Le statut juridique des biens et services culturels dans les accords commerciaux internationaux

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Comment les règles commerciales internationales s'appliquent-elles aux produits culturels ? Pourquoi les films, les émissions de télévision et de radio, les livres et les disques sont-ils l'objet de conflits commerciaux récurrents ? Entre politique commerciale et politique culturelle, quel est le choix laissé aux Etats ? Cet ouvrage examine les solutions juridiques existantes et s'interroge enfin sur la capacité du système juridique international à tenir compte de la double nature des biens et des services culturels.

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Date de parution 01 mai 2008
Nombre de visites sur la page 359
EAN13 9782296199309
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005 €. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

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Le statut juridique des biens et services culturels
dans les accords cotntnerciaux internationaux@ L'Harmattan, 2008
5-7, rue de l'Ecole polytechnique, 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
diEEusion.harmattan@wanadoo.Er
harmattan 1@wanadoo.Er
ISBN: 978-2-296-05730-2
EAN : 9782296057302Laurence Mayer- Ro hi taille
Le statut juridique des biens et services culturels
dans les accords cOlTIlTIerciaux internationaux
Préface de Joël Molinier
L'HarmattanDroit du patrimoine culturel et naturel
Collection dirigée par Marie Cornu et Jérôme Fromageau
Cette collection initiée par le groupe de recherches «Droit du
patrimoine culturel et naturel}) a pour but de développer et enrichir la
réflexion sur les objets et modes de protection dans le domaine du
patrimoine culturel et naturel. Les questions que soulèvent la
conservation, la circulation, la valorisation du patrimoine sollicitent,
en effet, ces deux disciplines. Le contexte d'un monument historique,
son environnement, le paysage dans lequel il s'inscrit sont souvent
essentiels à sa mise en valeur. Le droit de la culture et le droit de
l'environnement développent cependant des concepts propres. Ils ne
sont pas toujours en accord sur les méthodes et les moyens de
protection, d'où l'intérêt de la confrontation et de la comparaison des
ressources tirées de ces deux dispositifs.
C'est pourquoi la réflexion doit se renouveler sur les concepts
fondamentaux du patrimoine sur la délimitation des éléments qui
méritent protection, des outils qu'il faut nécessairement adapter. Dans
la compréhension des différents mécanismes et l'ouverture vers de
nouveaux modèles, le droit comparé est essentiel, ainsi que le droit
international.
Déjà parus
Marie CORNU, Jérôme FROMAGEAU (sous la direction),
Archives et Patrimoine, vol. I et II, 2004.
Marie CORNU, Jérôme (sous la direction),
Archives et Recherche, 2003.
Marie CORNU, Marie-Agnès FERAUL T, Jérôme
FROMAGEAU (sous la direction), Patrimoine architectural,
urbain et paysager: enjeux juridiques et dynamiques
territoriales, 2003.
Annie HERITIER, La genèse de la notion juridique de
patrimoine artistique, 2003.
Marie CORNU, Jérôme FROMAGEAU (sous la direction), Le
patrimoine culturel et la mer, 2002.
Marie CORNU, Jérôme (sous la direction),
Genèse du droit de l'environnement, 2001.
Marie CORNU, Jérôme FROMAGEAU (sous la direction),
Fondation et trust dans la protection du patrimoine, 1999.Préface
Le constat qui a servi de point de départ à la recherche dont le présent
ouvrage marque l'aboutissement est simple: à l'évidence les biens et
services à caractère culturel ont une valeur marchande et sont susceptibles de
faire l'objet d'actes de commerce; pour autant, chacun pressent qu'il ne
s'agit pas de biens et services «comme les autres », en ce qu'ils touchent aux
« choses de l'esprit ». Cette ambivalence ne peut pas ne pas se traduire dans
la manière dont le droit appréhende ces catégories, partagé qu'il est entre la
mise en œuvre des règles communes aux échanges et la mise à l'écart de
celles-ci, sous forme de dérogations ou, plus radicalement, de placement
desdits biens et services hors de leur champ d'application.
