation.
En ce qui concerne plus particulièrement la réforme agraire de la CE et le
dossier agricole de l'Uruguay-Round, on est en mesure d'en déduire de la
Public-Choice- Theorie la thèse selon laquelle les intérêts agricoles peuvent
être représentés avec moins de pression que dans le cadre des discussions
internes de la CE. Dans le cadre de l'Uruguay-Round les thèmes tels que
l'abaissement des droits de douane, le secteur des services et les droits de la
propriété intellectuelle ont une signification très importante, mis à part le
dossier agricole.
On tend vers un paquet global dans lequel le dossier agricole ne représente
qu'une partie, même si celle-ci est très importante. On espère pàr là pouvoir
faire passer le paquet global dans le processus politique de chaque pays ou
37partenaire contractuel. L'influence des paysans touchés négativement doit
être compensée par un soutien politique des secteurs profitables et des
consommateurs5. D'une manière simple et grossière, il peut être dit que dans
ces conditions les producteurs agricoles qui seront en concurrence avec les
importations pourraient être les perdants de l'Uruguay-Round, alors que les
secteurs de l'exportation en seraient les bénéficiaires.
Avant de me pencher sur les bases des différents rapports des pays sur les
nouvelles tâches de l'agriculture et les problèmes juridiques qui y sont liés, il me
semble judicieux de donner une brève esquisse de la thématique au niveau de
la CE. Les rapports des États membres de la CE doivent être compris
globalement avec en arrière-plan la réglementation européenne. Les rapporteurs
des États membres de la CE se sont pour la plupart exprimés d'une manière
circonstanciée sur ce contexte.
La présentation de la thématique au niveau de la CE ne suit pas le schéma
des questions, mais elle est structurée différemment.
En revanche, la présentation des différents rapports des États utilise la trame
suivie par le questionnaire et cela avec la même numérotation. De cette
manière, les rapports généraux et les différents rapports des pays peuvent être
lus en parallèle et comparés, étant donné que la plupart des rapports des
pays ont suivi le même schéma de questions.
B - Actualité de la thématique au niveau de la Communauté
européenné
1 - Situation initiale au niveau des compétences
Dans sa version de 1957, le traité de la CEE a défini l'agriculture comme un
secteur économique devant être réglementé. La politique agricole commune
(PAC) devait encourager la productivité de l'agriculture, pennettre un niveau
de vie acceptable de la population rurale, stabiliser les marchés, garantir
l'approvisionnement et être responsable de la livraison de produits agricoles
aux consommateurs à des prix acceptables (art. 39, alinéa 1 du traité de la
CEE). TIdevait être tenu compte des aspects de politique sociale, régionale
et structurelle (art. 39, alinéa 2 du traité de la CEE).
L'Acte unique européen de 1986 n'a ni complété, ni modifié les
dispositions concernant l'agriculture. Par contre, d'autres dispositions, qui se
répercutent sur la PAC, ont été introduites dans le traité de la CEE, plus
particulièrement celles se rapportant à l'environnement (art. 130 R). Comme objectifs
de l'environnement sont cités, entre autres: le maintien et la protection de et en améliorer la qualité, ainsi qu'en garantir une utilisation
prudente et rationnelle des ressources naturelles (art. 130 R g1). En outre, les
38exigences de l'environnement sont une composante des autres politiques de
la Communauté (art. 130 R ~2, 2e phrase).
Le Traité de Maastricht de 1992 ne modifie pas les dispositions relatives à
l'agriculture. Cependant en élargissant l'application de l'article 2 du Traité de
Rome qui détermine les tâches de la Communauté, il a un impact décisif sur En effet, cet article décide que la Communauté a pour mission
notamment « de promouvoir une croissance durable et non inflationniste
respectant l'environnement [...], le relèvement du niveau et de la qualité de
vie [...] ». L'article 2 n'attribue pas de nouvelles compétences à la Communauté
car il revêt un caractère programmatoire. Cependant, le contenu de cet article
se répercute sur les dispositions attribuant des à la
comme les articles 39 et suivants du Traite.
2 - Évolution de la multifonctionnalité d'une manière générale
Une (première) orientation ou réorientation de l'encouragement des
exploitations individuelles, axée antérieurement sur la production a eu lieu dans le
règlement de base n° 797/85 du 12 mars 1985 concernant l'amélioration de
l'efficacité des structures de l'agricultureS. Ce règlement fera l'objet de
différentes modifications jusqu'en 1991, date à laquelle il sera codifié9. En
1985, lors de l'adoption du premier volet des mesures socio-structurelles,
contenu dans le règlement de base n° 797/85 du Conseil la première des
préoccupations de la Communauté européenne était de permettre à l'agriculture
de s'adapter aux nouvelles exigences du marché en agissant sur ses structures.
L'objectif était d'aider le développement continu de l'agriculture dans la
Communauté « tout en assurant la conservation durable des ressources
naturelles de l'agriculture» que sont le sol et l'eau principalement (art. 1erdu
règlement du Conseil n° 797/85)10. En outre, apparaissaient pour la première fois
les mesures forestières dans les exploitations agricoles et « l'article 19 »
qui sont facultatifs pour les États membres. Le régime de « 19 »
reconnaft la double fonction de l'agriculteur à la fois producteur de biens
agricoles et protecteur de environnementll .l'
Les différentes mesures envisagées afin de mettre fin aux excédents
agricoles12et à l'accroissement des dépenses en matière agricole n'ont pas eu les
effets escomptés. Une réforme en profondeur de la PAC s'impose. Le 21 mai
1992, le Conseil des Ministres des douze est parvenu à un accord après
maintes discussions et désaccords. Cette réforme représente un tournant dans
cette politique puisque l'objectif est de rapprocher les prix européens de
ceux du marché mondial en réduisant les prix de produits clefs afin de mieux
maftriser les productions agricoles.
39La réforme de 1992 a également prévu des mesures d'accompagnement afin
de suivre les modifications introduites dans la politique des prix et des
marchés. Trois des mesures structurelles constituent ce volet «
accompagnement ». Tout d'abord, le régime de « l'article 19 » devenu dans le jargon
administratif « le régime agri-environnemental » est repris dans un règlement à part
entière, le règlement du Conseil n° 2078/92 du 30 juin 1992 concernant des
méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la
protection de l'environnement ainsi que de l'entretien de l'espace13. Ensuite, les
mesures forestières dans les exploitations agricoles relèvent également d'un
règlement particulier, le règlement n° 2080/92 du Conseil instaurant un
régime d'aides aux mesures forestières en agriculture du 30 juin 199214.
Enfin, le régime de préretraite a été repris dans le règlement n° 2079/92 du
Conseil du 30 juin 1992 instituant un régime communautaire d'aides à la
préretraite en agriculture15.
Les règlements d'accompagnement de la réforme de la PAC ont pour objet
la mise en place d'aides économiques publiques octroyées en contrepartie de
l'engagement des agriculteurs à réaliser le boisement de leurs terres agricoles,
à modifier leurs modes de production agricoles de façon à conserver les
ressources naturelles et à partir en préretraite.
Si l'on pose la question de savoir pourquoi la CE a attendu si longtemps,
comparativement, avant d'introduire de nouvelles tâches dans le contexte
agricole, la réponse peut être recherchée dans le fait que la Communauté n'avait
pas de compétence spécifique en matière environnementale jusqu'à
l'adoption de l'Acte Unique. L'obligation (et par la même le droit) de la CE de
prendre en considération les aspects de l'environnement dans la PAC est
certainement reconnue d'une manière générale16. TIfaut remarquer que les
fondements juridiques en question se rapportent non pas aux compétences de
l'environnement, mais bien toujours à la compétence agricole du Traité de
la CEE17.
3 - Objectif de politique régionale
Dans tous les efforts entrepris par la Communauté pour attribuer de
nouvelles tâches à l'agriculture, il faut tenir compte des différences régionales. Le
traité de la CEE cite explicitement les différences structurelles et celles
relevant de la nature et demande qu'il en soit tenu compte (art. 39, al. 2, lettre a).
La prise en considération de particularités régionales exige un engagement
différencié des mesures d'encouragement. En vertu du principe de subsidiarité
introduit dans le traité de la CEE par le Traité de Maastricht (Art. 3b), on devra
en outre partir du principe qu'il faudra laisser aux États membres une marge
de manœuvre suffisante dans le domaine des compétences partagées. Dans le
40cadre de la réforme agricole actuellement (encore) en cours et dans les
règlements qui ont été édictés peu auparavant, il apparai£ qu'un juste milieu
s'impose entre les deux pôles d'une réglementation adoptée exclusivement par
l'État et d'une réglementation d'origine purement communautaire en vue de
promouvoir de nouvelles tâches pour l'agriculture. La CE aménage un cadre
et ouvre aux États membres des marges de manœuvre pour l'aménagement des
réglementations d'exécution nationales.
Elle participe aux programmes élaborés par les différents États, qu'ils lui
présentent afin qu'elle exerce un contrôle. La Communauté fixe des seuils
financiers particuliers pour les programmes nationaux. En d'autres termes, la
Communauté décide jusqu'à quel montant elle veut contribuer au financement.
Les revendications allant au-delà de cette limite devront être financées par les
États membres eux-mêmes. A cet effet, il leur faudra tenir compte du contrôle
de l'aide par la Commission et du principe de l'interdiction de l'aide selon
le traité de la CEE (art. 92 ss).
4 - Les paiements directs comme instrument clef de l'agriculture
multifonctionne lie
Dans le contexte des nouvelles tâches et fonctions de l'agriculture, la CE met
en œuvre tout d'abord l'instrument des paiements directs ou des paiements
compensatoires. Parmi les textes communautaires, le règlement dit sur
l'efficacité ou socio-structurel de codification de 1991 offre la base la plus large
pour les programmes d'incitation (a). Il existe cependant d'autres bases que
nous devons mentionnner (b).
- a - Le règlement sur l'efficacité ou socio-structurel de 1991
et les dispositions qui l'ont précédé
Afin de pouvoir classer correctement le règlement sur l'efficacité, il faut
faire un pas en arrière de quelques années et faire appel à une base juridique
qui, en partie, correspond aux dispositions qui ont précédé ce règlement sur
l'efficacité et qui fut l'un des premiers textes dans lequel la CE a reconnu et
a encouragé les aspects multifonctionnels de l'agriculture, c'est-à-dire la
directive appelée des paysans de montagne18.Il est vrai que cette directive fera
avant tout l'objet de discussions au sein de la 2e commission, mais elle
mérite aussi ici une brève approche.
La directive sur les paysans de montagne prévoit des versements
compensatoires pour l'agriculture dans les régions de montagne et dans les zones
défavorisées. Le but recherché est avant tout la garantie du maintien de l'agriculture
dans les régions de montagne et dans certaines autres régions défavorisées,
étant donné que les agriculteurs, par l'exercice de leurs activités, remplissent
41une fonction détenninante (Considérant n° 4). En ce qui concerne la«
fonction détenninante » il s'agit moins de tâches de production traditionnelles que
du maintien de la structure socio-économique dans les régions concernées.
