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LE RENOUVEAU DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

304 pages
Universitaires et praticiens se sont réunis pour réviser le contenu de la notion d'aménagement du territoire qui a largement évolué de puis ses origines. La décentralisation, la mondialisation, la prise en compte des impératifs de l'environnement ont contribué à en renouveler la conception et à changer la philosophie de l'intervention de l'Etat. A travers les contributions réunies, c'est toute une réflexion sur l'inévitable réforme de l'Etat et la redéfinition de ses missions ainsi que sur celle des institutions administratives qui se dessine. La lourdeur des dispositifs de l'aménagement du territoire due à l'empilement des structures appelle une simplification institutionnelle.
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Le renouveau de l'aménagement du territoire

sous la direction de

Jean-Luc Bodiguel et Jacques Fialaire

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3
1026 Budapest

HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

Le colloque qui a donné lieu à cet ouvrage a été organisé par Jean-Luc Bodiguel et Jacques Fialaire dans le cadre du Centre de Recherche en Urbanisme, Aménagement Régional et Administration Publique (UMR 6029 - CNRS) et de la Section Ouest de l'Institut Français des Sciences Administratives avec le soutien de la Région des Pays-de-la-Loire du Département de Loire-Atlantique de la DATAR et de L'Université de Nantes

@ L'Harmattan, 2002 ISBN: 2-7475-2483-3

Ont contribué à cet ouvrage Jean-Marie Becet, professeur à l'Université de Bretagne Occidentale (UBO) Thibault de Berranger, Maître de conférences à l'Université de Nantes Emmanuel Cadeau, Maître de conférences à l'Université de Nantes Bernard Debry, Secrétaire général pour les affaires régionales Catherine Eude-Guias, Maître de conférences à l'Université de Nantes Jacques Fialaire, Maître de conférences à l'Université de Nantes Claude Husson, membre de l'association EUROPA Dominique Maillard Desgrées l'Université d'Angers du Lou, Professeur à

Noël Mathieu, Directeur de l'Aménagement du territoire au Conseil régional des Pays-de-Ia-Loire André-Hubert Mesnard, Professeur à l'Université de Nantes Dominique Parthenay, Conseiller auprès du Délégué à l'Aménagement du territoire et à l'Action régionale

Sommaire

Introduction

17 18 19

L'aménagement du territoire, une notion évolutive Les enseignements de I'histoire et de l'administration comparée

Une politique aux caractères originaux de plus en plus marqués 20 La transversalité Un foyer d'innovation La finalisation L'appel au partenariat L'impact du renouveau de l'aménagement du territoire Le remodelage des territoires Aménagement du territoire et exercice démocratique 21 21 22 23 25 25 26

Aménagement du territoire et politiques publiques de proximité 27 Aménagement du territoire et débat démocratique 27 Aménagement du territoire et réforme des institutions La redéfinition des missions de Vers une simplification institutionnelle 28 29 31

Chapitre Premier - 50 ans d'aménagement du territoire: de Claudius-Petit à Dominique Voynet 35 Le caractère singulier de la notion française d'aménagement du territoire 36 Les étapes de l'aménagement du territoire 38

La période des trente glorieuses incarne « l'âge d'or» d'une certaine conception des politiques d'aménagement du territoire 39 S'ouvre alors une deuxième phase marquée par le repli, 40 l'effacement Le tournant des années 1980-1990 marque pourtant le 41 retour d'une ambition pour le territoire Permanence et renouvellement des enjeux 42

Facteur de renouvellement: l'internationalisation 43 Facteur de renouvellement: la décentralisation 45 La montée de la question environnementale dans sa double dimension 46
PREMIERE L'AMENAGEMENT PARTIE UNE NOTION

DU TERRITOIRE: EVOLUTIVE

Chapitre 2 L'aménagement du territoire dans l'Union européenne: dimension nationale et dimension communautaire La dimension nationale de l'aménagement du territoire dans les pays de l'Union européenne: entre diversité des modèles nationaux et tendances communes

51

53

Les contours du concept d'aménagement du territoire: d'une différenciation nationale à l'unification de la notion sous l'influence communautaire A la recherche de la définition de la notion

53 54

8

L'intégration plus ou moins poussée des politiques sectorielles: l'indispensable coordination horizontale

61

La mise en œuvre de la notion d'aménagement du territoire: la pluralité des acteurs 63 La pluralité des acteurs de l'aménagement du territoire La nécessité d'une coordination verticale efficace: un aménagement du territoire en partenariat 64 75

