L

L'ÉTAT ET LES ENTREPRISES PUBLIQUES EN TUNISIE

-

Livres
480 pages
Lire un extrait
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

Dans quelle mesure les contrôles exercés sur les entreprises publiques constituent-ils un facteur de performance ou, au contraire, une source de rigidité et de difficultés ? Comment fonctionnent-ils ? Par quels mécanismes institutionnels et par quelles modalités fonctionnelles ? Quels champs couvrent-ils ? Ces questions et les difficultés des entreprises publiques alimentent en effet traditionnellement les interrogations sur leur efficacité et sur la qualité de leur gestion. Dans un contexte de mutations profondes marqué par les restructurations, les transformations de la logique, des finalités et des modes de gestion public, ce livre apporte un éclairage exhaustif.

Sujets

Informations

Publié par
Ajouté le 01 septembre 1998
Nombre de lectures 1 138
EAN13 9782296367951
Langue Français
Signaler un abus

L'Etat et les entreprises en Tunisie

publiques

Collection Logiques Juridiques dirigée par Gérard MARCOU
Dernières parutions

DUTRIEUX D. et HENON J.-O., Les bibliothèques juridiques parisiennes - Guide pratique, 1996. VALDMAN E., Pour une réforme de la Cour d'Assises, 1996. RABAULT H., L'interptrétation des normes, l'objectivité de la méthode herméneuûque, 1997. DEL CONT c., Propriété économique, dépendance et responsabilité, 1997. LOPEZ C., Les pouvoirs d'investigation de l'administration fiscale en France et au Canada, 1997. LASCOMBE M., Droit constitutionnel de la Ve république, Cinquième édition revue et mise àjour, 1997. LAVIEILLE Jean-Marc, Droit international du désarmement et de la maîtrise des armements, 1997. GAXIE Daniel, Enjeux et contradictions de l'administration territoriale, Luttes d'institutions, 1997. MARCOU Gérard, RANGEON François, THIEBAULT Jean-Louis (dir.), La coopération contractuelle et le gouvernement des villes, 1997. DREYFUS Jean-David, Contribution à une théorie générale des contrats entre personnes publiques, 1997. GAMDJI Moharnadou, La sécurité du chèque, 1997. BRlAL Fabien, Décentralisation territoriale et coopération internationale: le cas de l'Outre-mer français, 1997. HERZOG EVANS Martine, La gestion du comportement du détenu. Essai de droit pénitentiaire, 1998. CISSE Abdoullah, Musulmans, pouvoir et société, 1998. CLAVIER Jean-Pierre, Les catégories de la propriété intellectuelle à l'épreuve des créations génétiques, 1998. JACQUOT Henri, MARCOU Gérard, L'urbanisme transfrontalier droit et pratique, 1998. FABRE-GUILLEMANT Raphaë1e, Les réformes administratives en France et en Grande-Bretagne: centres de responsabilité et agences d'exécution, 1998. ROUXEL Jean-Yves, Le Saint-Siège sur lascène internationale, 1998. ORFILA Gérard, La Nouvelle-Calédonie et le droit, 1998. MOQUET-ANGER Marie-Laure, De l'hôpital à l'établissement public de santé, 1998.

@ L'Harmattan, ISBN:

1998

2-7384-6844-6

Mustapha Ben Letaïef

L'Etat et les entreprises publiques en Tunisie

Préface de Hafedh Ben Salah et Gérard Marcou

Ouvrage couronné par le prix des Thèse de la Faculté de Droit de Lille 2

Editions L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan INC 55, rue Saint Jacques

Montréal (Qc) _ Canada

H"V

1TT~

Préface
Est-il encore utile de consacrer un gros ouvrage à l'entreprise publique, et plus spécialement au contrôle des entreprises publiques, alors que dans la plupart des pays on ne parle que de privatisations et de régulation par le marché et la concurrence, et que trop d'exemples nous montrent l'impuissance de l'Etat à mettre en œuvre une politique cohérente envers les entreprises publiques, ou les secteurs qu'elles dominent, ou à exercer le contrôle qui lui incombe? Le lecteur de l'imposant ouvrage de M. Ben Letaïef sera vite convaincu que ce sujet n'a rien de suranné. Le mérite de l'auteur est en effet de n'avoir reculé devant aucune des questions théoriques que posent à la fois la notion d'entreprise publique et la notion de contrôle, que ces questions relèvent du droit public, son domaine académique, ou qu'elles relèvent de la science économique, de la science politique ou même de la philosophie politique. Bien que M. Ben Letaïef manifeste sa grande maîtrise de tous les aspects techniques de son sujet tout au long de son livre, qui à ce titre intéressera tous ceux qui recherchent des informations de cette nature, il a surtout voulu faire œuvre de doctrine. L'étude des fondements du contrôle nous ramène à ce quifait la raison d'être et la légitimité même de l'entreprise publique, et on retiendra en particulier les développements sur l'Etat propriétaire et puissance publique, les réflexions sur l'intérêt général et les différentes façons de l'identifier, la justification du contrôle par les buts de l'entreprise publique, qui élargit d'ailleurs la problématique audelà de l'entreprise publique proprement dite. La notion de contrôle est comprise dans un sens large, qui inclut les pouvoirs et les instruments de direction mis en œuvre par les pouvoirs publics envers les entreprises publiques, ainsi que l'évaluation. Cette approche permet à l'auteur de développer une analyse du contrôle qui tient compte de la plupart des aspects de cette relation complexe et ambiguë entre l'Etat et l'entreprise. Il parvient ainsi à surmonter le paradoxe qui frappe l'observateur: les contrôles sont nombreux, ils couvrent les principaux aspects de l'organisation de l'entreprise publique et de son activité, et pourtant le contrôle de l'Etat 7

s'avère souvent inefficace ou insuffisant. C'est en combinant de multiples critères, tenant à l'entreprise ou à son activité, à des données institutionnelles ou politiques propres à son environnement, notamment, qu'il propose une échelle du contrôle qui permet de rendre compte de la diversité des situations observées et de la neutralisation des contrôles, souvent à l'origine de graves déboires. On retrouve ce paradoxe dans l'étude détaillée des modalités du contrôle, dont M. Ben Letaïef étudie les institutions et les techniques. De nombreuses faiblesses tiennent alors au manque d'autorité ou de compétence des institutions de contrôle et des contrôleurs, à l'ambivalence des fonctions exercées, à l'inadaptation, parfois, des buts et du moment du contrôle. L'étude débouche sur une analyse approfondie de la contractualisation des rapports entre l'Etat et les entreprises publiques, interprétée ici comme une démarche de rénovation globale des contrôles. On sait que les contrats de plan ont été expérimentés en France dans ce domaine depuis environ trente ans, avec des succès divers. Malgré les contingences qui affectent toujours cette technique, elle est en général jugée de nature à clarifier les relations entre l'entreprise et l'Etat, et à améliorer l'efficacité de la gestion. Les contrôles prennent ainsi leur sens dans un processus en boucle destiné à produire des effets sur la direction de l'entreprise en fonction des résultats qu'elle doit atteindre. La Banque mondiale préconise aussi le recours au contrat pour améliorer les peiformances des entreprises publiques qui demeurent dans les pays en développement. M. Ben Letaïef en montre aussi l'intérêt et les limites; celles-ci paraissent résulter surtout, en Tunisie, de la pratique qui en est faite: l'approche en est devenue trop financière et cependant le contenu du contrat manque souvent de la précision nécessaire. L'ouvrage se termine sur des préconisations intéressant le contrôle des entreprises publiques en Tunisie. La recherche de M. Ben Letaïef porte en effet en premier lieu sur la Tunisie. L'auteur a su mener à bien et avec patience une enquête, dans des conditions difficiles, auprès des dirigeants d'entreprises publiques, des membres des ministères de tutelle et des corps de contrôle de son pays, et il livre des analyses et des informations tout à fait inédites et du plus grand intérêt. Cependant, l'intérêt du livre de M. Ben Letaïef est bien plus large. Il comporte des développements importants sur le contrôle des entreprises publiques en France, ainsi que des références à d'autres pays. Surtout, les problèmes posés intéressent la plupart des pays, et en tout cas ceux qui ont des structures administratives! et ont développé un secteur public proches du modèle français. C'est le cas, en particulier, des faiblesses des contrôles exercés par la puissance publique, et de l'inadaptation des contrôles issus du droit des sociétés aux finalités des entreprises publiques.. les uns comme 8

les autres doivent être entièrement repensés. Bien des analyses présentées par M. Ben Letaïef pourraient s'appliquer à la France seulement en changeant les noms! On ne devrait cependant pas en conclure de manière hâtive à la condamnation des entreprises publiques, qui seraient une forme dépassée de l'action publique en matière économique. Lafaillite du Crédit Lyonnais est plutôt la condamnation du mélange des genres que de l'entreprise publique: la banque publique s'était lancée sur la voie de l'expansion internationale sans autre loi que celle du profit tandis que l'Etat continuait à garantir, comme on le voit bien avec le refinancement de la dette, sans cependant plus rien contrôler. Mais il est bon de rappeler qu'EDF ou France Télécom ont fait la preuve de leur aptitude à concilier efficacité économique et service public, et que, sans le secteur public qui en a permis le développement, l'Europe n'occuperait pas aujourd'hui une position enviable sur le marché aéronautique et spatial. Autre exemple: personne ne propose la privatisation du métro de New York! Il existe donc bien des missions de nature économique pour lesquelles la propriété publique et la gestion publique représentent une solution viable, ou même la meilleure compte tenu des objectifs poursuivis. L'oublier c'est pour l'Etat, sans doute en France comme en Tunisie, accepter que la politique nationale (ou européenne), l'organisation du territoire et les rapports sociaux soient entièrement dictés par les exigences et les fluctuations du marché mondial. Pour le moment celles-ci sont les plus fortes, mais la question se pose déjà de savoir jusqu'à quel point elles pourront être supportées. Il est vrai que tout ceci n'est que spéculation, mais cela suffit à établir que l'entreprise publique n'est pas en train de disparaître, et que les problèmes étudiés par M. Ben Letaïef sont bien d'actualité. L'enjeu du contrôle est en effet considérable: si les performances des entreprises publiques doivent être améliorées, ce que personne ne conteste, les contrôles doivent y contribuer en imposant une gestion rigoureuse dans le respect de leurs finalités, en particulier des missions de service public qui sont la raison d'être des plus importantes d'entre elles. Et le contrôle lui-même est tributaire des formes et des modes de fonctionnement de l'Etat sur un plan plus général. On le voit, le livre de M. Ben Letaïef est de nature à inspirer les débats doctrinaux entre savants autant que des débats plus politiques.. cela n'est pas une de ses moindres qualités, et cela devrait lui assurer une audience méritée. Cet ouvrage déjà volumineux est une version allégée et largement réécrite de la thèse de doctorat en droit soutenue par M. Ben Letaïef à la 9

Faculté de Droit de Tunis et à la Faculté des Sciences juridiques politiques et sociales de l'Université de Lille II, et qui a été honorée du prix de thèse de l'Université de Lille II en 1997. Le lecteur intéressé trouvera dans la version initiale en annexe des documents inédits sur l'entreprise publique tunisienne qui ne pouvaient être reproduits. Ce travail témoigne aussi des possibilités de la coopération scientifique et universitaire franco-tunisienne dans le domaine du droit. Il a bénéficié d'une collaboration durable entre le Laboratoire de Science administrative (LASCAD) à la Faculté de Droit de Tunis, et le CRAPS, unité de recherche associée au CNRS à l'Université de Lille Il, au sein de laquelle M. Ben Letaïef a pu travailler grâce à une bourse du gouvernement français. Que soient remerciés ici le service de la coopération scientifique de l'Ambassade de France à Tunis, qui a accordé sa confiance aux responsables de cette coopération et à l'auteur de ce livre, ainsi que la Faculté de Droit de Tunis pour son soutien constant.

Prof Hafedh Ben Salah Faculté de Droit de l'Université de Tunis III Directeur du LASCAD

Prof Gérard Marcou Université de Lille II Directeur du CRAPS (CNRS, URA n00982)

PRINCIPALES ABREVIATIONS

AAN AJDA
AJT ATSA CAREPP CDF CE CJCE CJEG CREA CNRS Cons. Constit. D Doc. Fr. Dr. soc. DS EDCE ENA GAJA GDCC HCCAF HCSP IISA IORT JCA JCP JORT LPA ND PMP RA RDP Rec. Rev. éco. Rev. soc. RFAP RFDA

Annuaire de l'Afrique du Nord Actualité Juridique du Droit Administratif Actualités Juridiques Tunisiennes Association Tunisienne des Sciences Administratives Commission d'Assainissement et de Restructuration des Entreprises à Participations Publiques Cour de Discipline Financière Conseil d'Etat Cour de Justice des Communautés Européennes. Cahiers Juridiques de l'Electricité et du Gaz Centre de Recherches et d'Etudes Administratives Centre National de la Recherche Scientifique Conseil Constitutionnel Recueil Dalloz La Documentation Française Revue de Droit Social Recueil Dalloz-Sirey Etudes et Documents du Conseil d'Etat Ecole Nationale d'Administration Grands Arrêts de la Jurisprudence Administrative Grandes Décisions du Conseil Constitutionnel Haut Comité du Contrôle Administratif et Financier Haut Conseil du Secteur Public Institut International des Sciences Administratives Imprimerie Officielle de la République Tunisienne. Jurisclasseur Administratif Jurisclasseur Périodique-La semaine juridique Journal Officiel de la République Tunisienne Les Petites Affiches Notes et Etudes Documentaires Politique et Management Public La Revue Administrative Revue de Droit Public et de la Science Politique Recueil Lebon La Revue Economique Revue des Sociétés Revue Française d'Administration Publique Revue Française de Droit Administratif

Il

RFFP RIDE RISA RPP RTAP RTCG RTD RTD Civ. RTD Com. TA TC

Revue Française de Finances Publiques Revue Internationale de Droit Economique Revue Internationale des Sciences Administratives Revue Politique et Parlementaire Revue Tunisienne d'Administration Publique Revue Tunisienne du Contrôle de Gestion Revue Tunisienne de Droit Revue Trimestrielle de Droit Civil Revue Trimestrielle de Droit Commercial Tribunal Administratif Tribunal des Conflits

INTRODUCTION GENERALE

1 L'ampleur particulière de la pathologie des entreprises publiques tunisiennes durant la période récente, alors que leur poids, malgré un mouvement de privatisation, reste considérablel et qu'une politique dite de "mise à niveau" de l'économie tunisienne est à l'heure actuelle préconisée, oblige à renouveler la réflexion, dans un contexte de restriction des ressources et de mutations économiques profondes, sur les raisons des difficultés qu'elles rencontrent2 et, en particulier, sur l'organisation et la dynamique de leurs relations avec l'Etat. 2 En effet, la question des relations entre l'Etat et les entreprises publiques, en particulier sous l'angle des contrôles, pose des problèmes théoriques et pratiques difficiles et, pour la plupart, mal résolus. Elle alimente traditionnellement les interrogations sur l'impact des contrôles sur les résultats des entreprises. Son étude se présente cependant aujourd'hui sous un angle nouveau à la lumière des profondes mutations que connaissent tant l'Etat que les entreprises publiques, leurs finalités profondes, leur efficacité et leur légitimité et, par voie de conséquence, leur avenir. Cette question fait, en effet, l'objet, depuis plusieurs années, d'un débat passionné tant d'ordre politique, économique que juridique. Ce débat est nourri par le mouvement international de libéralisation dont l'un des axes fondamentaux est la redéfinition des fonctions de l'Etat et de ses modes de «gouvernance» et d'intervention dans la vie économique. En effet, la crise du modèle
I

Selon le rapport

annuel de la Direction

Générale

des Participations

au ministère

des finances

sur les

entreprises publiques (mars 1995), sur un total de 214 entreprises publiques, 93 sont considérées comme appartenant au secteur stratégique, 53 comme de simples prolongements de l'administration et 68 comme étant des entreprises du secteur concurrentiel soit 31,7% de l'ensemble des entreprises publiques. Parmi ces 214 entreprises, 15 exercent leurs activités dans le secteur de l'agriculture et pêches, 17 dans le commerce, 7 dans l'énergie et les mines, 17 dans l'équipement et l'habitat, 34 dans l'industrie, 26 dans les services, 12 dans le tourisme et l'artisanat, 22 dans le transport, Il dans le secteur financier (banques et assurances). Enfin 53 constituent des prolongements de l'administration., 105 de ces 214 entreprises sont érigées en établissements publics ou sociétés nationales à capitaux entièrement publics et 109 sont constituées en sociétés d'économie mixte.
Voir également le rapport de la Direction Générale des Entreprises publiques relevant alors du Premier ministère, groupe de travail n0938, intitulé «Amélioration de la gestion de.f entreprises publiques» daté du mois d'août 1994 qui fixe le nombre des entreprises publiques à 222 réparties en 19 secteurs. Il faut cependant soustraire des chiffres globaux des entreprises, celles qui constituent « de simples prolongements de l'administration» et qui sont, depuis la loi du 29 juillet 1996 exclues des entreprises publiques et érigées en catégorie distincte d'établissements publics à caractère non administratif et régis par le nouveau chapitre V de la loi du I er février 1989. Voir Infra, première partie, titre l, ch. I. Au cours de l'année 1992, les exportations des entreprises publiques ont atteint 694 millions de dinars soit 19,5 de l'ensemble des exportations du pays alors que leurs importations ont atteint la valeur de 1.464 millions de dinars soit 25,8 % de l'ensemble des importations. Le nombre de leurs salariés a été de 152.000 agents soit 11,1 % de l'ensemble des salariés du pays. Le montant des salaires distribués, charges sociales comprises, a atteint 955 millions de dinars ce qui a représenté 20,4% de l'ensemble des salaires distribués dans le pays. La valeur ajoutée globale de ces entreprises pour l'année 1993, s'est élevée à 1548,7 millions de dinars soit 10,8% du produit intérieur brut. De leur côté, les investissements de ces entreprises se sont élevés à 710 millions de dinars soit environ 15,7 % de l'ensemble des investissements dans le pays. 2 En 1993, leurs dettes se sont élevées à 8.920 millions de dinars dont 67% étaient à court terme et 33% à long terme. Leur dette extérieure s'est élevée de son côté à 2.385 millions de dinars soit 34,3 % de l'ensemble de la dette extérieure du pays. Leur actif net a été négatif en 1993 atteignant 94,4 millions de dinars contre un déficit global de 88,8 millions de dinars pour l'année 1992. Source, ministère des finances, Rapport annuel de la direction générale des participations, mars, 1995.

