//img.uscri.be/pth/18f7d446a3627eb52241466c2441b72d6569f7d7
Cet ouvrage fait partie de la bibliothèque YouScribe
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le lire en ligne
En savoir plus

L'impôt au Cameroun

De
280 pages
La complexité des administrations fiscales camerounaises, éparpillées à travers plusieurs ministères, ainsi qu'une fiscalité autoritaire où les nouveaux impôts sont introduits sans préavis, les textes foisonnants, les exemptions nombreuses, ont favorisé la fraude fiscale et la corruption. Cet ouvrage examine les aspects négatifs de cette administration en mettant en exergue les difficultés du recouvrement qui sont d'ordre juridique, administratif, psychologique et humain et souligne la nécessité d'envisager d'urgence des réformes.
Voir plus Voir moins

Avant-propos Les ouvrages consacrés à la fiscalité en Afrique ne sont pas légion. Celui-ci vient d’autant contribuer à combler ce vide qu’il traite d’un thème qui suscite le plus grand intérêt et la plus grande attention. Issu, en effet, de travaux de recherche approfondie menée dans le cadre d’une thèse de doctorat, « L’impôt au Cameroun : contribution à l’étude d’un dysfonctionnement administratif », de Pierre ALAKA ALAKA, constitue un apport fondamental dans la doctrine et la pratique fiscales en Afrique. Cet ouvrage vient à point nommé, c’est-à-dire à un moment où, prise dans les tourbillons de son histoire, de sa grande et longue Histoire, l’Afrique doit se regarder en face, établir un bilan et (re)penser les ressorts de sa gouvernance publique, qui plus est, dans un monde en pleine globalisation ou mondialisation économique. Malgré son intitulé « minimum », l’ouvrage établit à sa manière un bilan et ouvre des perspectives. Faisant d’abord le bilan de la gouvernance fiscale en Afrique en tant qu’élément de la gouvernance économique et financière de tout Etat souverain, l’auteur en conclut, en le démontrant, à une gouvernance à vue, malheureusement trop « boiteuse », bâclée à tous points de vue, avec comme conséquence l’échec des Etats africains ainsi qu’en témoignent leur situation d’endettement chronique, la paupérisation des populations et la montée en puissance du secteur informel dans lequel, faute d’Etat justement, le citoyen se « recycle ». Loin de s’arrêter à ces constats, l’auteur ouvre des perspectives, propose des réformes institutionnelles et normatives voire de management des personnes et des biens, et y insiste, convaincu qu’une conception maîtrisée des systèmes fiscaux et un recouvrement responsable de l’impôt équivaudront à un renflouement conséquent des caisses de l’Etat, à l’exécution des dépenses publiques, à la satisfaction des besoins collectifs et finalement à l’amélioration des conditions de vie des populations. En effet, ce que l’on sait avec certitude, c’est que le recouvrement de l’impôt est une (banale) opération comptable marquant une des étapes de la procédure fiscale. Il est en même temps connu pour faire partie intégrante de la procédure budgétaire, plus précisément de la phase d’exécution de la loi de finances assurée à la fois par des ordonnateurs et des comptables publics relevant ou non des réseaux du Trésor public. Le présent ouvrage et son auteur décrivent avec une rare pédagogie ces

mécanismes, instruisant gouvernants, administrateurs et citoyens sur l’élémentaire et pragmatique utilité d’un bon recouvrement de l’impôt. Ils instruisent donc que c’est de la bonne conception et d’une exécution responsable du recouvrement de l’impôt que dépendent l’exécution citoyenne des budgets de l’Etat et, en conséquence, la satisfaction du plus grand nombre possible de besoins d’intérêt général, qu’ils soient d’ordre administratif, économique, social ou autres... Il fallait de l’audace pour entreprendre de démontrer ce qui relève a priori d’une lapalissade. Pierre ALAKA ALAKA a le mérite de l’avoir eu et, qui plus est, de conduire cette démonstration avec suffisamment de conviction pour révéler combien vitale est pour tout Etat et ses administrations financières la mission de recouvrement de l’impôt. Ce que l’on sait moins, par contre, c’est la mesure dans laquelle l’étude et les réflexions sur le recouvrement de l’impôt peuvent amener à scanner tous les arcanes d’un Etat, à en faire un check-up complet. En effet, de l’organisation, du déroulement et des résultats de la perception de l’impôt dans un Etat se reflètent sa capacité d’organisation administrative, sa maturité politique, son fonctionnement démocratique, son système judiciaire, son niveau de gouvernance économique et financière, la nature et l’ampleur des services offerts aux citoyens mais aussi sa capacité à promouvoir son développement et à juguler ses dysfonctionnements d’origines et de natures diverses. De ce fait, pour tout Etat, le recouvrement de l’impôt s’avère un puissant indicateur de sa bonne ou mauvaise gouvernance et, en particulier, de sa bonne ou mauvaise administration. S’inspirant du cas camerounais et sans provocation aucune, l’auteur, comme impatient, donne le ton : « L’Administration fiscale camerounaise peut être désignée comme le facteur majeur de la crise des finances publiques de l’Etat ». A juste raison ! En témoigne l’échec enregistré en matière de recouvrement de l’impôt, lui-même imputable aux innombrables maux qui gangrènent les Administrations, parmi lesquels la corruption, le détournement des fonds publics et l’impunité systématique (voire systémique)... sont les plus souvent dénoncés. Mais les véritables facteurs d’échec résident dans la défaillance des systèmes fiscaux africains1, l’inorganisation des Administrations
1