La dimension européenne de l'aménagement du territoire dans les pays de l'Union européenne: une réalité impliquant une nécessaire solidarité 78 L'impact de la construction européenne sur l'aménagement du territoire national 79 Les politiques communautaires ayant des conséquences spatiales directes
Les politiques communautaires spatiales indirectes ayant des conséquences

80 84

La prise en compte de la dimension européenne par les Etats membres: un impératif d'adaptation

86

L'européanisation des politiques nationales d'aménagement du territoire La coopération entre Etats membres en matière d'aménagement du territoire Chapitre 3 - L'évolution
française d'aménagement récente de la politique du territoire une politique d'aménagement

86 89

97 101 106

Une nouvelle philosophie: durable du territoire

Une nouvelle stratégie: une politique cogérée et contractualisée de l'aménagement du territoire

9

Une nouvelle pyramide pour l'aménagement du territoire: un aménagement territorialisé
DEUXIEME PARTIE

112

LES INSTRUMENTS DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ENTRE PERMANENCE ET CHANGEMENT

Chapitre 4 - Service public et Aménagement du territoire
Les documents prospectifs Les schémas Les schémas de services collectifs Le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire Le schéma départemental d'organisation et d'amélioration des services publics Les autres documents à visée prospective

119 124 126 126 132 134 136 140 141
145

Le contrôle de la réorganisation de services publics L'article 29 de la loi du 4 février 1995
Les décrets du 10 mai 1982 modifiés en octobre 1999 L'offre de service

146 146

Les maisons des services publics

Les conventions pour le maintien des services publics de proximité 149 Chapitre 5 - La négociation Les Pays-de-Ia-Loire
du contrat de plan Etat-Région: 153

Le déroulement de la négociation Le contexte national
Le cadrage gouvernemental

154 154 156

10

Le jeu des différents acteurs

157 157 158 159 159 163

Les négociations avec les autorités centrales Modalités de négociation avec le conseil régional Les négociations avec les autres financeurs La chronologie de la négociation Les caractéristiques générales du contrat et ses modalités de mise en oeuvre

Evolution des masses financières par rapport au précédent contrat de plan 163 Appréciation qualitative sur le contrat L'équité de la répartition Les actions nouvelles contractualisées Volet territorial Les grands objectifs et programmes d'actions Modalités de mise en oeuvre du contrat Les modalités du suivi financier
Les deux avenants négociés suite à la marée noire, aux tempêtes et aux inondations de décembre 1999

164 164 164 164 165 169 171 172
du 175 177 186

Chapitre 6 - Les mécanismes
territoire Des mécanismes

financiers

de l'aménagement

financiers complémentaires

Des modes de gestion en évolution TROISIEME TERRITOIRES PARTIE

ET DEMOCRATIE pour quels territoires? 195

Chapitre 7 - Quelle politique

Introduction: Mondialisation et enracinement: le pouvoir mobilisateur de la région 195 Quelles politiques pour l'aménagement et le développement de l'espace ruralligérien ? 198 Il

Les « Pays» des Pays de la Loire L'héritage L'évolution depuis 30 ans

199 199 200

Le CRD : une politique globale de développement local 202 Des projets structurants A chaque pays sa structure juridique 203 203

De nouvelles dynamiques territoriales pour des territoires en évolution 204 Pays et intercommunalité : quelles politiques pour quelles territoires? 204 Evolution des limites territoriales des Pays pour de nouveaux territoires 205 Un nouvel outil: la charte de territoire 207
Des politiques sectorielles en faveur d'un aménagement et d'un développement équilibré et solidaire du territoire régional 209 Les Parc Naturels Régionaux: base du développement grands espaces naturels sensibles Prise en charge de l'environnement du territoire à travers les CRAPE et aménagement de 209

210
des 211

Des pôles touristiques pour dynamiser et développer territoires autour du tourisme

Soutien au commerce et à l'artisanat, acteurs économiques vitaux pour l'espace rural Logement: l'aménagement au quotidien
Quelles politiques pour un aménagement Architecture et caractéristiques des Pays de la Loire urbain équilibré? urbaine

212 213
214

de l'armature

214 215 216 217

Les contrats Région-Ville Les contrats Région-Ville moyenne Le contrat Etat-Région-Aggomération 12

Conclusion

218

QUA TRIEME PARTIE POLITIQUES PUBLIQUES ET AMENAGEMENT TERRITOIRE DU

Chapitre 8 - L'aménagement

du territoire culturel

223 225

La place de la culture dans l'aménagement du territoire La culture dans les lois sur l'aménagement du territoire 226