La notion « de cenaines zones défavorisées» nous y renvoie. Selon la
directive sur les paysans de montagne, il s'agit de régions de montagne où
l'exploitation agricole est nécessaire pour la protection de l'érosion du sol et pour
la protection des paysages de détente (art. 3), c'est-à-dire l'entretien du
paysage. En outre, on entend aussi par ces régions celles où une faible densité
de population est mise en danger. Par ailleurs, il est fait allusion au maintien
de l'agriculture et de sa volonté propre. La définition des espaces concernés
est complétée encore par une disposition qui englobe les petites régions
nécessitant une protection paniculière en faveur de l'environnement et
également la protection de régions détenninantes pour le tourisme et qui, d'une
manière générale considèrent la protection côtière comme étant une tâche de
l'agriculture digne d'encouragement (art. 3, alinéa 5).
Comme déjà mentionné, la directive pour les paysans de montagne a été
intégrée dans le règlement (CEE) du Conseil du 12 mars 1985 pour figurer
ensuite dans le de codification de 1991 qui a repris les dispositions.
Lors de la définition des régions dignes d'être encouragées, il est également
fait référence à la liste établie selon la directive des paysans de montagne (art.
3 et art. 17 du règlement sur l'efficacité).
Le règlement sur l'efficacité ne touche pas seulement les tâches de l'agriculture
dans les régions de montagne et dans les zones défavorisées. Ses objectifs sont
plus larges (art. 1). Dans le contexte suivant, le maintien d'une communauté
agricole viable comme contribution à l'évolution de la structure sociale dans
les régions de montagne (chapitre III), ainsi que la contribution pour le
maintien de l'espace naturel et rural, y compris le maintien durable des bases de
vie naturelles de l'agriculture (chapitre IV), présentent un intérêt certain.
Ces objectifs font ressortir deux choses remarquables. D'une part, la fonction
d'intégration sociale de l'agriculture est abordée d'une manière toujours plus
concrète. D'autre part, la protection de l'environnement n'est plus
considérée et encouragée comme un pur instrument pour le maintien des ressources
agricoles, mais, sous un angle plus large, en vue de la protection de l'espace
rural et au service de l'entretien du paysage.
L'objectif de la protection de l'environnement est concrétisé de différentes
manières. Dans le cadre des primes à l'abandon de surfaces, l'intensité de
production (art. 2 du règlement sur l'efficacité), ainsi que l'aide à
l'extensification (art. 3 du sur l'efficacité) sont mises en place en fonction
des exigences de l'environnement. Par là, l'encouragement à des
investissements visant à l'amélioration de l'environnement est possible (art. 5 et 6 du
règlement sur l'efficacité) et les montants de l'aide aux investissements pour
42ce geme de projets sont même portés à leur maximum (art. 12 du
règlement). Les fusions qui ont pour objectif l'utilisation de techniques de
production alternatives ou nouvelles, des formes économiques respectueuses de
l'environnement peuvent être soutenues par des aides à l'installation (art.
14 du règlement).
Pour les « régions avec des besoins de protection particuliers de l'
environnement et des ressources naturelles, ainsi que le maintien de l'espace vital
naturel et du paysage », le règlement (CEE) du Conseil n° 2328/91 offre aux
États membres la possibilité d'octroyer des aides (l'ancien art. 19 du
règlement 797/85 du Conseil devenu l'art. 21 dans le règlement de codification de
1991).
Ce qui est appréciable dans ce contexte, c'est la marge de manœuvre des États
membres pour la mise en place des exigences donnant droit aux aides. Aussi
bien la détermination du geme de forme de production à utiliser, que les
critères concernant la diminution de l'intensité de production sont laissés à
la libre appréciation des États membres. L'aide en faveur d'une telle
prestation peut être déterminée librement en ce qui concerne la durée et le
montant. La Communauté a seulement fixé un montant maximum pour le
remboursement (art. 24 du règlement sur l'efficacité). Cette ouverture dans
l'aménagement de l'aide peut être considérée comme une conséquence directe
de la prise en considération des différences régionales demandée dans le
traité de la CEE (art. 39, al. 2, lettre a). La disposition, selon laquelle la
Communauté règle elle-même que certains domaines de l'octroi de l'aide
d'une manière étendue, c'est-à-dire qu'il lui est permis d'apporter des
possibilités de complément, s'intègre parfaitement dans le règlement sur
l'efficacité (art. 35). Cette liberté est seulement limitée (mais quand même) dans
les dispositions du traité de la CEE sur l'interdiction de l'aide et sur le
contrôle de l'aide (art. 92 sS).
- b - Autres bases légales des paiements directs
Une série d'autres textes communautaires prévoit également des paiements
directs aux agriculteurs pour indemniser leurs prestations en matière de
protection de l'environnement ou du paysage. Les derniers en date sont les
règlements n° 2078 et n° 2080 de 1992.
Le règlement (CEE) n° 2078/92 du conseil concernant les méthodes de
production agricole compatibles avec les exigences de la protection de
l'environnement ainsi que l'entretien de l'espace naturel dit règlement sur
ronnement ou règlement agri-environnemental dans le jargon administratif de
la Communauté. Les prescriptions du règlement sur l'efficacité doivent être
appliquées jusqu'à ce que les programmes pluriannuels des États membres
prévus dans le règlement aient été élaborés et approuvés.
43Dans ces programmes, les aides destinées à une région homogène du point
de vue de l'environnement et de l'espace naturel doivent être fixées et
énumérées et un catalogue des mesures prévues et des critères de condition
d'octroi reprend notamment les mesures de l'art. 19 et celles concernant
l'extensification doit être établi. Pour certaines aides, il est possible d'établir
un cadre « horizontal» valable pour tout le territoire d'un État membre si la
nature de l'aide ou des buts visés le justifient. Le règlement l'
agri-environnemental a pour objet d'accompagner les changements prévus dans le contexte
des OCM, de contribuer à la réalisation des objectifs des politiques
communautaires en matière agricole et d'environnement, de contribuer à offtir aux
agriculteurs un revenu approprié (art. leI).
Diverses mesures doivent être prises ou encouragées pour atteindre ce but. Par
exemple, le recours à des modes de production pauvres en émissions nocives
et peu intensifs, l'extensification dans les productions végétales et l'élevage
du bétail, un système d'exploitation des terres agricoles ménageant le paysage
et les espèces. Les objectifs sociaux ne sont pas oubliés non plus. TIs'agit de
mettre à disposition les terres agricoles pour les loisirs et le maintien d'une
densité minimale de population. Enfin, la formation des agriculteurs doit
être améliorée pour leur pennettre d'exercer les fonctions de protection de
l'environnement et d'entretien du paysage.
Le règlement agri-environnemental détermine aussi le montant des aides et
quelques critères minimums concernant les conditions d'octroi. C'est ainsi
qu'un agriculteur ne peut obtenir des contributions que s'il s'engage à
participer pendant cinq ans à un programme allant dans le sens de ce qui est décrit
plus haut ou à geler des surfaces pendant 20 ans au moins. Des montants
maximums sont fixés dans le détail pour les diverses fonnes d'aide.
L'anlénagement des mesures dans le détail est l'affaire des États membres de
la CE. TIspeuvent compléter les aides, en principe, mais en observant les
dispositions générales du Traité de la CE sur les aides entraînant des distorsions
de concurrence (art. 92 ss).
Le règlement (CEE) n° 2080/92 du Conseil instituant un régime
communautaire d'aides aux mesures forestières en agriculture dit règlement sur les
mesures forestières détermine également une tâche de l'agriculture
nouvellement appréciée.
La Communauté a compris que les ressources forestières méritaient d'être
protégées et qu'une protection globale de l'environnement ne pouvait pas
ignorer la sylviculture en tant que branche de l'agriculture.
Les contributions introduites dans le règlement sur l'efficacité en faveur de
la sylviculture étaient apparemment trop faibles pour déclencher un
renforcement des activités sylvicoles, d'où leur remplacement par des mesures
dans le règlement sur les mesures forestières. Le but de ces mesures consiste
44non seulement à atténuer les effets de la réforme agraire mais aussi à
améliorer les ressources forestières, à encourager une exploitation conforme à
l'environnement et à contribuer à lutter contre la sécheresse et à améliorer le bilan
de l'effet de serre dans la Communauté. Des aides au boisement des terres
agricoles peuvent être accordées dans ce but. Elles doivent couvrir les coûts
d'entretien du boisement proprement dit, mais aussi les coûts d'entretien
pendant les cinq premières années après le boisement et les pertes de revenu
dues au boisement (art. 2). En outre, certains projets d'investissements
donnent droit à des contributions dans la mesure où ils facilitent l'exploitation
forestière. Une grande partie des contributions sont cofinancées par la
Communauté jusqu'à un certain plafond.
5 - Autres bases légales visant à rendre l'agriculture lmtltifonctionnelle
Pour réaliser la nouvelle orientation de la PAC (multifonctionnalité), la CE
ne mise pas uniquement sur les paiements directs. On peut mentionner
spécialement le règlement du Conseil na 2092/91 du 15 juillet 1991. Ce
règlement concernant le mode de production biologique de produits agricoles et
sa présentation sur les produits agricoles et des denrées alimentaires dit
règlement sur l'agriculture biologique19.
Ce règlement veut garantir la concurrence loyale entre les produits agricoles
et les denrées alimentaires désignés par l'adjectif « biologique ». Dans ce but,
des prescriptions-cadre ont été établies sur la fabrication, l'étiquetage et le
contrôle de ce genre de produits. Elles ont pour but de rendre plus
transparent le marché des produits de la culture biologique. Des exigences ont été
fixées dans le sens d'un standard minimum. Les produits qui remplissent
ces exigences donnent droit au label bio. Le règlement sur l'agriculture
biologique fixe les exigences requises dans les moindre détails, avec précision.
Aucune liberté d'action n'est accordée aux États dans la mise en vigueur, cela
dans l'intérêt de la protection des consommateurs et de la concurrence.
Il est cependant loisible aux États membres de fixer des exigences plus
sévères ou de prévoir des contrôles supplémentaires ou plus rigoureux.
Le règlement sur l'agriculture biologique ne mise pas sur les paiements
directs, comme nous l'avons déjà mentionné, mais sur des incitations. Les
produits qui répondent aux principes énoncés obtiennent un avantage (en valeur
monétaire) sur le marché. Cet avantage est concrétisé par un marquage
autorisé des produits en question accordé par une autorité de contrôle des États
membres. Cette marque atteste que les règles de production écologique fixées
par la Communauté, ou éventuellement plus sévères que celles de la
Communauté, ont été observées.
45Les consommateurs ont ainsi la garantie d'acquérir des produits qui
correspondent à certains critères écologiques. Les expériences faites jusqu'ici
indiquent qu'une partie des consommateurs est prête à payer un prix plus élevé
pour ce genre de produits.
II - THÉMATIQUE SUR LA BASE DES RAPPORTS DES
DIVERS PAYS
Comme nous l'avons précisé en introduction, la présentation de la situation
juridique dans les divers États suit les schémas des questionnaires. Cette
façon de présenter les choses rend pour ainsi dire superflu de se référer aux
rapports des États. Sauf indication contraire, les passages auxquels se réfère
le rapport général se trouvent dans les différents rapports sous le même
chiffre d'ordre que dans le rapport général. Nous renonçons à reproduire les
sous-chiffTes dans les rapports de la France et de la Suisse.
