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Le feu et la loi

De
192 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1992
Lecture(s) : 318
EAN13 : 9782296270657
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Jacques BOURRINET ed.

le

Feu et la loi

Aspects juridiques des incendies de forêt dans le Monde

Centre d'Etudes et de Recherches Internationales et Communautaires Université d'Aix-Marseille III

Editions L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris

t,

@ L'Harmattan, 1992 ISBN: 2-7384-1500-8

ONT COLLABORÉ A CET OUVRAGE

.AMICARELlA . BARISICH

L. A. Directeur, Service forestier des Etats-Unis, Ministère de l'Agriculture, Washington Alessandro Chef de l'Unité "Protection civile", DG Xl, Commission des Communautés européennes K. A.
du Centre de développement forestier, Kamataka,

.BELLIAPPA
. BOURRINET . BOUT

Président

Bangalore
Jacques Professeur à l'Université d'Aix-Marseille d'études et de recherches internationales III, Directeur du Centre et communautaires

Roger
Professeur à l'Université des assurances d'Aix-Marseille III, Directeur de l'Institut

. CAlABRI

Giancarlo

Chef du service contre les incendies de forêt, Ministère de l'Agriculture, Rome

. CIESlA

William M. Division des ressources forestières, FAO Gérard
et de secours

. DEBlAISE
. DElABRAZE

Lieutenant-Colone~ Directeur des services d'incendie des Alpes de Haute-Provence

Pierre

Conservateur des Eaux et Forêts, Directeur adjoint de recherche, Institut national de la recherche agronomique

. DI Xueying
VlCe-Doyen, Département des forêts, Université du Nord-Est,

Harbin

. DI

MARINO Gaëtan Professeur à ['Université d'Aix-Marseille

III

. DIMITRAKOPOUWS . DUESO

Alexander P.

Professeur à l'Université de la mer Egée à Mitilin~ Département de l'envùonnement I PARATGE Josep R. Directeur général du Département de prévention des incendies, Généralité de Catalogne, Barcelone

. ESSAME

Félix Ingénieur général des forits, Ministère de l'Agriculture, Yaoundé Hugo Ingénieur des forêts, Université du Chili

.KNOCKAERT-PASQUALI
. LANZA Albert

Professeur à l'Université d'Aix-Marseille III, Directeur-Adjoint Centre d'études d'urbanisme

du

. LEONE

Vittorio Professeur, Directeur de l'Institut de sylviculture, Université de la Basilicate Hubert Ingénieur de recherche, CNRS, chercheur au C.E.R.I.C. Jean de Professeur, Ecole nationale des ingénieurs des travaux ruraux, Strasbourg Fernando José Directeur général des forits, Ministère de l'Agriculture, des Pêches et de l'Alimentation, Lisbonne

.MICHEL

. MONTGOLFIER . MOTA

.TELITSYN H.P.
Institut de recherche forestière d'Extrême-Orient, Khabarovsk, CEI

.VIANA SOARES
. WEST
Allan

Ronaldo Professeur, Ecole de sylviculture, Université de Parana, Curitiba

J.

Serviceforestier des Etats-Unis, Ministère de l'Agriculture, Washington

.ZITAN Abdellah
Direction provinciale de l'Agriculture, Kenitra

AVANT Jacques

-

PROPOS

BOURRINET

Les forêts et autres formations boisées sont, dans le monde d'aujourd'hui, exposées à des incendies de fréquence et d'intensité variables en fonction des conditions physiques et biologiques autant que du contexte social et économique. Les risques d'incendie varient tout d'abord en fonction des données écologiques: - dans les écosystèmes méditerranéens, sur le pourtour du bassin de la Méditerranée et dans certaines autres zones de climat similaire, le feu a fortement influencé, depuis des millénaires, le développement de la végétation; - dans les régions boréales et tempérées qui représentent plus de 40 % des superficies forestières du monde, la forêt composée de feuillus - conifères peut subir de gigantesques incendies (le sinistre du 6 mai 1987 en Chine du nord-est a duré vingt-huit jours, ravagé 1.833.787 hectares et causé deux cent douze tués) ; - dans les régions tropicales sèches (forêts à feuilles caduques et à formations mixtes forestières et herbeuses), le feu est un facteur déterminant et les pratiques actuelles d'incendies exagérées peuvent comporter une menace de désertification des terres; - enfin, dans les régions tropicales humides, où le feu était traditionnellement considéré comme un événement extrêmement rare, c'est aujourd'hui par millions d'hectares que se chiffrent les dégâts causés par les incendies (trois millions d'hectares dévastés à Bornéo en 1983). Il est difficile d'estimer le nombre total des incendies de forêt et des zones forestières brûlées chaque année dans le monde. Pour de nombreuses régions les données fiables manquent. L'estimation présentée sur ce point lors du lOème Congrès forestier mondial (Paris, septembre 1991) : plus de dix millions d'hectares, soit 0,3 % de la surface totale des terres boisées ne rendent pas compte de la fréquence des incendies. Or des incendies répétés ont un impact destructeur plus sévère sur l'environnement.