L'existence et la prise en compte de nouveaux territoires plus harmonieux pour l'action culturelle 228 La mise en réseaux des interventions et des intervenants culturels
Schémas de services et chartes des missions de service public Les nouveaux réseaux: fondations, En conclusion Chapitre 9 - Territoires et démocratie: de la démocratie sanitaire Fédérations, agences, labels, 235 238 231 231

l'expérience régionale
245 245 251 »

Introduction Quels territoires, pour quelle démocratie sanitaire?
L'émergence d'une démocratie sanitaire « territorialisée

252 La démocratie sanitaire comme technique d'exorcisme politique 252 L'organisation locale d'une démocratie sanitaire

13

délibérative Les faiblesses de la décentralisation sanitaire territoriale en France La « vraie / fausse» décentralisation sanitaire « L'oubli» régional La région, pour une démocratie sanitaire délibérative? La région, laboratoire de la démocratie sanitaire délibérative L'expérience des Conférences régionales de santé L'expérimentation régionale des forums-citoyens

255 260 260 265 270 271 271 276

Région, santé et démocratie délibérative: quelles limites? 281 La problématique du choix des acteurs du débat La problématique de la portée du débat régional 282 285

Annexe
L'Europe des territoires ignorés

291
291 294

Les silences d'un traité sont lourds de sens

La montée de la revendication territoriale, premiers résultats et impasse 295
L'irruption de la cohésion territoriale politique 297 297

La nécessité d'une interprétation La cohésion territoriale

engage l'avenir des services publics 300

La cohésion territoriale ouvre une perspective de sortie

14

de l'impasse de l'aménagement du territoire européen La cohésion territoriale, condition de l'élargissement

300

301

15

INTRODUCTION

*

Le 6 octobre 2000 il s'est tenu à l'Hôtel de Région à Nantes une journée d'étude portant sur le renouveau de l'aménagement du territoire, organisée par la Section Ouest de l'Institut français des sciences administratives et placée sous le patronage de la Région des Pays de la Loire, de la Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale (D.A.T.A.R.) et de l'Université de Nantes. Elle a réuni près d'une centaine de chercheurs, élus locaux et praticiens intéressés par ce thème. Cette manifestation concrétise la vocation de la Section Ouest de l'Institut Français des Sciences Administratives (IFSA-Ouest), qui consiste à favoriser des échanges scientifiques entre le monde des administrations et celui de la recherche, en confrontant le fruit des expériences des professionnels de terrain et les résultats des travaux menés par les chercheurs et universitaires. Inaugurant cette journée, Roselyne Bachelot-Narquin, députée, vice-présidente du Conseil régional des Pays de la Loire a rendu hommage à Olivier Guichard, ancien président de cette Région, qui par la paternité qu'il a exercé sur l'amé-

* Jacques Fialaire, maître de conférences à l'Université de Nantes.

nagement du territoire, a donné à la Région des Pays de la Loire une légitimité pour accueillir cette manifestation. Même si elle demeure une démarche particulière imprégnant l'action administrative, la conception et la substance de l'aménagement du territoire ont sensiblement évolué depuis que l'idée a été lancée en 1950. Après avoir connu un fort essor au point de produire un aggiornamento des structures administratives françaises dans les années 1960, un déclin s'est ensuivi au cours des deux décennies suivantes. L'hypothèse d'un" renouveau" de cet aménagement formulée à travers le thème général de cette journée d'étude, impose, pour être validée, que soit revisité le contenu de cette notion (1). Le thème du "renouveau" ne s'épuise pas à travers la seule reformulation du concept d'aménagement du territoire, et l'élévation de son statut au rang législatif. Cette idée laisse aussi entrevoir une intensification des effets produits par l'application de ce concept. Tous les champs d'intervention publique ayant aujourd'hui vocation à être traversés par des politiques d'aménagement du territoire, la question de l'adaptation du cadre institutionnel se fait plus pressante (2). 1. L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE, UNE NOTION EVOLUTIVE Politique publique fortement instrumentalisée dégagée en France à partir de 1950, placée sur un piédestal sous la Ve République dans sa période gaullienne, elle est entrée en crise à partir du milieu des années 1970. Des comparaisons à l'échelle diachronique (tirant les leçons du passé), mais aussi dans une dimension synchronique (replaçant le cas français dans l'ensemble européen) viennent étayer la thèse d'un renouveau de cette politique. Revisitée, celle-ci affirme sa spécificité par la réunion de différents traits qui la caractérisent.