A partir de là, la difficulté de l'étude était redoutable, qu'il s'agisse de
définir précisément les contours des notions de biens ou services culturels -
opération nécessaire à la mesure du degré de différenciation qui les situe par
rapport aux autres biens et services - de prendre en compte les multiples
sources internationales et européennes du droit en la matière et leur
articulation, d'exposer les régimes juridiques qui en découlent, tant sous forme de
règles de fond que de dispositions de procédure, enfltl de ne pas ignorer
pour autant les conceptions d'ordre sociologique, anthropologique, voire
philosophique... qui n'ont pas pour objet le discours juridique mais qui se
trouvent à l'arrière-plan de ce dernier.
Déjà intrinsèquement complexe, l'étude était rendue des plus délicate par
le contexte dans lequel elle devait être menée: contexte fortement politisé,
nourri de polémiques, de suspicions, d'affrontements entre États se faisant
les relais de groupes de pression concurrents et les défenseurs d'intérêts
économiques considérables, contexte de surcroît des plus évolutif, tant la
période récente s'est enrichie d'abondants développements de nature
normative, qui se sont effectivement concrétisés ou qui sont en voie de l'être.
Tout le mérite du présent ouvrage, issu d'une thèse pour le doctorat en
droit préparée et soutenue à l'Université Laval de Québec, en cotutelle avec
l'Université de Toulouse I - Sciences sociales - donc dans deux pays, le
Canada et la France, particulièrement sensibles aux revendications tendant à la
reconnaissance de la « spécificité» ou, à tout le moins, de la « diversité»
culturelle - est de rendre compte, de façon tout à fait accessible, des enjeux
politiques et économiques du sujet traité. Mais, au-delà des politiques -
culturelle et commerciale - dont relèvent conjointement les biens et services
7étudiés, c'est bien tout le droit qui traduit ces politiques que l'on trouve ici
complètement exposé.
Le statut juridique des biens et services culturels, tel qu'il résulte des
évolutions antérieures mais aussi dans son devenir au regard des évolutions
en cours, est dès lors, tout à la fois, restitué dans son contenu et éclairé par
son environnement. Aucun des multiples aspects de la matière n'est ignoré,
quel qu'en soit le « support» juridique: accords internationaux bi ou
multilatéraux, traités mettant en place des organisations de coopération ou
d'intégration, actes dérivés de ces traités - comme ceux pris dans le cadre de
l'Union européenne - jurisprudence, en particulier communautaire... Le
besoin d'une aussi ample synthèse se faisait d'autant plus ressentir que, on le
sait, sous l'effet de la mondialisation des échanges, de l'augmentation
continue de la demande en « produits» culturels, de la réduction des coûts de
fabrication et de diffusion - en particulier par la voie d'Internet - de ces
derniers, le commerce international des biens et services culturels connaît, au
moins depuis deux décennies, une croissance quasiment exponentielle.
La question de la régulation juridique de cette réalité économique trouve
dans l'ouvrage de Laurence Mayer-Robitaille tous ses éléments de réponse.
Le lecteur a donc ici à sa disposition l'étude d'ensemble, sûre et
approfondie, qui vient à son heure, eu égard aux tout derniers apports d'une actualité
que l'auteur, en raison des fonctions qu'elle exerce auprès de l'Unesco, était
spécialement apte à analyser et à apprécier.
Joël Molinier
Professeur à l'Université de Toulouse l - Sciences sociales
8Avant-propos
Ce livre est le résultat des recherches menées au cours de notre thèse de
doctorat effectuée en cotutelle entre l'Université Laval (Québec, Canada) et
l'Université de Toulouse l - Sciences sociales (UT1). La soutenance a eu lieu
le 20 septembre 2002 à l'Université Laval. Une mise à jour a été réalisée en
2006 afin de tenir compte - autant que possible - de l'importante actualité
du sujet et des événements majeurs le concernant.
Nous tenons vivement à remercier le Professeur Ivan Bernier (Université
Laval) et le Professeur Joël Molinier (UT1) qui ont dirigé les recherches, les
directeurs de publication (Marie Cornu et Jérôme Fromageau (CECO]!)),
ainsi que le ministère des Affaires étrangères français pour l'octroi de la
bourse Lavoisier (1999-2000).
Un grand merci à Paulette Forest pour sa lecture consciencieuse du
manuscrit.
Les opinions exprimées dans ce livre sont celles de l'auteur et ne reflètent
pas nécessairement le point de vue de l'Unesco.