6

Le feu et la loi

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Introduction

7

Le feu ne limite pas sa destruction aux forêts, il frappe également les constructions, les infrastructures et les vies humaines. En raison de l'extension du développement résidentiel dans les zones forestières, l'interface habitat/forêt accroît les problèmes de protection contre le feu. M. Calabri résume la problématique dans la formule imagée: «Il est bien connu qu'un incendie ravageant des broussailles dans une station touristique donne lieu à bien plus de plaintes qu'un incendie détruisant une futaie florissante dans les montagnes lointaines». Au delà de ces sensibilités différenciées aux incendies de forêt, tous les experts relèvent, dans de nombreux pays, une aggravation du risque lié notamment à la croissance démographique, au développement économique, à la multiplication des mises à feu, à l'inexistence ou non-application des textes de prévention des incendies. Plus surprenant, dans bien des cas les autorités publiques ne semblent pas disposer des moyens suffisants pour assurer un suivi effectif de la politique de prévention. Une certaine démission des autorités devant les difficultés d'exécution des politiques nationales a été constatée. Cette démission entraîne des distorsions croissantes entre le droit et le fait dans la lutte contre les incendies de forêt: d'aucuns parlent de banalisation résultant de l'accoutumance aux incendies de forêt, même si l'arsenal législatif et réglementaire ou les moyens de lutte sont, par ailleurs, développés. «La forêt, patrimoine de l'avenir» (1) doit être effectivement protégée contre le risque accru d'incendie et la coopération internationale peut apporter une contribution importante à l'établissement de nouvelles politiques coordonnées permettant de répondre aux besoins des sociétés modernes tout en préservant les ressources de l'environnement. Constatant que les études, conférences, publications fort nombreuses consacrées aux incendies de forêt sont essentiellement orientées sur les aspects techniques de la prévention et de la lutte active contre le feu, le Centre d'études et de recherches internationales et communautaires (CERIC) et l'Union régionale du sud-est pour la sauvegarde de la vie, de la nature et de l'environnement (URVN) se sont attachés à l'étude des aspects juridiques des incendies de forêt, dimension du problème tout aussi importante mais beaucoup moins analysée. L'organisation d'une Conférence mondiale a permis de réunir du 12 au 14 décembre 1991 à Aix-en-Provence, avec le concours de la ville d'Aix-en-Provence, la coopération technique de l'Organisation des Nations Unies pour l'agriculture et l'alimentation (FAO), de la Commission des Communautés européennes, les experts de treize pays d'Afrique, d'Amérique, d'Asie et d'Europe, pays spécialement affectés par les incendies de forêt.

(1) Thème du 10ème Congrès forestier mondial organisé à Paris du 17 au 26 septembre 1991, actes publiés dans la Revue forestière française, 1991, hors série n° 2.