13

économique keynésien réservant un rôle moteur au secteur public et le renouveau spectaculaire des théories et des politiques néo-libérales ont engendré un fort mouvement de contestation quasi-universelle du rôle de l'Etat et de ses modes d'intervention en tant qu'opérateur économique direct. 3 Il en résulte que la légitimité même du secteur public économique, et en particulier des entreprises publiques, est non seulement interrogée mais sérieusement remise en cause. La Tunisie n'a pas échappé à ce mouvement général et une politique de désengagement de l'Etat a été lancée.4 Dans ce contexte, à première vue, on est tenté de penser que les contrôles de l'Etat sur les entreprises publiques constituent un sujet secondaire voire sans intérêt. On peut ainsi s'interroger sur l'utilité d'une étude consacrée aux contrôles de l'Etat sur les entreprises publiques à une époque où les tendances dominantes tant au niveau national qu'international s'expriment dans des politiques de libéralisation économique, de désengagement de l'Etat et de privatisation des entreprises publiques. I - CADRE ET INTERET DE L'ETUDE 3 A vrai dire, de multiples raisons, tant théoriques que pratiques, conjoncturelles que structurelles, contribuent à placer cette question des contrôles sur les entreprises publiques au coeur des préoccupations tant des pouvoirs publics contrôleurs de manière directe ou médiate que des entreprises publiques contrôlées elles-mêmes et donne à la recherche sur les problèmes qu'elle soulève tout son intérêt. er En effet, la loi du 1 février 1989 modifiée, relative aux participations, entreprises et établissements publics,5 malgré la logique de privatisation qu'elle tente de mettre en place, semble contenir le désengagement de l'Etat dans des limites permettant aux entreprises
3

La littérature

en la matière est extrêmement

riche. A titre d'illustration

voir pour le monde arabe, EI-

Naggar (Saïd) (edited by), Privatization and structural adjustment in the arab countries, Actes du colloque d'Abou Dhabi 1988, I.M.F. Washington D.C. 1989, XII-269 p., Nasraoui (A.), Le secteur public et le secteur privé dan.f le monde arabe, Centre d'Etudes de l'Unité Arabe, Fonds Arabe de Développement, Beyrouth, 1990 (en langue arabe), Zaki (R.) (sous la dir. de), Les politiques d'ajustement et le développement dans le monde arabe, Institut Arabe de Planification, Ed. Errazi, Beyrouth 1989, 546 p. (en langue arabe). Pour l'Europe, Hiemeyer, Les privatisations de.f entreprises publiques: un débat européen, Liège 1985, Debbasch (Ch.) (sous la dir. de), Les privatisations en Europe, Paris, ed. du CNRS. Pour l'Amérique latine, Revue du tiers-monde, na spécial, Politiques d'aju.ftement et recompositions sl)èiales en Amérique Latine, Tome XXX, n0117, janv.mars 1989. Pour l'Afrique, Duruflé (G.), L'ajustement structurel en Afrique, Paris, 1988, Rhomari (M.),
La privatisation des entreprises publiques en Afrique », Cahiers Africains d'adm. publique, n032, 1898, p. 71103. De manière générale, voir De Rosen (M.) & alii, Dénationalisations: le.f leçon.f de l'étranger, Paris, and development, Economica, 1986, R.I.D.E. n° spécial «Le.f privati.mtion.f », 1992, Hanke (S.), Privatization San Fransisco, Institue for Contemporary Studies, 1987, United Nations, Method.f and practices l!lprivatization, United Nations departement for developpement support and management services, N. York, 1993, 219 p. 4 Sur ce mouvement voir par exemple, La restructuration des entreprises publiques. Actes du colloque tenu les 16 et 17 rruÛ 1990, Faculté de droit et des sciences politiques de Tunis. ColI. Forum des juristes. Vol. 4. Tunis 1991, 105 p., L'évaluation du programme d'ajustement structurel. Actes du séminaire de la Faculté des sciences économiques et de gestion de Tunis, Tunis, les 8 et 9 décembre 1989, les éditions Salammbô 1990, Chemli (L.), Le.f techniques juridiques de privatÜation des entreprÜes publiques, mémoire D.E.A. Droit Privé, Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis (Tunis II), 1990, dactyl., Raddaoui (Fayçal), Privatisation et planification du développem£nt : le cas de la Tunisie, Mémoire D.E.A, Sc. éco. Faculté de sciences économiques et de gestion de Tunis, 1989, dactyl., Ben Romdhane (M.), « Fondement.f et contenu des restructurations face à la crÜe économique en TunÜie », dans El Malki (H.) et Santucci (J.-c.) (Sous la dir. de), Etat et développement dans le monde arabe. CrÜes et mutations au Maghreb, Paris, éd. CNRS 1990, p.149-176.
«

Loi n089-9, lO.R.T. n09 du 7 février 1989, p. 203 modifiée et complétée successivement par la loi n094-102 du Icr août 1994 et la loi na 96-74 du 29 juillet 1996, J.O.R.T. na 62 du 2 août 1996, p. 1638. 14

5

publiques de garder une place considérable. L'article 23 de cette loi affirme que «la restructuration des entreprises à participations publiques est effectuée conformément aux orientations du plan de développement économique et social. Elle concerne les entreprises dans lesquelles le niveau des participations publiques peut être révisé compte tenu de la nature et du degré de développement du secteur économique dans lequel opèrent ces entreprises». Or, le texte du IXème plan 1997-2001 limite le champ ~Iobal des restructurations à 63 entreprises du secteur « concurrentiel et non stratégique ». L'Etat, en Tunisie du moins, est donc appelé à demeurer un acteur économique essentiel aux multiples visages et aux multiples fonctions: régulateur, arbitre, banquier, intermédiaire financier mais aussi actionnaire, producteur et prestataire de services. Cette situation invite à réfléchir notamment sur les conditions et les modalités d'une revalorisation des fonctions de contrôle tant externes qu'internes à l'entreprise publique dans l'optique d'une meilleure rationalisation de leur organisation et d'une plus grande efficacité de leur fonctionnement afin d'améliorer leurs performances. 4 Dans ses avis du 6 mai 1987 et de 1988 sur les deux projets de lois relatifs respecti vement à la restructuration des entreprises publiques du 2 août 1987 et aux participations et entreprises publiques du 1er février 1989, le Conseil économique et social concluait en soulignant que «la solution des problèmes de ces entreprises résidait, pour l'essentiel, dans une révision du mode d'exercice de [a tutelle par ['Etat ».7Par ailleurs, les textes des Vnème (1987-1991), Vmème (1992-1996) et IXèmeplans, tout en prévoyant la privatisation d'une partie des entreprises publiques, préconisent une réforme des entreprises publiques maintenues et « une meilleure organisation de la tutelle ». L'intérêt de l'examen des contrôles est d'autre part conforté par le législateur qui consacre les titres premier et surtout second de la loi du 1erfévrier 1989 au réaménagement des contrôles. Le réaménagement des contrôles tant internes qu'externes est encore la préoccupation centrale de la récente loi na 96-74 du 29 juillet 19968 modifiant et complétant le dispositif de 1989 et de ses nouveaux décrets d'application du 31 mars 1997 notamment le décret na 97-565 relatif aux modalités d'exercice de la tutelle des entreprises publiques.9 Il est également au centre des deux décrets na 96-1225 et 96-1226 du 1er juillet 1996 modifiant et complétant respectivement les décrets n° 96-270 et 271 du 14 février 1996 portant, le premier, attributions du ministère du développement économique et le second, organisation de ce même ministère. Ces récentes réformes de 1996 et 1997 centrées sur le réaménagement des contrôles témoignent ainsi de manière éclatante de l'actualité de la question et de la permanence du souci de rationaliser l'organisation et le fonctionnement
des contrôles. En effet, en l'absence d'un désengagement total de l'Etat,

- qui

ne semble ni

possible ni envisagé -, et à défaut d'immersion totale dans le marché, la stratégie des
fi l~me plan de développement nationale. économique et social (1997.2001), Tome I, p.143-l44, version en langue

7 Voir ces deux avis, notamment p.l de l'avis de 1987 et p.ll de l'avis de 1988 dont est tirée la citation. x J.O.R.T. n062 du 2 août 1996, p.1638. 9 JI s'agit des décrets n° 97.564 fixant la liste des établissements publics à caractère non administratif de la tutelle des considérés comme des entreprises publiques, n° 97.565 relatif aux modalités d'exercice entreprises publiques, à l'approbation de leurs actes de gestion, à la représentation des participants publics dans leurs organes de gestion et de délibération et à la fixation des obligations mises à leur charge et n° 97.566 relatif aux modalités d'exercice de la tutelle sur les établissements publics n'ayant pas le caractère administratif, aux modalités d'approbation de leurs actes de gestion, aux modes et aux conditions de désignation des membres des conseils d'entreprise et à la fixation des obligations mises à leur charge, J.O.R.T. n° 27 du 4 avril 1997, p. 565 & s.

15

entreprises publiques relève nécessairement des autorités de « tutelle », comptables de leur efficacité et de leurs résultats. 5 En second lieu, à vrai dire, même au niveau international, si en réaction au « tout Etat» des années soixante, les tendances dominantes, de la doctrine juridique et économique et du discours politique, durant les années quatre-vingts insistaient, un peu partout dans le monde, sur le «moins d'Etat »,lOonassiste aujourd'hui à un infléchissement doctrinal accompagné d'une dénonciation des excès de cette période. On met en avant, désormais, plutôt l'idée du «mieux d'Etat », d'un «Etat autrement ».11 L'étude des contrôles sur les entreprises publiques se situe, d'ailleurs, incontestablement au coeur de cette recherche du «mieux d'Etat », et de la réhabilitation d'un secteur public économique rénové et plus performant. D'autre part, le rôle nouveau des entreprises publiques doit être apprécié, dans une perspective internationale, sous un autre angle. Il doit être examiné, en particulier, en relation avec l'application d'une politique de libéralisation depuis l'adoption du plan d'ajustement structurel en août 1986, l'ouverture du marché local, l'adhésion de la Tunisie depuis 1990 à l'Accord Général sur les Tarifs et le Commerce (GATT) devenue aujourd'hui Organisation Mondiale du Commerce (0.M.c.)12 et, encore plus récemment, l'accord d'association et de libre échange avec l'Union Européenne du 17 juillet 1995.13 Cette politique d'ouverture sur une économie internationale en pleine mondialisation impose nécessairement un «mieux d'Etat », et des entreprises tant publiques que privées plus performantes et capables de soutenir la concurrence internationale. Ceci invite également à une réflexion sur les moyens d'adapter les comportements de l'Etat et de rénover les contrôles qu'il exerce sur les entreprises publiques dans le sens d'une meilleure efficacité. Or, en Tunisie, les relations entre l'Etat et les entreprises publiques se caractérisent, depuis longtemps, par «la confusion des rôles» de l'Etat actionnaire et de l'Etat puissance publique et par «les confusions et les conflits d'attribution entre services ou , 14 departemen t s ».
6 Malgré de multiples tentatives de réforme, les contrôles sur les entreprises publiques demeurent marqués par la persistance de multiples problèmes d'organisation et de fonctionnement et suscitent des critiques acerbes, nourries par le mouvement international de libéralisation et d'ajustement dont l'un des axes fondamentaux est la redéfinition des

10

La littérature sur cette question est extrêmement riche. Signalons ici simplement que parmi les

théoriciens les plus connus de ce concept F. A. Hayek Droit, Législation et liberté. P. U. F. coll. libre échange. Paris, 1983, La route de la servitude. dans la même coll., également Nozick. (R.), Anarchie, Etat et utopie, Traduction française, Paris, P.U.F., colI. Libre échange, 1988 et les tenants de l'école économique monétariste et du «Public choice.» Il Mahjoub (A.), «L'Etat puissance publique et l'entreprise: Vers un recentrage et un rééquilibrage », dans l.A.c.E., L'Etat et l'entreprÜe. Actes des journées de l'entreprise. Port El kantaoui 4-5 déco 1992. éd. préliminaire, Tunis 1992, p.25, voir également, Blardonne (G.), L'ajustement et le.f coûts de l'homme, Paris, éd. de l'Epargne, 1990 et la littérature insistant sur les conséquences sociales de l'ajustement dont parmi les premiers travaux, Stewart (F.), Joly (R.) & Cornia (G.A.), L'ajustement à visage humain, protéger les groupes vulnérables et favoriser la crois.vance, Paris, Economica, 1987. 12 Accord d'adhésion signé le 27 avril 1990 ratifié par la loi n° 90-91 du 28 juin 1990, J.O.R.T. n044 du 26-29 juin 1990, p.839. 13 Ratifié parla loi n096-49 du 20 juin 1996, J .O.RT n° 51 du 25 juin 1996, p. l311. 14 Rapport de la commission d'étude chargée de l'examen du fonctionnement des entreprises publiques et de leurs relations avecl'Etat dit Rapport lidi, Tunis juillet 1973 p.2.

16

fonctions de l'Etat et de ses modes de «gouvernance ».15Le débat sur ces questions est, d'ailleurs, quasi-universel. Ainsi, en France par exemple, on s'interroge sur «le problème de l'exercice, par l'Etat, de ses responsabilités d'actionnaire: comment l'Etat concilie-t-il ses rôles de tuteur et de propriétaire? L'Etat a-t-il une stratégie pour le secteur public? » Et on constate que « les circuits officiels de tutelle ( sont) largement désuets ». 16Les pouvoirs publics français viennent, d'ailleurs, de prendre une série de mesures dans le sens d'une réhabilitation et d'un renforcement du contrôle à travers, notamment, l'annonce de la création d'un conseil de l'Etat actionnaire rattaché au ministère des finances, chargé d'« évaluer les modes d'intervention de l'Etat» et de vérifier qu'il reçoit toutes les informations nécessaires des entreprises pour arrêter ses décisions d'actionnaire et qu'il
« joue effectivementbien son rôle»

de tuteur et d'actionnaire.!?

A vrai dire, pour la Tunisie, la situation d'inefficacité et d'inadaptation des contrôles sur les entreprises publiques découle de l'histoire même de ces entreprises. A

. UNE

INADAPTATION

DECOULANT DE L'HISTOIRE

7 Cette inadaptation remonte aux origines mêmes de ces entreprises et des conditions de l'instauration des contrôles auxquels elles sont soumises. Dès la période du protectorat, les contrôles sur les entreprises publiques constituaient une simple transposition des textes du droit français qui établissaient un modèle lui-même fondé sur l'idée de tutelle empruntée au contrôle administratif sur les collectivités territoriales. Ce modèle était, donc, doublement inadapté. D'une part, il était une simple transposition d'un modèle conçu pour un pays industrialisé dont les réalités diffèrent profondément de la réalité tunisienne, marquée par le sous-développement. Ensuite, il était une transposition du modèle de la tutelle administrative, conçu dans le cadre de la décentralisation territoriale, et, par conséquent, peu adapté aux exigences propres aux entités économiques.
15 Cette notion sera développée Infra, Première partie, titre I, Chapitre I, section 2, et Deuxième partie, titre II, chapitre I, section I. 16 Voir, Sénat, Rapport d'information fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation sur les conditions d'exercice, par l'Etat, de ses responsabilités d'actionnaire, par MM J. Arthuis, CI. Belot et Phi. Marini. Sénat. troisième session extraordinaire de 1993-1994, n° 591. Par ailleurs, la quasi-faillite de la banque publique Crédit Lyonnais a contribué à nourrir le débat. Deux rapports officiels, l'un parlementaire publié en 1994 et l'autre spécial émanant de la Cour des Comptes et datant du mois d'octobre 1995, soulignent les insuffisances du système français actuel de contrôle, .voir : Assemblée Nationale. Rapport de la commission d'enquête sur le Crédit Lyonnais. nOl480 du 6 juillet 1994, et Cour des Comptes, Le Groupe Crédit Lyonnais, exercices 1987-1993, Rapport au Président de la République, n04280, Direction des journaux officiels, Paris, oct. 1995, 204 p. 17 Circulaire du Premier ministre du 29 mai 1997 relative au rôle de l'Etat actionnaire ou tuteur des entreprises publiques, J.O. p. 8414. Cette circulaire est intervenue pour souligner que «l'Etat doit jouer de manière plus efficace et plus active son rôle dans la définition de la stratégie» des entreprises publiques « et dans le suivi de sa mise en oeuvre» notamment par des lettres de mission ou d'orientations stratégiques à chaque président d'entreprise publique à l'occasion de sa nomination et à des étapes importantes de la vie de la société et de faire le point régulièrement et «effectuer les recadrages nécessaires ». En outre, elle souligne que « l'Etat doit pouvoir disposer des instruments d'information et de contrôle adéquats et mobiliser de manière efficace les capacités d'expertise et d'investigation» et «assurer pleinement son rôle d'actionnaire dans les organes sociaux des entreprises publiques» par la limitation des fonctions des administrateurs représentant l'Etat à quatre entreprises, la désignation d'un chef de file dans chaque conseil et la diffusion d'un guide des diligences de J'administrateur public. Par ailleurs, la circulaire recommande que «les entreprises publiques, sans négliger leurs spécificités, doivent transposer les pratiques du gouvernement d'entreprise» notamment par la création de comités spécialisés et de comités d'audit rattachés au conseil d'administration et lui faisant des rapports notamment sur les comptes présentés par le président de \' entreprise ».