Les considérations sur les diverses questions débutent par des réflexions
d'ordre général qui situent les problèmes dans l'optique du rapporteur
général ou qui contiennent déjà une certaine synthèse. Après ces considérations
d'ordre général, ce sont les conditions juridiques dans les divers États qui sont
présentées. Nous renonçons à une synthèse générale, englobant de la même
manière tous les thèmes, la thématique paraissant trop hétérogène dans son
ensemble. Cependant, nous avons essayé de formuler quelques idées
communes dans le cadre des remarques finales (III).
A -Attribution de nouvelles tâches ou fonctions à l'agriculture
1 - Tâches ou fonctions accomplies jusqu'ici par
Jusqu'ici, les tâches et les fonctions de l'agriculture consistaient
essentiellement à approvisionner la population en produits agricoles à des prix aussi
avantageux que possible. Parallèlement, on a souligné l'importance de la sécurité
de l'approvisionnement (degré d'auto-approvisionnement) et la garantie d'un
revenu équitable pour les paysans.
Le rapport allemand précise toutefois que l'approvisionnement de la population
est une tâche guidée par le marché et non pas imposée par le droit
normatif. La demande de produits agricoles est le facteur qui détermine les tâches.
Le maintien de la fertilité des sols notamment est aussi un intérêt primordial,
propre à l'agriculture. L'aspect « esprit d'entreprise» est aussi souligné dans
le rapport suisse.
En fait, la notion de tâche peut donner l'impression que l'État assigne
directement à l'agriculture des tâches précises ou, en d'autres termes, qu'il lui
impose l'obligation de fournir certaines prestations. Il ne peut en être
ques46tion dans le droit rural. D'autant plus que la promotion de l'agriculture
repose sur le principe de la libre décision. Les tâches ou les fonctions de
l'agriculture ne doivent pas être considérées comme des obligations imposées
normativement à l'agriculture mais au contraire comme des objectifs-cibles de
la politique agricole de l'État. C'est dans ce sens qu'il existe des exemples
régulatifs. On peut mentionner l'Allemagne (art. 1 de la loi sur l'agriculture
de 1955).
Le rapport de la France ne mentionne que la production de biens agricoles
comme tâche assignée à l'agriculture jusqu'au projet de loi agricole qui
devrait être adopté fin 1998. Donc l'orientation a mis l'accent sur
l'exploitation intensive à hauts rendements et, jusqu'à ces dernières années, sur des
prix à la vente couvrant une bonne partie des coûts.
2 - Nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture
Ces dernières années, les nouvelles tâches ou fonctions ci-dessous ont retenu
particulièrement l'attention:
- le maintien et l'entretien du paysage et de l'environnement;
- la contribution de l'agriculture à un peuplement régional équilibré;
- la de au maintien de l'habitat dans l'espace
rural ;
- la (meilleure) protection de la faune sauvage.
Sont également mentionnés, le maintien de l'approvisionnement local ou
régional, l'économie des loisirs (agrotourisme, par exemple offre de chambres
d'hôtes et de la table, place de camping) et la production de matières premières
renouvelables (surtout dans le rapport de l'Autriche). Ces nouvelles tâches
qu'on vient de redécouvrir n'ont pas pris la relève de l'approvisionnement de
la population en denrées alimentaires bon marché, mais cette dernière
fonction a un peu perdu de sa splendeur. Actuellement, on se bat tous azimuts
contre la surproduction et non contre les pénuries. Dans de telles conditions,
la garantie de l'approvisionnement ne peut (plus) être la préoccupation
majeure. Vient s'ajouter le fait que la situation géopolitique n'exige plus
comme auparavant une autarcie aussi globale que possible.
La description des nouvelles tâches et fonctions de l'agriculture dans les
divers rapports nationaux présente une analogie véritablement déconcertante.
Pourtant, on y trouve certaines particularités. Il est par exemple intéressant
de relever qu'en Finlande l'économie forestière est liée étroitement à
l'agriculture et que, dans ce contexte, les méthodes d'exploitation de la forêt sont
réglementées. Le boisement, une mesure visant à alléger le marché, est aussi
d'actualité et il est mentionné dans le rapport allemand. Les matières premières
renouvelables devraient aussi avoir un certain avenir, selon les rapports
47d'Allemagne et d'Autriche. Pour l'instant, elles ne sont guère compétitives
au niveau des prix, si bien que leur production exige des aides importantes.
En France, la mise en place d'un programme agri-environnemental est
progressive car la profession agricole demeure très prudente. En effet, les
agriculteurs ne veulent pas être considérés comme des jardiniers de l'espace.
En revanche,l'utilisation de jachères sous forme de jachères « Environnement
et faune sauvage» pour réintroduire le gibier est intéressante. Toute tentative
de vouloir rassembler les tâches actuelles de l'agriculture sous un dénominateur
commun est dès lors vouée à l'échec. TIserait surtout trop simple de ne
parler que d'une « écologisation » de l'agriculture. La tendance va certes dans
cette direction, mais pas uniquement. « L'écologisation » ne correspond qu'à
une fonction et direction, même si elle est importante. D'ailleurs, elle n'est
pas considérée par tous les rapports comme une nouvelle tâche ou une
nouvelle fonction mais comme une nouvelle technique.
Les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture sont présentées plus ou
moins explicitement dans les rapports des divers pays. Une appréciation
générale ne les considère pas comme quelque chose d'entièrement nouveau.
Dans tous les rapports, l'avis prédomine, en termes plus ou moins
explicites, que les tâches ou fonctions accomplies jusqu'ici sont évaluées (et
appréciées) différemment et non plus considérées seulement comme des
effets (souhaités) qui accompagneraient simplement l'accomplissement de
la tâche traditionnelle, c'est-à-dire l'approvisionnement en denrées alimentaires.
Le rapport allemand présente en plus la thèse selon laquelle il s'agit
essentiellement de charges et obligations à l'adresse de l'agriculture, et, à ce titre,
d'engagement social. On pourrait envisager aussi que ces charges déploient
des effets identiques à l'expropriation, entraIDantl'obligation d'indemniser
l'exproprié.
L'appréciation des tâches et des objectifs énumérés donne à l'agriculture
une nouvelle fonction multifonctionnelle. On parle surtout du
développement de l'espace rural. Le rapport italien insiste tout particulièrement sur le
cas de l'exploitation agricole qui n'est plus seulement considérée comme
une unité de production mais en premier lieu comme une unité sociale, voire
culturelle. Ce rapport a une autre particularité: il aborde une dimension
supplémentaire, généralement non thématisée : il s'agit de la collaboration
internationale entre les États industrialisés et les pays en voie de
développement20.
Les nouvelles tâches impliquent une coordination matérielle et formelle plus
poussée au niveau des politiques qui les concernent (politique agricole,
politique des régions et des structures, entretien du paysage, politique
d'aménagement du territoire, politique environnementale, etc.).
483 - Raisons pour lesquelles de nouvelles tâches ou fonctions sont
attribuées à l'agriculture
Dans l'introduction déjà, j'ai exprimé l'avis que les raisons pour lesquelles
l'agriculture s'est vu attribuer de nouvelles tâches ou fonctions sont en grande
partie de nature extrinsèques, dictées par la préoccupation de sauvegarder et
d'affermir la compétitivité internationale. Il existe également des raisons
intrinsèques, notamment celles de freiner la surproduction ou encore de
protéger l'environnement, l'espace rural et la culture rurale en général et de
conserver l'habitat dans rural. Cette dernière motivation est
particulièrement évidente et significative lorsqu'on prend connaissance des
exemples véritablement dramatiques de dépeuplement dans le rapport
français et qu'on apprend que la tendance risque de se renforcer dans quelques
années suite à l'appauvrissement de la paysannerie, un phénomène nouveau.
Les conditions ne sont certainement pas beaucoup plus favorables dans les
autres pays.
On remarquera que l'agriculture est considérée comme un facteur important
de pollution de l'environnement. Le rapport finlandais désigne l'agriculture
comme la source la plus importante d'apports de phosphates et de nitrates dans
les eaux. Le rapport allemand exprime l'avis que l'agriculture « normalement
pratiquée» est privilégiée dans le cadre de la législation sur la protection de
l'environnement. Il s'agit aussi d'offrir à l'agriculture de nouvelles
possibilités de revenu en dehors de la vente de produits. C'est dans ce contexte
qu'on parle de paiements directs, de matières premières renouvelables et
d'agriculture de loisirs.
Tout cela est en relation avec un changement de mentalité au sein de la
population. D'autant plus que les problèmes écologiques sont perçus plus
intensément et bénéficient dès lors d'une priorité plus élevée que c'était encore le
cas dans les années 70.
Singulièrement, la culture biologique a pris ses lettres de noblesse et o'n
porte sur elle un jugement positif. Il n'y a pas si longtemps, les paysans
qui produisaient biologiquement étaient considérés comme des gens
exotiques, voire sectaires, du moins dans mon entourage. Les choses ont bien
changé. Les consommateurs ont pris conscience de la protection de
l'environnement et ils attachent de plus en plus d'importance à des modes de
production aussi naturels que possible et à des denrées alimentaires de
bonne qualité.
Des raisons juridiques spécifiques pour l'attribution de nouvelles tâches à
l'agriculture n'ont pas été mentionnées spécifiquement dans les rapports
nationaux.
494 - Restrictions découlant du droit supranational et international
Ce sont surtout les dispositions du GAIT et le droit communautaire qui
restreignent le droit des États à élaborer les principes de la politique agricole
et la définition des tâches de l'agriculture. Considérer le droit communautaire
comme étant restrictif peut paraître toutefois contestable dans l'optique de pays
membres de la CE. Le qualifier ainsi ne doit cependant pas être assimilé à
une conception uniquement défensive des choses. On entend plutôt faire
ressortir qu'un droit d'un niveau plus élevé limite l'évolution autonome du
droit de chaque État.
Les rapports nationaux n'ont pas approfondi particulièrement ce thème. On
peut en déduire que l'on ne considère pas de telles restrictions comme un
problème prioritaire. D'ailleurs, rien n'est encore définitif à l'heure actuelle
(juillet 1993) pour ce qui est des dispositions du GAIT. Le compromis
envisagé par cette institution n'est pas (encore) définitivement au point. Pour ce
qui est du droit communautaire, on peut renvoyer à ce qui est dit dans
l'introduction (V. supra. I-B). Ces considérations font ressortir le cadre délimité
par le droit communautaire.
Une remarque fondamentale s'impose toutefois: le droit communautaire ne
semble pas couvrir toutes les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture
relevées plus avant. La compétence limitée de la CE en est la cause.
Celleci n'est en particulier pas compétente pour réglementer exhaustivement en
matière de politique de protection de la nature, d'aménagement et d'occupation
du territoire. Dans la mesure où l'on ne peut pas (ou ne peut plus) se
fonder tout à fait sur la PAC, ces compétences sont liées aux dispositions de la
politique structurelle à observer dans le cadre de la PAC ainsi qu'à la
politique de l'environnement. Certes, des compétences réglementaires assez
étendues découlent de ces dispositions. Tout aussi étendues qu'elles soient, ces
compétences n'englobent cependant pas tous les aspects actuellement en
discussion.