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Le feu et la loi

Ces personnalités, invitées en coopération avec la FAO, représentaient une diversité d'expériences et de responsabilités particulièrement intéressante: forestiers, agronomes, représentants des organisations internationales, des administrations nationales, régionales ou locales, universitaires' représentants des associations pour la protection de l'environnement, responsables nationaux, régionaux et locaux de la prévention et de la lutte contre les incendies ont enrichi les travaux de leurs expériences, témoignages, remarques et propositions concernant les aspects juridiques des incendies de forêt dans le monde. C'est dans ce cadre qu'a été réalisé l'objectif de la Conférence : l'élaboration d'une Charte d'Aix-en-Provence. Cet ensemble de recommandations qui ne peut pas avoir de valeur contraignante tire son autorité de la très large expérience des personnalités qui l'ont adoptée. Elle se veut un document de référence pour les grandes orientations des politiques nationales et régionales comme pour l'action des organisations internationales concernées par les aspects juridiques des incendies de forêt dans le monde. Le présent ouvrage ne constitue pas la publication de l'ensemble des actes de la Conférence. En parallèle aux principaux rapports présentés qui sont reproduits ou résumés lorsque leur orientation dépassait le cadre des problèmes juridiques, on trouvera, au niveau de chaque secteur, la' synthèse des débats (2) Ainsi pourra-t-on suivre le cheminement qui a conduit la Conférence à l'adoption de la Charte d'Aix-en-Provence reproduite en conclusion de ce livre. Ce cheminement a été tracé autour des trois grands axes qui dominent le paysage juridique des incendies de forêt: la prévention, l'organisation de la lutte active, la réparation des dommages.

(2) Les différentes synthèses ont été réalisées par Hubert Michel, Ingénieur de recherche au CNRS, chercheur au CERIe. Nous tenons à lui exprimer notre gratitude pour sa
coopération efficace.

DÉCLARATION DU REPRÉSENTANT

DE

L'ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR L'AGRICULTURE ET L'ALIMENTATION (FAO) William M. CIESLA

Nous concluons deux jours de discussions intenses concernant les aspects juridiques des feux de forêt Le résultat final de nos travaux, après avoir écouté les rapports de synthèse, se concrétisera par l'adoption de la Charte d'Aix-en-Provence. Je pense que nous sommes tous d'accord pour constater qu'un travail important a été accompli dans un délai restreint au cours de cette Conférence. Au nom de la FAO, je voudrais remercier nos collègues français pour avoir pris l'initiative d'organiser une telle Conférence. Comme on l'a déjà noté, c'est la première fois qu'une Conférence sur les aspects juridiques de la lutte contre les feux de forêt est organisée. Et une telle réunion était tout à fait nécessaire. Il y a toujours un intérêt particulier pour une Conférence qui est la première du genre. Il y a aussi une dynamique spéciale et une synergie effective que développent les représentants de deux spécialités différentes lorsqu'ils sont conduits à discuter un sujet d'intérêt mutuel. Dans notre rencontre, juristes et responsables de la lutte contre le feu ont alimenté des discussions très riches tout au long de cette Conférence dans les divers groupes de travail. Le lieu de cette réunion, Aix-en-Provence, était aussi très bien choisi. Le nombre de spécialistes de ces questions enseignant à la Faculté de droit et de science politique d'Aix-Marseille suffirait à le justifier. les caractères spécifiques de la forêt provençale et son extrême vulnérabilité aux incendies confortaient le choix d'un tel siège pour notre Conférence. La beauté particulière de cette région a été depuis longtemps une source d'inspiration pour les artistes, les poètes et les écrivains, notamment pour l'un des plus célèbres enfants d'Aix-en-Provence, Paul Cézanne. Les paysages de Provence furent une source permanente d'inspiration pour Cézanne et l'un des sites dont il s'inspirait souvent fut la Montagne SainteVictoire. Mais cette montagne fut aussi frappée par des incendies de forêt catastrophiques en 1985 et 1989. Aujourd'hui, cette région reçoit un

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Le feu et la loi

nombre croissant de visiteurs, les constructions de résidences en milieu forestier se multiplient. Aussi la nécessité d'action préventive et de moyens de lutte contre les incendies de forêt s'est-elle singulièrement accrue. Cette Conférence organisée par le Centre d'études et de recherches internationales et communautaires (CERIC) et l'Union régionale du sudest pour la sauvegarde de la vie, de la nature et de l'environnement (URVN) n'est pas une action isolée. Elle s'inscrit dans le cadre des initiatjves récentes en matière de protection internationale des forêts dans lesquelles la France est largement impliquée. La France a accueilli le 10ème Congrès forestier mondial à Paris en septembre 1991. La France a également organisé, il y a un an à Strasbourg, avec la Finlande, une Conférence ministérielle pan-européenne sur la protection de la forêt. Au terme de cette Conférence, les représentants de trente-quatre États européens ont signé un accord pour renforcer le niveau de coopération sur différents aspects de la protection de la forêt. L'une des résolutions de cette Conférence concernait un accord pour renforcer les banques de données sur les
feux de forêt.