Voir Amavi Gustave KOUEVI, « Plaidoyer pour une géofiscalité en Afrique : éléments d’une nouvelle approche de la gouvernance économique et financière », Revue de Droit fiscal, 21 juin 2007, supplément au n° 25 (L’année fiscale), p. 49 à 59.

8

préposées, la complexité de leur fonctionnement, l’inadaptation des textes applicables, un management approximatif des ressources humaines, la propension à confisquer les biens et moyens affectés au recouvrement de l’impôt, le manque de contrôle... Autant de dysfonctionnements décelés par l’auteur, qui font du recouvrement de l’impôt une sorte de « gouvernomètre » dont l’avantage est d’indiquer à l’Etat les réformes à mener pour alimenter correctement les budgets publics, à hauteur des prévisions budgétaires, et ainsi réduire le recours à l’endettement chronique dans lequel excellent malheureusement les pays africains. Au total, lorsque puisant dans les profondeurs de l’histoire de la fiscalité, on prend suffisamment conscience que l’Etat, en tant que superstructure, est né de l’impôt – et non l’inverse -, on comprend aisément que bafouer l’impôt, c’est fouler aux pieds l’Etat. C’est lui faire manquer les missions fondamentales, régaliennes et modernes, qui font sa raison d’être. C’est aussi oublier que les autorités qui se portent ou se font porter à sa tête, pour le diriger, ont avant tout la responsabilité d’œuvrer à la satisfaction des besoins des citoyens et de promouvoir leur mieux-être... et non le contraire2. De ce point de vue, cet ouvrage est une éclatante démonstration du vade-mecum de la gouvernance publique via la problématique du recouvrement de l’impôt. Pour cela, je voudrais tirer une amicale révérence à l’auteur ! Bravo, cher ami, de montrer du doigt le chemin, l’un des chemins qui seuls ramèneront l’Afrique sur le droit chemin. C’est une vraie pierre que tu apportes à l’édification de l’Afrique. Puisse ton ouvrage connaître le succès qu’il mérite ! Amavi Gustave KOUEVI
Maître de conférences à l’Université Paris 1 Panthéon- Sorbonne Membre du Centre d’Etude et de Recherche en Finances et Fiscalité Africaines – Zone CEMAC (CERFFAC) Membre de la Revue de Finances et Fiscalité Africaines – Zone CEMAC (REFFAC) Membre de la Société Africaine de Finances Publiques et de Fiscalité (SAFPF).

Ce qui invite à méditer sur cet aphorisme de Omar Ibn Al-Khattäb: « Le plus malheureux des gouverneurs est celui qui fait le malheur de ses administrés ».

2

9

Préface
L’ouvrage que l’on va découvrir intéressera au premier coup d’œil, lorsque apparaissent les qualifications de l’auteur : enseignant de droit fiscal, conseil fiscal agréé Cemac, chercheur dans le domaine des sciences administratives et financières, formé à l’Université de droit, d’économie et de sciences sociales de Paris-Assas ; je n’ai jamais perdu de vue la progression de la carrière de M. Pierre ALAKA ALAKA depuis l’époque où il a préparé et soutenu sa thèse de doctorat en droit public, et, ensuite, publié les études qui ont précédé et qui accompagnent sa présentation, aujourd’hui, du système adopté au Cameroun pour l’établissement et le prélèvement de l’impôt. L’idée de l’auteur est, qu’en présence d’un dysfonctionnement administratif grave, manifeste et persistant observé dans le domaine de la fiscalité, la remise en cause courageuse de tout le système fiscal pourrait constituer utilement le pas définitif dans l’avancée de la République du Cameroun vers un Etat de droit que tous attendent. C’est à partir de ce point de vue que les conclusions de M. Pierre ALAKA ALAKA impressionneront et concentreront l’attention de toutes les catégories de lecteurs : acteurs de la vie économique au Cameroun et dans l’ensemble du continent, investisseurs, institutionnels et privés, tentés d’interpréter le contexte actuel comme un fabuleux pays…de cocagne où rien, en définitive, ne serait impossible ou interdit, les difficultés pour connaître et comprendre les interférences entre les règles de droit applicables induisant un climat général de laisser-aller et de facilité pour échapper à l’application de l’impôt et à l’exécution des prélèvements. Les fonctionnaires des services fiscaux qui disposent désormais d’une formation de base, se sentiront eux aussi concernés par cette carence administrative, dysfonctionnement majeur qui les empêche d’assurer de façon lisible et convenable la mission qui leur est confiée, tant que la réorganisation des structures et une clarification des règles ne seront pas opérées. Le projet de M. ALAKA ALAKA ne me paraît pas utopique, ni exagérément optimiste (la refonte de la fiscalité), si ce n’est que je ne partage pas une confiance démesurée dans le choix des institutions bancaires elles-mêmes pour le prélèvement de l’impôt, sauf régulation et contrôle des