17

I - En effet, c'est à la période du protectorat que remonte tant la naissance des premières entreprises publiques en Tunisie1 que l'adoption des premiers textes mettant en place des mécanismes et des organes de contrôle sur ces entreprises. Ainsi, un premier décret interviendra le 30 janvier 1937 pour organiser le contrôle de l'Etat sur les sociétés, associations et organismes de toute nature faisant appel au concours de l'Etat, des régions, des communes et des établissements publics. Un second décret, du 24 juin de la même année, instituera une commission de vérification des comptes des réseaux de chemins de fer, des compagnies et des sociétés concessionnaires de services publics soumis au contrôle de la direction générale des travaux publics. Par la suite, on établira un statut des représentants de l'Etat auprès des sociétés et groupements dans lesquels il détient une participation au capital par un décret du 16 avril 1939, modifié par un autre décret du 1er avril 1948.19 2 - A la fin du protectorat, en 1956, le nouveau pouvoir se trouva devant une situation dont les traits saillants étaient l'absence de l'esprit d'initiative, de la mentalité de l'épargne et l'inexistence d'une bourgeoisie capitaliste capable de prendre la relève des colons.20 Confronté, par ailleurs, aux exigences de tunisification de l'économie, et à une population qui avait des besoins immenses et qui était assoiffée, non seulement de liberté, mais, aussi, de confort matériel et de justice sociale, conjuguées avec les pressions de l'Union Générale Tunisienne du Travail (U. G. T. T.), qui avait élaboré un programme économique aux orientations socialisantes,21 le nouvel Etat tunisien va s'investir d'une
« fonction de substitution

»22 lui attribuant, au-delà des fonctions régaliennes

traditionnelles,

des fonctions de stratège, de patron, d'investisseur et de producteur. Ainsi, certaines activités vont, très vite, être réorganisées sous forme d'entreprises publiques.23 La prise en charge directe et déterminante des principaux leviers de l'économie du pays par l'Etat va, cependant, se produire surtout à partir de l'année 1961, lorsque la planification sera adoptée comme méthode de développement.24 Il fallait, alors, trouver les moyens de mettre en

IH

La période du protectorat français se caractérisa par la création de quelques sociétés d'économie mixte

notamment dans le domaine minier (SOREMIT) et pétrolier (5EREPT) et quelques offices généralement qualifiés d'établissements d'utilité publique tels que l'office d'étude et de développement des pêches, l'office du vin et l'office de l'huile, l'office des ports créé par un décret du 7 juin 1936, l'office du commerce extérieur de la Tunisie (O.C.E.T.) créé par un décret du 5 août 1943. Il faudrait remarquer cependant que les missions de ces offices étaient de nature principalement administrative. 19 Ce texte prévoyait la désignation d'un contrôleur financier et d'un contrôleur technique disposant des pouvoirs les plus étendus pour vérifier sur place et sur pièces les documents financiers et les projets techniques des entre£rises. () En février 1956, soit un mois avant la déclaration de l'indépendance, il existait en Tunisie 290 entreprises actives publiques et privées employant chacune 50 personnes au plus dont 247 appartenaient à des européens et la plupart des autres étaient détenues par des juifs tunisiens. Cf. Grissa (A), « Le secteur public et le riile de l'Etat », dans L'Etat et ['entreprise. Journées de l'entreprise. Port EL Kantaoui 4-5 déco 1992, I. A. C. E., Ed. préliminaire Tunis 1992 p.153. 21 Orientation défendue par les militants syndicalistes lors du congrès du néo-déstour de novembre 1955 à Sfax et adoptée lors du congrès de l'U.G.T.T. de septembre 1956, cf. Rapport économique de ru.e.T.T., septembre 1956. ' 22 Selon l'expression de Mahjoub (A.), précité. 23 Ainsi, on assistera à la création de la 5TB sous forme de société d'économie mixte par décret du 21 décembre 1956, de la BCT qualifiée d'établissement public national par une loi du 19 décembre 1958, de la BNA par une loi du 28 avril 1959, la STAR. De son côté, la SNCFf sera créée dès 1957, la CTN créée en 1959. 24 Adoption des « perspectives décennales» en 1962 et du premier plan triennal pour les années 19621965.

18

oeuvre cette planification. Ainsi, à côté de quelques opérations de nationalisation, un mouvement de création d'entreprises publiques va être lancé avec vigueur.25 8 Dès lors, les pouvoirs publics vont avoir pour souci principal le renforcement de l'emprise de l'Etat. C'est dans cette optique que la loi n065-3 du 12 février 1965, relative aux obligations mises à la charge des offices, sociétés nationales et sociétés d'économie mixte, sera adoptée. Son intitulé même, comme son contenu, expriment cette volonté d'instrumentalisation et de renforcement des contrôles.26 Cette loi sera, à ]a fin de la décennie, complétée par la loi n069-50 du 26 juillet 1969 qui étend les dispositions relatives à la tutelle de ]'Etat sur les entreprises publiques aux filia]es de ces mêmes entreprises. Par ailleurs, un contrôle spécifique aux marchés publics, couvrant aussi les marchés des entreprises publiques, sera mis en .,p]ace par un décret du 1er avril 1965, créant une commission supérieure des marchés.2 A cet arsenal de contrôles, mis en oeuvre durant cette décennie, il faudrait ajouter l'adoption d'une loi n° 68-8 du 8 mars 1968 portant organisation de la Cour des comptes, institution supérieure de contrôle prévue par la constitution du 1er juin 1959. Même s'il ne sera effectivement mis en oeuvre que dans les années quatre-vingts, l'article 5 de cette loi, modifiée par ]a loi n° 70-17 du 20 avril 1970, dispose qu'à «l'égard des entreprises publiques et des organismes dans lesquels l'Etat, les gouvernorats ou les communes détiennent directement ou indirectement une participation en capital, ]a Cour des comptes est chargée d'examiner leurs comptes et leur gestion économique et financière ».28 Dans le même ordre d'idées, il faudrait souligner la possibilité d'un contrôle parlementaire. Mais il convient, tout de suite, de souligner que la nature présidentia]iste29 du pouvoir sérieux de contrôle, exception faite des possibilités, d'ailleurs faiblement utilisées, qu'offrent ]a discussion et le vote des lois de finances?O
25 L'une des premières actions sera également la nationalisation du secteur de l'électricité et du gaz et la création de la société tunisienne de l'électricité et du gaz (S.T.E.G.) par un décret-loi en date du 3 avril 1962. De leur côté, les activités de transport collectif routier furent nationalisées par un décret du 14 mars 1963, par la création de la société nationale de transport (S.N.T.). Mais la nationalisation était limitée à ces quelques secteurs. Pour l'essentiel, le législateur tunisien va procéder à la transformation des offices et de certains services administratifs préexistants en EPIC et à des créations ex-nihilo de multiples offices et entreprises publiques. L'influence du secrétaire d'Etat au plan et à l'économie M. A. Ben Salah était pour beaucoup dans la croissance très rapide du secteur public économique et de l'adoption du « socialisme déstourien ». Pour plus de détails sur cette période, voir El Ayadi (H.), Les entreprises publiques et les (!fjïces en Tunisie, Thèse, Paris, 1968. 26 Sur cette loi, Cf. la Thèse du professeur El Ayadi, précitée, en particulier p. 232 & S. 27 Aux termes de l'article 2 du décret, cette commission est chargée de « vérifier la régularité et la sincérité des nwrchb de fournitures, de travaux et de transport pour lé compte de l'Etat, des établissements publics et des entreprises publiques ». 28 Il est d'ailleurs révélateur de la volonté des pouvoirs publics de ne pas être gênés par des contrôles indépendants de l'administration et d'avoir les pleins pouvoirs sur les entreprises publiques, et de la logique autoritaire qui l'anime, que ce contrôle sur les entreprises publiques ne sera mis effectivement en oeuvre qu'à partir des années quatre-vingts par le décret n082-528 du 17 mars 1982 créant une chambre des entreprises publiques au sein de la Cour. En effet, la Cour des comptes comme la juridiction administrative, les deux composantes du conseil d'Etat, pourtant prévues dès 1959 par la constitution, ne seront mises en place qu'à la fin des années soixante pour la première et quasiment au milieu des années soixante-dix pour la deuxième. 29 Sur le régime politique tunisien et sa nature, Cf. Amor (A.), Le régime politique de la TunÜie, Thèse, Paris Il, 1973, dactyl., Mdhaffar (2.), Le pouvoir législatif au Maghreb, thèse droit public, Faculté de droit et des sciences politiques et économiques de Tunis, 1982, CERP, Bibliothèque de droit, de sciences politiques et économiques, T. XI, Tunis, 1987, Ben Hammed (M.R.), Le pouvoir exécutif au Maghreb, thèse droit public, Faculté de droit et des sciences politiques et économiques de Tunis, 1984. 30 Cf. M'dhaffar (2.), thèse précitée.

régime politique instauré par la constitutiondu 1er juin 1959 dépouille le parlement de tout

19

Ainsi, peut-on caractériser les relations entre l'Etat et les entreprises publiques, durant cette décennie, par la croissance et la diversification très fortes des entreprises publiques, et l'étatisation, très sensible, de leur gestion. «Cette période s'est caractérisée aussi par la multiplication des procédures de contrôle et des situations de monopole »,31 et la confusion entre l'Etat actionnaire et l'Etat puissance publique. Pourtant, paradoxalement, ces contrôles se sont avérés inefficaces et de sérieuses difficultés financières vont apparaître dès la fin de cette décennie. 3 - Dès lors, le nouveau gouvernement, qui sera instauré à l'aube des années soixante-dix et après l'abandon de l'expérience coopérativiste, impulsera une réflexion dont un volet essentiel portait sur le réaménagement des contrôles et leur rationalisation dans un souci d'efficacité. Cette réflexion sera confiée à une commission « chargée de l'examen du fonctionnement des entreprises publiques et de leurs relations avec l'Etat ».32 Cette commission remettra son rapport (32 pages accompagnées d'annexes) au gouvernement durant le mois de juillet 1973. L'essentiel de la réflexion et des propositions que contient ce rapport, en partie inspiré par le rapport français du groupe de travail du comité interministériel des entreprises publiques portant sur les entreprises publiques dit « rapport Nora », remis au gouvernement français en avril 1967,33porte sur les contrôles tant externes qu'internes des entreprises publiques. Il ouvre des pistes de réflexion novatrices à l'époque. 9 Partant d'un diagnostic de la situation des entreprises publiques, la commission souligne la confusion des rôles de l'Etat actionnaire et l'Etat puissance publique, constate, « souvent, l'absence de décision à temps sur des problèmes posés à ou par l'entreprise », relève les retards prohibitifs, qui découlent des confusions et des conflits d'attribution entre services ou départements, et insiste sur «le manque de définition et d'organisation des missions de contrôle technique et financier ». De plus, le rapport relève, notamment, que les contrôles existants se caractérisaient par l'éparpillement des tutelles et les confusions des attributions des différentes administrations compétentes. Au niveau de l'entreprise publique, le rapport met en exergue «une distribution souvent inégale des motivations et des responsabilités entre le président directeur général et son conseil d'administration », «le recours insuffisant à la direction par objectifs» et « la mauvaise délégation des pouvoirs au sein de l'entreprise ». A partir de ce diagnostic, la commission propose une série de réformes en vue de permettre à l'Etat d'avoir «des relations efficaces» avec ses entreprises. Au niveau interne à l'entreprise, le rapport propose un renforcement des attributions du conseil d'administration pour qu'il redevienne «ce qu'il n'aurait jamais dû cesser d'être, c'est-à-dire l'organe souverain de direction de l'entreprise ». Pour cela, le rapport propose la compétence comme critère de désignation des administrateurs et, en particulier, du président-directeur général et l'abandon du critère de l'équilibre entre les différents ministères. En outre, il est recommandé d'instaurer la gestion participative par objectifs. Quant aux contrôles externes, la commission préconise, notamment, l'instauration de la technique des contrats de programme négociés en vue de fixer les objectifs assignés par l'Etat à l'entreprise publique, en harmonie avec ceux du plan de développement.
31 Ministère du plan et du développement régional, Les orientations générales de la IVème décennie et du VI//ème plan de développement, Tunis Janvier 1991.p. 22. 32 Présidée par M. Zidi, secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'économie et composée de quatre présidents directeurs généraux d'importantes entreprises publiques et de deux hauts fonctionnaires. 33 Groupe de travail du comité interministériel des entreprises publiques. Rapport sur les entrepri.ves publique.ç. La documentation française 1967.

20

D'autre part, en vue de réduire l'éparpillement des tutelles, mettre fin aux confusions constatées et pallier les insuffisances des contrôles technique et financier, le rapport suggère la création d'une structure unique de coordination de la politique de l'Etat actionnaire. Cette structure qui serait, soit une direction des participations, soit un holding inspiré du modèle italien de l'I.R.I., devrait être chargée, notamment, de définir les missions et les objectifs à atteindre par les entreprises publiques, de désigner les dirigeants et les administrateurs et de fixer les responsabilités qui leur reviennent. Enfin, elle devra veiller au renforcement des moyens d'études et de contrôle tout en permettant de raccourcir les circuits de ceux-ci. 10 Toutefois, ce n'est qu'à Eartir de la seconde moitié des années soixante-dix 4 qu'on assistera à quelques retouches, telles que le regroupement de certaines entreprises publiques en sociétés holding sectorielles35 ou la mise en oeuvre, à titre purement expérimental, d'un contrat-programme entre l'Etat et la SOTEMI. Jusqu'au milieu des années quatre-vingts, la situation juridique des contrôles sur les entreprises publiques n'a, donc, pas connu de changements significatifs. En revanche, au niveau économique et financier, d'une part, on observe la croissance continue de leur nombre36 et de leur poids dans la vie économique et sociale et, d'autre part, sur le plan financier, l'aggravation des déficits d'un nombre important d'entre elles. Dès la fin de la seconde décennie, la situation devenait préoccupante. La conscience de la nécessité des réformes devint plus aiguë.
B - UNE MUTATION IMPOSEE PAR LE CONTEXTE DE L'AJUSTEMENT STRUCTUREL

11 La préparation du VIèmeplan de développement (1982-1986) sera l'occasion de se pencher, de nouveau, sur ce dossier. Le texte de ce plan préconise d'apprécier le rôle que les entreprises publiques jouent dans le développement du pays, «d'analyser leurs faiblesses les plus graves et de présenter les mesures réformatrices qu'il faudra (...) notamment les domaines d'intervention des entreprises publiques, leurs relations avec l'Etat et enfin leur gestion ».37Par ailleurs, dès la première année de mise en oeuvre de ce plan, une chambre spécialisée dans le contrôle des entreprises publiques sera mise en place au sein de la Cour des comptes par un décret n082-528 du 17 mars 1982, qui en fixe 38 l'organisation et les modalités de fonctionnement. Pourtant, la situation des entreprises publiques, des finances publiques et des équilibres généraux des comptes du pays va connaître une détérioration très nette dès 19821983.39Dès lors, une nouvelle vision du rôle des entreprises publiques et de leurs relations
34 En 1975, soit deux ans après la remise du rapport aux pouvoirs publics, le professeur A. Mestre pouvait écrire que la gestion était toujours «trop souvent centralisatrice et archaïque, notamment à cause d'une dépendance excessive à l'égard du pouvoir central" et que le féodalisme sévissait «par trop fréquemment". Cf. A. Mestre, « Vers une réforme de.f entreprises publiques ", R.T.D.1975, p.85 et s. 35 Il s'agissait notamment de société hôtelière et touristique de Tunisie (S.H.T.T.) dans le secteur du tourisme et de la société SO.G.I.TEX.Holding S.A. dans le secteur des textiles. 36 Ainsi cette période connaîtra la création d'un certain nombre d'organismes et d'entreprises publiques nouvelles notamment dans les domaines de la chimie, de l'énergie ( E.T.A.P. par la loi n072-22 du 10 mars 1972, la compagnie tunisienne de forage le 1er octobre 1981), des matériaux de construction, des banques (notamment les différentes banques de développement) et du (S.N.T.R.!. par la loi n081-22 du 20 octobre 1981 et la S.M.L.T. par décret-loi n081-20 du 20 octobre 1981). 37 Vlème plan de développement économique et social (J 982- J 986 J, p. 278. 38 J.O.RT n021 du 26 mars 1982, p. 738. 3~ Plusieurs facteurs expliquent cette évolution défavorable. D'une part, l'effondrement des recettes pétrolières dû à la chute des prix du pétrole conjugué avec l'amenuisement des réserves du pays et la détérioration

21

avec

l'Etat sera matérialisée par les réformes de 1984 et 1985 (I) et systématisée, de
plus nette, à partir de l'été 1986 avec l'adoption du plan d'ajustement

manière beaucoup structurel (2).