18

1.1. Les enseignements de l'histoire et de l'administration comparée Le croisement d'un regard historique et d'une analyse d'administration comparée fait ressortir une dynamique propre à la politique d'aménagement du territoire. Ainsi mise en perspective, cette politique peut sous ses développements actuels être placée sous le signe du renouveau. L'idée d'un possible renouveau de la politique d'aménagement du territoire ne peut au préalable s'entendre indépendamment d'un contexte antérieur qui a largement révélé l'instabilité affectant cette politique. Dominique Parthenay, conseiller à la DATAR, dégage dans son rapport introductif au colloque, trois grandes étapes de l'évolution: un âge d'or correspondant aux trente glorieuses, où émerge le fait régional ; une période de repli (1974-1988), durant laquelle la politique d'aménagement devient plus" réactive" ; une phase de " renouveau" dans laquelle nous nous situons, qui voit se ,conjuguer la multiplication des acteurs et les réponses données par le législateur à une demande croissante d'intervention de l'État. Globalement, l'aménagement du territoire lui paraît se situer entre permanence et changement. Certes, des éléments constants demeurent (rejet du marché comme unique régulateur, délicat équilibre entre les objectifs de solidarité et de compétitivité). Mais les changements dominent (impact de la décentralisation, accent croissant mis sur la compétitivité dans un contexte d'ouverture économique et culturelle internationale, prise en compte d'impératifs d'environnement). Cette politique sort en outre affermie de la recomposition qui l'a gagnée. Jean-Marie Becet, analysant pour sa part l'évolution récente de la politique française d'aménagement du territoire, perçoit un changement dans la philosophie de

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l'intervention de l'Etat qui, de promoteur de grands équipements collectifs, s'est mu en gardien du patrimoine commun de la nation. A ce changement d'échelle correspond une mutation de l'appareillage de cette politique qui, poursuivant des enjeux amplifiés, voit son cadre juridique renforcé. Il reste que l'on ne peut écarter un biais qui ôterait toute valeur scientifique au discours sur le renouveau de l'aménagement du territoire. Cette thèse ne reposerait-elle pas sur une idée de puissance purement imaginaire, tant est fort dans l'inconscient collectif français le mythe de l'aménagement du territoire? La vision comparatiste proposée par Thibaut De Berranger nous rassure. Se penchant sur les politiques de l'aménagement du territoire en Europe, il estime qu'elles paraissent traduire une extension de la notion de Spatial Planning autour de l'idée commune d'une géographie volontaire. Bien que des différences subsistent entre les conceptions dominantes dans les différents Etats, l'aménagement du territoire se renforce doublement. D'une part son assise théorique est légitimée par le concept de " développement durable " inscrit dans le traité d'Amsterdam; d'autre part il gagne en visibilité depuis l'adoption, en mai 1999, du Schéma de Développement de l'Espace Communautaire (SDEC). Une photographie dans le temps et dans l'espace atteste donc du renouveau de la politique d'aménagement du territoire, affectant tant sa dimension que ses méthodes. Il en ressort une figure spécifique dont différents caractères peuvent être identifiés. 1.2. Une politique aux caractères originaux de plus en plus marqués La politique d'aménagement du territoire réunit aujourd'hui plusieurs traits distinctifs. Elle est marquée à la fois par

20

sa transversalité, sa place comme foyer d'innovation, sa finalisation, et son appel au partenariat. - La transversalité L'aménagement du territoire n'a pas été conçu comme une politique spécifique, sectorielle, disposant en propre d'une masse significative de structures et de moyens. Au contraire, elle s'est constituée dès les années 1960 comme une politique globale interagissant entre différents secteurs où l'action publique se réalise au moyen de politiques structurantes (urbanisme, logement, éducation). Mais la prise en compte de cette transversalité n'a gagné que progressivement. Longtemps on a pu reprocher un manque d'articulation institutionnel entre cette politique et les normes gouvernant les politiques structurantes (notamment en matière d'urbanisme)1. La donne change avec l'encadrement juridique produit par les réformes législatives opérées successivement en 1995 et en 1999. Comme le souligne Jean-Marie Becet, des effets juridiques substantiels sont conférés à des outils nouveaux comme les schémas de services collectifs. De même, la palette des outils de l'aménagement du territoire s'est sensiblement élargie avec le temps. Abordant le lien entre les notions de service public et d'aménagement du territoire, Dominique Maillard Desgrées Du Lou souligne que ces outils se diversifient encore de nos jours dans l'optique de politiques de plus en plus globalisées, parmi lesquels figurent des contrats visant l'action de différents services publics. - Un foyer d'innovation

1 Cf. Jacques De Lanversin et al., La région et l'aménagement du territoire dans la décentralisation, Economica, 4e éd., 1989. 21