banques par un organisme indépendant, léger, peu nombreux et à l’abri des influences (une authentique administration de mission). La crise globale du système financier et bancaire est là, pour inciter à la vigilance. Ce serait un bienfait pour la doctrine juridique si l’on pouvait assister un jour prochain à l’avènement d’un Etat émergent et indépendant depuis cinquante années à la condition d’un véritable Etat de droit. Claude GOYARD
Professeur émérite à l’université Paris 2 Panthéon Assas

12

Liste des abréviations
BAD B.M. CFC CNFPT CRTV DESS DGI DIPET ENAM ENI ENSET Banque africaine de développement Banque mondiale Crédit foncier du Cameroun Centre national de la fonction publique territoriale Cameroon radio and television Diplôme d’études supérieures spécialisées Direction générale des impôts Diplôme de professeur d’enseignement technique 1er grade Ecole nationale d’administration et de magistrature Ecole nationale des impôts Ecole normale supérieure d’enseignement technique

FEICOM Fonds spécial d’équipement et d’intervention intercommunale FSDE FNE FMI IADM IIAP JAE LGDJ Faculté de droit et sciences économiques Fonds national de l’emploi Fond monétaire international Initiative d’allègement de la dette multilatérale Institut international d’administration publique Jeune Afrique Economique Librairie générale de droit et de jurisprudence

MINAT Ministère de l’administration territoriale MINDIC Ministère du développement industriel et commercial MINFI ONPC Ministère des finances Office national des ports du Cameroun ONCPB Office national de commercialisation des produits de base

PPTE PUF RFAP RGRH RNCF BIRD BEI FIDA NIB SLF SNEC SONEL TEC TPG UD UE

Pays pauvre très endetté Presse universitaire de France Revue française d’administration publique Revue de gestion des ressources humaines Régie nationale des chemins de fer du Cameroun Banque internationale pour la recherche et le développement Banque européenne d’investissement Fonds international de développement agricole Nordic investment bank Service de la législation fiscale Société nationale des eaux du Cameroun Société nationale d’électricité du Cameroun Tarif extérieur commun Tarif préférentiel généralisé Université de Douala Union européenne

UYI

Université de Yaoundé

14

Introduction générale
L’administration fiscale camerounaise peut être désignée comme le facteur majeur de la crise des finances de l’Etat : elle agit comme un levier négatif tant du point de vue du discernement des recettes potentielles qu’au plan du recouvrement de celles qui s’offrent à elle. Cette « mal administration » de l’impôt prend sa source dans la confusion des acteurs en matière de réglementation fiscale associée à la gestion calamiteuse des ressources humaines ; et débouche sur un laisseraller des agents dans l’application de la ponction fiscale. Le résultat de cette évolution est la corruption devenue évidente, systématique, dans l’accroissement politique des exonérations douanières et fiscales, sans justification ; la constatation des fraudes douanières considérables, la défaillance des mécanismes fondés sur le système déclaratif, l’impossibilité d’élargir l’assiette au-delà du secteur formel des entreprises et naturellement, la baisse générale du volume de recouvrement. La torpeur de l’administration fiscale certes ne présente guère de raisons d’être optimistes pour le continent mais il ne faut cependant pas désespérer : les avancées récemment réalisées sur le plan politique n’étaient pas imaginables il y a de cela quelques années. La modernisation de l’administration fiscale n’est pas non plus hors de portée pour peu qu’une volonté d’engager l’administration vers une réforme drastique puisse prévaloir. Une réforme qui prenne en compte “la mentalité fiscale3’’des populations c’est-à-dire leur philosophie, leurs coutumes, leur culture. La situation actuelle du pays confirme cette évidence et exige une approche nouvelle. Telle sera probablement l’exigence de l’étude que nous allons entreprendre dont l’exemple camerounais n’est que le révélateur de ce que présente la plupart des administrations fiscales africaines. I- Caractères et évolution de la situation économique et financière du Cameroun A) 1960 - 1985 De 1960, année de son indépendance, jusqu’à la fin des années 70 ou au début des années 80, le Cameroun, comme la plupart des pays
3