I) Les réformes de 1984-1985 12 Les pouvoirs publics vont adopter, dès 1984, une vision de réforme des relations entre l'Etat et les entreprises publiques liant, étroitement, efficacité des contrôles et retrait de l'Etat. Cette option sera clairement affirmée, d'abord lors d'un conseil des ministres, présidé par le chef de l'Etat le 29 mars 1984, qui adoptera un projet d'assainissement et de restructuration des entreprises publiques. Ce projet avait pour objectifs d'assurer, notamment, «une cohérence plus nette entre les domaines d'intervention de l'Etat par le biais des entreprises publiques, le niveau de sa participation au capital de ces entreprises et l'organisation de sa tutelle (et) une plus grande clarté dans la détermination des responsabilités ».40Dans ce cadre, il a été décidé, notamment, la création d'une commission nationale d'assainissement et de restructuration des entreprises publiques et des souscommissions départementales et la réforme de la législation.41 Ces mesures seront, par la suite, juridiquement consacrées par la loi n° 85-72 du 20 juillet 1985 relative à la tutelle et aux obligations mises à la charge des entreprises publiques et la loi n085-73, de la même . 42 date, re 1atIve aux marc h es de ces memes entrepnses. ' 13 La première de ces deux lois effectue un regroupement des dispositions des différents textes précédents relatifs aux contrôles (décret du 1er avril 1948, la loi n° 65-3 du 12 février 1965 et la loi n° 69-50 du 26 juillet 1969 précitées) et cherche à les compléter par des mécanismes et des mesures nouvelles. D'abord, le nouveau texte effectue une redéfinition de l'entreprise publique, notamment, par la révision à la hausse du seuil de l'appropriation publique du capital à partir duquel l'entreprise est considérée faisant partie du secteur public. Avant cette loi, était considéré entreprise publique tout organisme économique dont le capital est détenu à hauteur de 10% et plus, directement ou indirectement, par l'Etat. Désormais, aux termes de l'article premier de cette nouvelle loi, à côté des établissements publics à caractère industriel et commercial, sont considérées entreprises publiques: - «les sociétés dont le capital est détenu par l'Etat ou par une collectivité publique locale à raison 34% au moins ». Ces sociétés sont appelées entreprises-mères;
A'

- Les entreprises dont le capital est détenu à raison de plus de 50% conjointement par l'Etat, les collectivités publiques locales ou plusieurs entreprises mères;
des termes de l'échange, et d'autre part, les répercussions négatives des fluctuations monétaires, la difficulté plus gmnde d'obtenir des crédits et financements étmngers depuis la crise mexicaine de l'été 1982 et enfin, la montée du protectionnisme des pays industrialisés. Pour faire face à cette aggravation généralisée, les pouvoirs publics vont prendre un certain nombre de mesures économiques dont certaines auront des conséquences dmmatiques. A la fin de l'année 1983, il a été décidé d'augmenter les prix de certains produits de consommation courante de première nécessité. Cette décision s'est soldée par des émeutes dans tout le territoire du pays et par des centaines de morts et de blessés. 40 Voir la revue Conjoncture mai 1984 dossier spécial réforme des entreprises publiques. 4\ Voir la communication du directeur général des entreprises publiques au ministère des finances M. Med Haj Mansour intitulée «La réorganisation de.f prises de participation de l'Etat en TunÜie» présentée au colloque sur Le.fprobLèmes récents de L'entreprise publique en France et en TunÜie. E.N.A.- !.I.A.P. Tunis 7-9 mai 1986.Dactyl. 42 J.O.R.T.no56 du 26-30 juillet 1985 respectivement p. 958 et 961.

22

- Les entreprises dont le capital est détenu à raison de plus de 50% « exclusivement ou conjointement par une ou plusieurs entreprises-mères ». Ces deux dernières catégories sont appelées entreprises filiales. L'application de ces nouveaux seuils aboutit, conformément aux décisions prises lors du conseil des ministres du 29 mars 1984, à faire sortir du secteur public toutes les entreprises dans lesquelles la participation des personnes publiques était inférieure à 34% du capital. Ainsi, de plus de 500 entreprises, qui étaient considérées précédemment comme publiques en application du seuil de 10% du capital,43 on se retrouve avec 307 entreprises réparties, par le décret n085-161l du 31 décembre 198544, en trois listes.45 Evidemment, cette réduction du nombre des entreprises publiques constitue, par la même occasion, une limitation du champ d'intervention des contrôles. L'objectif était, précisément, de renforcer l'efficacité des contrôles de l'Etat par leur concentration sur un nombre d'entreprises plus réduit. Maintenant la distinction, consacrée par la loi n069-50 du 26 juillet 1969, entre entreprises mères et filiales et, s'inspirant de la classification retenue par la loi française du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, la loi de 1985 maintient la soumission des entreprises de la première catégorie à la tutelle directe de l'Etat ou de la collectivité publique locale participante. En revanche, elle soumet les entreprises de la deuxième catégorie « à la tutelle de l'organisme qui aura été désigné par l'ensemble des participants au capital à l'issue d'un vote à la majorité simple des actions détenues. A défaut de majorité, la tutelle sera exercée par l'entreprise mère dont la participation au capital est la plus élevée» (arLler). Par ailleurs, elle tente de raccourcir les délais d'approbation et élargit les contrôles de révision comptable aux entreprises ayant la forme d'établissement public et aux sociétés nationales. 14 De son côté, la loi n085-73 relative aux marchés des entreprises publiques, adoptée le même jour, manifeste la même volonté de renforcer les contrôles sur le maniement des finances, des marchés et des investissements des entreprises publiques. Les dispositions de ces deux lois, relatives aux contrôles, « ne doivent être comprises qu'au regard des mesures destinées à permettre la réorganisation des prises de participation de l'Etat ».46 Malgré ces efforts, la situation générale du pays, tant économique que politique et sociale, connaîtra une très nette aggravation en 1986. Devant cette situation, le chef de l'Etat procédera au limogeage du Premier ministre M. Mzali et nommera un nouveau gouvernement dirigé par M. R. Sfar dont l'une des premières actions sera la présentation, devant la Chambre des députés en août de cette même année, d'un plan de redressement économique et social.
- 2) L'impact du plan d'ajustement structurel 15 C'est à la lumière de la philosophie et des orientations de l'ajustement structurel que les relations entre l'Etat et les entreprises publiques, et en particulier les contrôles,
43 V/Ième plan de développement économique et Jocial (1987-/99/), T. p. 171 ets. 44 J.a.R.T. n° I du 3-7 janvier 1986, p. 3. 45 _ Liste A : Entreprises soumises à la tutelle directe de l'Etat - Liste B : Entreprises soumises à la tutelle des collectivités publiques locales - Liste C : Entreprises soumises à la tutelle des entreprises mères 46 Durupty (M.), « La restructuration du secteur public en Tunisie », La rev. l, Le contenu Klobal, ch 7,

164. 6. 137. adm.1986,

p. 285.

23

doivent être appréhendés et apparaissent sous un angle nouveau. La signification et les enjeux actuels du contrôle ne peuvent être saisis clairement qu'en les situant dans le cadre du choix fondamental du désengagement de l'Etat qu'implique le nouveau plan de redressement, dénomination officielle de la politique d'ajustement structurel. Ce plan, établi notamment suite à un rapport d'une mission d'un groupe d'experts de la Banque Mondiale dirigée par l'économiste Bela Belassa, constitue, en effet, une variante des programmes d'ajustement mis en oeuvre, sous l'impulsion de ce groupe, dans un grand nombre de pays en développement. Ces programmes ont, quasiment tous, eu pour cause l'accroissement considérable de l'endettement et la détérioration des équilibres généraux des économies de ces pays, engendrant des risques de non-remboursement. Par conséquent, motivés en grande partie par le souci des bailleurs de fonds de voir les pays endettés en mesure d'assurer le remboursement de leurs dettes, ces programmes cherchent à rétablir les équilibres financiers. A cet effet, ils préconisent la réduction des déficits publics, notamment, par la compression des dépenses publiques et de la demande intérieure, l'encouragement des exportations et le désengagement de l'Etat par la privatisation des entreprises publiques.47 La philosophie sous-jacente aux politiques d'ajustement structurel implique, donc, un rejet de l'intervention directe de la puissance publique en matière économique, en tant que producteur, et préconise l'économie de marché, intégrée au marché international et fondée sur la concurrence, tant au niveau interne qu'au niveau international. 16 Le plan d'ajustement tunisien, qui sera repris dans le vnème plan de développement économique et social (1987-1991), n'échappe pas à cette logique. Il préconise la libéralisation de l'économie tunisienne par l'adoption d'une série de réformes reprenant, pour l'essentiel, la recette des mesures indiquées ci-dessus. Le désengagement de l'Etat et la restructuration-privatisation des entreprises publiques y occupent une place centrale.48 Dans cette optique, la politique des pouvoirs publics reposera sur une logique qui établit un lien étroit entre ce désengagement et le réaménagement des contrôles sur les entreprises publiques. A cet effet, un double mouvement sera mis en place. Le premier consiste en la consécration juridique et la mise en oeuvre d'un processus de désengagement de l'Etat en tant que producteur direct de biens et services. Ce mouvement implique la « restructuration des entreprises publiques par un désengagement définitif mais progressif de l'Etat des secteurs concurrentiels et non stratégiques ».49Le second mouvement prend la forme d'une réorientation des contrôles impliquant un renforcement des contrôles indirects et les contrôles a posteriori de l'Etat, et engendrant une transformation de leur logique et de leurs finalités.

47 «Dès les premiers P.A.S, les bailleurs de fonds ont réclamé la privatisation des entreprises publiques ». Cf.1. Alibert, «Le temps de l'aju.vtement ». dans Afrique contemporaine n° spécial oct.- déco 1992, p. 109. 4R Sur le lien entre le P.A.S. et la restructuration-privatisation cf. L'évaluation du PAS. Actes du séminaire de la FSEGT. Tunis 8-9 décembre 1989 dont un compte rendu a été publié en 1990 Ed Salammbô. Egalement A. Mahjoub, « Etat. ,vecteur public et privati,fUtion en Tunisie », Annuaire de l'Afrique du Nord 1987, p.299. 49 V/Ième plan de développement économique et ,wcial (1987-/99/), p. 179. Ainsi, la restructuration signifie bien privatisation au sens de transfert de la propriété de l'entreprise du secteur public au secteur privé. c'est cette définition restrictive que nous retenons. On sait, en effet, qu'il existe plusieurs définitions notamment celle de la privatisation relative à laquelle nous ferons appel plus loin en matière de contrôle et plusieurs possibilités d'applications de la privatisation.

24

Le planificateur de 1987 puis celui de 1992 Ca),ainsi que le législateur de 1989 Cb), consacreront ce double mouvement et traiteront la restructuration et les contrôles de manière étroitement connexe.
a) Les orientations du planificateur

17 Ainsi, 1'« un des objectifs essentiels de la réforme au cours du vnème plan consiste à donner plus d'autonomie à ces entreprises par une reconsidération de leurs relations avec l'Etat» impliquant «une réduction des interventions de l'administration dans la gestion des entreprises et une meilleure organisation de la tutelle et du contrôle ».50Le texte de ce plan détaille, ensuite, les mesures à prendre dans ce sens. Il insiste, notamment, sur: - «Le renforcement du rôle des budgets prévisionnels (et des contrats-programmes glissants) comme instruments fondamentaux de gestion et de tutelle », ce qui exige la mise en place d'un « suivi trimestriel et systématique de ces budgets, avec analyse des écarts et identification à temps des mesures de redressements» ; - «Le renforcement du rôle du conseil d'administration» qui doit «non seulement être l'organe suprême de direction mais aussi jouer un rôle qui, à présent, est en grande partie attribué à l'Etat en tant qu'actionnaire ». Pour renforcer ce rôle, « un corps d'administrateurs à plein temps, dont les fonctions ne doivent pas être exercées dans plus de trois ou quatre entreprises» est à instituer; - «La reconsidération du rôle des contrôleurs financiers et techniques et éventuellement la suppression de ces deux fonctions» ;

- «Le

renforcement du contrôle a posteriori et une meilleure coordination entre les
;

différents corps de contrôle»

une attention particulière au contrôle interne de la gestion. Il souligne «la nécessité d'élaborer une comptabilité analytique avec ce que celle-ci implique comme définition précise des fonctions et des tâches, des normes de travail, d'informatisation de la gestion, de rapidité et de systématisation de l'information, d'analyse des écarts dans des délais courts, de prise de mesures correctives permettant d'atteindre les objectifs fixés, d'évaluation des performances au niveau des différents centres de coûts et d'introduction de primes et de sanctions pour les responsables en fonction des résultats atteints» . - Enfin le planificateur préconise la généralisation de cellules d'audit interne qui constitueraient progressivement «des cellules de contrôle interne avec des pouvoirs réels d'investigation, d'analyse et d'intervention ».51 De son côté, le planificateur de 1992 réaffirme que l'un des «éléments essentiels », autour desquels les réformes doivent s'articuler, est «le réexamen de l'exercice de la tutelle ».52

- Le texte du plan accorde

50 Ibid. p. 173. 5\ Sur l'ensemble de ces réformes préconisées cf. VI/èm£ plan de développement économique (1987-1991 J, t. I, deuxième partie, ch. VII, p. 171 & s. 52 vmè plan tunisien de développement économique et social (1992-1996), p. 204.

et social

25

b) La consécration

législative

18 La volonté affichée de systématiser le choix de la libéralisation et d'approfondir l'orientation de désengagement appelait la refonte de plusieurs textes régissant divers aspects de la vie économique et sociale. La restructuration des entreprises publiques et le réaménagement de leur contrôle doivent s'intégrer dans ce cadre et contribuer à atteindre les objectifs recherchés. Ainsi, après l'adoption d'une première loi n047-87 du 2 août 1987 relative à la restructuration des entreprises publiques53, qui s'avérera rapidement inefficace, 54 une nouvelle législation, regroupant l'ensemble des dispositions régissant la restructuration et le contrôle des entreprises, sera adoptée. Il s'agit de la loi n089-9 du lec février 1989 relative aux participations et entreprises publiques55 qui remplace d'une part, les deux lois n085-72 et 85-73 relatives, respectivement, à la tutelle et aux obligations mises à la charge des entreprises publiques et aux marchés de ces mêmes entreprises; et d'autre part, la loi du 2 août 1987 relative à la restructuration. C'est cette loi du 1er février, modifiée et complétée par la suite à deux reprises,56 qui régit, à l'heure actuelle, l'essentiel des relations juridiques entre l'Etat et les entreprises publiques et gouverne le régime juridique de la restructuration. Les décrets d'application, qui la complètent, ont également connu diverses modifications. Ainsi, le décret n089-376 fixe la liste des entreprises considérées comme publiques compte tenu de la nature de leurs activités et la structure de leur capital. De son côté, le décret n° 97-564 fixe la liste des établissements publics non administratifs constituant des entreprises publiques alors que le décret n097-565 du 3 I mars 1997 précise les modalités d'exercice de la tutelle et les mécanismes de la représentation de l'Etat, des collectivités publiques locales, des établissements publics et des sociétés dont le capital est entièrement détenu par l'Etat, dans les organes de gestion et de délibération des entreprises publiques, et les obligations mises à leur charge.57 L'ensemble de ce dispositif juridique consacre la volonté de lier étroitement la restructuration et les contrôles en les traitant de manière connexe. Il se caractérise, à cet égard, par un souci de renforcer les contrôles du droit des sociétés. Il révèle, également, une recherche de plus d'efficacité des contrôles de droit public en réaménageant, partiellement, certains d'entre eux dans le sens de la simplification. A ce dispositif, il faut ajouter la création, en 1993, du Haut Comité du Contrôle Administratif et Financier, 58 structure chargée d'assurer, notamment, la coordination des contrôles et leur suivi, ainsi que de la réflexion sur les moyens d'améliorer leur efficacité. 19 L'examen de cette orientation générale montre un changement très net de perspective quant à la place et aux finalités assignées à la fonction de contrôle. En effet, si
J.O.RT. n056 du 14 août 1987 p. 958. Cette loi s'avérant inadéquate et inefficace à cause de la lourdeur et la complexité des structures et des procédures qu'elle met en place. Sur cette loi, Cf. A. Chaâbane, «Prbentation de la CAREPP et des divers or,s:anes intervenant dans le processus de restructuration ». dans La restructuration des entreprises publique.v, précité, p. 45. 55 J.O.R.T.n09 du 7 février 1989, p.203. % Cette loi a été modifiée et complétée successivement par la loi n094-102 du ICf août 1994, J.O.R.T. n062 du 9 août 1994, p. 1290, et par la loi n096-74 du 29 juillet 1996, J.O.R.T. n062 du 2 août 1996, p. 1638. 57 J.O.R.T. n027 du 4 avril 1997, p. 565. 5K Créé d'abord par le décret n093-906 du 19 avril 1993 J.O.R.T. du 27 avri11993, p. 547, et transformé en établissement public à caractère administratif par la loi n093-50 du 3 mai 1993. 54
53