La politique d'aménagement du territoire constitue depuis son origine un vecteur privilégié d'élaboration et de diffusion d'une méthode de pensée innovante, axée sur une démarche transversale. Si bien des travaux l'ont décelé à travers ses objectifs et les institutions qu'elle mobilise, l'innovation se révèle particulièrement au travers des méthodes de la politique d'aménagement du territoire. Tout comme la politique de la ville qui en est d'une certaine manière un prolongement, elle se réalise grâce à des mécanismes d'action particuliers assurant une " coordination des interventions publiques "2. Ils empruntent à la démarche de projet. Bernard Debry, Secrétaire Général pour les Affaires Régionales auprès du Préfet de la région des Pays de la Loire précise que cette logique a été respectée lors de la négociation du dernier contrat Etat-Région des Pays de la Loire, une phase de réflexion stratégique ayant précédé la phase de négociation des programmes d'actions. L'innovation administrative est également recherchée à l'échelon communautaire. Catherine Eude-Guias, dans une recherche sur les mécanismes financiers de l'aménagement du territoire, signale l'adoption récente par la Commission Européenne de modes d'attribution des fonds structurels visant à encourager la performance dans la gestion financière des proj ets éligibles. - La tinalisation
L'aménagement du territoire a été défini par Eugène Claudius-Petit, ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme en 1950, comme:
2 Cf. Marie-Thérèse Join-Lambert et al., Politiques sociales, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques-Dalloz, 2e éd., 1997, p. 669. La définition de la politique de la ville donnée par cet auteur est transposable à la politique d'aménagement du territoire. 22

"la recherche, dans un cadre géographique de la France, d'une meilleure répartition des hommes en fonction des ressources naturelles et des activités économiques ". Si cette politique demeure fortement finalisée, l'on ne s'en tient plus à la définition de grandes stratégies. Les activités de service public se voient de plus en plus imprimer des objectifs liés à l'aménagement du territoire. Les modes d'organisation et de gestion du service public doivent évoluer suivant cette dynamique. Comme le note Dominique Maillard Desgrées Du Lou, il est beaucoup attendu des schémas de services collectifs, prévus dans la loi Voynet. Ceux-ci doivent permettre de fixer les choix stratégiques de la politique d'aménagement du territoire. Ce mouvement s'apparente à une reformulation du principe d'adaptation du service public, invoqué traditionnellement à l'appui de certaines prérogatives de puissance publique à l'encontre des prétentions des usagers, vers la reconnaissance de droits en leur faveur. Fortement finalisée, la politique d'aménagement du territoire doit par conséquent se prêter à une évaluation périodique de ses résultats au regard des stratégies avancées. Même si bien des problèmes subsistent dans l'appréciation de la qualité des mécanismes incitatifs retenus au regard des objectifs attendus, des avancées sont repérables. Catherine EudeGuias signale dans ce sens l'introduction d'un bonus financier récompensant le bon gestionnaire dans les règles d'attribution des fonds structurels européens. - L'appel au partenariat Cette caractéristique de l'aménagement du territoire a pris forme dans les années 1980 avec les effets de la décentralisation de la planification dans un cadre régional. Elle ne cesse de se renforcer. Elle se traduit d'abord par la reconnaissance

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d'une pluralité d'acteurs investis de pouvoirs de décision appelés à coopérer; ensuite par l'adoption d'un processus décisionnel complexe de les articuler. L'engagement d'une pluralité d'acteurs s'impose, tant à l'intérieur de l'hexagone qu'au plan communautaire. Le principe de partenariat intégrant les collectivités infraétatiques dans la mise en oeuvre de la politique régionale communautaire, apparu dès 1988, tend aujourd'hui à se renforcer, comme l'indique Thibaut de Berranger. L'Union Européenne passe même d'un partenariat érigé en principe d'action à un partenariat transposé dans la gestion financière. Abordant certains instruments de la politique régionale communautaire, Catherine Eude-Guias souligne en effet une évolution vers une gestion plus décentralisée des fonds structurels. La France a connu une évolution très comparable, vers la contractualisation et la cogestion de la politique d'aménagement, relevée par Jean-Marie Bécet. En France, le partenariat imprègne désormais profondément le processus décisionnel de mise en oeuvre de la politique d'aménagement du territoire. Ainsi Bernard Debry, observant les conditions de préparation du 4ème contrat de plan Etat-Région Pays de la Loire, relate que les négociateurs, Préfet de région et Président du Conseil régional, ont été placés en interfaces successives. L'initiative prise par ce dernier d'une rupture temporaire des négociations atteste de son autonomie d'action. L'analyse de ces rapports pourrait renvoyer au concept de stratégie d'acteur dégagé en sociologie des organisations. L'existence de telles marges d'action à l'intérieur d'un processus décisionnel fournit pour le moins la preuve que la négociation ne réside pas dans un simple exercice purement formel, mais aussi que les contrats de plan constituent le point de rencontre d'acteurs au sens plein du terme, cherchant à mettre en cohérence leurs propres politi-