FOTSING (J.B.). Le pouvoir fiscal en Afrique. LGDJ. Paris, 1995. p. 3

d’Afrique subsaharienne, présentait un système fiscal performant. Selon Jean Thill : “L’efficacité des systèmes fiscaux africains, leur adaptation à leur environnement sociologique et économique, n’étaient pas mises en doute4”. Le Cameroun, pour sa part, disposait de ressources croissantes qui lui ont permis d’engager de grands programmes d’investissements publics en minimisant l’emprunt extérieur5 ce qui a fait dire aux investisseurs internationaux que le Cameroun est “un très bon risque”. De ce fait, il bénéficiait de satisfecit des organismes d’évaluation et des experts. Chacun soulignant “les vertus de ses richesses naturelles, sa population jeune et dynamique, ses nombreux cadres bien formés et ses entrepreneurs désireux de construire un tissu industriel national solide6” Pourtant, à la même époque, “des intellectuels camerounais, vivant en Europe, avaient tiré la sonnette d’alarme pour briser cet optimisme des experts étrangers7”. Abel Eyinga, dans Les dossiers noirs du pétrole déplore la budgétisation des recettes pétrolières ; Mongo Beti dans un pamphlet intitulé Main basse sur le Cameroun dénonce le détournement des fonds publics et l’exportation illégale des capitaux ; David Kom signe un essai : Le Cameroun dans lequel il met à nu la corruption et le népotisme qui minent l’administration publique. Ces alertes n’ont pas eu l’effet escompté dans l’opinion. Le caractère foncièrement politique de ces ouvrages, le ton utilisé par leurs auteurs et le statut d’opposants au régime de Yaoundé décrédibilisaient tous leurs propos. Par ailleurs, les bonnes performances que l’économie camerounaise enregistrait à cette époque à savoir : un taux de croissance moyen de 7% par an8 en termes réels rendait sans objet de telles publications.

THILL (J). Fiscalité et ajustement structurel en Afrique francophone, Rapport, Paris, mars 1989, IIAP, mars 1991.p.1 5 Cf. C.A.A. l’endettement du Cameroun était négligeable jusqu’en 1982, moins d’un milliard de dollars américains. Soit 5% du PIB (caisse autonome d’amortissement). 6 MONGA (C). Crise des finances publiques camerounaises, études Banque mondiale 1990, p. 8 7 Ibidem 8 Ce taux de croissance tient essentiellement à la progression de la production pétrolière dont la contribution au PIB est passée de 7% en 1979-1980 à 2% en 1984-1985. selon le rapport BM n° 7451 C.M. du 10 février 1989.

4

16

B) 1985 – 1995 Le temps des illusions passé, le Cameroun est confronté à une conjoncture économique très défavorable depuis l’exercice 1985/1986. L’acceptation de cette situation par les Autorités n’a pas été aisée. Il a fallu attendre, selon Célestin Monga, la publication de la note de conjoncture de la BICIC (Banque Internationale pour le Commerce et l’Industrie) pour que le gouvernement prenne conscience de la situation difficile dans laquelle s’engouffrait le pays. Dans cette note, la BICIC annonçait une décélération inédite du chiffre d’affaires global de ses 70 premières entreprises clientes de la région du littoral ; en constante progression depuis plusieurs exercices (+ 17% entre 1984 et 1985). Cet indicateur de rythme et de niveau d’activité n’a augmenté que de 0,85% en 1986 ; puis il n’a cessé de diminuer9. Pour le gouvernement camerounais, les causes fondamentales de la crise sont de deux ordres : - le choc extérieur caractérisé par la chute vertigineuse des prix internationaux des principaux produits d’exportation : cacao, café, coton, pétrole ; - la stagnation des activités du secteur non pétrolier doublée des mauvaises performances des entreprises publiques10. Cette situation a entraîné des effets pervers qui se sont fait ressentir sur les principaux agrégats macro économiques : la balance des paiements accuse un déficit considérable du compte courant, le PIB et le PNB connaissent une baisse continue, la situation monétaire est marquée par une crise de liquidité du système bancaire11, les finances publiques sont caractérisées par un tarissement des recettes budgétaires12.Face à cette situation préoccupante, le gouvernement a d’abord cherché des
MONGA (C). Op. cit Cf. Note de conjoncture du Cameroun, 1988 11 BEAC ; Etudes et statistiques, juin 1987 (après avoir épongé ses avoirs extérieurs (128,4 milliards de FCFA en juin 1986), un découvert de 110 milliards a été accordé en juin 1987 qui a occasionné l’affaiblissement financier de l’Etat. Cet affaiblissement a entraîné une forte contraction du volume de liquidités dont disposaient les banques, contribuant ainsi, dans une espèce de spirale, au marasme de l’économie camerounaise). 12 En 1986-1987 les recettes publiques ont diminué de 146 milliards de francs CFA. Les dépenses ont augmenté de 302 milliards de FCFA. L’Etat a enregistré pour la première fois un déficit budgétaire de 464 milliards de FCFA. Soit 11,5% du PIB.
10 9