B -Procédures visant à définir les nouvelles tâches ou fonctions de
l' agriculture
Il convient de remarquer tout d'abord que (jusqu'à présent du moins) la
multifonctionnalisation de l'agriculture au niveau constitutionnel n'a guère
soulevé les passions. Ainsi, il n'est pas rare de constater que des normes
en vigueur jusqu'ici sont interprétées à la lumière des nouvelles
exigences, ces normes étant en quelque sorte revalorisées. Le rapport italien
en fournit une preuve évidente puisqu'il interprète nouvellement l'art.
44 de la constitution italienne en fonction des aspects actuellement
impor50tants. La Suisse semble faire exception, car elle est en voie d'adopter
une nouvelle disposition constitutionnelle concernant l'agriculture
multifonctionnelle.
Alors que l'adaptation au niveau constitutionnel reste l'exception, inser-l'
tion formelle ou matérielle des nouvelles tâches ou fonctions dans les
dispositions légales (textes législatifs émis par le législatif ou l'exécutif) s'avère
la règle. L'amorce de réglementation consiste, en partie du moins, en des
restrictions de l'exploitation agricole usuelle (ce qu'indique expressément le
rapport autrichien). Toutefois, on trouve fréquemment aussi des accords
passés entre des administrations et des agriculteurs ou leurs organisations. Ce qui
est dû au fait que les nouvelles tâches ou fonctions sont demandées dans une
grande mesure sur une base volontaire. La préférence va à la fixation de
prestations fournies contre indemnisation (rapports allemand, finlandais,
français et autrichien).
Ce qui ne touche pas seulement un seul niveau de droit public. Dans les
États fédéralistes, les compétences sont réparties au niveau fédéral et de
leurs subdivisions territoriales (Belgique, Allemagne, Autriche, Suisse). Les
« BundesHinder » allemands en particulier, le Bade-Wurttemberg par exemple,
ont réglementé de façon très poussée les nouvelles fonctions des
agriculteurs. Dans d'autres États, certaines régions sont parfois très actives, faisant
un usage intensif des compétences réglementatives qui leur sont attribuées.
A cet égard, l'Italie est à mettre en évidence, car elle a accordé d'importantes
compétences aux régions (rapport italien, II, note explicative 43). La Lombardie
est particulièrement active. En France, les départements disposent de notables en vue de régler les détails et de concrétiser les réglementations
de l'État central. Concevoir et traduire dans les faits une agriculture
multifonctionnelle telle qu'on l'entend aujourd'hui représente une tâche
indubitablement très difficile. Comme on l'a déjà fait remarquer, elle soulève
notamment de nouveaux problèmes de coordination avec d'autres domaines
politiques.
C - Instruments juridiques visant à concrétiser les nouvelles tâches
ou fonctions
A la lecture des rapports nationaux, on est impressionné par la foule des
instruments mis en œuvre pour concrétiser les nouvelles tâches ou fonctions de
l'agriculture. Dans les pays membres de la CE, ces instruments découlent pour
une grande part du droit communautaire. A cet égard, on peut renvoyer aux
considérations émises dans l'introduction (chiffre 1.c) Présenter ici une liste
complète des instruments mentionnés dans les rapports nationaux mènerait trop
51loin et serait vraisemblablement aussi peu judicieux. Toutefois, pour en
donner une idée, on présentera ci-après les domaines principaux dans lesquels ces
instruments sont utilisés.
1 - Paiements compensatoires ou paiements directs complémentaires
Les paiements ou paiements directs21 sont maintenant chose
courante. Ils servent en premier lieu à compenser les pertes de revenu
découlant de l'abaissement des prix des produits agricoles que l'on constate d'une
façon générale. Ces abaissements de prix visaient ou visent à maintenir la
compétitivité dans les conditions du marché mondial ou du marché
communautaire.
Les paiements directs indemnisent des prestations que l'on peut considérer
également, dans une certaine mesure du moins, comme des prescriptions, des
conditions et exigences (conditions-cadre) générales fixées à la production et
que l'on pourrait demander sans compensation (sans indemnisation) de ceux
qui sont visés. Il serait intéressant de procéder à cet égard à une
comparaison avec d'autres secteurs ou activités économiques pour lesquels des
paiement compensatoires seraient justifiés ou pourraient être demandés ou sont
déjà versés. Cette comparaison ferait apparaître si le versement de paiements
directs à l'agriculture est justifié ou s'il constitue un privilège (problématique
dans l'optique du droit public).
Si l'on recherche les prestations compensées par les paiements directs, on
revient pour la plus grande part aux postes déjà mentionnés en matière de
nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture (Y. infra, n A.2). Les exemples
indiqués dans la vue d'ensemble du droit communautaire (Y. infra, A.3)
renseignent aussi. Il s'agit ici de les détailler un peu plus. Bénéficient notamment
des paiements directs:
- l'agriculture montagnarde et d'autres régions défavorisées, vu leurs
conditions de production relativement peu favorables;
- le renoncement à produire certains produits agricoles;
- le gel de surfaces de production et d'exploitations agricoles;
- la reconversion de surfaces agricoles en forêts, notamment par le boisement
(CE, Finlande) ;
- la mise en jachère de terrains pour favoriser la reproduction du gibier et
diminuer les risques de dégâts causés aux récoltes (France) ;
- l'observation de certaines formes d'exploitation, telles la limitation de la
productionagricoleet sylvicole « conforme aux règles» (Bade-Wurttemberg,
Rhin-Wesphalie) ;
- les prestations en rapport avec la protection des espèces animales et de la
nature ;
52- la production écologique, en particulier l'extensification des cultures, la mise
en jachère, l'encouragement de la rotation des cultures (en vue de réduire et
de reconvertir la production), le renoncement aux améliorations foncières, la
réduction de l'emploi d'engrais, de lisier, de purin et de boues d'épuration (en
vue de réduire l'infiltration de nitrates, de phosphates et de métaux lourds dans
le sol et les eaux) ;
- les prestations pour l'entretien des sites cultivés;
- et certaines formes de garde d'animaux de rente.
Il existe en outre des paiements directs généraux qui ne sont pas liés à des
conditions particulières ou uniquement à des conditions et prescriptions tout
à fait générales (Suisse).
D'une part, en ce qui concerne la forme juridique régissant l'octroi des
paiements directs, on relève le cas « classique» de l'acte administratif. D'autre
part, les contrats sont également répandus. Il s'agit en l'occurrence avant
tout de de droit public. Les réglementations contractuelles laissent
déduire que l'on dispose d'une marge de manœuvre dans la négociation de
ces accords et qu'il n'existe pas de droit (absolu) aux paiements directs. En
outre, comme forme juridique, il est également fait état de directives
n'octroyant pas un droit (rapport autrichien).
Un certain nombre de rapports nationaux livrent des indications sur l'ampleur
des paiements directs (Finlande, Suisse). Actuellement déjà, les montants
sont en tout cas notables et ils devraient augmenter en partie
considérablement à l'avenir.
2 - Définition de mandats de prestations
Les mandats de prestations particulières confiés à l'agriculture sont actuellement
très répandus. Ils sont liés en partie à des paiements directs. A cet égard, on
peut renvoyer aux considérations sur ces présentés ci-dessus.
Les rapports nationaux font apparaître de très grandes concordances
thématiques. Il existe néanmoins des différences et nuances. Il faut relever la
différenciation entre les mandats de prestations négatifs et positifs (rapport
autrichien). Les prescriptions relatives à l'exploitation agricole usuelle sont
considérées comme mandats de prestations « négatifs ». Ces prescriptions
représentent des limitations de droit public à la propriété et doivent être
observées sans indemnisation. On indique dans cet ordre d'idées les
dispositions sur la garde des animaux, la fumure, la rotation des cultures, la
protection des plantes et l'exploitation sylvicole. En revanche, les « mandats de
prestations positifs» ne découlent pas de normes juridiques directement
applicables, mais résultent de réglementations contractuelles. L'indemnisation
53particulière (paiements directs, paiements compensatoires) est typique dans
ces cas.
Certes, seule l'Autriche fait une distinction explicite entre ces mandats de
prestations, mais d'autres pays la connaissent aussi en ce qui concerne le fonds.
Les prestations particulières des agriculteurs font partout l'objet de
paiements directs des pouvoirs publics.
Ici et là, ces mandats de prestations sont la contrepartie de taxes
obligatoires. Dans ces cas, les agriculteurs sont tenus de laisser en friche une
certaine surface. S'ils ne le font pas, une taxe est alors prélevée. Des paiements
directs sont versés au cas où la prestation est fournie et ces paiements sont
plus élevés si d'autres surfaces encore sont laissées en ftiche (rapport
finlandais). Il est largement fait usage de contrats pour fixer le contenu des
mandats de prestations. Certes, il s'agit principalement de contrats de droit
public (par exemple en Belgique). En Autriche cependant, il semble que le
contrat de droit privé s'installe.
En Italie, il semble que les deux formes soient envisageables. Parmi les
instruments en vue de réaliser les mandats de prestations on trouve aussi des
directives (Autriche). En Finlande, les prestations sont même fournies par
consensus, vraisemblablement sur simple paiement.
Les mandats de prestations peuvent soulever certains problèmes juridiques.
On trouve des conflits avec d'autres législations lorsqu'un biotope se forme
au cours du mandat de prestations (rapport allemand). En outre, certains
problèmes sont aussi relevés en ce qui concerne l'encouragement de la
production biologique. Il n'est pas partout facile de définir les exigences à
formuler pour cette production et le cercle des ayants droit (rapport suisse).
En outre, il est mentionné que les cas sont parfois si nombreux qu'un
règlement consensuel, soit sans réglementation contractuelle s'impose (rapport
finlandais).
Les paiements directs versés sur la base de mandats de prestations
atteignent parfois un montant très important. A cet égard, la tendance est à la
hausse, comme pour les paiements directs généraux.
3 - Autres instruments juridiques
Les rapports nationaux indiquent que l'on utilise partout d'autres
instruments juridiques que ceux traités ici (V. supra l et 2).
L'Allemagne parle de mesures qui, pour une bonne part, ont déjà été
mentionnées (V. 1 et 2 supra), notamment les aides à l'agriculture biologique, à
la production de matières premières renouvelables et pour le boisement. A ces
mesures d'encouragement s'opposent des prescriptions limitatives à observer
54sans indemnisation, par exemple pour l'épandage de lisier et la garde
d'animaux par hectare.
En Finlande, les pouvoirs publics versent des aides pour les investissements
environnementaux dans l'agriculture. Le rapport mentionne en outre
l'imposition des engrais.
Des sociétés à caractère de partenariat écologique (agriculture, protection de
la nature, chasse) ont été fondées en Autriche en vue de concrétiser des
modèles de maintien et d'entretien des sites cultivés.
La Suisse nous apprend qu'à part les mesures d'aménagement du territoire,
il existe notamment des mesures en vue de réduire ou de reconvertir la
production agricole à d'autres produits, mesures liées en grande partie à des
paiements directs. On peut les ranger au nombre des domaines déjà traités (V.
1 et 2, supra).