24

ques. L'aménagement du territoire se conjugue désormais au pluriel. La notion d'aménagement du territoire étant cernée au terme d'un demi-siècle d'évolution, il convient de mesurer les effets externes engendrés par son renouveau 2. L'IMPACT DU RENOUVEAU DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE Le renouveau de l'aménagement du territoire produit des effets sur les structures. Plusieurs se combinent. Tandis qu'une nouvelle carte administrative de la France se dessine en pointillé région par région, les politiques menées trouvent différents ressorts démocratiques de nature à accroître leur légitimité. Si l'on pousse plus loin les débats, une délicate question resurgit, celle de la réforme de L'Etat. 2.1. Le remodelage des territoires La politique française d'aménagement du territoire a contribué à façonner dès les années 1960 des institutions ad hoc. Des organes à caractère interministériel s'établissent alors, articulant le Conseil Interministériel pour l'aménagement du territoire (C.I.A.T.), et des administrations de mission, telle la DATAR, disposant de relais territoriaux. Déjà dans les années 1960, cette politique avait rendu nécessaire une réforme administrative qui s'était notamment traduite par la création de la circonscription régionale, siège d'un échelon d'administration commandé par le préfet de région. La problématique contemporaine est autre. D'une part, un pouvoir régional s'est affirmé depuis qu'est intervenue en 1986 la première élection des conseils régionaux au suffrage universel direct. D'autre part, l'approfondissement de la pratique des contrats de plan Etat-Région, prévus dans la loi du

25

29 juillet 1982 relative à la planification décentralisée, favorise une extension d'un partenariat inter-collectivités constitué à l'initiative des Régions. Celles-ci disposent aujourd'hui de la légitimité et d'un savoir-faire technique leur permettant de développer leurs propres politiques en remodelant les territoires. Noël Mathieu, Directeur de l'Aménagement du territoire à la Région des Pays de la Loire, montre que différentes politiques ont été déclinées par cette collectivité depuis plus de dix ans, globales et sectorielles, visant principalement les espaces ruraux, mais aussi en partie l'aménagement urbain. Il révèle encore que le processus de reconfiguration des territoires lieux d'exercice des politiques de développement local est en marche. La pratique des contrats régionaux de développement initiée en 1986 a préfiguré dans cette région la constitution des pays, formule institutionnalisée dans la loi Voynet de 1999. La place ainsi faite à ces nouveaux espaces de solidarité socio-économique est symbolique de la pénétration du facteur humain dans l'affirmation des politiques d'aménagement du territoire. Il apparaît dès lors naturel de fournir une assise plus démocratique à celles-ci.
2.2. Aménagement du territoire et exercice démocratique

Il peut sembler illusoire de chercher à faire de l'aménagement du territoire un ferment de démocratie, tant cette politique transparaît avant tout comme un exercice fortement technocratique. La recherche d'une démocratisation de l'action administrative n'en est pas moins présente. Elle se traduit au plan national par l'existence d'une instance consultative, le Conseil National d'Aménagement et de Développement du Territoire prévu dans la loi d'orientation du 4 février 1995. Mais l'aménagement du territoire conjugue désormais des

26

politiques au pluriel, notamment au plan local. Une concurrence s'exerçant entre ces différents territoires, ils sont en quête d'une légitimité accrue. Une question se pose alors: quelles voies sont empruntées pour conférer une assise démocratique à ces nouveaux lieux d'exercice des politiques d'aménagement du territoire? Cette perspective s'ébauche par l'élection de domaines d'action rencontrant une plus grande proximité avec les préoccupations des populations. Elle s'approfondit lorsque de nouveaux espaces s'ouvrent au débat public.