17

réponses camerounaises et puis le concours des institutions de Brettons Wood. 1) Les solutions internes Dans le cadre de la loi des finances de 1987-1988, une série de mesures ont été initiées en vue de restaurer les grands équilibres de l’économie. Ces mesures tendaient à ralentir le train de vie de l’Etat et à accroître les recettes budgétaires. Elles visaient à améliorer le suivi de l’exécution budgétaire et la gestion de la trésorerie de l’Etat par la mise en place d’un plan de trésorerie. De même, elles tendaient à renforcer le contrôle de l’exécution budgétaire dans la perspective d’une réduction du déficit budgétaire. Toutes ces mesures n’ont pas donné les résultats attendus. 2) Le concours du FMI et de la Banque Mondiale Après l’échec des solutions internes, le gouvernement a fait appel aux institutions internationales et aux pays amis pour la mise en place d’un programme d’ajustement structurel. Ce programme a été élaboré par la Banque Mondiale, le Fonds Monétaire International avec le concours de la France. L’ajustement structurel est un vocable qui signifie simplement “politique économique”. Il vise à stabiliser les finances publiques et à relancer la croissance et l’offre dans les pays en développement. Le terme ajustement structurel a été communément admis par la communauté internationale pour désigner deux choses13 : - un processus institutionnel : la pratique d’accords économiques et financiers par les pays en développement avec les institutions de Brettons Wood dans lesquelles ces dernières cautionnent un programme de réformes en échange de concours financiers. Les bailleurs bilatéraux, comme la France pour les pays francophones d’Afrique, par le biais du Club de Paris, estiment que cette voie est un passage obligé et la seule garantie d’obtenir un cadre comptable cohérent dans la gestion financière de ces pays. - Le terme désigne aussi un moment particulier de la situation et de la politique économique des pays en développement caractérisé par des
13

BEZARD (B). Séminaire ENA “Théorie et pratique des finances publiques”, 19921993

18

déficits importants et durables de la balance de paiement et des finances publiques. Dans cet esprit, le Cameroun a signé deux programmes avec les institutions de Brettons Wood pour établir à moyen terme les grands équilibres financiers et stabiliser à long terme les finances publiques. Ce programme d’ajustement structurel a été appuyé par trois rééchelonnements de la dette bilatérale du Cameroun au Club de Paris, intervenus en mai 1989, janvier 1992 et tout récemment en novembre 1995. C) De 1995 à 2009 De 1995 à 2008, après l’échec des programmes d’ajustement structurel, le Cameroun a atteint péniblement le 28 avril 2006 avec le concours de la France, le Point d’achèvement de l’initiative PPTE. Le pays a reconquis sa crédibilité auprès des Institutions financières internationales et de ses partenaires au développement. Après l’atteinte du point d’achèvement de l’initiative PPTE, le Cameroun vit au rythme des signatures d’accords de remise de dettes, de dons, de nouveaux prêts accordés au secteur privé. Les recrutements dans la fonction publique sont revenus à l’ordre du jour, le dernier datant de 1988. Selon les “dossiers du Minefi 2007”, une publication de l’ancien ministère des finances, ce sont au plan bilatéral 600 milliards de Fcfa de dette qui ont été annulés entre le 27 octobre 2006 et le 02 avril 2007. A travers le contrat de désendettement et de développement, l’effort bilatéral additionnel de la France, dans le cadre de l’initiative PPTE, a déjà permis au Cameroun de mobiliser environ 110 milliards de France CFA. Le volume de la dette multilatérale annulé par la B.M., le FAD et le FMI s’élève à 652,95 milliards sous le sceau de l’initiative d’allègement de la dette multilatérale (IADM). Les trois bailleurs de fonds auxquels se sont ajoutés la BAD, le BIRD, le BEI, l’UE, le FIDA, le NIB ont annulé un total de 189,78 milliards au terme de la dette PPTE des multilatéraux. D) Le constat qui s’en dégage A ce jour, la situation financière du Cameroun n’est pas enviable. La sortie définitive de la crise n’est pas pour demain sauf à envisager un sursaut national de survie. La crise est venue ébranler l’idée d’un 19

décollage économique réussi du pays. La corruption est venue amplifier le phénomène. Aujourd’hui d’anciens ministres et Directeurs généraux sont en prison suite à l’opération épervier 1 et 2 et d’autres dossiers sont en attente de transmission au Parquet. La corruption des hauts Commis de l’Etat a dépassé le seuil de tolérance au Cameroun. Les avancées des deux premières décennies de l’indépendance sont oubliées. L’Etat n’a pas présenté des ambitions à la mesure de la situation dont les signes précurseurs étaient ostensibles. Le gouvernement s’est contenté de se justifier au lieu de nommer le mal en vue d’un traitement rapide et approprié. Si en général la baisse des cours des produits d’exportation a été amplifiée pour justifier cette crise, on est donc en droit d’affirmer que les mesures internes décidées n’étaient pas appropriées et ne pouvaient qu’occasionner “le ralentissement de la croissance des consommations publiques et surtout la réduction massive des dépenses d’investissement14” aggravant ainsi le développement de la crise. La crise a permis surtout de mettre en évidence les insuffisances de notre système fiscal et surtout l’inefficacité de l’administration fiscale, contrairement aux allégations de Jean Thill15. Celle-ci a tamisé les défauts majeurs de l’administration fiscale, son incapacité à substituer aux recettes budgétaires d’exportation, des recettes fiscales insuffisantes. Elle a été le catalyseur d’une gestion publique chaotique qui a accéléré l’enrichissement d’une classe gouvernante cupide au détriment de la paupérisation des populations. II- L’administration fiscale à la croisée des chemins ou l’issue moins douloureuse de sortie de crise et d’enrichissement de l’Etat L’administration fiscale a présenté ses limites dès l’apparition de la crise. Elle a laissé apparaître au grand jour les carences autrefois couvertes par la période des vaches grasses qu’il faut à tout prix gommer. A) Les carences - Une assiette particulièrement étroite caractérisée par une défiscalisation en milieu rural et une fiscalisation très poussée en milieu urbain et surtout dans le secteur le mieux structuré laissant ainsi en déshérence un secteur informel qui ne demandait qu’à être organisé.
14 15