9Sommaire
Préface
Avant-propos
Abréviations, sigles et acronymes
Introduction
Première partie: Le statut actuel des biens et services culturels dans
les accords commerciaux internationaux
Titre premier: Une pratique comparable quel que soit le degré
d'intégration économique
Sous-titre premier: L'ambivalence du statut juridique des biens et
services culturels au sein des accords de nature économique
Chapitre premier: Les accords multilatéraux de l'Organisation
mondiale du commerce (OMC)
Section 1 - Le GA TI de 1947 et les biens culturels: une histoire vieille
de 50 ans
Section 2 - L'impact majeur des Accords de l'OMC : l'intégration des
services culturels dans la réglementation du commerce international
Chapitre deux: Les accords bilatéraux et d'intégration régionale
Section 1 - Le traitement différent des biens et services culturels
dans les accords bilatéraux
Section 2 - Un traitement tout aussi hétérogène dans les accords
d'intégration régionale
Sous-titre deux: La position ambivalente des biens et services
culturels en droit communautaire
Chapitre trois: L'assimilation des biens et services culturels aux
produits
Section 1 - La libre circulation des marchandises
(article 28, ex-article 30 CE)
Section 2 - La libre prestation de services
(articles 49 et 50, ex-articles 59 et 60 CE)
11Section 3 - Le principe de libre concurrence
Chapitre quatre: Les dérogations aux principes de libre circulation
et de libre concurrence
Section 1 - Les dispositions et les exceptions générales des traités
Section 2 - Les dérogations fondées sur la théorie jurisprudentielle
relative aux exigences impératives et aux raisons impérieuses d'intérêt
général
Section 3 - La directive « Télévision sans frontières », une forme de
restriction aux échanges
Titre deux: Une position théorique divisée
Chapitre cinq: Les biens et services culturels dans les accords
commerciaux internationaux
Section 1 - Les arguments défavorables à l'intervention de l'État
Section 2 - Les favorables à de l'État
Chapitre six : La double nature des biens et services culturels en
question
Section 1 - La double nature des biens et services culturels en tant que
conséquence de l'industrialisation de la production culturelle
Section 2 - Le refus d'admettre la double nature des biens et services
culturels: un facteur de blocage au plan juridique?
Deuxième partie: La recherche d'un nouveau statut pour les biens et
services culturels dans les accords commerciaux internationaux
Titre trois: La nécessité de prendre en considération la double nature
des biens et services culturels
Chapitre sept: La multiplication croissante des conflits
commerciaux
Section 1 - Les conflits et les plaintes antérieurs à la création de l'OMC
Section 2 - Les conflits et les plaintes postérieurs à la création de l'OMC
Chapitre huit: L'admission de la double nature des biens et
services culturels
12Section 1 - L'état de la question au sein des organisations internationales
à vocation culturelle
Section 2 - L'état de la question en droit communautaire
Section 3 - L'état de la question dans la doctrine
Titre quatre: Les solutions: de 1'« exception culturelle» à la
protection de la « diversité culturelle»
Chapitre neuf: Les leçons à tirer des solutions juridiques
existantes
Section 1 - Les solutions internationales axées exclusivement sur la
dimension économique ou uniquement sur la dimension culturelle
Section 2 - Les solutions internationales respectant en apparence la
double nature des biens et services culturels
Section 3 - Les solutions retenues en droit communautaire
Chapitre dix : La recherche de solutions adaptées
Section 1 - Le nouveau paradigme de la diversité culturelle
Section 2 - Le défi de rOMC : la prise en compte des considérations non
commerciales
Conclusion
Bibliographie sélective
Index
Table des matières
13Abréviations, sigles et acronymes
ABA Australian Broadcasting Authoriry
ADPIC (Accord sur les) aspects des droits de propriété
intellectuelle qui touchent au commerce / Agreement on
Trade&latedAspects oflntellectual PropertY Rights (TRIPS)
ABLE Association européenne de libre-échange
aff. affaire soumise devant la Cour de justice des
Communautés européennes avant la création du Tribunal de
première instance
aff.C- affaire soumise devant la Cour de justice des