- Aménagement du territoire et politiques publiques de proximité
L'aménagement du territoire ne se résout plus à une somme de plans d'équipement. Il se tourne désormais vers les "territoires vécus", suivant la formule employée depuis 1998 par les experts de la DATAR. Son objet s'élargit à des exercices de prévision et de programmation de prestations de services aux personnes. S'inscrit dans cet axe la naissance d'un aménagement du territoire culturel, thème abordé par André-Hubert Mesnard. Ce dernier perçoit l'émergence, à côté d'une conception classique de cet aménagement, centrée sur la réalisation volontaire d'équipements et de services et jugée trop éloignée du local, d'une perspective autre qu'il qualifie d'" aménagement culturel du territoire", à la recherche des territoires lieux de vie, de travail, de loisirs et de culture, aux contours forcément non homogènes. - Aménagement du territoire et débat démocratique

L'ouverture d'un débat public sur les choix, voire sur l'évaluation des résultats d'une politique d'aménagement du territoire représente un cap supplémentaire dans la constitution

27

d'une assise démocratique pour celle-ci. Difficilement concevable dans un cadre global et à l'échelon national (l'échec de la conférence nationale d'aménagement du territoire mise en place en 1990 en témoigne), l'instauration d'un débat public s'expérimente aujourd'hui dans certains domaines à des échelons locaux plus proches des habitants. Evoquant l'exemple des" Conférences régionales de santé" et des" forums citoyens " dans le cadre des États-généraux de la santé, Emmanuel Cadeau montre qu'un laboratoire de la démocratie sanitaire délibérative est ainsi testé au niveau régional. L'élargissement des enjeux liés à l'aménagement du territoire pousse à porter plus loin le débat. Les interlocuteurs réunis autour d'une table ronde clôturant la journée d'étude ne devaient manquer d'avancer l'idée d'une inévitable réforme de l'Etat, et plus globalement des institutions administratives.
2.3. Aménagement du territoire et réforme des institutions

En dépit des promesses de décentralisation de l'aménagement du territoire inscrites dans les textes, la crainte d'une recentralisation rampante s'exprime fortement chez nombre d'élus locaux depuis les années 1990. La libre administration des collectivités locales serait affectée dans la mesure où celles-ci" seraient reléguées au rang de simples 'payeurs' sans avoir le droit de participer aux décisions "3. Peut-être faut-il voir là le signe d'une mutation inachevée. Il a été relevé en effet que, " né du problème parisien, l'aménagement du territoire n'a jamais pu se défaire d'une vision très jacobine de l'aménagement "4. Le besoin transparaît de mieux s'entendre sur les missions de l'Etat.

3 Idem, p. 249. 4 Yves Madiot, Aménagement du territoire, A.Colin, 3e éd.,1996. 28

En outre, si le principe du partenariat est accepté, les conditions de sa gestion paraissent entraîner d'excessives lourdeurs nuisant à l'efficacité des politiques d'aménagement du territoire. Les remèdes passent par une simplification des structures administratives. - La redéfinition des missions de l'Etat
Un consensus politique s'établit pour reconnaître a pas de place pour un :
"

qu'il n'y

Etat minimum qui laisse sa place au marché, chargé

d'assurer l'ajustement des intérêts individuels et collectifs ainsi qu'une utilisation optimale du territoire "5. Ceci revient à affirmer que:
"

la planification et l'aménagement du territoire se ca-

ractérisent essentiellement par la recherche d'une cohérence nationale pour la mise en oeuvre dans le temps et dans l'espace du développement économique et social de la nation "6. Nul ne plaide pour un retrait total de l'Etat. Il reste que la question du périmètre de l'intervention étatique fait débat. Même si elle est encore mal admise au sein de l'appareil administratif et chez certains partenaires sociaux 7, la thèse d'une redéfinition nécessaire du rôle de l'Etat,
5 Idem, p.248. 6 Jean-Claude Némery, "Les nouvelles compétences des collectivités locales en matière de planification économique et d'aménagement du territoire ", in Franck Moderne, sous la dir., Les nouvelles compétences locales, Economica, 1985, p. 186. 7 Le Conseil Economique et social a manifesté le " regret que ne soit plus affirmé avec une force suffisante le rôle éminent de l'Etat" dans l'aménagement du territoire, en affirmant que" la suppression du schéma national de développement et d'aménagement du territoire, de même que l'absence d'une véritable politique en matière de péréquation, constituent des handicaps" (CES, Avant-projet de loi d'orientation pour l'aménagement 29

gagne du terrain. l'Etat doit se faire d'abord" accompagnateur" et ne s'imposer" grand aménageur" qu'à titre subsidiaire. Ses fonctions propres sont donc appelées à être resserrées. Dominique Parthenay envisage à long terme un recentrage possible des fonctions de l'Etat autour de la gestion des risques et de l'organisation d'une péréquation garantissant une égalité des moyens entre les régions. D'autres facteurs poussent à un repositionnement en profondeur du rôle de l'Etat. Il a pu être mis en avant un principe selon lequel" la légitimité de l'Etat, comme sa pertinence à participer à des projets territoriaux, n'est plus liée désormais seulement à son pouvoir d'attribution de ressources financières. Elle dépend aussi de sa : " capacité à auto-conduire une culture d'expertise ",
[améliorant ainsi] "ses capacités à produire de la connaissance sur les territoires et à la problématiser "8, L'Etat peut dès lors être appelé à développer bien davantage qu'aujourd'hui des fonctions de prospective, et d'intelligence économique, et à adapter son organisation administrative à un environnement marqué par la compétition économique mondiale. Encore faut-il que les oracles soient écoutés! Faute de quoi les exercices de prospective perdent leur sens, et le " scénario de l'inacceptable" ne peut être évité9.