26

jusqu'à l'adoption de cette politique de désengagement, la question de la réforme des contrôles était traitée, surtout, dans l'optique de l'amélioration de l'efficacité des entreprises publiques dans l'accomplissement des missions dont elles avaient la charge. La nouvelle approche, et les réformes qui en ont résulté, se situent, désormais, dans la perspective de la privatisation. Les contrôles sont, désormais, conçus comme un instrument dont l'intérêt est «également de faciliter la restructuration des entreprises publiques ».59 L'efficacité des entreprises publiques, en tant que finalité des contrôles, est recherchée, non seulement, pour permettre la réhabilitation des entreprises non privatisables, mais, également, pour rétablir, ou renforcer, la rentabilité des autres entreprises publiques et faciliter, à moyen terme, leur transfert au secteur privé. Cette logique explique, par ailleurs, la volonté d'aligner les contrôles sur ceux exercés, dans le cadre du droit commercial, sur les sociétés du secteur privé. Le mimétisme à l'égard du secteur privé apparaît nettement à travers cette volonté de renforcer les contrôles internes et les contrôles de droit privé que privilégie, en particulier, le texte du VIIè plan60et la dernière réforme introduite par la loi du 29 juillet 1996.61 C'est dans ce cadre que le débat théorique sur la question des contrôles acquiert une dimension nouvelle et une acuité particulière. II - PROBLEMATIQUE ET DEBATS THEORIQUES 20 Sur le plan théorique, la question traditionnelle des modes d'intervention et des visages que l'Etat revêt, dans ses relations avec les entreprises publiques et plus généralement avec la société, soulève des problèmes délicats parmi lesquels la fonction de contrôle occupe une place centrale. A - En effet, dans ses relations avec les opérateurs publics économiques comme dans ses relations avec la société en général, l'Etat apparaît sous deux visages distincts: l'Etatpuissance publique et l'Etat-personne civile. Dans le cadre de ses relations avec les entreprises publiques, l'Etat juxtapose ses deux visages de personne civile, qui prend ici l'aspect d'Etat-actionnaire, et de puissance publique. Puissance publique, l'Etat reste gardien de l'intérêt général, garant du bon fonctionnement des services publics et responsable des équilibres fondamentaux et des grandes orientations et stratégies de développement du pays. Pour ce faire, il peut et doit imposer, aux entreprises publiques, le respect de certaines contraintes de nature à assurer
5Y VIlème plan, p. 173. 60 Ainsi, en plus des mesures déjà citées, le planificateur prévoit l'éventualité de la suppression des deux fonctions de contrôles financier et technique « en relation avec la réhabilitation des conseils d'administration et l'institution d'administrateurs à plein temps, ainsi que la réforme entreprise par les lois 82-61 et 82-62 du 30 juin 1982 au niveau du statut et des obligations des experts comptables et des commissaires aux comptes d'une part, et de l'extension opérée par la loi n085-72 du 20 juillet 1985 et de son décret d'application n087-529 du 1er avril 1987 de l'audit externe aux EPIC et sociétés nationales d'autre part », VIlè plan, p.l74. 61 Cette loi redéfinit l'entreprise publique en isolant les établissements publics qui sont en réalité des prolongements de l'administration en une catégorie à part (art. 33-7 nouveau). Pour ces établissements, les deux organes: conseil d'administration et président directeur général sont supprimés et remplacés respectivement par un conseil consultatif d'entreprise (art. 33-9 nouveau) et un directeur général (art.33-8). Par la suite, le texte réorganise les conseils d'administration des entreprises publiques et leurs attributions (art. 10 nouveau), le corps des contrôleurs d'Etat (art. 17 nouveau). Enfin, tout en renvoyant au pouvoir réglementaire la réorganisation de la tutelle et sur les entreprises publiques (art. 12 bis nouveau) et pour les établissements publics non administratifs constituant la nouvelle catégorie distincte des entreprises publiques (art. 33-13 nouveau), ces deux articles fixent les attributions de cette autorité de tutelle.

27

ces trois grandes missions. Mais, l'Etat est aussi propriétaire ou actionnaire de ces entreprises et, à ce titre, soucieux des performances économiques et financières des entreprises dont il est l'unique ou principal détenteur de capital. Le dualisme de la personnalité et des intérêts de l'Etat est fondamentalement contradictoire. La tension entre ces deux visages de l'Etat s'exprime, dans ses relations avec les entreprises publiques, notamment par la contradiction autonomie / contrôle. Le problème est, alors, de savoir comment l'Etat peut concilier ses rôles et faire coexister harmonieusement ses deux visages. L'Etat est-il en mesure de concilier ses rôles de puissance publique et de propriétaire? Peut-il exercer ce double rôle sans les confondre et les mélanger? 21 Les problèmes du contrôle se posent avec le même degré d'acuité du côté de l'entreprise publique. En effet, le contrôle constitue un élément intrinsèque de la notion même d'entreprise publique et inhérent à son organisation. Il représente une dimension structurelle de sa vie, de sa gestion et de sa légitimité. A l'examen, il apparaît, en effet, que quelle que soit la nature juridique des entreprises publiques, quelles que soient les formes qu'elles peuvent revêtir, elles se situent toutes, à des degrés divers, au carrefour d'un réseau dense de relations de contrôle. Ces contrôles se situent à tous les stades de leur vie: de la création à la dissolution ou la privatisation. Ils interviennent à toutes les étapes de leurs activités et portent aussi bien sur leurs organes que sur leurs décisions. Ainsi, la notion même d'entreprise publique contient, donc, l'idée d'intervention et de contrôle par l'Etat que traduit le mot «publique ». Mais l'entreprise publique étant aussi entreprise, elle doit disposer d'une réelle autonomie lui permettant une certaine souplesse de gestion. L'autonomie est souvent présentée comme synonyme d'efficacité et étroitement associée aux vertus de l'efficience et de la performance. L'existence même des entreprises publiques paraît poser ainsi, inévitablement, la problématique fondamentale du contrôle, celle de la répartition des pouvoirs et des responsabilités entre l'Etat et l'entreprise. Elle met en avant la question de l'équilibre, si nécessaire mais tellement délicat, entre les exigences du pouvoir de direction et de contrôle de l'Etat et les impératifs de l'autonomie de l'entreprise. Deux types d'exigences doivent, en effet, être conciliés: d'une part, «laisser aux entreprises publiques, l'autonomie de gestion c'est-à-dire l'indépendance technique, financière et commerciale qu'implique la nature même de leurs activités» et de l'autre, «s'assurer que la gestion est conforme à l'intérêt de la collectivité nationale et notamment aux impératifs de la politique économique et sociale des pouvoirs publics ».62 Cette situation, impliquant deux logiques de comportement et de contrôle de l'Etat, est au coeur de la problématique de ses relations avec les entreprises publiques. C'est également, en partie, cette situation qui fait que, malgré la reconnaissance depuis longtemps de la nécessité de l'autonomie par les pouvoirs publics eux-mêmes,63 peu de progrès a été réalisé dans cette direction. Ainsi, si la problématique du contrôle nous mène au coeur des contradictions de l'entreprise publique, la notion même de l'entreprise publique nous plonge au coeur de la problématique du contrôle.
~2 Dufau (J.), Les entreprÜes publiques. Ed. du Moniteur, coll. L'actualité juridique. Paris, 1991, p. 283. ~3 Déjà en 1973, le Premier ministre M. Hédi Nouira déclarait qu'il était «essentiel de restituer à l'entreprise son autonomie originelle, la gestion directe est reconnue comme la moins efficace. Les dirigeants de l'entreprise doivent jouir d'une liberté de mouvement, ce qui a pour contrepartie le principe de responsabilité ». Discours rapporté dans le quotidien La Presse du 28 juillet 1973 p. 5 col.6.

28

Les notions d'entreprise publique et de contrôle et les liens étroits entre elles étant, cependant, au niveau conceptuel même, l'objet de controverses, d'acceptions et de confusions multiples, leur examen paraît mériter des développements substantiels dépassant les limites d'une introduction générale. Ils feront, par conséquent, l'objet d'un chapitre particulier.64 22 B - Dans ce cadre théorique général, et à la lumière du contexte actuel, le consensus semble, aujourd'hui, à peu près établi sur le fait que les contrôles sont, paradoxalement, à la fois, pesants et inefficaces et qu'ils constituent l'une des causes des difficultés des entreprises publiques. En revanche, des divergences sérieuses existent quant aux causes qui l'expliquent et aux solutions qu'il convient de mettre en oeuvre pour y mettre fin. 1) L'administration invoque le manque de moyens humains et matériels et dénonce le comportement des dirigeants des entreprises publiques, notamment leur manque de coopération et leur tendance à créer des féodalités peu transparentes. Ceux-ci, à l'inverse, soulignent le caractère paralysant, tatillon et bureaucratique du contrôle de l'administration. Ils critiquent ses comportements autoritaires et intimidants qui tuent l'esprit d'initiative, perturbent le fonctionnement des entreprises et engendrent des distorsions dans leurs équilibres, générant, ainsi, lourdeur et difficultés financières. 2) La doctrine est, quant à elle, largement partagée. Dans le débat sur les contrôles, schématiquement, deux conceptions s'affrontent: 23 a) Une conception libérale qui fait confiance aux mécanismes du marché pour assurer un contrôle efficace et guider le développement. Cette première tendance considère que les problèmes de contrôle ne sont qu'un aspect des multiples difficultés des entreprises publiques et sont inhérents au régime d'appropriation publique. Pour les tenants de ce point de vue, les déficits des entreprises publiques s'expliquent par le laxisme des autorités de contrôle, trop bienveiUantes en faveur des bureaucrates nommés à la tête des entreprises. Selon eux, toutes les tentatives de réforme des relations entre l'Etat et ses entreprises sont condamnées à l'échec; l'Etat est par nature dans l'impossibilité d'agir comme un actionnaire ordinaire. Dans cette optique, les problèmes de l'inefficacité, de la lourdeur et de la bureaucratie des contrôles étatiques ne sont qu'un problème secondaire dans la mesure où ils ne sont que le prolongement naturel et inévitable de l'appropriation des entreprises par l'Etat. Pour les ultras de cette tendance, la seule solution, à la fois radicale et efficace, serait, alors, le transfert des entreprises publiques au secteur privé. L'on peut, dès lors, se demander, avec certains auteurs, si un tel raisonnement ne débouche pas sur un diagnostic qu.el9ue J;eu dérisoire: «prétendre que la meilleure entreprise publique est l'entreprise pnvee ». 24 b) Une deuxième conception, plus volontariste, refuse de confier le développement de l'économie à la «myopie du marché» et estime nécessaire une action active de l'Etat, s'inscrivant dans le cadre d'une planification cohérente. Cette tendance considère que les difficultés du contrôle ne sont pas spécifiques aux entreprises publiques et qu'eUes sont indépendantes du régime d'appropriation de l'entreprise, qu'il soit public ou privé. Les débats actuels sur la question de la « Corporate governance» en témoignent. Elle
64 Chapitre 1er de la première partie par lequel\' étude de fond sera abordée. 65 Greffe (Xavier), Le contrÔle deJ entreprÜeJ pub/iqueJ Cours dactylographié, 1979, p. 61.

Université

de Paris I

29

estime que des solutions restent possibles, tout en préservant les finalités et les spécificités du secteur public économique. Pour les défenseurs de ce point de vue, d'une manière ou d'une autre, ces entreprises servent l'intérêt général et garantissent souvent à la population l'accès, dans des conditions raisonnables, à des services et des biens indispensables. Pour eux, le raisonnement des tenants de la privatisation paraît reposer sur une double erreur. La première est de croire que la propriété privée, quelle que soit la nature de l'entreprise, est la condition de l'efficacité. La seconde est de considérer qu'il n'y a aucune raison de donner un statut particulier à des activités essentielles au point de vue de l'intérêt général. 25 C'est, donc, en se situant dans ce cadre général, tant théorique que pratique, interne qu'international, qu'une réflexion approfondie sur la problématique des contrôles sur les entreprises publiques trouve sa nouveauté et une grande partie de son intérêt. Elle s'intègre, par ailleurs, dans le mouvement de contestation, en Tunisie, de l'emprise asphyxiante de l'Etat sur les entreprises du secteur public, et, au-delà, dans la dénonciation de l'étatisation de la société tout entière et le plaidoyer pour la démocratie et la promotion d'espaces d'autonomie pour la société civile. Dans ce cadre, la recherche des moyens d'une pratique plus démocratique de la gestion du secteur public et d'un contrôle plus efficace par les représentants de la collectivité nationale s'impose comme une exigence de l'Etat démocratique de droit. Dès lors, l'affirmation du professeur J. Rivero, pourtant relativement ancienne, soulignant que l' « une des tâches fondamentales qui s'imposent au droit administratif semble être l'étude, sur des bases nouvelles de la fonction de contrôle de l'Etat (...). C'est une des directions 66 ne semble dans laquelle l'établissement nationalisé semble exiger (...) un effort créateur» avoir rien perdu de son actualité. Pourtant, en Tunisie, cette question, épineuse et fondamentale des contrôles, n'a fait l'objet que de très peu de recherches juridiques de fonds.67 Remédier à cette lacune et contribuer à la réflexion sur les problèmes soulevés par les contrôles et, au-delà, par le secteur public économique, constituent l'objet de cette étude. 1lI - METHODOLOGIE ET PLAN 26 A - L'exercice du contrôle constitue, à la fois, une activité juridique et une activité matérielle, formelle et informelle. La notion, comme la fonction, de contrôle constituent, par ailleurs, un lieu carrefour faisant intervenir non seulement les deux branches fondamentales des sciences juridiques: droit public comme droit privé, mais elles constituent également un lieu d'imbrication de multiples disciplines extra-juridiques. Une approche exclusivement juridique des contrôles risque donc de s'avérer insuffisante. C'est
66 et l'évolution du droit adminLftratif », Archives Rivero (1 ), «Le régime des entreprLfes nationalisées de philosophie du droit. Sirey. 1952. p. 147. 67 Les travaux juridiques de fond consacrés aux entreprises publiques se limitent à notre connaissance à une thèse relativement ancienne, celle de M. El Ayadi (H.), Les entreprises publiques et les offices en Tunisie, Paris, 1968. Egalement quelques mémoires de D.E.A. dont notamment en matière de contrôle, Hedfi (M.), Le contrôle financier permanent de l'Etat sur les entreprises publiques, Faculté de droit et des sciences politiques et économiques de Tunis, 1984. Ces travaux sont d'ailleurs aujourd'hui largement dépassés par les mutations profondes que connaît le secteur public économique depuis plus d'une décennie. Par ailleurs, certains mémoires ont été consacrés à certaines des entreprises publiques étudiées individuellement et un mémoire récent a porté sur les privatisations. Quelques travaux ont été par ailleurs menés par des économistes. Mais dans l'ensemble, aucun n'a été consacré spécifiquement aux contrôles sur les entreprises publiques dans leurs différents aspects.