Pour aider cette initiative, la FAO, par l'intermédiaire du réseau de recherche Silva Mediterranea, a organisé à Chania en Grèce en novembre 1991, une Conférence sur les banques de données concernant les incendies de forêt et le gouvernement français a contribué au financement de cette Conférence. Dans son exposé introductif, M. Bourrinet a noté qu'il n'y avait pas toujours un complet accord en Provence parmi les professionnels ou entre les professionnels et le public sur les thèmes inscrits à l'ordre du jour de notre Conférence. Examiner ces sujets au niveau international, comme nous l'avons fait ici, renforce les différences d'approche en raison des cultures et traditions qui ne sont pas identiques, des conditions d'utilisation du sol et des évolutions différenciées des systèmes juridiques. Mais, c'est précisément l'examen des opinions différentes et des approches alternatives qui constitue une source d'enrichissement. C'est à travers ce processus que cheminent les nouvelles idées qui permettront à ceux d'entre nous qui travaillent dans le secteur public d'agir de façon plus efficiente. A partir des notes prises pendant les travaux de cette Conférence, j'ai repéré cinq points essentiels sur lesquels pourrait être construite une Charte internationale: 1) être établie sur des méthodes scientifiques de prévention, lutte et rehabilitation des sites, 2) fournir une délimitation claire des responsabilités pour les autorités publiques nationales, régionales et locales, pour les propriétaires privés avec des mécanismes de coordination permettant de mettre en oeuvre des interventions effectives, 3) prendre en considération toutes les dimensions sociales, écologiques et économiques des ressources foncières, 4) être accompagnée par un renforcement effectif des moyens d'action,

Introduction

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5) être flexible afin de s'adapter aux changements dans l'utilisation du sol et à l'évolution des besoins du public que l'on doit servir. La plupart de ces idées, si ce n'est toutes, sont reprises dans la Charte que nous avons eu l'opportunité d'adopter aujourd'hui. En conclusion, je voudrais féliciter les organisateurs pour le sens de l'anticipation dont ils sont fait preuve en détectant la nécessité de cette Conférence. Je voudrais également les remercier de leur amicale hospitalité et de nous avoir fourni l'occasion de nous rencontrer et d'approfondir notre réflexion personnelle sur un sujet très important.

CHAPITRE

1

LA PRÉVENTION DES INCENDIES

1.1. Les droits d'occupation du sol et de construction en forêt 1.2. Le débroussaillement et les mesures complémentaires, le cas des pays méditerranéens 1.3. Les objectifs de prévention liés aux sanctions pénales

1. 1. 1. LES DROITS D'OCCUPATION DU SOL ET DE CONSTRUCTION EN FORET DANS LES PAYS DÉVELOPPÉS

LE CAS DE LA FRANCE
Albert LANZA

Les pouvoirs publics en France sont, de longue date déjà (1), conscients de la corrélation qui existe entre droits d'occupation et de construction et prévention des incendies de forêt. En droit français, les <<droits d'occupation» du sol (dont nul ne conteste l'importance pour mieux prévenir les incendies de forêts) relèvent de ce qu'il est convenu d'appeler le droit de l'urbanisme, régi pour l'essentiel par le Code de l'urbanisme, dont l'objet est d'attribuer des affectations à l'espace, de surveiller et contrôler le respect de ces affectations et de permettre la réalisation de c~s affectations au moyen d'opérations d'aménagement (2). Les <<droits e construction», quant à eux, ne se rattachent que d partiellement au droit de l'urbanisme; celui-ci, en effet, ne s'intéresse qu'aux aspects externes des constructions (3) et seules les règles concernant la localisation et la desserte méritent de retenir l'attention des responsables en matière de prévention des incendies. En revanche, tout ce qui concerne
(1) Par exemple l'ordonnance du 28 avril 1945 relative à la mise en valeur de la région des Landes de Gascogne, Charte fondamentale de la défense de la forêt landaise contre les incendies ou la création le 3 juilIet 1963 de l'Entente interdépartementale pour la protection de la forêt provençale et corse contre l'incendie. De 1978 à 1988, la moyenne des surfaces incendiées en France s'établit à 37.000 hectares par an dont 31.000 hectares en zone méditerranéenne. Mais ne sont pas prises en considération deux années exceptionnelles: 1976 avec 88.000hectaresbrûlés dont 42.000dans le Sud-Est et 1989où 75.566hectaresfurent carbonisés dont 57.000 en Méditerranée. Cette moyenne est de l'ordre de 54.000 hectares en Grèce, 83.000 au Portugal, 138.000 en Italie et 240.000 en Espagne (v. rapport de E. Musset, Forêt, Espace naturel, Conseil économique et social, séances des'27 et 28 novo 1990, JO Avis et rapport du Conseil économique et social, 1991, n° 1,4 janvier 1991, pp. 106 et s. (2) Cette définition est empruntée à A. Givaudan, La question communale, édition de la RPP, 1978, p. 23 et à H. Jacquot, Droit de l'urbanisme, Dalloz, 1987, p. 12. (3) Le règlement national d'urbanisme (art. R.ll1-1 à R.111-26 du Code de l'urbanisme) régit la localisation et la desserte, l'implantation et le volume et l'aspect des constructions.