Communautés européennes
aff.T- affaire soumise devant le Tribunal de première instance
des Communautés européennes
AGCS Accord général sur le commerce des services / General
Agreement on Trade Services (GATS)
ALÉ Accord de libre-échange entre les États-Unis et le Canada
/ Canada - United States Free Trade Agreement (CUSFTA)
ALÉNA Accord de libre-échange nord-américain / North American
Free Trade Agreement (NAFT A)
AMI Accord multilatéral sur l'investissement / Multilateral
Agreement on Investment (MAI)
c. contre
CE / CEE Communauté européenne / Communauté économique
européenne
CER Agreement (Australian New Zealand) Closer Economic Relations Trade
Agreement
C]CE Cour de justice des Communautés européennes
coll. collection
COM communication de la Commission européenne
Commission Commission des Communautés européennes puis
Commission européenne
Conseil Conseil des Communautés européennes puis Conseil de
ru nion européenne
15CRTC Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications
canadiennes
éd. édition
GAIT GeneralAgreement on Tariffs and Trade / Accord général sur
les tarifs douaniers et le commerce
Groupe de consultations sectorielles sur le commerceGCSCE
extérieur
ibid. au même endroit (ibidem)
Journal officielJO
JOCE Journal officiel des Communautés européennes
JORF Journal officiel de la République française
MIC (Accord sur les) mesures concernant les investissements
et liées au commerce / Trade-related Investment Measures
(TRIMs)
MPAA Motion Picture Association of America
MPEAA Motion Picture Export Association Americaof
NOMIC Nouvel ordre mondial de l'information et de la
communication
OCDE Organisation de coopération et de développement
écononuques
OIF Organisation internationale de la Francophonie
OMC mondiale du commerce / World Trade
Organization (WTO)
ONU Organisation des Nations unies
dans l'ouvrage cité (operecitato)op. cit.
Organe de règlement des différendsORD
Parlement Parlement européen
précitépréc.
Rec. Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice et du
Tribunal de première instance des Communautés
européennes
rééd. réédition
RIPC Réseau international sur la politique culturelle
16Abréviations, sigles et acronymes
TPI / Tribunal Tribunal de première instance des Communautés
européennes
UE Union européenne
Union de radio-télévisionUER
UNESCO Organisation des Nations unies pour l'éducation, la
science et la culture
USTR United States Trade Representative
17Une pensée particulière pour mon mari) ma fille et
ma famille) sans qui l'existence serait futile.«(Je ne veux pas que ma maison soit fermée de tous les côtés et
que les fenêtres en soient obstruées. Je veux que les cultures de tous
les pays imprègnent ma maison aussi librement que possible, mais je
refuse d'être emporté par l'une ou l'autre d'entre elles. »
Mahatma GandhiIntroduction
Depuis le début des années quatre-vingt, on voit resurgir presque chaque
fois que des négociations commerciales multilatérales sont lancées le
problème soulevé par le statut juridique des biens et services culturels dans les
accords commerciaux internationaux. Ainsi, au cours de la dernière année
des négociations du Cycle d'Uruguay (1993), une vive polémique a éclaté,
essentiellement entre les États-Unis et la Communauté européenne, à
propos du statut juridique à leur accorder au sein des accords de l'Organisation
mondiale du commerce (OMC), au point de sembler devoir retarder la
conclusion de ce cycle. Même si cette polémique a suscité de vifs débats, elle
n'a pas pour autant permis de régler le problème, contrairement à ce qu'on
aurait pu croire, et a laissé en suspens de nombreuses interrogations.
Ces interrogations sont revenues quelques années plus tard, lorsque le
projet de l'Accord multilatéral sur l'investissement (AMI) a été connu du
public. En effet, les négociations de cet accord ont été marquées par une
nette opposition entre les pays sur le traitement à octroyer aux biens et
services culturels dans ce dernier. De fait, l'échec des négociations, rendu
inévitable avec le retrait de la France pour des motifs incorporant la
préservation de la diversité culturelle, a encore une fois renvoyé à plus tard la prise
en compte du problème posé par le statut juridique des biens et services
culturels.