30

pourquoi, tout en privilégiant l'approche juridique, l'étude des contrôles sera tentée sous de multiples éclairages. Du point de vue juridique, il sera fait appel aussi bien au droit public qu'au droit privé avec leurs différentes composantes. L'appel au droit public sera constamment effectué en interaction avec une analyse du point de vue des réalités matérielles des contrôles en faisant appel à la science administrative. De plus, en vue de saisir les enjeux des contrôles, l'éclairage de la science politique sera, dans une certaine mesure, intégré. Par ailleurs, le contrôle étant une activité qui s'exerce sur des entités économiques, les secours des sciences économiques, et du management tant public que privé, de la sociologie des organisations et de la comptabilité apparaissent d'une grande utilité. En outre, une enquête a été menée pendant deux ans directement auprès tant des organismes de contrôle (Contrôle Général des Services Publics au Premier ministère, Direction Générale des Entreprises Publiqùes relevant de la même autorité, Direction Générale des Participations au ministère des finances, Contrôle Général des Finances, Contrôle Général des Domaines de l'Etat, diverses inspections ministérielles, Cour des comptes et Cour de discipline financière, contrôleurs d'Etat..) que des responsables des entreprises publiques (distribution de questionnaires, entretiens informels, entretiens directifs etc.. auprès d'une cinquantaine d'entreprises de différents secteurs d'activité, différentes tailles, de différentes formes juridiques, représentant les situations économiques, administratives et financières les plus diverses). 27 B - La réflexion portera sur les finalités des contrôles, les structures qui les exercent, les modalités et les techniques employées pour leur mise en oeuvre. Mais, au-delà de l'examen de la délicate question de l'aménagement juridique et technique des contrôles exercés, directement ou indirectement, par l'Etat sur les entreprises publiques, il est indispensable d'explorer les moyens d'améliorer leur efficacité. 1) Plus large que l'optique techniciste, et sans négliger celle-ci, l'approche des contrôles en termes de politique publique, d'enracinement d'un environnement global propice à l'émergence d'un contrôle plus démocratique, sera privilégiée. La mise en place de relations de type nouveau, plus transparentes et plus équilibrées entre la collectivité et ses entreprises, et l'instauration d'un environnement qui y soit favorable constituent, en effet, une exigence de cet Etat de droit tant revendiqué ces dernières années. Les contrôles des entreprises publiques posent, à l'évidence, le problème général de la démocratie. Il ne peut y avoir d'entreprise réellement au service de l'intérêt de la collectivité ni de contrôle efficace et légitime sans démocratie interne à l'entreprise et sans la démocratisation externe de son environnement social et politique. Cela conduit à envisager la réforme des contrôles des entreprises publiques, non seulement en termes de révision des mécanismes, mais, surtout, sous l'angle des structures et de l'analyse sociopolitique et de s'interroger sur l'articulation entreprise publique, Etat et société. 2) Ainsi, après un essai de délimitation et de définition des notions d'entreprises publiques et de contrôle, notions clés de cette étude, la fonction de contrôle sera abordée du point de vue de sa légitimité, en examinant ses finalités, et de son domaine, en examinant les divers champs de son intervention (première partie). A cet égard, les notions s'avèrent difficiles à cerner avec précision, objet de multiples confusions quant à leur contenu, susceptibles d'acceptions divergentes quant à leur étendue et leur signification. De leurs côtés, les finalités se distinguent par leur caractère ambigu et mouvant. En outre, l'analyse de leur domaine d'intervention montre

31

qu'ils ont un champ matériel très étendu. Cependant, l'examen de leur domaine qualitatif en terme d'intensité montre une forte différenciation permettant de dégager une véritable échelle graduée. L'ensemble de ces aspects appelle un examen des modalités, tant institutionnelles que fonctionnelles, de leur mise en oeuvre. Cet examen nous permettra d'apprécier le degré d'adaptation des structures qui les exercent et les modalités et techniques qu'ils mettent en oeuvre (deuxième partie). A cet égard, le champ très large des domaines couverts par les contrôles tranche avec leur efficacité plutôt réduite. L'ambiguïté des finalités engendre, en effet, logiquement, des structures de contrôle, internes comme externes, a priori comme a posteriori, à l'organisation peu rationalisée et au fonctionnement plutôt défectueux. Devant cette situation, la tendance actuelle est de chercher à rééquilibrer les deux visages de l'Etat. Dans cette optique, on tente d'alléger les contrôles obéissant à une logique de puissance publique et de promouvoir les contrôles du droit des sociétés impliquant le renforcement de la logique de l'Etat actionnaire notamment par la réhabilitation des organes de contrôle propres à l'entreprise. C'est dans cette même optique de rééquilibrage et de volonté de promotion des contrôles de l'Etat actionnaire que la contractualisation apparaît comme une technique appropriée. En effet, la contractualisation permet, à la fois, de promouvoir un contrôle conciliant les deux logiques de l'Etat actionnaire et de l'Etat puissance publique ainsi que les impératifs contradictoires du contrôle et de l'autonomie. Elle permet, en outre, de tenir compte de l'hétérogénéité des entreprises publiques impliquant un contrôle modulé en fonction des spécificités de chacune d'entre elles. Cette tentative de rénovation des contrôles par la contractualisation s'avère cependant, dans la pratique tunisienne, d'une portée incertaine à cause d'importantes insuffisances d'approche et de mise en oeuvre s'ajoutant à l'ambiguïté de son statut et de sa force juridiques.

PREMIERE PARTIE FONCTION ET DOMAINE DU CONTROLE 28 L'étude des contrôles sur les entreprises publiques, comme toute étude, appelle, en premier lieu, un effort de définition et de délimitation du contenu des outils conceptuels qui constituent les termes clefs du sujet. Ce sont ces outils conceptuels qui permettent en effet de saisir les enjeux de la fonction de contrôle et sa signification. Cette tentative d'examen de la signification et des enjeux de la fonction de contrôle oblige, d'abord, à sonder la solidité du socle sur lequel elle repose et à s'interroger, ensuite, sur les finalités auxquelles elle répond et qui lui donnent les éléments de sa légitimité. A cet égard, la définition et le contenu intrinsèque même des notions de contrôle et d'entreprise publique apparaissent fluctuant, imprécis et difficiles à cerner avec précision. Les mêmes qualificatifs s'appliquent parfaitement aux fondements et aux finalités du contrôle. En effet, alors que les fondements s'avèrent multiples et obéissants à des combinaisons complexes, les finalités souffrent d'un grand déficit de précision et de clarté. Elles se distinguent par des divergences d'acception et un contenu flou et mouvant. Les difficultés pour cerner les fondements et les finalités sont d'autant plus graves que le contrôle couvre, quant à son champ d'intervention matériel, un domaine extrêmement large portant tant sur les organes de l'entreprise publique que sur l'ensemble des ses moyens d'action aussi bien financiers qu'humains. A ce domaine étendu, sur le plan quantitatif, répond une portée très différenciée quant à son champ qualitatif, en terme de degré d'intensité. Les contrôles se caractérisent, en effet, par une intensité modulée qui constitue une véritable échelle graduée. Ainsi, le titre premier de cette partie sera consacré à l'examen de la fonction de contrôle, tant du point de vue de son contenu et de son objet que sous l'angle de ses fondements et ses finalités. Le titre second aura pour objet d'examiner le domaine auquel s'applique la fonction de contrôle aussi bien dans son aspect matériel que dans sa dimension qualitative de profondeur et d'intensité.

TITRE I LA FONCTION DE CONTROLE

29 Les deux notions de contrôle et d'entreprise publique sont étroitement liées. En effet, la notion même d'entreprise publique nous plonge au coeur de la problématique du contrôle. Ces deux notions sont, cependant, particulièrement difficiles à cerner et délicates à manier. Elles font l'objet des confusions les plus déroutantes. Ainsi, le premier chapitre de ce titre sera-t-il consacré aux aspects conceptuels fondamentaux de cette étude et consistera en une tentative de définition des notions d'entreprise publique et de contrôle ainsi que de délimitation de leur périmètre et de leur contenu. Une fois cette tentative de clarification et de délimitation du champ intrinsèque de ces deux notions accomplie, on pourra s'interroger sur les finalités du contrôle public. En effet, la légitimité du contrôle, la rationalité de son organisation et l'efficacité de son fonctionnement et de ses résultats ne peuvent être véritablement et correctement appréciées qu'à la lumière de ses finalités profondes qui rejoignent les finalités des entreprises publiques contrôlées elles-mêmes. Sur ce plan, l'analyse révélera que les finalités, notamment la notion d'intérêt général, s'avèrent, à l'instar des finalités des entreprises elles-mêmes, à la fois, ambiguës, multiples, mouvantes et juridiquement difficiles à cerner.

UN FLOU CONCEPTUEL:

CHAPITRE PREMIER LES NOTIONS DE CONTROLE ET D'ENTREPRISE PUBLIQUE

30 En droit tunisien, comme d'ailleurs en droit comparé, les notions de contrôle et d'entreprise publique ne brillent ni par leur clarté ni par leur précision. Elles se caractérisent, en effet, par leur caractère évolutif et instable, l'imprécision de leur contenu, l'ambiguïté de leur signification et le flou de leurs frontières. Distincte de la notion classique de tutelle et enrichie par les notions et techniques nouvelles, notamment de l'évaluation et de la « gouvernance », le champ intrinsèque de la notion de contrôle paraît plus large que l'acception qui lui est donnée par la doctrine traditionnelle. Ces notions nouvelles ne sont centrées, chacune, que sur une composante ou une variété du contrôle apportant un certain enrichissement, sans pour autant constituer une alternative à la notion de contrôle ou la priver de sa portée opératoire. De son côté, difficile à définir de manière synthétique, la notion d'entreprise publique, objet du contrôle, renvoie, tant dans la doctrine que dans la législation, à un ensemble hétérogène d'entités dont les éléments d'identification s'avèrent peu précis. Il s'agit de deux critères principaux, l'un est matériel centré sur la nature économique de l'activité avec ce qu'elle implique comme mode de fonctionnement et de financement, l'autre est organique au coeur duquel, on trouve la notion de contrôle. Ce dernier critère repose, en effet, sur deux branches étroitement liées: la personnalité morale et l'appartenance au secteur public. La personnalité morale appelle un contrôle respectueux de l'autonomie de l'entreprise. Le contrôle vise à circonscrire l'autonomie dans les limites qu'impose l'appartenance de l'entreprise au secteur public avec toutes les conséquences qui en résultent quant aux finalités, aux fonctions de l'entreprise et aux modes d'action. Ainsi, la première section sera centrée sur la clarification de la notion de contrôle. La seconde section, de son côté, sera consacrée à l'identification de la notion d'entreprise publique. SECTION I LE CONTROLE:

-

UNE NOTION EVOLUTIVE

30 La notion de contrôle pose de sérieux problèmes de définition et de délimitation. En effet, « cette fonction fondamentale dans la chaîne de la gestion publique» que constitue le contrôle, malgré la littérature importante qui lui a été consacrée et la multiplicité des

réformeset des textes qui lui ont été appliqués,demeure « la moins calibrée et structuréesur
le plan méthodologique et soulève beaucoup de problèmes, tant pour les gouvernements que pour les dirigeants des entités publiques ».6 Elle apparaît, ainsi, comme une notion très mouvante (~ I), ce qui rend toute tentative de définition difficile et tout effort de classification complexe (~ 2)

oX Si l'on emprunte cette expression de Ruffat (J.), « La tutelle, fonction maudite », P.M.P. Vol. 7 nOI mars 1989, p.113, à propos de la situation française, à bien des égards, analogue à la situation tunisienne.

37

9 J - UNE NOTION

MOUVANTE

L'imprécision dans le vocabulairemême, relatif à la notion de contrôle, affecte tant les analyses doctrinales que les textes législatifs et réglementaires. Son contenu s'avère en effet à la fois très nuancé (A) et largement évolutif (B).
A - UN CONTENU NUANCE

31 Etymologiquement,« le mot contrôle vient du terme contre-rôle, c'est-à-dire un registre tenu en double par rapport auquel on apprécie la conformité du rôle vérifié et qui en constitue la norme ». Le contre-rôle est, donc, un document destiné à garantir l'authenticité et la conformité du contenu d'un rôle ( liste de contribuables, de passagers..). Ainsi, «dès lors qu'il y a rapprochement comparatif de deux termes dont l'un est apprécié par référence à l'autre, il y a contrôle, quelle que soit la nature de la norme ».69 Le Grand Larousse Encyclopédique donne les significations suivantes: Collationner, examiner, inspecter, maîtriser, pointer, vérifier, dominer, censurer, occuper et critiquer.7o Un examen de la doctrine contemporaine montre, cependant, que les auteurs n'adoptent pas une conception unifiée de la notion de contrôle, qu'ils utiliseraient d'une manière générale et constante. En réalité, à l'instar de la notion d'autonomie, ces

divergences se ramènent, pour

l'essentiel, à deux grandes conceptions du contrôle

auxquelles se rattachent toutes les autres. Ces deux conceptions sont signalées par Lalande dans son dictionnaire philosophique. Pour lui, le mot contrôle signifie «proprement collationner, vérifier, le contrôle (contre-rôle) est primitivement un second registre tenu à part pour vérification du premier.- d'où, par extension, assurer qu'une assertion est exacte ou qu'un travail a été exécuté comme il devait l'être ». L'auteur du dictionnaire ajoute qu'il existe cependant une signification anglaise selon laquelle, contrôler c'est «diriger, avoir la haute main sur une affaire ».71 La première conception est une conception qu'on peut qualifier d'administrative et étroite (1). La seconde de plus économique et plus large (2).
I) La conception étroite

32

C'est cette conception, dominante en France, qu'on retrouve également en

Tunisie ou en Allemagnepar exemple.En français, le mot « contrôle» signifie surveillance,
vérification, inspection. Selon G. Lescuyer, contrôler peut être «synonyme de vérifier, examiner mais aussi de surveiller, suivre, observer, verbes qui définissent des actions différentes: vérifier implique une intervention a posteriori, surveiller qualifie plutôt une action permanente ».72Pour M. Waline, « le contrôle peut se définir comme la vérification
69

G. Marcou, « Le.f inspectionsgénérales et le contrôle de l'administration», dans C.N.R.S. Centre

régional de publication de Paris, I.F.S.A., Université de Lille II, Le contrôle de l'administration par elle-même. éd. du CNRS Paris 1983, p. 9. Cf. également, A.- S. Mescheriakoff, Recherche.f sur le contrÔle mm-juridictionnel de l'administration, Thèse Strasbourg 1973, p. 46. D. Levy, «Aspects généraux du contrôle» dans Traité de .fcience administrative. Mouton, Paris, 1966, ch. 20, p. 693. 70 Grand Larousse encyclopédique, Paris, Librairie Larousse, 1982, t. 4, p. 2585. 71 A Lalande, Vocabulaire technique et critique de la philowphie, P.U.F., 9èmc édition, Paris 1962 p.186. 72 G. Lescuyer, Le contrÔle de l'Etat .fur les entreprises nationalisée.f, L.G.DJ., Paris 1959, p. 35.

38

de la conformité d'une action avec une norme qui s'imposait à celle-ci; ce peut être une norme juridique (on parlera alors de contrôle de régularité) ou une norme de bonne exécution (on parlera alors de contrôle de rentabilité ou d'efficacité) ».73En allemand, le terme « Kontrolle » est porteur de la même signification. Il est beaucoup plus étroit que le mot anglais «control» auquel correspond plutôt le terme « Steuerung » faisant appel aux idées de direction, de maîtrise et de coordination et qui n'a, semble - t - il, émergé en Allemagne que durant les années quatre-vingts.74 Dans cette acception étroite, les auteurs divisent, généralement, les contrôles en deux types différents. Le premier est qualifié de contrôle hiérarchique qui s'exerce d'office, même sans texte. Il consiste en un pouvoir d'orientation des décisions des organismes contrôlés à travers, notamment, le système d'approbation préalable, d'annulation partielle ou totale et de réformation. Le second est le contrôle dit de «tutelle» consistant, principalement, en un contrôle de régularité et de vérification de la légalité des décisions et des actes de l'entité contrôlée et, éventuellement, de sincérité de ses comptes.75 33 De son côté, revenant à l'origine étymologique du «contre-rôle », le courant doctrinal, représenté par le professeur Eisenmann et ses disciples,76 retient une définition encore plus restrictive de la notion de contrôle. Pour M. Eisenmann, «un contrôle est l'opération qui consiste à vérifier si des objets concrets sont conformes ou ne sont pas conformes au schéma idéal d'un objet correct, tel que le dessine une norme que l'on peut appeler norme de contrôle ».77Ainsi, le contrôle «exprime et sanctionne le principe de la légalité et rien d'autre ».78«Le simple et vrai contrôle» c'est «la pure et simple application à un objet concret d'une norme de contrôle prédéfinie ~~.79 Dans cette optique, la notion de contrôle apparaît inséparable du phénomène normatif. Sans norme, point de contrôle. Il s'agit d'une conception qui cantonne le contrôle dans les limites strictes du contrôle de la légalité.8o Contrôler n'est, ici, que faire usage de compétence liée. En effet, le contrôleur « ne choisit pas librement sa décision: il applique une règle impérative double, parce qu'il
7J

M. Waline, Préci.r de droit administratif, Montchrestien, Paris, 1970, p. 516. 14 Cf. R. Mayntz, Governing and the problem of governability. In Modern Governance, New !i0vernment-Jociety interaction.f, edited by J Kooiman, Sage, London 1993 p. 9. 15 Parmi les auteurs anciens par exemple Duez (P.) et Debeyre (G.), Traité de droit administratif; Dalloz, Paris 1952, p.24, Hauriou (M.), PréciJ de droit adminiJtrat!t: 10è éd. Paris, Sirey, 1921, p.56, R. Maspétiol et P. Laroque, La tutelle administrative, Sirey, Paris 1930; et parmi les auteurs plus contemporains, Rivero (J.) & Waline (J.), Précis de droit administratif, Dalloz 14èmeédition Paris 1992, p.269 & s., Demichel (A.), Le contr{)[e de l'Etat sur les organismes privé.f, L.G.D.J.. Paris 1960, p.103 & S. 16 Notamment J.-c. Groshens et G. Dupuis, . 17 Ch. Eisenmann, CentralÜation et décentralisation, eJquisse d'une tMorie !(énérale Paris, L.G.DJ., 1948, p. 167. 78 Ibid, p. 163. 7YIbid., p. 109. 81) M. Eisenmann in « Le droit adminÜtratif et le principe de légalité », E.D.C.E., 1957, nOI l, p. 25, admet cependant que le contrôle de légalité porte aussi bien sur la conformité que sur la compatibilité. La première implique un respect strict tant de la lettre d'une norme préétablie que de son esprit, la seconde implique simplement qu'elle n'est pas contraire ou qu'elle n'est pas incompatible avec son esprit. Il s'agit donc du respect de l'esprit de la norme de référence sans nécessairement sa lettre. Sur les nuances entre le contrôle de la conformité et celui de la compatibilité Cf. Chapus (R.), Droit administratif général, t. l, 7è éd., Montchrestien, Paris, 1993, nOl030 et 1094, respectivement p.805 & s. et 864 & s. Cf. également sur la notion de conformité, Peiser (G.), « Le développement de l'application du principe de lé!(alité dans la jurisprudence du Conseil 1992, p. 517. Sur la notion de compatibilité, Cou let (W.), d'Etat », Mélanges Chapus, Paris Montchrestien « La notion de compatibilité dans le droit de l'urbanÜme », AJ.D.A., 1976, p. 291, Lebreton (J.M.), « La compatibilité en droit de l'urbanisme », AJ.D.A., 1991, p. 491.