durable du territoire, Avis présenté par Jean Claude Bury, Avis et rapports du CES, Eds des JO, 1998, pp. 8, 11-12). 8 Fadila Amra, "Etat et projet de territoire ", Diagonal, 143, mai-juin 2000, p. 33. 9 Du nom d'un scenario publié par la DATAR en 1970, traçant une " image de la France en l'an 2000 " selon laquelle" la population se regroupe dans des zones de polarisation", qui regroupent 70% de la population et sont urbanistes à plus de 90%, dans un contexte général où " le monde rural s'éteint et la ville devient le théatre de conflits violents". 30

Les missions assignées à l'Etat doivent en outre s'exercer dans des conditions plus favorables à son insertion dans un environnement constitué d'acteurs multiples, par rapport auquel ses fonctions classiques d'encadrement par l'édiction de normes ou par la tutelle doivent elles-mêmes s'adapter. l'état n'étant plus le seul siège du pouvoir normateur, il convient notamment, selon Claude Husson, qu'il appréhende l'impact de la notion de "cohésion territoriale", fondant la compétence de l'Union Européenne dans le domaine de l'aménagement du territoire. l'Etat doit aussi reconcevoir l'exercice de la tutelle qu'il détient sur certaines personnes publiques secondaires, lorsque celles-ci s'insèrent dans des réseaux d'acteurs de l'aménagement du territoire. Ainsi Yann Tanguy, président de l'Université de Nantes, fait-il valoir la position de cet établissement public d'Etat dont l'intégration dans l'aire métropolitaine de Nantes-Saint-Nazaire se concrétise par la passation de contrats d'objectifs avec les collectivités locales. Si un gain d'efficacité peut être attendu de la refonte des missions de l'Etat, cette option est insuffisante. Elle doit s'accompagner d'une indispensable refonte institutionnelle, en direction d'une simplification des structures. - Vers une simplification institutionnelle
Un constat sévère est dressé d'une complexité excessive des dispositifs de l'aménagement du territoire. Après avoir déploré les lourdeurs dues à l'empilement des structures et à l'émiettement des décisions, Roselyne Bachelot-Narquin s'interroge : " Y a-t-il un pilote dans l'avion? ". D'où la question faussement naïve d'Ambroise Guellec, vice-président du Conseil régional de Bretagne:

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"

Est-il bien nécessaire que sur chaque sujet, il y ait
de leur col-

quatre niveaux de décision qui se félicitent laboration au proJ'et ? "

Toute la stratégie des réformes territoriales des vingt dernières années est ici remise en question. Elle est condamnable, non pas pour avoir promu des entités locales fonctionnellement plus adaptées (régions et pays), mais pour avoir contourné les résistances des partisans des collectivités traditionnelles en empilant les nouveaux et anciens échelons. Certes, mais peut-on encore se satisfaire d'un diagnostic instruisant le sempiternel procès de l'architecture institutionnelle française? On risque de ne déboucher que sur le constat itératif selon lequel: " la carte administrative fait l'objet de réflexions en vue de réduire les inconvénients dus à la superposition de plusieurs niveaux d'administration générale "la. Il nous semble que doit être secouée la prégnance excessive du modèle libéral d'administration qui, mu par une analyse en terme de coût, conduit à ne considérer que la charge de l'appar~il administratif sur l'économie nationale. De statique, il convient de passer à une analyse plus dynamique. Il semble bien que des réformes récentes, telle la loi Voynet de 1999, préparent à une" déstabilisation institutionnelle ". On rejoint l'opinion suivant laquelle: " le fait d'inciter les acteurs locaux à privilégier les territoires vécus risque de souligner le caractère arbitraire et dépassé des circonscriptions administratives ", [tandis que parallèlement se pose] "la question

10 Constat dressé par le préfet Paul Bernard, " L'administration du territoire ", in Françoise Gallouedec-Génuys, sous la dir., A propos de l'administration française, La Documentation Française, 1998, p. 78. 32