THILL (J). Op.Cit. Voir note n°2

20

- Une législation fiscale foisonnante et inadaptée excroissance du système français, transposé sans aucune prise en compte des valeurs locales et des conditions psychosociologiques dans lesquelles évoluent les contribuables pourtant, « toute politique fiscale, écrit Jean Dubergé, doit tenir compte de ces éléments psychosociologiques, faute de quoi elle risque de déboucher inévitablement sur des échecs16 ». - Une politique d’augmentation outrancière des taux d’impôt, on dirait l’assommoir dans l’univers de Zola, qui s’est révélée négative et qui a démontré que l’augmentation des taux n’est pas le seul facteur du rendement optimal de l’impôt. Mais que ce rendement dépend d’abord et surtout des relations que l’Etat entretient avec les contribuables à travers son administration fiscale. « La crise de civisme fiscal dont souffre l’Afrique aujourd’hui est d’abord une crise du civisme tout court 17» face à un Etat sourd-muet et indélicat. - Des services financiers inefficaces, domaine de l’arbitraire, de la corruption et des influences politico-tribales et politico-confessionnelles de toutes sortes qui ont apprivoisé le délabrement de gestion de l’Etat. Ce délabrement de gestion ayant pour origine la crise de l’autorité d’un Etat moins prompt à réagir positivement aux grandes questions de la nation mais très apte à « ramener les populations dans les rangs » sans égard des normes internationalement reconnues18. De ces carences, il en résulte pour le pays en fin 1995 des restes à recouvrer de l’ordre de 300 milliards de FCFA et des chèques certifiés en suspens dans les banques de l’ordre de 200 milliards de FCFA19 qui n’ont pas été épongés après la création des recettes des impôts en 1998. B) Les perspectives Au lieu de s’attaquer avec vigueur au problème de recouvrement des recettes fiscales, l’Etat a préféré recourir aux mesures ci-dessus énoncées qui s’avèrent jusqu’à demain inopérantes.
16

DUBERGE (J), les Français face à l’impôt, LGDJ, 1990. FOTSING (J.B.), op. cit. P. 10 18 ROLAND (P), TAVERNIER (P) : La protection internationale des droits de l’homme « que sis-je ? » PUF, Paris 1989, p. 127 Chiffres estimés par l’auteur après entretien avec des banquiers. 19 Chiffres donnés par Yondo Marcel, ancien ministre, dans le journal « la sentinelle » n° 72
17

21

La mobilisation des ressources fiscales suffisantes en vue d’assurer la couverture des dépenses propres de manière à pouvoir dégager un solde primaire positif dans le tableau des opérations financières, est l’objectif primordial à atteindre. Car notre conviction est établie : la crise qui a amené le pays à l’initiative PPTE trouve essentiellement son origine dans l’incapacité de l’administration à recouvrer les recettes fiscales existantes et à exister. Elle est une crise des finances publiques20. Comment donc s’y prendre ? Ou bien faire table rase, place nette et repartir à zéro sur une structure entièrement nouvelle avec un système nouveau ou bien faire “avec” ce qui existe et tenter des trains de réformes osées. La seconde voie nous paraît la plus pragmatique et la plus sincère, la plus logique même car, nous sommes convaincus que cette crise des finances publiques n’est ni la conséquence du sous-développement économique, ni le résultat de la chute des cours des matières premières ni un déficit en ressources humaines ; elle est une crise fiscale : La crise de l’Etat mauvais dépensier, la crise de l’administration impunie, la crise de la corruption. La crise a pour fondement les dysfonctionnements de l’administration fiscale qui ont entraîné les difficultés qu’il y a de recouvrer l’impôt au Cameroun. Une autopsie de ces dysfonctionnements nous permettra de proposer des remèdes. Mais tout travail est conditionné par la méthode qui en détermine les conclusions et éclaire les hypothèses. Nous allons aborder cette étude après la délimitation de notre champ et notre approche sera pluridisciplinaire. III- Le champ d’étude Il sera question de la délimitation matérielle et géographique. A) La délimitation matérielle En analysant “les difficultés de recouvrement de l’impôt au Cameroun”, nous allons apporter notre “ contribution à l’étude des dysfonctionnements de l’administration fiscale” c’est-à-dire d’un effort pour comprendre les difficultés de recouvrement au travers de
20