D -Financement des nouvelles tâches
D'importantes différences existent entre les États membres de la CE et les
autres pays en ce qui concerne le financement des nouvelles tâches de
l'agriculture. La CE elle-même dépense d'importants moyens. Les pays membres
n'ont plus que les charges financières découlant des compléments aux mesures
de la CE et des mesures que ces pays prennent de façon autonome.
En règle générale, les paiements directs sont couverts par le budget financier
général. Un financement particulier est toutefois également en discussion.
En Finlande, le Fonds de développement de l'industrie rurale (Development
Fund of Rural Industries) revêt une importance considérable. Ce fonds
dispose d'une importante fortune, utilisée surtout pour financer les mesures de
politique structurelle, mais non pour indemniser des mesures d'orientation de
la production. L'Autriche mentionne l'idée de créer un fonds de protection
des sites ruraux, qui serait accumulé par des taxes sur l'exploitation des
gravières et sur l'énergie électrique. En Suisse, on discute du financement des
mesures de la Confédération par un supplément sur l'impôt sur le chiftte
d'affaires (taxe sur la valeur ajoutée).
Dans les pays à structure fédéraliste, on trouve régulièrement une répartition
des charges financières entre l'État fédéral et ses subdivisions territoriales. Le
financement suit dans une grande mesure le niveau des réglementations. Ce
qui signifie que les mesures de l'État fédéral sont financées par les moyens
de celui-ci, alors que ses subdivisions tenitoriales financent leurs mesures
ellesmêmes.
Au total, les dépenses ont atteint une somme considérable. Toutefois, on ne
dispose pas de données numériques sûres et comparables.
55E - Réduction du volume de la production de produits agricoles
Les mesures visant à cette réduction ne sont pas directement assimilables aux
nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture. Elles sont toutefois en rapport
avec celles-ci en ce sens qu'elles visent à réduire les surplus de production,
comme c'est le cas de l'extensification et de l'écologisation, pour lesquelles
des paiements directs sont versés.
Dans la CE et se&pays membres, les mesures obligatoires de limitation de
la production de certains produits, notamment des produits en surplus, sont
plutôt rares. Le contrôle des quantités s'opère plutôt par le biais de la
politique des prix et surtout de mesures volontaires, soit notamment le gel de
surfaces et d'exploitations agricoles indemnisé par des paiements
compensatoires. TIfaut relever surtout dans ce contexte la réglementation des quotas
laitiers.
Des limitations analogues de la production laitière existent également dans
d'autres pays non membres de la CE. Mais l'on s'appuie encore dans une
grande mesure sur des limitations fixées par les pouvoirs. publics.
En Finlande, la production d'œufs est également soumise à des quotas. En
outre, la construction d'étables et le défrichement visant à obtenir de nouvelles
surfaces de production sont soumis à autorisation.
En Autriche, on distingue entre les limitations directes et indirectes de la
production, une distinction que l'on pourrait également faire pour d'autres pays.
Au titre des mesures directes, relevons, à part la réglementation des
quantités indicatives de lait, une limitation de la garde d'animaux en grands
troupeaux. Les limitations des agents de la production par exemple par le biais
de la législation sur les denrées alimentaires et fourragères, les taxes
d'incitation pour les engrais, par exemple, sont à ranger au nombre des mesures
indirectes.
A part le contingentement laitier et les limitations comparables de la production
de betteraves sucrières et de colza, la Suisse connaît aussi un régime
d'autorisation pour la construction d'étables.
F - Tensions entre d'autres domaines de réglementation et les
nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture résultant de leur contenu
Fixer de nouvelles tâches ou fonctions à l'agriculture amène la politique
agricole à empiéter sur d'autres domainespolitiques concernantla protection
de l'environnement, de la nature et l'occupation du territoire, ainsi que sur
la politique régionale et sociale. Ce qui peut causer des tensions, des conflits
et des contradictions entre ces domaines politiques. Ceci apparaît au niveau
opérationnel lors de l'application de ces politiques par les autorités
compé56tentes. La multifonctionnalisation de l'agriculture élargit l'éventail de l'
activité de l'administration agricole.
Elle concurrence partiellement les activités d'autres autorités. On peut
s'imaginer qu'à titre de réaction, les autorités compétentes pour d'autres domaines
politiques influencent ou cherchent à influencer la politique agricole, afin de
contrecarrer la limitation de leur domaine de compétences.
Chose également importante, les nouvelles tâches ou fonctions de
l'agriculture occasionnent des coûts supplémentaires et chargent le budget de l'État.
Ce qui restreint la marge de manœuvre pour le financement d'autres politiques,
un fait qui est particulièrement de poids actuellement. Les budgets des États
sont partout déficitaires, ce qui contraint à prendre des mesures
d'économies et à élaborer des programmes à cet effet.
On biffe surtout les postes qui ne suscitent pas de mouvements d'opposition
nettement déclarés et spectaculaires. La lutte pour une part du gâteau est à
l'ordre du jour. Dans ces conditions, la concrétisation d'une politique
agricole plus onéreuse se heurte à des limites relativement étroites. Il ne faut donc
pas s'attendre à ce que les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture se
concrétisent de façon harmonieuse. Les rapports nationaux font
effectivement état de tensions et d'un climat de concurrence.
En Belgique, il semble que l'on ne se heurte guère à des problèmes bien
importants.
Néanmoins, l'observation de la conformité à la zone n'est pas assurée
d'emblée pour ce qui est des zones agricoles. TIest intéressant de noter que les
agriculteurs ont été formés ces dernières années en vue de tenir davantage compte
des exigences de l'environnement.
L'Allemagne fait état de conflits résultant entre autres choses des privilèges
accordés à l'agriculture par les lois sur la protection de la nature (clause
dite agricole). Les limitations de la propriété liées en partie aux nouvelles
tâches suscitent des conflits avec le droit du niveau supérieur. En outre, la
politique des infrastructure et la politique agricole sont en opposition. Il est
particulièrement intéressant de relever que la charge résultant des prescriptions
concernant l'exploitation est susceptible de porter atteinte à la compétitivité
de l'agriculture nationale par rapport à l'agriculture étrangère. Une
compensation des désavantages financiers par le versement d'aides serait en
quelque sorte indiqué, mais elle se heurte vite aux dispositions sur ces aides
(art. 92 ss, Traité CE).
La Finlande rapporte que l'harmonie règne dans une large mesure. Ce qui est
surtout le cas des rapports de la politique agricole avec la politique régionale
et sociale. En revanche, certains problèmes de coordination sont relevés entre
la politique agricole et environnementale. Le ministère de l'agriculture
pré571ère les mesures volontaires (incitatives), le ministère de l'environnement
donne la préférence aux mesures obligatoires (prescriptions et interdictions).
La France rapporte aussi qu'il existe des conflits de compétence potentiels dans
les domaines voisins.
Le rapport de l'Autriche fait état de divers champs conflictuels, en
particulier en ce qui concerne:
- la protection de la nature (formes d'exploitation traditionnelles contre
efforts d'intensification et de spécialisation) ;
- la politique structurellerégionale (polarisationdes sites ruraux en régions
de production intensive et régions de production extensive à problèmes) ;
- le tourisme et les besoins de détente (dommages aux cultures du fait de
certaines activités de loisirs, telles que la pratique du vélo tout terrain et le
parapente) ainsi que
- la politique de l'artisanat (risque de prédominance des activités artisanales
sur les activités agricoles dans l'exploitation agricole).
De nombreux champs conflictuels sont signalés aussi par la Suisse et qui
concernent notamment:
- l'aménagement du territoire (implantation d'utilisations étrangères à
l'agriculture, soit notamment par l'artisanat et le tourisme, en zones agricoles) ;
- la protection de la nature (réglementation des aides insuffisamment
coordonnée en faveur de la production écologique) ;
- la protection de l'environnement (exigences accrues formulées envers
l'agriculture et motivées par la politique environnementale) ;
- la politique structurelle (nécessité d'assainir les structures s'opposant aux
demandes de maintien des petites et moyennes exploitations) ainsi que
- la politique sociale (mise en place d'un système amenuisant les effets de
l'adaptation de la structure agraire).
G -Problèmes particuliers de protection juridique
La politique agricole se base en (grande) partie sur des buts et des
programmes et renonce à accorder aux agriculteurs des droits à des prestations
concrètes. Ce qui n'est pas sans conséquences en matière de protection
juridique. Car, assurer aux agriculteurs un revenu équitable, but
vraisemblablement le plus répandu, n'est pas effectivement réalisable juridiquement parlant
ou ne peut l'être tout au plus que sommairement. D'autre part, les
agriculteurs sont soumis de plus en plus à des normes limitatives (prescriptions et
interdictions) lorsqu'ils font usage de leur droit à la propriété privée et à la
liberté de commercer. Dans ces domaines, un changement général vers
davantage de liberté n'est guère prévisible. En d'autres termes, une déréguIation
proprement dite n'est pas pour demain. Au contraire, il n'est pas exclu à l'heure
58actuelle que les contraintes de l'agriculture se multiplient encore du fait de
la multifonctionnalisation. De plus, ces dernières années, l'agriculture
européenne est confrontée à une adaptation accélérée qui fait tomber de
nombreuses exploitations sous le seuil de rentabilité et menace l'existence
économique.
Dans ce contexte, on peut se demander si la politique agricole rencontre
certaines limites de par le droit constitutionnel. On pense tout d'abord à la
protection de la bonne foi. Les rapports nationaux confirment l'importance
de ces questions et, en partie du moins, l'impression dont il a été fait état plus
haut.
Le rapport allemand se plaint d'un dirigisme accru.
La Finlande indique que les paiements directs versés pour les jachères sont plus
élevés que le montant des fermages, ce qui, en l'occurrence, pourrait soulever
des problèmes, en ce sens que de tels paiements iraient aux fermiers.
Le rapport suisse mentionne surtout l'insécurité du droit régnant pour les
agriculteurs et qui découle de l'accélération du processus d'adaptation et pose la
question qui en résulte, c'est-à-dire celle des possibilités de faire appel à la
protection constitutionnelle de la bonne foi. Les qu'offre la protection
juridique des agriculteurs sont cependant considérées comme précaires.
III - CONSIDÉRATIONS FINALES
Les considérations émises dans les pages précédentes indiquent que la
politique agricole évolue dans le même sens dans la CE, les pays qui en font
partie et également dans d'autres pays européens ayant fait un rapport. On lutte
partout contre les surplus de production d'une part et pour les possibilités
d'écoulement à l'étranger d'autre part.
On espère que la politique agricole abandonnera (du moins en partie) la
politique (unilatérale) des prix et se tournera plus fréquemment vers des
paiements directs formateurs de revenu, pour mieux maîtriser les problèmes
que cette lutte soulève. Ce qui diminuerait la pression sur le front de la
production. En l'occurrence, les mots-clés sont notamment:
- l' extensification et, partant, l' écologisation de la production;
- l'attribution de nouvelles tâches ou la revalorisation de tâches actuelles de
l'agriculture contre indemnisation (paiements directs, pour ménager
l'environnement, pour l'entretien des sites cultivés, le maintien de l'occupation
du territoire et, partant, de la culture paysanne) ;
- l'encouragement de possibilités de revenu complémentaires pour
l'agriculture (petit artisanat, tourisme, etc.) ;
- renoncement à une productivité optimale et
- l'adaptation des structures.