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Le feu et la loi

les règles techniques de construction et la réalisation de l'opération de construction relève du droit de la construction et, pour l'essentiel, du Code du même nom qui le régit. Dans ce domaine également des réformes sont souhaitables pour prévenir les incendies mais, ainsi que nous le verrons, leur mise en oeuvre est plus délicate et leur portée moins grande. Aussi, pour l'essentiel, c'est à la prise en compte des risques d'incendies de forêt par le droit de l'urbanisme que nous consacrerons ce bref rapport. Force est alors de constater' que la prévention des incendies de forêt pourrait être grandement améliorée par un meilleur usage de l'arsenal juridique existant dans ce que l'on pourrait appeler le droit commun de l'urbanisme, même si la mise en oeuvre d'instruments juridiques spécifiques est, en complément, indispensable.
I - LA PRÉVENTION PAR LE BON USAGE DU DROIT COMMUN DE L'URBANISME

Face à une certaine urbanisation qui accroît les risques de départs de feux et rend plus difficile la lutte contre les incendies, l'arsenal juridique qui réglemente l'occupation du sol et les conditions de construction pourrait être mieux utilisé, en dépit des obstacles à surmonter qu'il ne faut pas sousestimer. A - Urbanisation et risque d'incendies
Dix ans après la mission Gaudin (4) établissant sur le fond le même constat et formulant les mêmes critiques, une seconde enquête sur les risques d'incendie liés à l'urbanisme, confiée à l'inspecteur général Lemoine, s'est déroulée de juillet à novembre 1990. Trois conclusions s'en dégagent: une <1orte corrélation» entre l'urbanisation et les risques d'incendie; des risques accrus en cas d'urbanisation diffuse; enfin, absence de prise en compte du risque incendie de forêt dans les documents d'urbanisme et trop fréquentes violations de la réglementation au niveau des autorisations de construire. Ces conclusions rejoignent les faits et les chiffres recueillis depuis 1973 par la base de données «Prométhée» (5) ou les résultats d'une recherche universitaire conduite en 1983 sur «Les incendies de forêt face au processus d'urbanisation» (6), d'un rapport présenté en novembre 1990 au Conseil économique et social (7), ou d'une étude méthodologique expéri-

(4) Cette mission confiée au député J.e. Gaudin en 1980, après les grands incendies de 1979, dénonçait déjà les effets pervers du "grignotage" de l'urbanisation diffuse, notamment dans les zones de campagnes NB. (5) Outil statistique et informatique, Prométhée recueille toutes les données fournies par les services concernés après identification des feux par les pompiers. Plus de 500.000 feux y sont répertoriés. (6) Recherche faite par Catherine et Pierre Puech à l'Institut d'aménagement régional d'Aix-en-Provence, compte-rendu dans la revue "Urbanisme", n° 196, juillet 1983, p. 50. (7) Rapport de E. Musset, op. cil. pp. 101-102 - 108 et s. et 149.