ALAKA ALAKA (P) BONKOUNGOU (J.M.) et autres, Crise des finances publiques dans les pays sous ajustement structurel : le cas de l ‘Afrique subsaharienne, mémoires IIAP 1993. p. 46

22

l’administration fiscale ou, en d’autres termes, la mal administration au travers du recouvrement. Les mots clés ici sont “ administration” et “ recouvrement”. Le mot administration fait appel au mot fisc et le mot recouvrement à l’impôt. Les termes “administration”-“ fisc ”; “ recouvrement de l’impôt ”-“ impôt ” s’imbriqueront et se combineront au terme “difficulté ” pour reconstituer la trame de notre travail. Le terme “administration ”selon le Doyen Vedel “ est pris dans deux sens ; il peut désigner une certaine activité et est alors pris dans un sens fonctionnel (exemple : l’administration de l’impôt). Dans un sens dérivé, organique, l’Administration est entendue comme l’ensemble du personnel remplissant les tâches administratives (l’administration fiscale). La différence de sens se marque parfois par l’emploi de la majuscule dans la seconde acception21 ”. Lorsque nous utiliserons le terme “Administration ”avec majuscule, ce sera pour désigner “l’ensemble des organes par lesquels sont conduites et exécutées les tâches22 ”fiscales, l’ensemble indifférencié des services fiscaux. L’utilisation de “administration ”avec minuscule voudra signifier termes “utilisateur de prérogatives de puissance publique 23”. Le terme recouvrement ne sera pas utilisé dans son sens restrictif “perception des sommes dues ” (selon le dictionnaire français), fonction traditionnelle dévolue au comptable du Trésor. Il faudra entendre par recouvrement dans le cadre de cette étude, l’ensemble des opérations qui vont de la conception de l’impôt jusqu’à son encaissement en passant par les opérations techniques du point de vue de l’administration fiscale jusqu’aux opérations d’encaissement à l’administration du trésor. Et c’est ici que le terme “fisc ” a tout son sens ; en latin le terme “fiscus ” (panier pour recevoir de l’argent), il est apparu en 1479 et signifiait alors “Trésor public ”. Aujourd’hui, “Le Robert ” y voit l’ensemble des administrations chargées de l’assiette, de la liquidation et du recouvrement des impôts. A ce titre, fisc veut dire administration fiscale. Cette définition du Robert, peut-être moins juridique, nous
22

VEDEL (G.) DELVOLVE (P). Droit administratif, Thémis. PUF. 8ème éd. 1984, p. 63 DUPUIS (G) GUEDON (MJ). Droit administratif, Armand Colin, 3ème éd. Paris, 1991, p. 10-14 23 Ibidem et DE FORGES (JM). Droit administratif, P.U.F., 1ère éd. Paris 1991, pp. 5-9
21

23

semble plus structurelle, car elle prend en compte les hommes et leur cadre d’action qu’est l’administration. Le mot difficulté servira de fil conducteur à notre démarche. B) Le support géographique Il est évident que notre recherche porte sur le Cameroun. Mais elle ne peut se passer de faire référence aux pays avec qui le Cameroun a une histoire ou des pays de même niveau de développement économique. Le choix de la France s’explique par la similitude des institutions héritées de la colonisation et par le poids que celle-ci représente dans les relations quotidiennes avec ses premières colonies. Ensuite parce que modestement l’auteur de ces lignes appartient au moule référentiel français. Son passage à l’ENI de Clermont Ferrand en 1988-1989, puis au cycle long de l’ENA de Paris en 1992-1993, mais aussi de fructueux stages pratiques dans l’administration fiscale française, notamment à la Direction régionale des impôts de Basse Normandie ainsi qu’à la Trésorerie paierie générale de Caen concourent à lui donner une aisance dans la compréhension du système fiscal français auquel il aura à se référer tout au long de cette étude. En revanche, le choix de certains pays comme le Ghana, le Sénégal, la Colombie permettront une approche plurielle en vue de tirer inspiration des modèles où les réformes ambitieuses ont été engagées et ont contribué à favoriser l’éclosion d’une administration efficace pour par ailleurs – et au besoin – les apprivoiser. Il va donc apparaître au cours de cette étude, de partir de la description, mieux de la présentation de l’Administration fiscale camerounaise pour mieux la comprendre par rapport aux autres modèles et juger à sa juste valeur l’enjeu qu’il y a à engager d’urgence des réformes. Il ne s’agit cependant pas d’une étude descriptive, ni d’une étude complexe de technique fiscale au sens où l’entendrait le professeur Emmanuel KORNPROBST24, mais de l’analyse du fonctionnement de l’administration fiscale au regard des habitudes administratives et des textes qui la régissent.
24

KORNPROBST (E), COUDERT et autres : Fiscalité de l’entreprise (1ère partie), Sirey, Paris 1986