Comme il fallait s'y attendre, le problème en question se pose de
nouveau dans le cadre des nouvelles négociations multilatérales sur les services
qui ont débuté en l'an 2000. En effet, il ressort déjà des offres de
libéralisation connues relatives aux services culturels un constat important: si
certains membres ont offert des engagements de libéralisation, d'autres
membres, au contraire, jusqu'à présent, soit se sont abstenus de le faire, soit ne
veulent pas en prendre, voulant ainsi exclure les services culturels du champ
d'application du principe du traitement national et de l'accès aux marchés.
Cette divergence de position des membres de l'OMC sur le traitement des
services culturels dans ces nouvelles négociations, permise par la souplesse
des dispositions de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS
ou GATS) qui, pour le moment, laissent à la discrétion de chaque membre
le choix de libéraliser ou de ne pas libéraliser les services culturels, pourrait
toutefois être à la base d'un nouveau conflit commercial relatif aux services
culturels. Par exemple, durant ces négociations, il se pourrait qu'un membre
23qui veut prendre des engagements dans les services culturels opère des
pressions sur un autre membre qui ne souhaite pas en prendre, en contrepartie
de l'accès au marché à un autre secteur de services pour lequel ce dernier a
beaucoup d'intérêt. Il faut aussi constater que les services audiovisuels ne
seront sûrement pas les seuls cette fois à soulever des difficultés, les services
culturels numériques risquant probablement d'être au cœur des discussions.
Ainsi, le traitement des biens et services culturels dans les accords
commerciaux internationaux soulève toujours autant de controverse.
Mais avant de chercher à comprendre pourquoi il en est ainsi, il faut
souligner que le problème n'est pas nouveau; les conflits soulevés par le statut
juridique des biens et services culturels dans les accords commerciaux
internationaux ne datent pas des années quatre-vingt-dix, ils se posent déjà au
début du siècle dernier en ce qui concerne les ftlms. Dès les années vingt,
plusieurs pays européens ont commencé à introduire des quotas de
projection sur les films diffusés dans les salles de cinéma afm de freiner les
importations massives de films américains et laisser ainsi une plage de
diffusion pour les films nationaux. Ces mesures nationales ont provoqué une
vive réaction aux États-Unis qui a conduit à de nombreuses négociations
commerciales, lesquelles ont abouti à la signature de plusieurs accords
commerciaux. Ce conflit concernant le film est le premier d'une série qui va
petit à petit s'étendre à d'autres biens et services culturels. Parmi ces
conflits, mis à part ceux déjà mentionnés, on peut en citer d'autres afin de
mesurer leur multiplication croissante; notamment celui initié par les
ÉtatsUnis lorsque ceux-ci ont dénoncé les restrictions relatives aux émissions
télévisées mises en place par plusieurs parties contractantes de l'Accord
général sur les tarifs douaniers et le commerce (ou GATT, GeneralAgreement on
Tariffs and Trade) au début des années soixante; ou encore le conflit suscité
de nouveau par les États-Unis lorsque ces derniers ont déposé une plainte
devant le GATT qui remettait cette fois en cause l'adoption de la directive
«Télévision sans frontières» par la Communauté européenne (1989). Plus
récemment, c'est le Canada qui voyait sa politique à l'égard des magazines
remise en cause par les organes judiciaires de l'OMC suite à une plainte des
États-Unis (1997).
L'ensemble de ces conflits concerne le traitement à accorder aux biens et
services culturels dans un accord commercial. TIfaut cependant préciser que
depuis quelques années, le problème soulevé par le traitement des produits
culturels dans les accords commerciaux internationaux s'est peu à peu élargi
24Introduction
et s'insère désormais dans un débat plus large relatif à la préservation de la
diversité culturelle. Cet objectif est particulièrement intéressant car s'il
implique la circulation des biens et services culturels, c'est-à-dire leur
libéralisation au niveau du commerce international, il présuppose au point de
départ la présence d'une production culturelle nationale.
Ajoutons que cet objectif de préserver «la diversité culturelle» ne se
substitue pas à ce qu'il est communément appelé «l'exception culturelle ».
En effet, la diversité culturelle représente un objectif à atteindre alors que
l'exception culturelle est un des moyens juridiques qui permet d'y parvenir.
il ne faut donc pas confondre lors du traitement des biens et services
culturels l'objectif à réaliser, qui est la préservation de la diversité culturelle, avec
les moyens juridiques retenus pour y arriver, par exemple une clause
d'exception culturelle.