39

remplit une fonction définie. La régularité l'oblige à admettre comme l'irrégularité l'oblige à empêcher ».81Dans ces conditions, il ne peut exister de contrôle de l'opportunité. «De façon absolument générale, l'idée que l'opportunité puisse faire l'objet d'un authentique contrôle nous paraît des plus contestables (...) la règle de jugement indispensable d'un vrai contrôle fait défaut », écrit-iI.82 Cette position repose sur le constat d'absence d'une authentique norme de contrôle, ce qui prive le contrôle de l'opportunité de toute objectivité et le transforme en un pseudo-contrôle, en un « sentiment purement subjectif de celui qui 83 Cette conception qu'on peut l'énonce» et «un plein pouvoir sans limites réelles». »84obéit à une démarche strictement qualifier, à l'instar de certains auteurs, de «rigoriste normativiste et rejette le contrôle de l'opportunité dans le non droit. Elle apparaît largement insuffisante pour décortiquer les relations de contrôle entre l'Etat et les entreprises publiques où, précisément, l'appréciation discrétionnaire et le contrôle d'opportunité occupent une large place. 2) La conception large 34 La deuxième conception est surtout répandue dans les pays anglo-saxons. On peut la qualifier d'économique et large. En anglais, le mot « control» signifie, à la fois, autorité, pouvoir de maîtrise et de direction, et opérations de vérification. Il désigne le «pouvoir d'empêcher, ensuite le pouvoir de guider et enfin, en tout dernier lieu, le pouvoir de stimuler ».85 Cette conception englobe, donc, la conception étroite et la dépasse largement. G. Bergeron86 la synthétise en relevant six principales acceptions tirées de la notion sémantique de contrôle par ordre d'intensité décroissante. Ces six sens sont: domination, direction, limitation, surveillance, vérification et enregistrement ou collation. Selon lui, les trois premiers sens correspondent plutôt au terme anglais « control» avec la portée positive et la conception forte dont - il est porteur. Ainsi la «domination» vise, par exemple, le contrôle d'une banque ou d'une entreprise. La «direction (...), en enlevant la nuance ordinairement péjorative ou abusive de domination », s'entend «dans le sens d'exercer une influence déterminante, avoir la direction effective, être le maître d'une situation» politique ou économique. Ainsi, on dira contrôler une administration, une entreprise, la production ou l'investissement. La «limitation» révèle l'aspect restrictif du contrôle. Contrôler, par exemple, par l'apposition d'un veto ou d'une interdiction. Les trois derniers correspondent davantage à la conception faible qu'exprime le mot français «contrôle ». La «surveillance» et «la vérification» manifestent «l'aspect négatif» du contrôle. Elles se différencient, principalement, en ce que la surveillance «implique surtout l'idée de continuité» qu'on trouve, par exemple, en matière de contrôle de gestion, alors que « le contrôle au sens de vérification n'évoque pas en soi» cette idée de

continuité.Elle impliqueplutôt « le sens d'un examen sur un ou plusieurs objets précis» tel
le contrôle d'un bilan. Pour lui, le contrôle, au sens global, signifie «un processus fonctionnel de rapprochement comparatif entre deux termes (...) pour qu'ils soient évalués
SI Eisenmann (Ch.), Centrali-fation et décentralisation, op. cil. p. 169. S2 Ibid., p. 172. H) Ibid., p. 175. H4Regourd (S.), L'acte de tutelle en droit admini-ftratiffrançais, op.cil., p. 575. H5Lescuyer (O.), op. cil. p. 37. H6Cf. Bergeron (O.), Le jànctionnement de l'Etat, A. Colin, Paris 1965, p. SO.

40

ou mesurés l'un par rapport à l'autre» et tous les autres sens relevés ne sont qu'un plus ou moins grand degré d'intensité dans l'acte même de contrôler (p.70-71). Ainsi, au lieu de constituer une difficulté majeure, la gradation de sens qu'il relève permet de retracer un large continuum sémantique. 35 De ce bref examen, il apparaît que la conception extensive du contrôle, au sens anglais du terme, n'exclue pas les éléments de la conception étroite mais les enrichit et les complète. Dès lors, elle paraît la plus appropriée pour analyser les contrôles sur les entreprises publiques. A vrai dire, plusieurs autres arguments militent en faveur de cette conception. D'abord, elle est plus riche que la conception étroite, elle apparaît plus sensible à la réalité plurielle et graduée des contrôles. En effet, il n'y a pas un contrôle mais des contrôles dont l'inventaire des modalités et des stades d'intervention révèle une grande hétérogénéité et une réelle variation d'intensité. Ensuite, la conception extensive répond davantage aux caractéristiques de l'activité économique et financière où le contrôle a, généralement, une acception très forte désignant au-delà de l'exercice de pouvoirs proprement juridiques, l'influence prépondérante sur l'orientation générale des affaires et la maîtrise des éléments essentiels de la gestion. Mais, au-delà des divergences d'acception, la notion de contrôle connaît des fluctuations et des mutations permanentes. Les unes étaient à l'origine de son émancipation de notions traditionnelles voisines. Les autres résultent de l'influence de nouveaux modes de gestion et de pouvoir qui apparaissent et se développent tant dans l'administration publique qu'au niveau des entreprises et de la vie économique de manière générale. L'ensemble de ces éléments donne à la notion de contrôle un contenu largement évolutif.
B

- UN

CONTENU

EVOLUTIF

36 La notion de contrôle, à caractère essentiellement doctrinal, a, depuis longtemps, souffert de sérieuses difficultés d'identification et de délimitation. Aux confusions traditionnelles avec la notion de tutelle, s'ajoutent les notions et les techniques nouvelles, notamment celles de l'évaluation, de la «gouvernance» et de la maîtrise. Si ces notions et formes nouvelles témoignent de la vitalité de la fonction contrôle, il n' empêche qu~elles contribuent, également, largement à obscurcir sa signification et son contenu. Ces notions, et leur relation avec celle de contrôle, suscitent, en effet, des débats et des divergences doctrinales qui aboutissent, soit à une crispation sur la conception traditionnelle, étroite et insuffisante de la notion de contrôle, privant l'analyse de l'apport enrichissant de ces notions et approches nouvelles, soit à aggraver le mélange des genres et le brouillage des frontières, nuisant gravement au caractère opératoire des unes et des autres. C'est pourquoi, il apparaît indispensable d'essayer de clarifier les relations de ces notions de tutelle, d'évaluation et de gouvernance avec celle de contrôle et de saisir leurs .

significations.

S'agit-il, donc, de notions réellement distinctes? Ou s'agit-il plutôt de simples formes dérivées et de nouvelles manifestations du contrôle illustrant la vitalité et le caractère évolutif de cette notion? Et, dans ce cas, quel est leur apport à cette fonction de contrôle?

41

1) Contrôle et tutelle 37 La première des notions, dont les liens avec celle de contrôle méritent clarification, est certainement celle de tutelle. En effet, le terme contrôle «qualifie un ensemble assez hétéroclite de mesures fort diverses; la doctrine classique avait mis un peu d'ordre, en distinguant contrôle hiérarchique et contrôle de tutelle ».8 Les relations entre ces deux notions ont oscillé entre la confusion et la séparation, constituant, ainsi, la première phase de l'évolution de la notion de contrôle. «Peu travaillée sur le plan conceptuel et méthodologique, cette fonction (de tutelle) se trouve aujourd'hui déstabilisée par l'évolution du référentiel économique et politique ».88 Au sens étymologique, le mot tute1le vient du latin « tueri » qui signifie regarder ou surveiller. La définition de la notion de tute1le a, e1le aussi, depuis toujours, souffert d'une certaine imprécision et des confusions par les auteurs et même le législateur. Dès 1930, MM. Maspétiol et Laroque soulignaient que sa définition était «empreinte d'une certaine indécision» parce qu'elle « n'est pas une institution aux contours précis, issue d'une conception a priori» et parce que non seulement ses règles «sont le produit d'une évolution historique, lente et souvent contradictoire»

1

influencéepar les doctrines politiques du moment, « mais encore ses règles varient avec les
personnes décentralisées auxquelles elle s'applique. »89 Dans sa thèse sur l'acte de tutelle, S. Regourd souligne que cette notion constitue l'un des cas les plus remarquables de confusionet qu'elle fait « l'objet d'une inflation de qualifications» la privant «d'une réelle vertu distinctive ».90 38 D'abord, la conception initiale de la tutelle administrative semble avoir été empruntée à l'institution civjJiste classique portant le même nom et relative aux incapacités. Le doyen Hauriou écrivait, au siècle dernier, que « le nom de la tutelle a été emprunté au droit privé, soit parce que l'Etat, à qui appartient la majeure partie de la tutelle, a été considéré comme exerçant là une sorte de droit de famille, soit farce que la personne en tutelle est comme le mineur, frappé d'une certaine incapacité ».9 Cette assimilation a été affirmée tant par la doctrine que par la jurisprudence judiciaire et administrative.92 Mais elle sera rapidement critiquée et abandonnée.93 En 1930 MM. Maspétiol et Laroque affirmaient, déjà, que « la tutelle administrative ne saurait être comparée ni à la tutelle du mineur, ni même à la curatelle du droit civil. Elle n'a ni la même nature ni le même but ». Pour eux, «la curatelle s'analyse en une collaboration à l'accomplissement de l'acte fait par l'incapable; la manifestation de volonté du curateur vient se fondre avec la manifestation de volonté de celui-ci pour donner naissance à un seul acte juridique. En matière
X7 Rivero (J.), Préface à Lescuyer (G.), Le contrlÎle de l'Etat sur les entreprise.ç natiOlwlisée.ç, précité,

p. I.

xxRuffat (J.), « La tutelle,fonction maudite », P.M.P., vol. 7 n° I mars 1989, p. 113. X9Maspétiol (R.) et Laroque (P.), La tutelle administrative, Sirey, Paris 1930, p. 23. 90 Regourd (S.), op. cil., introduction générale, p.19-20. 91 Hauriou (M.), Décentralisation, Répertoire Béquet 1882 p. 484 cité par S. Regourd, thèse
~. 49. 2

précitée

Cf. par exemple, les conclusions du commissaire du gouvernement sur Cons. d'Etat, 15 juillet 1887,

Carlier et Voinot cI ville d'Alger, Rec. p. 583. 93 Néanmoins certains y font référence jusqu'à nos jours. Ainsi, par exemple, J. Amado écrit en 1987 encore que «quand on sait que le pouvoir de tutelle ne s'exerce, de par la loi, que sur les incapables du fait de leur prodigalité (...), on doit reconnaître que l'usage du mot« tutelle », appliqué aux présidents des sociétés nationales, relève de l'humour noir ou tout du moins, de l'indécence ». Cf. Amado (1.), L'Etat et le.ç .WJciété.f nationale.ç, Paris, Albatros, 1987, p. 47.

42

administrative, rien de tel: l'acte de tutelle reste absolument distinct de l'acte de la personne décentralisée; il y a là deux manifestations de volontés qui sont et restent indépendantes, sous cette seule restriction que l'une conditionne l'efficacité de l'autre. Mais, sous cette réserve, les deux actes ont une existence tout à fait distincte ». Quant au but, l'opposition est tout aussi nette, «tandis que la tutelle de l'incapable est établie en faveur de cet incapable lui-même, la tutelle administrative est instituée avant tout dans l'intérêt général de l'Etat ».94Ainsi, après avoir essayé de la distinguer de la tutelle en droit civil et du contrôle hiérarchique, qui est un contrôle «incessant et s'exerce d'office en l'absence de tout texte », les deux auteurs définissent la notion de tutelle comme étant « l'ensemble des pouvoirs limités accordés par la loi à une autorité supérieure sur les agents décentralisés et sur leurs actes, dans un but de protection de l'intérêt général ».95 C'est, là, l'idée classique consacrée depuis longtemps par la jurisprudence française96 et exprimée par l'adage «pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au-delà du texte ». Ainsi, traditionnellement, la doctrine cantonne les pouvoirs de tutelle à ceux de l'approbation, l'annulation et la substitution. 39 Les auteurs placent, presque tous, l'analyse de la notion de tutelle dans le cadre de la décentralisation. Les deux notions paraissent inséparables. La notion de tutelle appliquée aux entreprises publiques semble reposer sur l'existence de deux types de décentralisation: la décentralisation territoriale à laquelle correspond la tutelle sur les collectivités territoriales et la décentralisation technique ou par service à laquelle correspond la tutelle sur les établissements publics et plus globalement les entreprises publiques. Ainsi, Maspétiol et Laroque distinguaient, déjà, entre ces deux tutelles et soulignaient qu'elles ne se confondaient pas. A l'exception de quelques auteurs,97 la majorité de la doctrine, aujourd'hui, conteste le terme même de tutelle dans le cadre de la décentralisation par service et des relations entre l'Etat et les entreprises publiques. Elle propose de le remplacer par le concept de contrôle administratif.98 Les professeurs 1.M. Auby et R. Ducos-Ader distinguent entre « les personnes administratives territoriales (qui) sont soumises à la tutelle proprement dite» et «les personnes administratives spécialisées (qui) sont soumises à un contrôle de l'Etat ».99 Une partie importante de la doctrinelOOrejette toute idée de décentralisation technique qui justifierait l'existence d'une

94 Maspétiol (R.) et Laroque (P.), op. ci!. p. 13-14. 95 Ibid. p. 10. 96 Par exemple, Cons. d'Etat, 17 janvier 1913, Conxréxation de.f .weurs de Saint-RéxÜ, concl. Corneille, Rec. p. 72. 91 Par exemple, J. Dufau, dans son ouvrage sur les entreprises publiques précité p. 284, établit une distinction entre le contrôle a posteriori qu'il appelle contrôle et le contrôle a priori qui serait la tutelle. Cependant cette distinction n'exprime pas une conception résultant d'une théorisation préalable mais simplement parce que l'expression « contrôle a priori" lui paraissait contestable car, selon lui, le véritable contrôle ne peut intervenir qu'a posteriori. 9X Dans ce sens Cf. Benoît (F -P.), le droit adminÜtrat~f.françaÜ, Dalloz, Paris 1968, p. 136, G. Vedel, Droit adminÜtrat~t; P.U.F., Boulouis (J.), Répertoire Dalloz p. 1015, Auby et Ducos-Ader, In.ftitution.f adminÜtratives, Dalloz, Paris 1973, p. 136, Dubois (J. P.), Le contrlÎle adminÜtratif' sur les érablÜ.fements publics L.G.DJ., Paris 1982, p. 32-33. 99 Auby (J. M.) et Ducos-Ader (R.), Institution.f adminLftrative.f, op. ci!. p. 90-91. UXI Par exemple, Ch. Eisenmann, ouvrage précité, S. Regourd, thèse précitée, J. P. Théron, Recherche sur la notion d'érablÜsement public, L.G.DJ., Paris 1976, p. 284 & s.

43

tutelle sur les entreprises publi~ues et plus particulièrement les entreprises qui revêtent la forme de l'établissement public. 01 40 Pourtant, tant le législateur et le pouvoir réglementaire que le juge administratif font, souvent, appel à la notion de « tutelle» ou de « contrôle de tutelle» en matière de contrôle de l'Etat sur les entreprises du secteur public. Ainsi, le législateur tunisien fait régulièrement recours à la notion de tutelle sur les entreprises publiques. A titre d'exemple, la loi n069-50 du 26 juillet 1969 est une loi « relative à la tutelle de l'Etat sur les entreprises publiques et leurs filiales ». La loi n085-72 du 20 juillet 1985 est, quant à elle, « relative à la tutelle et aux obligations mises à la charge des établissements publics à caractère industriel et commercial, et des sociétés dans lesquelles l'Etat et les collectivités publiques locales détiennent une participation en capital ». De même, la loi n089-9, relative aux participations, entreprises et établissements publics modifiée, fait appel, dans plusieurs de ses articles, au terme « tutelle» notamment dans les articles 10, 10 bis, 12 bis et 33-13 nouveaux. Les textes d'application y font

également,depuis 1989, plusieurs fois référence notammenten utilisant le terme « ministre
de tutelle ». Le décret n097-565 du 31 mars 1997 est« relatif aux modalités d'exercice de la tutelle des entreprises publiques ». De son côté, le Conseil d'Etat français fait, souvent, appel à la notion de tutelle sur les entreprises publiques, tant dans sa jurisprudence que dans ses rapports, notamment ses rapports de 1971 et de 1985 sur les établissements pub1ics.102 41 Le recours à la notion de tutelle apparaît, cependant, peu satisfaisant. La notion de tutelle doit, donc, être écartée pour plusieurs raisons. D'abord, le terme tutelle apparaît porteur d'une charge péjorative liée à ses origines civilistes sous-entendant, implicitement, l'idée d'incapacité de principe et assimilant, de manière ou d'une autre, les entreprises publiques à des mineurs. Il comporte une connotation d'assistance permanente qui nous semble impropre pour désigner les relations entre l'Etat et les entreprises publiques, particulièrement les entreprises publiques du secteur concurrentiel. Ensuite, ce concept semble avoir été emprunté aux relations entre l'administration centrale et les collectivités territoriales. Il a, ainsi, été forgé dans un environnement purement administratif et apparaît tout à fait inadapté à l'environnement économique dans lequel doivent s'inscrire les relations entre l'Etat et les entreprises publiques. Enfin, en raison de ses origines liées à l'idée de décentralisation, la notion de tutelle est exclusive de tout contrôle de type hiérarchique ou a priori. Elle se révèle, ainsi, tout à fait insuffisante pour couvrir l'ensemble des relations entre l'Etat et ses entreprises. Dans ces relations, l'aspect hiérarchique, les interventions a priori et la cogestion ne sont pas toujours absents.