24

Il s’agit comme dit Jacques Chevalier de « décrire des structures administratives et leurs fonctionnements et de proposer enfin d’éventuelles améliorations25 ». L’étude contribuera à jeter les bases d’une administration moderne et à “dégager sur un plan à la fois théorique et pratique les fondements de l’action administrative26 ”. L’objet et l’objectif de cette étude exigent nécessairement une pluralité d’approches. IV- L’approche pluridisciplinaire Nous ferons appel à la sociologie, à la psychologie, et aussi à l’approche juridico-politique. A) L’apport de la sociologie Les études de Max Weber sur la bureaucratie sont à l’origine de la sociologie des organisations. Les organisations entendues comme des “unités sociales complexes formées d’individus et de groupes dont les intérêts ne coïncident pas nécessairement et qui, dans leurs efforts pour parvenir à leurs fins, peuvent entrer en conflits les uns avec les autres27 ” En France elle s’est implantée sous ; l’impulsion de Michel Crozier. Celui-ci préconise une méthode “clinique ” en ce sens que les systématisations théoriques s’appuient sur les observations faites sur le terrain28. Dans le domaine des finances publiques, “la voie fiscale fut la première ouverte à la sociologie29”. Dans son “Cours de la science des finances ” Jèze croit qu’il faut étudier les phénomènes financiers en tenant compte de tous les facteurs financiers et économiques, mais aussi des facteurs politiques sociaux et juridiques30. M. Gaudemet devait confirmer cette position en 1969 lorsqu’il écrit : “les systèmes fiscaux seraient le reflet des structures sociales31 ”. Le recours aux enquêtes empiriques et l’effort de dépasser le stade de la description nous
25

CHEVALIER (E.), LOSCHAK (D) La science administrative, « Que sais-je ? », PUF, Paris 1980, p. 5 26 CHEVALIER (J.), op. cit. 27 Ibidem p. 25 28 Ibidem 29 DUCROS (J.C.), sociologie financière PUF, Paris 1982 p. 9 SS. 30 JEZE (G) ; Cours de la science des finances et de la législation financière, GIARD, Paris 1922, 6è édition pp. 7,8 ,17. 31 GAUDEMET (PM), précis des finances publiques Montchrestien Paris 1970, p.2.

25

permettront de parvenir à l’explication des phénomènes observés dans l’administration fiscale camerounaise. B) L’apport de la psychologie Avec la psychologie fiscale, “il s’agit d’étudier plus profondément qu’on ne l’a fait jusque là ce qui se passe dans les coulisses de la science fiscale. Il ne s’agit plus de considérer le contribuable uniquement du point de vue de la raison, mais aussi et surtout en fonction des motivations rationnelles ou irrationnelles de ce dernier32”. L’étude des attitudes et des comportements du contribuable en recourant aux sondages empiriques d’opinion permettra de dégager une matière première “afin de l’expliquer avec ses propres catégories et d’en faire le point de départ de ses connaissances 33”. Les précurseurs de la psychologie sociale de l’impôt sont tous du XVIIIème siècle : Adam Smith et David Hume. Le troisième, presque inconnu, en tout cas méconnu est Forbonnais34. Ces précurseurs de la psychologie ont été suivis par les fondateurs de ce qui sera la psychologie sociale de l’impôt : Günter Schmölders en Allemagne et Jean Dubergé en France. Günter Schmölders envisage les problèmes sur leur angle psychosociologique tandis que Jean Dubergé les analyse sur celui de la psychologie individuelle. Leurs travaux ont été publiés en un seul libre par José Maria Martin Oviedo à Madrid en 1965 sous le titre “Problemas de psichologia financiera35”. C) L’apport de la démarche juridico-politique Ses précurseurs sont anciens : Macarel (1790-1851) et Vivien (17991854)36. Cette approche conçoit l’administration à la fois comme une instance subordonnée aux politiques chargée de préparer et d’exécuter des décisions prises en dehors d’elle et comme une institution spécifique, irréductible à toute autre parce qu’œuvrant en vue de l’intérêt général et investie à cette fin de prérogative de puissance publique37.
FOTSING (J.B.). op. cit. P. 15 SCHMOLDERS (G). Psychologie des finances et de l’impôt, paris, 1973. p. 10 34 DUBERGE (J.) les Français face à l’impôt, essai de la psychologie fiscale, LGDJ, Pris 1990 pp. 25-37 35 Ibidem 36 GOYARD (C.). Cours de doctrine administrative, Paris II, 1992-1993 37 CHEVALIER (J). Op. Cit.
33 32

26

Cette approche nous permettra de comprendre le fonctionnement du pouvoir étatique camerounais en analysant l’administration fiscale en vue de dégager une croissance concrète et réaliste des institutions camerounaises. Envisagée de la sorte, notre étude commencera par analyser les conditions juridiques et administratives du recouvrement de l’impôt mais aussi à travers elles, les conditions psychologiques (Première partie) pour en arriver à l’éventualité d’une réforme des administrations fiscales en vue de rendre plus efficace l’Administration fiscale et plus apte à relever le défi de redonner au Cameroun une nouvelle prospérité (Deuxième partie). Première partie : Les conditions juridiques et administratives du recouvrement de l’impôt au Cameroun. Deuxième partie : L’éventualité d’une réforme des administrations fiscales

27