La prévention

des incendies

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mentale menée sur le secteur Sainte-Victoire - Haute Vallée de l'Arc (treize communes de la région aixoise) (8). Indiscutablement donc, il n'est pas fait usage (ou, au mieux, il est fait un mauvais usage) d'instruments ou de procédures juridiques qui pourraient être des plus utiles. B - Un arsenal juridique qui pourrait être mieux utilisé 1. Ce constat est particulièrement vrai pour les instruments de la planification urbaine, et ce, dans au moins cinq domaines.
a) La prévention pourrait tout d'abord être renforcée par une meilleure politique de zonage. Les schémas directeurs (art. L.122.1, C.U.) et les plans d'occupation du sol (PaS) (art. L.123.1, C.U.) <<fIXent orientations fondamentales de les l'aménagement» des sols ou «délimitent des zones urbaines ou à urbaniser» «en prenant notamment en considération l'existence de risques naturels prévisibles» (1oi du 22 juillet 1987, art. 22). Leurs documents graphiques font apparaître les diverses zones, notamment les espaces boisés à maintenir ou à créer et les espaces naturels à protéger (art. R.122.25 et R.123.18, C.U.). Les impératifs de la sécurité publique s'imposent donc aux responsables de la planification urbaine dans des termes génériques qui incIuent les risques d'incendie. Tel était l'esprit de la loi de 1987 et la circulaire interministérielle (Intérieur, Équipement, Agriculture et Environnement) du 20 août 1987 le confirme qui insiste sur la nécessité de prendre en compte «les impératifs de protection de la forêt méditerranéenne dans les documents d'urbanisme» et sur «l'action de l'État» qui «ne saurait laisser se développer l'urbanisation dans les secteurs exposés à des risques aussi sérieux». Or, toutes les statistiques et tous les travaux précédemment cités prouvent que les zones ND (9) et surtout NC (10) qui n'ont pas été délimitées en tenant compte du risque d'incendie de forêt sont les plus dangereuses pour les habitants eux-mêmes (11), mais aussi pour la sauvegarde des espaces boisés lors de la lutte contre un incendie décIaré (12) ; les zones NB notamment multiplient les risques de départ de feux par imprudences (13).
(8) C. Chavelet, L'évaluation du risque d'incendie, Etudes foncières, n° 51, 1991, p. 54. (9) Voir l'étude menée sur les Bouches-du-Rhône, sur des forêts classées en zone ND et réduites à l'état d'espaces intersticiels, Rapport de E. Musset au Conseil économique et social, op. cil., pp. 101 et 102. (10) C. Chavelet, D'un rapport à l'autre ..., Etudes foncières, n° 51, juin 1991, pp. 48-49. (11) Idem, p. 49 (12) Ce type d'occupation du sol conduit à privilégier la protection de l'habitat au détriment de la forêt. Voir en ce sens, par exemple, les critiques du Maire de Cassis, in M.T.P.B., 7 septembre 1990, p. 43. (13) Parmi les causes connues des feux les imprudences entrent dans une proportion qui oscille de 45 % à 65 % entre 1976 et 1989, voir Rapport de E. Musset, op. cil., p. 109.

18

Le feu et la loi

Aussi l'État, qui prend conscience de sa part de responsabilité dans la non-application de la législation, vient-il de demander aux directions départementales de l'Équipement (DDE) de recenser les P~S comportant des zones NB en secteur forestier afin d'inciter les communes (et, en cas d'échec de la concertation, de les contraindre) à réviser leur P~S pour tenir compte du risque incendie dans ces zones. La DDE du Var a ainsi réalisé une cartographie des zones NB : la moitié d'entre elles sont en zones forestières. Ainsi donc, comme le reconnaît dans une interview la direction de l'architecture et de l'urbanisme de l'Équipement, le dispositif protecteur inclus dans la Code de l'urbanisme «devrait être suffLSants'il était appliqué
avec responsabilité... et rigueur» (14).