59Toutefois, lorsqu'on attribue de nouvelles tâches à l'agriculture, cela ne va
pas sans répercussions sur les autres secteurs économiques. Ainsi, le tourisme
rural (offre de chambres, de tables d'hôtes, de places de camping, etc.) peut
concurrencer ceux qui en font déjà l'offre et qui revêtent également une
importance pour le maintien de l'espace rural. Le rapport français fait remarquer cette
situation concurrentielle dans ses conclusions. Afin d'éviter qu'il n'en résulte
des évictions peu souhaitables, il faut coordonner les divers domaines politiques.
Théoriquement, on peut supposer que l'élaboration d'une nouvelle politique
agricole représente comparativement un défi pour tous les agriculteurs, peu
importe le pays dans lequel ils gèrent leur exploitation. Ceci n'est cependant
valable en réalité que dans une mesure limitée.
Ce qui est dû au fait que le niveau actuel des revenus dans l'agriculture, la
structure actuelle de celle-ci, ainsi que son environnement économique,
politique, culturel et social diffèrent beaucoup de pays à pays. A cet égard, on
ne peut faire une distinction entre les pays de la CE d'une part et les autres
pays d'autre part, car il existe d'importantes différences au sein de la CE
également. Mais l'évolution tendancielle confronte l'agriculture à de plus
importants défis et de plus importants bouleversements dans les pays ne faisant pas
partie de la CE. La PAC a conduit à une uniformité plus grande dans la CE
que celle constatée dans les autres pays.
Il serait erroné de considérer ce problème comme étant uniquement européen
et centralisé dans la CE. Prendre en compte les négociations du Gatt, c'est
voir la globalité du problème. Les tensions Nord-Sud ne doivent pas être
oubliées. L'évolution de l'agriculture de l'Europe centrale et orientale requiert
aussi la plus grande attention. Si l'on élargit ainsi le cercle des problèmes,
de nouvelles questions surgissent alors, questions que l'on ne peut même
pas esquisser ici.
De celles-ci, on en retiendra uniquement une, relevée avec insistance dans le
rapport italien: une agriculture renonçant à la plus haute productivité possible pour
des raisons économiques internes à la CE (problèmes de mise en valeur des
surplus), ne pourrait-elle pas être rendue ultérieurement responsable de goulets
d'étranglement dans l'approvisionnement du reste du monde en denrées
alimentaires? Sur cette toile de fond, la demande d'une conception et d'une
interprétation axiologique du droit rural formulée dans le rapport italien revêt une
importance particulière. Effectivement, l'agriculture n'est pas uniquement un
phénomène économique, mais beaucoup plus que cela: elle constitue un facteur
social et culturel qu'il faut maintenir et conserver en tant que tel. En outre, il
convient de ne pas négliger l'importance des agriculteursen tant qu'entrepreneurs.
Il faut éviter de développer des conceptions qui en font des bénéficiaires de
rentes. Ce qui est profondément contraire à leur nature. Le rapport français
insiste là dessus (conclusion).
60Dans l'introduction, j'ai fait remarquer que les nouvelles tâches et fonctions
de l'agriculture retenaient déjà l'attention lors du XIVe Congrès européen de
droit agraire tenu à Salzbourg en 1987, plus précisément dans le contexte de
la protection de l'environnement. Le congrès de Salzbourg a vu un renouveau
des idées hautement impressionnant. La palme en revient à AlfTedPikalo qui
a osé mesurer les problèmes et tâches de l'agriculture aux idées du droit
naturel22. Quant à Manfred Welan, il postula, dans son exposé général sur le
thème du droit rural et sylvicole et le droit de l'environnement,
d'abandonner l'approche uniquement anthropomorphique de la nature et de reconnaître
la valeur intrinsèque et la dignité propre de toute la création. Ce qui amènerait
à reconnaître une personnalité juridique (limitée) à la nature23. En fait, les
années qui se sont écoulées depuis le XIVe congrès nous ont fait faire un bon
bout de chemin vers une revalorisation de la nature. Le leitmotiv est
toutefois moins philosophique que pour Alfred Pikalo et ManfTed Welan et il est
plus économique car il vise la lutte contre la production excédentaire. Ceci
dit, je ne conteste cependant pas que les demandes extra-économiques ont
renforcé la motivation, au point d'englober des demandes de caractère
philosophique. Quoi qu'il en soit, le chemin parcouru a néanmoins été propice aux
demandes extra-économiques. Ce qui devrait être source de satisfaction pour
tous ceux d'entre nous qui, outre la prospérité économique de l'agriculture,
ont aussi à cœur de donner à cette activité un sens dépassant l'économique.
IV - PROPOSITIONS POUR LA DISCUSSION
Au nombre des tâches principales du présentateur du rapport général, il en
est une consistant à soumettre des propositions pour la discussion et à
soumettre également si possible un projet de recommandations24. Je tenterai de
remplir cette tâche par les considérations qui suivent.
Le thème attribué à la rre Commission du XVIIe Congrès européen de droit
agraire est extrêmement vaste. Vouloir l'épuiser pourrait poser des problèmes
à la commission, vu le temps qui lui est imparti. TIme semble indiqué par
conséquent de procéder à une certaine concentration. Je propose les sujets de
discussion suivants:
Attribution de nouvelles tâches ou fonctions à l'agriculture et
procédures de définition (V. supra, II A et B)
1. Existe-t-il, du point de vue juridique, de nouvelles tâches ou fonctions pour
l'agriculture ou cette question est-elle posée de façon erronée?
2. Les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture peuvent-elles être
assimilées aux nouvelles tâches de la politique agricole?
613. A-t-on l'impression qu'il est fait une place adéquate au droit rural et à la
politique agricole lorsqu'on discute des nouvelles tâches ou fonctions pour les
décennies à venir ou pense-t-on qu'une nouvelle, voire une tendance
opposée se dessine?
4. Quelle importance revêtent les motifs économiques et extra-économiques
dans l'attribution de nouvelles tâches ou fonctions à l'agriculture? Les motifs
économiques prédominent-ils? Existe-t-il d'autres motifs
tout aussi importants, voire plus importants (surtout aussi juridiques) ? Des
considérations philosophiques ont-elles leur place ?
5. Quelle pourrait être la répartition des tâches entre la CE, les pays membres
de celle-ci et les subdivisions territoriales d'États
fédéralistes/régions/départements en ce qui concerne la réglementation des nouvelles tâches ou
fonctions de l'agriculture? Faut-il davantage de centralisme, de nationalisme ou
de régionalisme?
6. L'activité réglementative est-elle suffisamment coordonnée aux divers
niveaux? Faut-il centraliser davantage encore la direction de cette activité?
7. Vu les nouvelles tâches ou fonctions, existe-t-il de nouveaux besoins en
matière de formation des agriculteurs, besoins qui nécessiteraient une
réglementation juridique spécifique?
Instruments juridiques en vue de concrétiser les nouvelles tâches ou
fonctions eV supra, n.C)
8. Les instrument juridiques pour concrétiser les nouvelles tâches ou fonctions
sont-ils généralement conçus judicieusement ou présentent-ils de sérieux
défauts? Risque-t-on une instrumentation exagérée?
9. Que pense-t-on en particulier des paiements directs ou paiements
compensatoires ? Peut-on justifier à la longue un système de pour le
renoncement à produire Uachère, etc.) et peut-il être appliqué effectivement
dans le système politique? Ou risque-t-on de s'entendre dire: « Nous avons
payé maintenant pendant assez longtemps » ? Pourrait-on y opposer des
arguments juridiques?
10. Les prestations de l'agriculture, pour lesquelles des paiements directs
sont versés, sont-elles judicieusement choisies? Est-ce convaincant, du point
de vue juridique, de verser des paiements directs pour la simple observation
de dispositions de la protection de la faune sauvage ou des eaux?
FaudraitU indemniser également d'autres prestations ?
11. Des parallèles existent-Us avec d'autres secteurs économiques en ce qui
concerne les mandats de prestations? L'agriculture est-elle un cas spécial à
cet égard?
12. Les modèles de partenariat écologique ont-Us de l'avenir (exemple
autrichien) ?
62Financement des coÛts occasionnés par les nouvelles tâches ou
fonctions ev. supra, II D)
13. Que pense-t-on de la répartition du financement entre la CE, ses pays
membres et leurs subdivisions territoriales/régions ou d'autres États et leurs
subdivisions territoriales au point de vue juridique?
14. Que pense-t-on du mode de financement (budget général de l'État,
financement spécial) des coûts des nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture
aux différents niveaux?
15. Existe-t-il des possibilités de nature institutionnelle ou
d'instrumentation pour assurer le financement dans les périodes de précarité des finances?
Limitation du volume de la production de produits agricoles ev. supra,
II.E)
16. Que pense-t-on de la possibilité d'un commerce de droits de production
(quotas laitiers) du point de vue juridique? Faudrait-il étendre ou réduire les
possibilités de ce commerce ?
Tensions et conflits entre les nouvelles tâches ou fonctions et d'autres
domaines de réglementation du fait de leur contenu ev. supra, II.F)
17. Peut-on éviter ou non ces tensions, conflits et contradictions?
Existe-til des dispositions juridiques pour les éviter ou les juguler?
Problèmes particuliers de protection juridique ev. supra, II.G)
18. Dans quelle mesure est-il possible de mobiliser la protection de la bonne
foi contre une modification trop rapide du droit rural (conjuguée à une
pression accrue de l'adaptation) ?
Quelles en seraient les conséquences: obligation d'indemniser ou allongement
des périodes d'adaptation?
v - RECOMMANDATIONS
La Ire Commission considère ce qui suit :
Ces dernières années, tant la CE et ses pays membres que les autres pays
européens sont en passe de réorienter la politique agricole et le droit rural.
L'attribution de nouvelles tâches ou fonctions à l'agriculture ou la
revalorisation (d'une partie) des ou actuelles sont au centre des
préoccupations.
Les tâches ou fonctions nouvelles et revalorisées font entrer l'agriculture
dans un domaine d'activité multifonctionnel. Il ne s'agit plus uniquement de
63la production de produits agricoles à des prix avantageux et d'assurer aussi
efficacement que possible la base alimentaire de la population. Il s'agit aussi
et de plus en plus de ménager l'environnement, d'entretenir et de maintenir
les sites ruraux, de protéger l'espace rural et de créer d'autres prestations de
services en vue de compléter le revenu des exploitations agricoles.
Les circonstances économiques du commerce international des produits
agricoles et la nécessité d'assurer la compétitivité de l'agriculture européenne et
le débouché de la production ont incité la CE comme les Etats à prévoir des
paiements directs en cas de mesures limitatives de production entraînant une
baisse du revenue des agriculteurs.
Selon la IreCommission, cette réorientation de la politique agricole doit être
l'occasion de redéfinir la mission de l'agriculteur et la finalité du droit rural.
Dans ces conditions, la Fe Commission présente les considérations et
recommandations suivantes:
1. L'agriculture demeure un élément central de l'évolution de l'espace et du
monde rural. La tâche de l'agriculteur en tant que producteur et protecteur de
cet espace et de la nature doit être reconnu parce qu'elle est conforme à sa
mission traditionnelle.