101 Certains admettent la décentralisation cependant pour une seule catégorie d'établissements publics, les établissements de nature corporative. Ainsi R. Drago, Les crises de la norion d'établissement public. Pedone Paris 1950 p. 47 & s. et 253 & s. établit une distinction entre les établissements publics traditionnels (EPA), les établissements publics de nature interventionniste (EPIC) et les établissements publics de nature fondative. Il considère que seuls les établissements de cette dernière catégorie constituent de « véritables personnes morales» réellement autonomes et soumis à la tutelle. Les deux autres catégories sont totalement subordonnées à l'administration et soumises à un « véritable pouvoir hiérarchique ». Dans le même sens, Théron (J. P.), ( Recherche.., op. cit. p. 284 & s. 102 Conseil d'Etat, La r~fiJrme des établissements publics, rapport du 15 janvier 1971, Paris, La documentation française, 1972, & Conseil d'Etat, Section du rapport el des éludes, Les établi.r.rements publier. caté!iories et spécifïcité.r, N.D. n° 4784, la documentation française, Paris 1985.

44

Si l'on ajoute, par ailleurs, le caractère controversé et largement contesté par une bonne partie de la doctrine de la notion de décentralisation technique, qui constitue le fondement théorique de la notion de tutelle sur les établissements et entreprises publiques, celle-ci apparaîtra davantage comme source supplémentaire de difficulté que comme concept opératoire, facteur de clarification des relations entre l'Etat et ses entreprises. 42 Dès lors, il peut paraître intéressant de raisonner en terme de rattachement. A cet égard, certains auteurs proposent le remplacement de la notion de tutelle par celle de rattachement. Cette notion a été forgée pour qualifier les relations entre les établissements 103 publics et les collectivités publiques dont ils dépendent. Cette proposition se fonde, d'une part, sur la nature fondative des établissements publics et, de l'autre, sur le rejet de l'idée d'une décentralisation fonctionnelle. Pour eux, les établissements publics ne constituent pas des organismes décentralisés mais déconcentrés ou « décentrés ~~. a notion juridique de rattachement découler~lit, ainsi, de la théorie de la L déconcentration et s'opposerait, par là, à la tutelle. Le rattachement établirait «un lien beaucoup plus fort et plus intime, qui relève davantage de la déconcentration assouplie que de la vraie décentralisation ».104 Cette notion de rattachement semble tout à fait transposable, pour caractériser les relations entre les entreprises publiques et les collectivités publiques dont elles dépendent. Elle peut, ainsi, donner au contrôle des entreprises publiques une signification distincte de celle de la tutelle. Mais la notion de rattachement ne peut se concrétiser, au niveau opérationnel, qu'à travers les différents procédés de contrôle. Pour cette raison, il serait plus convenable d'employer le concept de contrôle dans son acception large, couvrant ainsi l'ensemble des relations juridiques entre l'Etat et les entreprises publiques, y compris les procédés traditionnels qui s'apparentent à ceux de la tutelle. Le contrôle apparaît ainsi, malgré son caractère générique dénoncé par certains et peut être précisément à cause de ce caractère, comme une notion souple. Cette souplesse lui permet d'embrasser les relations de contrôle entre l'Etat et les entreprises publiques dans leurs différents aspects. 43 Les auteurs qui plaident pour le remplacement du terme tutelle par celui de contrôle administratif considèrent que, «si de manière générale, la tutelle consiste dans l'exercice d'un pouvoir juridique de sanction appliqué aux actes ou aux organes des établissements par un représentant du pouvoir exécutif de l'Etat, (...) le contrôle consiste en une surveillance permanente préparant la tutelle et en vérifiant l'efficacité ».105M. Delion, quant à lui, parle non pas de contrôle administratif, mais de « tutelle hiérarchique ou quasihiérarchique », car, «la tutelle des établissements publics a emprunté ses apparences à celles des collectivités locales et la plupart de ses réalités au pouvoir hiérarchique ».106Plus spécifiquement, en ce qui concerne les entreprises publiques, il a forgé le concept de contrôle économique.J07 Pour lui, ce concept serait à la fois différent de la tutelle, au sens
103 Notamment
Douence

Connais (R.), La notion d'établissement Paris, 1959, Cons tans (L.), Le dualisme de la notion de personne
Paris 1966, (J.e), «Le ràttachement des établissements

public en droit administratl!"français. L.G.D.l., morale administrative en droit français, Dalloz,
publics locaux à une collectivité territoriale

».

Al.D.A, 1971, p. 4, également, «La spécialité des personnes publiques en droit administratif Français », R.D.P., 1972, p. 753, Théron (l.P.), précité notamment p. 15 & s., Regourd (S.), op. cil. p. 241 & s. 104Cf. Douence (J.C.), « Le rattachement des établis.fements publics.. ", précité. 105 P. Dubois, Le contrÔle administratifsur les établissements public.f, op. cil. p. 32. l. 106 A-G. Delion, L'Etat et les entreprise.f publiques Sirey, Paris 1959, p. 42-43. 107Concept développé par A.-a. Delion dans L'Etat et les entrepri.fes publique.f. Sirey, Paris 1959 et repris par exemple, par l. F. Escarmelle et A. Dersin en Belgique dans leur étude intitulée, «Le contriJle 45

classique, et du contrôle administratif qui n'est qu'un terme générique. En effet, pour cet auteur, «le contrôle administratif vise le respect d'un cadre d'activité défini d'une façon juridiquement détaillée et la vérification de la mise en oeuvre des moyens nécessaires à cette activité. Il implique en cas de besoin des mécanismes de redressement intervenant de façon concomitante ». Le contrôle économique, en revanche, «porte essentiellement sur des résultats appréciés par rapport à des objectifs généraux, sauf en ce qui concerne les contraintes d'intérêt général, et en tout état de cause par rapport à un optimum de gestion, en l'état des moyens confiés à l'entreprise et du marché économique qui est le sien ».108 L'auteur défend le concept qu'il développe en soulignant qu'il tient compte du fait de l'évolution du contrôle sur les entreprises publiques qui «comporte de moins en moins de pouvoirs de substitution ou plus généralement d'intervention sur la mise en oeuvre des moyens, et s'appuie au contraire de plus en plus sur la définition d'objectifs, l'attribution de financements globaux et le renforcement des contrôles de résultats ».1 9 Cette notion de contrôle économique paraît tout à fait intéressante. Cependant, le contenu que lui donne M. Delion semble influencé par l'air du temps qui privilégie le contrôle a posteriori et «la dérive autonomiste» 110avec ses insuffisances et ses limites (Infra, section suivante). A cet égard, l'évaluation, notion illustrant également l'air du temps, pose, aussi, de sérieux problèmes quant à ses relations avec la notion de contrôle mais paraît néanmoins d'un apport beaucoup plus enrichissant. 2) Contrôle et évaluation 44 L'évaluation s'est développée, d'abord, en Amérique du nord à la suite de l'échec des politiques du policy programming budgeting system (P.P.B.S.), connues dans leur version française sous l'appellation de rationalisation des choix budgétaires (R.C.B.), au début des années soixante-dix. III L'avènement de la crise économique et la rareté des ressources ont contribué au développement de la recherche de l'efficacité, l'efficience et l'économie, les trois maîtres mots de l'évaluation, dans les décisions de dépenses et de gestion.1l2 L'émergence de l'évaluation et son développement par la suite, dans divers pays, a coïncidé avec la crise de l'Etat providence et des modes d'intervention et de gestion publique à partir des années soixante-dix. Elle répond, ainsi, à la nécessité, pour l'Etat, de trouver une nouvelle source de légitimité suite aux diverses remises en question de son

110 Selon l'expression de J. Ruffat ln, « Ù1 tutelle jlmction maudite », précité. ill Même si les racines de l'évaluation remontent à plus loin aux Etats-Unis. Cf. sur ce point, Chelimsky (E.), «L'évaluation de.v programmes aux Etats-Unis », P.M.P. Vol. 3, n02, juin 1985, p. 199 & s. 112 Ainsi, Les Metcalfe écrit «The core value around which reform evolved in the 1980s are usually summarized as the 'three Es' - Economy, Efficiency, Effectiveness denoting the eradication of waste, the streamlining of services and specification of objectives to ensure that resources are targeted on problems. Within this mind-set, imitation of business methods seems the rational management response ». Cf. Les Metcalfe, Public management: from imitation to innovation, In Kooiman (edited by), Modern governance, London, Sage, 1993, p.173&s. Voirp.174.

économique des entreprises publiques », publiée dans la revue belge « Revue de droit public et des sciences politiques »,1981. 108Cf. A.-G. Delion, «L'évolution du contrÔle des entreprise.v publiques en France », R.F.A.P., 1984, p.689. IO'J Ibid..

-

46

action.1 I3 En Tunisie, elle fut introduite dans ce même contexte par la Cour des comptes à partir du milieu des années quatre-vingts. Aujourd'hui, elle semble se diffuser timidement dans la pratique des autres organes de contrôle administratif. 45 L'évaluation est elle-même une notion encore relativement mal définie et fait l'objet de divergences de conception et de définition. Pour certains, évaluer une action, « c'est reconnaître et mesurer ses effets propres », ce qui suppose que l'évaluation intervient nécessairement ex post pour mesurer les effets réels et non les effets attendus. Ses principes seraient de repérer les objectifs, recenser les 114Cette moyens mis en oeuvre, identifier et mesurer les effets et apprécier les résultats. définition, directement inspirée par les sciences exactes, présente l'avantage de la clarté et évite les risques d'imprécision. Cette conception conduit souvent à voir l'évaluation comme une analyse coût-avantage ou coût-efficacité. Elle implique un rejet de tout ce qui n'est pas 115 inadaptée pour l'appréciation de et directement chiffrable, ce qui la rend trop restrictive la gestion des entreprises publiques dont nombre d'activités ne répondent pas à des objectifs uniquement quantitatifs mais aussi qualitatifs.1l6 Par ailleurs, elle exclut l'évaluation ex ante. Dans le même esprit, certaines définitions sont encore plus étroites. Dans cette optique, l'évaluation est conçue comme la détermination de l'ensemble des valeurs financières ou comptables attribuables à un programme d'action une fois que celui-ci a été réalisé. Cette conception rapproche fortement l'évaluation de l'audit comptable et du contrôle au sens traditionnel du terme, notamment le contrôle financier.I17 Elle est favorisée par le contexte de contraction des ressources. Elle est, cependant, manifestement trop réductrice et, également, peu adaptée. L'efficacité est, en effet, par nature « une relation entre un but et une action. Elle est donc instable, relative et complexe ». Dès lors, «il est dangereux de la ramener à des chiffres trop simples. C'est vrai des entreprises privées. C'est encore beaucoup plus vrai des entreprises publiques où interfèrent, d'une part, les impératifs de l'économie de marché, d'autre part, ceux qui résultent de la gestion publique en général ou d'objectifs publics circonstanciels qui troublent la signification des résultats internes ».118 L'évaluation ne peut, donc, se limiter à une appréciation chiffrée de la rentabilité financière ou des résultats quantifiables, faute de quoi, elle risque de négliger les
113 Dans ce sens, Monnier (E.), Evaluations de l'action des pouvoirs publics, Paris, Economica, 1987, p.17 qui estime que « les Etats font recours à l'évaluation seulement lorsque la légitimité de leur action traverse une crise» (p. 22). 114 Commissariat général du plan, Rapport du groupe de travail «méthodes d'évaluation des politiques publiques », présidé par M. Deleau, Evaluer les politique.! publique.!, méthode, déontologie, organisation, La Doc. franyaise, Paris, mai 1986, p. 28 & s. I 5 Club Cambon, «L'évaluation des actions publiques, principe opératoire? », P.M.P. vol. 8, n° l, mars 1990, p.75 & s. Voir, Rapport introductif, p. 84. 116 Le calcul économique et les analyses chiffrées sont incapables d'appréhender les externalités des activités de nombreuses entreprises publiques en termes d'équilibre régional, d'aménagement du territoire et de qualité de vie. Sur ce point, Mlle Moussa souligne pour les transports collectifs urbains cette incapacité du calcul économique à appréhender les externalités inhérentes à cette activité telles que les problèmes de congestion, de sécurité routière, d'environnement. Cf. Moussa (S.), Le .!ervice public de transport collectif urbain de personnes: du monopole à la concurrence, Mémoire D.E.A. droit public, Fac. de droit et des sc. éco. et po. de Sousse, 1991, p. 99 & s. 117 Dans ce sens, Gournay (B.), « Tendances actuelles du contrÔle des finances publique.! », R.F.A.P., juillet-se~tembre 1983, n027, p. 515-531. IR Delion (AG.), « Les moyens d'évaluation de l'efficacité des entreprÜe.! publique.! », R.F.AP. 1984, p.755.

47

effets indirects ou qualitatifs extérieurs à l'ordre financier.1l9 Elle négligerait, ainsi, les fonctions latentes de l'entreprise publique et aboutirait à une confusion entre résultats et . . 120 pro fi f manClers. Its D'autres n'y voient qu'une variante du contrôle de gestion présentant de nombreux points communs avec les études d'aide à la décision.121 Pour d'autres enfin, l'évaluation est une «appréciation portée sur l'efficacité d'un programme, d'une politique et d'une action publics, à la suite d'une recherche scientifiquement exigeante de leurs divers effets réels, au regard des objectifs affichés ou implicites et au regard des moyens mis en oeuvre ».122 Cette approche, même si elle évacue également les évaluations a priori, paraît plus large que la précédente et constitue, en même temps, un double élargissement tant de la notion traditionnelle de contrôle administratif que de celle du contrôle interne de gestion. En effet, elle élargit son champ d'investigation audelà de l'examen de l'efficacité et l'efficience interne, terrain privilégié du contrôle de gestion, le combinant, ainsi, avec l'examen des effets réels, directs ou indirects, voulus ou non, produits sur l'environnement extérieur. Sous cet angle, elle constitue, également, un élargissement du contrôle administratif traditionnel, dans la mesure où elle centre ses investigations, non sur la légalité et la régularité, mais, aussi, sur les effets réels, c'est-à-dire sur l'appréciation de l'efficacité et des résultats. 46 Les divergences de définition et d'approche débouchent donc, inévitablement, sur un débat relatif, notamment, aux relations entre l'évaluation et le contrôle. A cet égard, pour les uns, l'évaluation « n'a pas grand chose à voir avec le contrôle administratif tel qu'en sont chargés des corps d'inspection ».123Le contrôle porte sur la régularité des actes engagés et la manière dont ont été mis en oeuvre les moyens, non sur l'efficacité et les effets de l'action. Le contrôle implique un jugement ~ui peut conduire à des sanctions, il ne privilégie pas le dialogue entre évaluateur et évalué. 24 Pour les tenants de ce point de vue, une évaluation «est une affaire d'une autre dimension qu'un contrôle administratif, même étendu et appliqué à un vaste domaine ».125Dans cette logique, «les contrôles administratifs ne constituent pas des instruments d'évaluation» et toute confusion entre les deux notions «risquerait fort, tout à la fois, de dénaturer l'idée même d'évaluation et de diluer le contrôle administratif ».126

Dans ce sens. Meny (Y.) & Thoenig (J.-C.), Politiques publiques, Paris, P.U.F., Thémis Sciences 1989 p.305. 120 Comme le souligne le professeur X. Greffe dans Le contrôle des entreprise,ç publiques Cours dactylographié, Université de Paris J, 1979, p. 2 & s., il faut distinguer le résultat du profit et l'efficacité de la rentabilité. En effet, une gestion peut être efficace sans être rentable et l'inverse est également vrai. Dans ce sens également Leray (C.), « L'appréhension de l'efficacité dam les entrepri,çes indu,çtrielles et commerciales », Rev. éco. n03 mai, 1983, p. 612-654. 121 Par exemple, Gibert (P.), dans, Actes de la journée d'étude du Club Cambon sur L'évaluation de.f actions publiques, P.M.P. vol.6, n02, 1988, p.95-186. Cf. p.122. De manière plus globale, sur ces conceptions, voir Nioche (J.P.) et Poinsard (R.) (sous la dir. de), L'évaluation des politiques publiques, Paris, Economica, 1984, notamment p. II & s. 122 Ibid. 123Meny (Y.) & Thoenig (l.-c.), op. cit., p.305. 124 Cf. Nioche (J.-P.) & Poinsard (R.) ( Sous la dir.), précité, p. 289 & s. 125 Eveno (B.), «L'évaluation et le contrlÎle adminÜtratif», dans Nioche (J.-P.) & Poinsard (R.) précité, 213 & s. Cf. p. 220. 126 Chevallier (J.), Commentaire, dans Nioche (l.-P.) & Poinsard (R.) précité, p. 227 & s. politiques,

119

48