b) Les documents de planification urbaine ne se bornent pas à délimiter des zones à règlements différenciés. Les P~S notamment, en fixant un coefficient d'occupation des sols faible aux abords des espaces boisés, pourraient renforcer la protection des forêts contre les dangers de l'urbanisation et indirectement, contre les risques d'incendie de forêt (moins de risques de départ de feux, moins d'habitats à protéger au détriment de la végétation). c) La prévention pourrait être également renforcée par une politique volontaire lors des modifications des documents de planification (schémas directeurs et surtout POS). La législation du Code forestier dispose, depuis 1978, que tout terrain incendié garde sa destination forestière. En dépit de cela, des P~S ont été modifiés après un incendie important et des autorisations de construire effectivement données. D'où la polémique sur les incendies provoqués pour permettre la réalisation d'opérations immobilières. Le rapport Lemoine, après une vérification minutieuse dans les départements des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône et du Var ne tient pas cette hypothèse pour fondée et ne retient pas les propositions qui visaient à interdire toute construction sur des terrains incendiés pendant vingt, trente ou même cinquante ans (à l'instar de l'interdiction de pâturage pendant dix ans renouvelables prévu au Code forestier). Ce type de mesure pourrait difficilement être respecté et défavoriserait le développement des communes dévastées par le feu au détriment des communes encore boisées. Cependant, ainsi que nous le verrons, de même qu'un récent décret de mars 1991 recentralise la procédure (jusqu'ici déconcentrée) d'autorisation de défrichement pour les terrains parcourus par un incendie dans les quinze années précédentes, des garanties supplémentaires de respect de l'environnement pourraient être introduites dans le cadre des procédures de modification des P~S prévues par l'article L.123.4 du Code de l'urbanisme. Du moins, les modifications et révisions des P~S pourraient. être conduites avec plus de «responsabilité» en prenant au moins en compte le risque
(14) Interview réalisée par C. Chavelet, art. cité, p. 50.

La prévention

des incendies

19

incendie à défaut de procéder à une étude d'impact. En outre, la décision de mise en révision devrait être plus sérieusement appréciée pour éviter la précarité de ce document due à un recours trop fréquent à cette procédure. d) La prévention pourrait aussi être renforcée par une prise en considération du risque incendie dans les études préparatoires au POS imposées par la loi de 1976. Le rapport de présentation devrait être le substitut de l'étude d'impact dont sont dispensés les documents d'urbanisme. Or, dans la pratique, ces études préparatoires «sont négligées ou fonnelles dans la plupart des POS ou en sont absentes, ce qui interdit une protection réelle de l'environnement et fausse complètement l'application et la finalité de la réglementation sur les POS» (15). Un maire reconnaît lui-même que l'on <<négligees conditions géoclimati£jues... les couloirs de feux sont totalement l ignorés des POS» (16). e) Enfin, en marge d'une politique de planification plus responsable (de la part, pour l'essentiel, des collectivités locales), la prévention contre les incendies de forêt peut aussi être renforcée par un bon usage du nouveau régime des espaces naturels sensibles (art. L.142.1 et s., R.142.1 et s. du c.u.) (17) (y compris pour les communes non dotées de POS publiés, art. L.142.11, c.u.), par une politique volontaire de subventions aux collectivités locales pour l'acquisition de forêts (18) et, dans certains massifs forestiers, par un meilleur usage de la procédure de classement des espaces boisés prévue à l'article L.l30.! du Code de l'urbanisme. Sans entreprendre de réforme législative, des progrès peuvent donc être réalisés dans la mise en oeuvre des politiques de planification urbaine.

2. Il en est de même pour les règles concernant les autorisations administratives d'occupation du sol et les constructions. Quatre domaines méritent de retenir l'attention. a) Dans le cadre de procédures opérationnelles (zones d'aménagement concerté, ZAC, par exemple) en zone forestière, la prise en compte des préoccupations de préservation du milieu naturel intervient dans la phase pré-opérationnelle, lors de l'étude de faisabilité où sont esquissés les principes de protection et, surtout, lors de l'élaboration du projet au moyen de l'étude d'impact. De même, les constructions en zone forestière sont précédées de défrichements qui exigent également une étude d'impact. Or, trop souvent, le projet d'aménagement «est bouclé avant
l'élaboration de l'étude. Celle-ci est alors réalisée en fonction du programme

(15) Rapport de M. NiaI, Avis adopté par le Conseil économique et social le 27 février 1985 concernant la protection et la mise en valeur des espaces naturels (J.O., na 2, 15 mars 1985). (16) G. Rastoin, Maire de Cassis, interview, RTPB, 7 septembre 1990, p. 43. (17) Voir par exemple les observations de Richard Trapitzine, Directeur du Bureau d'études pluridisciplinaires d'aménagement, Urbanisation en milieux naturels: quelles complémentarités 7, Etudes foncières, na 51, juin 1991, p. 43 (18) Voir, Circulaire na 3004,12 février 1991 (agriculture), MTPB, 8 mars 1991, p. 313.