2. Il ne reste pas moins que la valeur propre qui vient d'être reconnue aux
fonctions de l'agriculteur ne concerne pas exclusivement sa tâche de
producteur, transformateur et vendeur de ses produits agricoles.
3. Le cadre juridique de ces tâches non-agronomiques doit être précisé par
les lois et règlements de façon à assurer à l'agriculteur un statut suffisamment
défini pour que son régime juridique (par exemple statut social et fiscal) ne
soit remis en cause.
4. Les paiements directs ou compensatoires prévus pour compenser les
prestations de l'agriculture en vue d'accomplir des tâches ou fonctions
partiellement nouvelles fournies dans l'intérêt général doivent être assurés
suffisamment sur le plan financier par des procédures institutionnelles ou
d'instrumentation adéquate. Le financement des coûts des nouvelles tâches ou
fonctions de l'agriculture doit être assuré en principe aussi dans des périodes
de précarité des budgets publics.
5. La Commission affirme avec vigueur la nécessité de garantir la sécurité
juridique des agriculteurs dans les dispositions légales et réglementaires mettant
en œuvre la réorientation rurale et la nouvelle politique agricole. Dans toute
la mesure possible, les destinataires de ces dispositions doivent être à même
de planifier et d'amortir leurs investissements. En cas de rupture grave des
prévisions légitimes des entrepreneurs agricoles, des indemnités doivent être
envisagées.
6. Les collectivités devraient offrir des prestations aux agriculteurs intéressés
en matière de formation, ceci afin d'appuyer le processus d'adaptation et
64pour transmettre les connaissances nécessaires pour remplir les nouvelles
tâches ou fonctions de l'agriculture.
7. La commission propose au C.E.D.R. de prolonger les travaux du XVIIe
congrès européen par des symposia ou des séminaires permettant d'approfondir
des questions juridiques particulières qui ont été dégagées des rapports
présentés à l'occasion du congrès mais qui devraient rester ouvertes vu l'ampleur
du thème traité. Il s'agit notamment des questions suivantes:
- nature et régime juridique des contrats instituant des paiements directs ou
compensatoires ou de rémunération de services particuliers
non-agronomiques ;
- reconsidération de la définition de l'activité agricole et, en particulier, du
concept d'entreprise agricole en fonction des nouvelles données;
- du droit de la propriété en fonction des nouvelles tâches ou
fonctions de l'agriculture et les nouvelles charges de celle-là;
- importance de la sécurité juridique et du principe de la protection de la
bonne foi pour le processus d'adaptation du droit agraire ;
- détermination des prestations de l'agriculteur qui devraient faire l'objet
d'une indemnité de la part de la collectivité.
NOTES
1
L'auteur est professeur ordinaire de droit public et administratif à l'École supérieure de
StGall pour les sciences économiques, juridiques et sociales (dès le 1er octobre 1993, prof.
ordinaire pow'le droit public à l'université de Bâle) et Directeur de l'Institut pour l'économie
agricole et le droit agraire de l'École supérieure de 5t-Gall.
2 Celui-ci était fixé au 1er mai 1993. Au moment de la clôture du rapport général,
malheureusement seuls les rapports de la Belgique, de l'Allemagne, de la Finlande, de la France, de
l'Italie, de l'Autriche et de la Suisse étaient à disposition.
3 « Le droit rural en Europe », édité par PikalolWeirnarlWinkler,
Francfort-sur-IeMainlBerne/New York/Paris 1991, p. 28 ss.
4 Voir PETERSMANN,Constitutional Functions and Constitutional Problems of International
Economic Law; del's., Trade Policy as a Constitutional Problem; Tumblir, Order and Democratic Constitutionalism.
5 Rainer E. SCHONE, EG-Agrarreform und GATT-Kompromiss. Rechtliche und okonomische
Aspekte, dans: Agrarrecht irn Umbruch (édité par Paul RICHU), Zurich 1993, p. 170.
6 Je remercie Monsieur Christian Bih1KoFER, lic. en droit, collaborateur scientifique auprès de
l'Institut pour l'économie agraire et le droit rural à l'Université de 5t-Gall, pour sa précieuse
collaboration lors de l'élaboration des commentaires sur le droit rural de la CE.
7 Voir Rudolf GEIGER, EG-Vertrag, Kommentar. Munich 1993. Rz. 15 à l'art. 4.
8 1991. L 218/91 1 ff. Cette ordonnance a remplacé la première ordonnance sur l'efficacité du
1985 (VO 797/85).
9 Voir GarrsMANN, Der Geirneinsame Agrarmarkt, Yol. l, sect. II A 3, à l'art. 39; Rudolf
GEIGER, EG-Yertrag, Kommentar, Munich 1993, Rz, 11 à l'art. 38. Rz. 1 ss. à l'art. 39 et Rz.
651 ss. à l'art. BOr EWBM ; Albert BLECKMANN, Europarecht, 5. éd. Co1ogne/BerlinIBonn/Munich
1990, Rz. 1599 : Thomas OPPERMANN,Europarecht, München 1991, Rz. 1242 et Rz. 2015.
tO
Pour la dogmatique juridique importante et la justification de cette procédure, voir la
littérature citée au renvoi n° 9.
Il Directive sur l'agliculture de montagne et de certaines zones défavorisées (75/268/CEE), AB1,
1975, L 1281.
12 ABL. 1992, L 215/85.
13 ABL. 1992, L 215/96.
14 ABL. 1991, L 198/I.
15Dans ce contexte, les références au document de Granada sont particulièrement instructives
puisqu'il s'agit d'une synthèse de travaux scientifiques présentés. par une délégation italienne
et espagnole, de novembre 1992 (voir surtout rapport ital. chiffre 1.2.a).
16Voir GOTTSMANN,Der Geirneinsame Agrarmarkt, Vol. I, sect. II A 3, à l'art. 39 ; Rudolf
GEIGER, EG-Vertrag, Kommentar, Munich 1993, Rz, 11 à l'art. 38. Rz. 1 ss. à l'art. 39 et Rz.
1 ss. à l'art. BOr EWBM ; Albert BLECKMANN, Europarecht, 5. éd. Cologne/BerlinIBonnlMunich
1990, Rz. 1599 : Thomas OPPERMANN,Europarecht, München 1991, Rz. 1242 et Rz. 2015.
17Pour la dogmatique juridique importante et la justification de cette procédure, voir la
littérature citée au renvoi n° 9.
18Directive sur l'agliculture de montagne et de certaines zones défavorisées (751268/CEE), AB1,
1975, JOCE L 1281.
19 ABL. 1991, L 198/I.
20 Dans ce contexte, les références au document de Granada sont particulièrement instructives
puisqu'il s'agit d'une synthèse de travaux scientifiques présentés. par une délégation italienne
et espagnole, de novembre 1992 (voir surtout rapport ital.).
16On emploie par exemple les termes d'aides directes et d'aides directes au revenu à titre de
synonyme (voir commission des Communautés européennes, L'avenir de l'agriculture,
Bruxelles/Luxembourg 1993, p. 21 ss).
22 Alfred PIKALO,Probleme und Aufgaben im Schnittpunkt von Agrarokonomie und Oekologie
unter dem Aspekt des Naturrechts und der «Natur der Sache» dans: Agrarrecht in Europa, édité
par PikalolWeimarlWinkler, Francfort-sur-1e-MainlBernelNew YorklParis 1991, p. 30 ss.
23 Agrarrecht in Europa, édité par Pikalo/WeimarlWinkler, Frankfurt-sur-le-MainlBerne/New
YorklParis, 1991, p. 89 ss.
24Geschiiftsordnung für die wissenschaftliche Arbeit an den Kongressen des comité européen
de droit rural, chiffre 1.4.1.
66LEGAL PROBLEMS IN CONSEQUENCE
OF THE NEW TASKS OF AGRICULTURE
GENERAL REPORT OF THE 1st COMMISSION
General Reporter: Univ.-Prof. Dr. Jur. Paul RICHU1
I - INTRODUCTION
A - General
The first commission of the XVII European Agricultural Law Congress will
concern itself with legal problems in consequence of the new tasks of
agriculture. The title could give rise to the supposition that with the "new tasks"
we would enter into completely new territory. This supposition is to be
dispelled straight away. The thing is that the multifunctionalityof the present
agriculture is to be kept in one's sights. Then it will immediately become
apparent that it is not a question in every way of really new tasks,but in part of
reassessment of former tasks. Incidentally, instead of tasks one may talk of
functions.
Seen thus, themes appear in the field of vision, which have already been
partially addressed and dealt witll at earlier congresses. Here l would like
merely to recall tlle XIV Congress of 1987, which in its 1st Commission
dealt with the subject "Law and Agriculture and Forestry and Environmental
Law" and was especially relevant with reference to the present questions.
Unmistakably, since the XIV Congress the new tasks or functions of
agriculture have been accentuated to an extraordinary degree. The reason for
this may not be a purely intrinsic one, but at least partly be an extrinsic
one, namely the pressure for adaptation of the agricultural policy in the
whole of Europe stemming from the negotiations within the framework of the
Uruguay Round. The "Mac Sharry plan" is quite in this context.
First l must apologise that the questionnaires for the reporter of the 1st
Commission had been formulated somewhat too much from the specific
viewpoint of a non-EC member state in general and the Swiss agricultural
policy in particular. Fortunately the reporter has not kept totally slavishly to
67these questionnaires, but has found opportunities to bring in significant
elements, in this opinion, which had not been addressed in the questionnaire. The
speci11c question may incidentally have contributed partly to the fact that
the reporter had feld too little incentive to produce his contribution within the
deadIine2.
If everything does not deceive, then the new tasks of functions of agriculture
in the whole of Europe can be reduced to a common denominator, regardless
of whether we consider the EC, its member-states or the European states
not belonging to the EC. This denominator must later be demonstrated.
As I see it, the redesignation of the tasks or functions of agriculture, which
can be seen to be moving in the same direction throughout Europe,
undoubtedly contribute to the convergence and harmonisation of laws. This must have
filled the founder of the Comité européen de droit rural3, Jean Mégret, with
joy and satisfaction. On that there can be no doubt, if we recall a short
passage form his message on the occasion of the celebration on the 22nd
September 1987 of the thirtieth birthday of the founding of the CEDR in
Salzburg4: "l1lere is something else, and it is this: another branch of the
law has appeared in our sphere. In a very demanding society, the management
of rural space has a very important place; it justifies a distinct course to itself
alone. This is natural, but then it is necessary to confinn that the maintenance
of the rural way of life inside this area must be guaranteed. With this
essential condition, the condition of civilisation, it must be understood that an
account may be demanded from the agricultural holdings of the condition of
the environment which they provide".
At this point it appears to me that there are some general statements which
are indicated for the putting into concrete form and development of the
socalled new tasks of agriculture.
As the individual depiction on the basis of the country reports will show, it
is a question of new tasks or functions, especially there where it does not
directly concern the production of agricultural goods. In the past the main task
of agriculture was supplying the population with foodstuffs. Today too, this
tasks is still central. But alongside it there are additional functions, settlement
of the rural space. Agriculture is thus a central element of development fo the
rural space and in addition an actual cultural factor. This factor appears
impressively botll in the Italian report, where central statements are linked with
the tenn "rural space" (Part II, with note 62), and also in the French report,
where (with regard to Prof. Hudault) "espace fancier naturel"5 is
mentioned. Accordingly, agriculture is no longer merely a branch of the economy.
This extension into multifunctionality naturally does not go without stresses
between the individual functions. One cannot from the start count on a
functional harmony. Indeed this process of expansion and change has been
star68ted more than a decade ago. But it is in recent years that a new dimension
and especially also an increase in pace has been detected.
The increase in pace of the expansion and change process which can be
observed both at the level of the EC and also of the individual states, is in
no way automatic. I have already referred to the fact that in part extrinsic
reasallS must have been responsible for this. In particular the EC agricultural
reform of 1992 is very closely connected with the treatment of the Uruguay
Round agricultural dossier. Here there are three elements of this agricultural
dossier which are in the foreground, namely improvement of market access,
the dismantling of the internal measures of support for agriculture and the
dismantling of export subsidies. The internal measures are subdivided into
trade-distorting ("amber policies") and measures with only a slight influence
on the inter-state trade ("green policies" or policies of the "green box").
Measures of the "green box" must not be reduced. Amongst these are in
particular, three direct payments of the "green box" which are closely
related to the new tasks of agriculture, have recently seen considerable progress
in law-making. A plausible reason for this by no means selfevident
breakthrough both at the EC level and also at the national level at fIrst does not
seem possible to me by recourse to the so-called "Public choice theory".
This explains why it is often simpler to set up free trade structures at the
international level than at the national or even at the EC level. The argument
runs as follows6.
In the national framework producers' interests are better organised than at the
internationallevel. Governments tend therefore to react to pressure and erect
import barriers in favour of the industries competing with imports. This
indeed goes against the consumers' interests. These are able to win through
in the political process less well than the interests of the indigenous
producers. At the international level, on the other hand, one can succeed, by a
mutual opening of frontiers of several countries, in gaining the political
support of the exporting industry in each country. Under such conditions it is
possible, for the consumers together with the exporting industry to win through.
What now concerns particularly the EC agrarian reform and the agrarian
dossier of the Uruguay Round, the thesis can be derived from the
publicchoice-theory, that agricultural interests can be represented with less vigour
than in internal disputes within the EC. In the Uruguay-Round, apart from
agriculture dossier subjects such a lowering of customs duties, the services
sector and intellectual property rights are of higher ranking importance. An
overall package will be striven for, in which the agricultural dossier will be
only one part, although an important one. Thus it is hoped to get the overall
package through in the political process in each country and partner to the
treaty. The influence of the adversely affected farmers should in this way be
69outstripped by the political support of the winning sectors and the consumers7.
Simplifying, it can be said under these circumstances, that agricultrural
producers who compete with imports could emerge as the losers and the
exporting sectors as the winners from the Uruguay Round.
Before I present, on the basis of the individual country reports, a summary
of the new tasks of agriculture and the legal problems associated with it at
the level of the individual states, it appears to me to be desirable to give a
brief outline at the EC level. Actually the reports of the member states of the
EC are to be understood fully only with the background of the European
arrangement. The reporters from the EC member -states have referred more or
less exhaustively to this context.
The depiction of the topic at the EC level does not follow the scheme of
questions, but is structured in another way. On the other hand for the subsequent
depiction based upon the country reports, the framework used in the
questionnaire was employed, and indeed with the same numbering. In this way the
general report and the individual country reports can be read largely in
parallel and compared since most of the country reports have still largely
followed the same scheme of questions.
B - The relevance of the topic at the level of the European
Community8
1 - Legal starting position as regards competence
The EEC Treaty (EECT) in the version of 1957 included agriculture as the
economic sector which required regulation. The Common Agricultural Policy
(CAP) should have promoted the productivity of agriculture, rendered
possible an appropriate lifestyle for the agricultural population, stabilised the
markets, ensured the supply and looked after delivery to the consumer at fair prices
(Art. 39 Sect. 1 EECT). In doing so, social, regional and structural political
aspects should be taken into account (Art. 39 Sect. 2 EECT).
The single European Act of 1986 (SEA) did not amend and amplify the
provisions on agriculture. However other provisions, which emanated fiom the
CAP, found entry into the EECT, namely those on the environment
(Art. 130R). The following were cited as environmental goals: to preserve and
protect the environment and to improve its quality and to ensure rational
utilisation of the natural resources (Art. 130R Sect. 1). Moreover the
requirements of environmental protection are part of the other policies of the
Community (Art. 130R Sect. 2 clause 2).
Also the Treaty of Maastricht fiom the year 1992leaves the provisions on
agriculture untouched. But it extends Article 2 of EECT on the role of the
Community, and indeed in manner which is also relevant for agriculture. In
70particular it specifies that the tasks of the Community include amongst other
things the promotion of an environmentally compatible growth and the
raising of the quality of life. Article 2 is not directly establishing competence,
but has a programmatic character. However it extends to the competence
provisions in general and thus also to article 39 EEC'f'I.
In connection with these two amplifications to the EECT, in the meanwhile
in the EC a multifunctionalisation of the agricultural policy has got under way.
The expansion of tasks or functions of agriculture which go along with this
is to be gone into somewhat more closely in the following.
2 - Development of multifunctionality in general
A (first) reorientation of the former, promotion of single businesses first
orientated to production has taken place with the promulgation of the
Regulation (EEC n° 2328/91, the so called efficiency Regulation)12. It cites
amongst its objectives the marking of a contribution to environmental
protection and to permanent preservation of tlle natural basis of living for
agriculture. In the course of the endeavours for reform, which have been pushed
forward by EC Commissioner Ray MacSharry, the Community has made
some further steps in the direction of the inclusion of the new tasks especially
in the field of environmental protection. Thus subsidies for farmers have
been mentioned, which additionally fulfil tasks ushering in multifunctionality.
If one poses the question, why did the EC wait comparatively so long with
the inclusion of new tasks in the agricultural context, then the answer lies in
any case not least in the competence situation already discussed, which has
been enlarged only with the SEA into environmental policy. The duty (and
at the same time the right) of the EC to take account of the environmental
aspects in the CAP has since then been generally recognisedll. Though it is
noteworthy that the relevant legal bases are founded not on environmental
competence but as always on the agricultural competence of the EEC Treatyl2.
3 - Regional political goals
In all of the endeavours of the Community to assign new tasks to agriculture,
the regional differences are to be considered. The EEC Treaty expressly
mentions the structural differences determined by nature and requires that they
are taken into account (Art. 39 Sect. 2a). The consideration of regional
characteristics calls for a differentiated use of supportive measures. With regard
to the subsidiarity principle introduced into the EEC Treaty by the Maastricht
Treaty (Art. 3b), incidentally one will have to assume that a certain leeway
for regulation is to be left to the member states. In the agricultural reforms
which are (still) at present under way and in the decrees which have recently
71been enacted, it seems that a middle way between the two poles of a
requirement for new tasks areas in agriculture regulated by purely member states'
law and those regulated purely by community la\V will gain acceptance. The
EC designed a framework and opened up to the member states extensive room
to manœuvre for designing regulations which put them into concrete terms.
It participates in the programmes of the individual states, which develop
these independently and submit them to the community for checking.
Requirement limits are set in the main in the sense of ceilings for
co-financing. In other words, the community determines up to what figure it will
co-finance subsidies. Requirements which go beyond this must then be
financed by the member states themselves. Though in doing so, the general
controls on subsides and prohibition on subsidies by the EEC Treaty (art. 92
ff.) must be taken into account.
4 - Direct payments as a key instrument within the framework of
multifunctional agricultural
In the context of the new tasks and functions of agriculture the EC at first
employs the instrument of direct payments or compensation. Amongst the
relevant Regulations the efficiency Regulation stands out (a). It offers the
broadest basis for support programmes. But there are also other bases which
will not be mentioned here (b).
- a - The efficiency Regulation and its predecessor
At the same time, in order to be able to classify efficiency correctly one
must go back a couple of years and appeal to a legal basis, which in certain
parts is a precursor of the efficiency Regulation, and is at the same time
one of the first textes in which the EC recognised and promoted the
multifunctional aspects of agriculture, namely the so-called hill farmers' guideline13.
This guideline will come up for discussion especially in the II Commission,
but it deserves a brief insertion here too.
The hill farmers' guideline provides for compensation payments for
agriculture in the mountains and disadvantaged areas. Thus it has as its objective
in particular ensuring the maintenance of agriculture in mountain areas and
in certain other disadvantaged areas, as the farmers fulfil a decisive function
by exercising their occupations there (Sect. 4 of the reasoning). As regards
this "decisive function" it should concern not so much traditional production
tasks but rather maintenance of the socio-economic structure in the areas in
question. Reference is made also to the element of "certain disadvantaged
areas". According the hill farmers' &'Uideline it is a question of mountain areas,
in which agricultural management is necessary to prevent soil erosion and to
72preserve recreational countryside (Art. 3). Thus landscape conservation is
mentioned. In addition, areas are designated in which a minimum population
density is endangered. Lastly reference is made to the maintenance of
agriculture by its own will. The definition of the areas in question is amplified
by a provision which includes small areas with a special need for
environmental protection and which also raises the preservation of touristically
important areas and quite generally coastal protection as agricultural tasks
which merit support (Art. 3 Sect. 5).
As already mentioned, the hill farmers' guideline has been replaced by the
efficiency Regulation, which in its latest version Regulation n° 2328/91 has
taken over the provisions on the support of agriculture in the areas under
discussion. In the definition of the areas meriting support, however, reference was
made (Art. 17 efficiency Regulation) to the list set up in accordance with the
hill farmers'guideline (Art. 3).
The efficiency Regulation relates not only to the tasks of agriculture in the
mountainous and disadvantages areas. It spreads its goals wider (Art. 1). In
the present connection one ofits first interested is in the preservation of a
viable agricultural community as a contribution to development of the social
structure in the rural areas (section III) as well as the contribution to the
preservation of the environment of the rural space including the permanent pre- of the natural basis of agriculturallife (section IV). 1\vo of these goals
are noteworthy. On the one hand the social integration function of agriculture
is mentionned in ever more concrete terms. On the other hand environmental
protection has become not merely purely an instrument for the preservation
of agricultural resources, but with a further viewpoint on the protection of the
rural space and is employed and supported in the service of landscape
management. The environmental protection goal has been put into concrete tenns
in several respects. Production intensity has been brought down to an
environmentally compatible degree within the framework of the set-aside
premiums (Art. 2 efficiency regulation) and the extensivisation subsidies (Art. 3
efficiency regulation). Then support of environment improving investment is
facilitated (Art. 5 and 6 efficiency regulation), and the permissible maximum
amounts of investment subsides for this type of project has been increased
(Art. 12 efficiency regulation). Mergers which have as their objective the
employment of alternative production techniques or new, environmentally
compatible forms, can be supported with start-up subsidies (Art. 14
efficiency regulation).
For "areas with special needs for protection of the environment and natural
resources and the preservation of the natural habitat and the landscape" the
efficency directive offers the member states the possibility for granting
subsidies (Art. 21 ff.). What is notable in this connection is the scope which the
73