Derrière ce problème déjà ancien et qui semble prendre une importance
croissante, on peut facilement imaginer que se cachent des enjeux
importants. Des enjeux économiques d'abord en raison de l'ampleur prise par la
production culturelle dans les échanges commerciaux internationaux,
surtout depuis 1990. Des enjeux culturels ensuite en raison de l'importance de
cette production culturelle en tant que langage de communication pour les
individus et le développement des sociétés. Des enjeux politiques enfin, dès
lors que la production culturelle, langage de communication sociale, est un
élément essentiel du processus démocratique.
La production culturelle d'un pays représente un enjeu économique
important du fait que les biens et services culturels ont pris une place
considérable dans les échanges commerciaux internationaux ces dernières années.
Pour s'en convaincre, il suffit de se pencher sur quelques chiffres. Durant
les vingt dernières années, « le commerce mondial des biens culturels a
quadruplé »1.De 1980 à 1998,« les échanges commerciaux de livres, de revues,
ainsi que dans les domaines de la musique, des arts plastiques, du cinéma, de
la photographie, de la radio, de la télévision, des jeux et des articles de
sports ont augmenté de 95 340 à 387 927 millions de dollars des
ÉtatsDnis ». Les chiffres concernant plus particulièrement les exportations
amé1 Culture} commerceet mondialisation}Questions et réponses,Unesco, Paris, 2000, p. 16. Un autre
document précise gue les importattons de biens culturels sont passées de 47,8 milliards de
dollars US en 1980 à 213,7 riillliards US en 1998 et que les exportations de biens culturels
sont passées de 47,5 milliards de dollars US en 1980 à 174,3 milliards de dollars US en
1998. La circulationinternationalede biens culturelssélectionnés1980-98, Unesco, Paris, 2000, p. 4
et 8.
25ricaines de biens et services culturels pour l'année 1996 (notamment les
films, la musique, les émissions de télévision, les livres et les logiciels), sont
on ne peut plus explicites: elles «ont représenté le premier secteur
d'exportation aux États-Unis en atteignant 60 200 millions de dollars,
dépassant les secteurs traditionnels de l'agriculture, de l'automobile, de
l'aérospatiale et de la défense »2. L'enjeu économique des biens et services
culturels est tel que les marchés des produits de divertissement et des
médias ont été estimés à 1 228 milliards de dollars des États-Unis en 2003 :
« p]'Amérique du Nord représente le plus grand marché avec une part de
43,5 0/0,équivalente à 523 milliards $US pour les États-Unis et à 23 milliards
pour le Canada. L'Europe, le Moyen-Orient et l'Afrique (EMOA) prennent
la deuxième place avec 450 milliards $ US, suivis de l'Asie avec 229 milliards
$ US et de l'Amérique latine avec 32 milliards $ US »3.
A côté de cet enjeu économique, le traitement des biens et services
culturels dans les accords commerciaux internationaux en soulève un autre,
d'ordre culturel, en raison de l'importance de la production culturelle
comme langage de communication sociale. Ainsi que le précisent deux
observateurs canadiens: « [...] de tout temps, la création artistique et sa
diffusion dans ses formes les plus diverses ont été les moyens essentiels
d'appréhender le monde et de le transformer. Aucune société ne peut
survivre et se développer sans reconnaître ce rôle fondamental de la création
artistique, sans s'assurer que soient mises en place les politiques culturelles
essentielles à son développement et à sa diffusion »4.Le rôle de la production
culturelle dans la transmission de valeurs des sociétés soulève donc un enjeu
culturel, enjeu tellement important dans certains pays que ces derniers le
défendent avec vigueur, notamment dans le cadre des négociations
commerciales multilatérales. Mais aussi au sein des organisations internationales à
vocation culturelle, au point que plusieurs d'entre elles ont adopté dans un
laps de temps assez court des déclarations sur la diversité culturelle: le
Conseil de l'Europe en décembre 2000, l'Organisation internationale de la
2
Culture, commerceet mondialisation,{}uestions et réponses,op. cit., note 1, p. 16. Pour d'autres
statistiques, voir aussi: OMC, Consëif du commerce des services, Se17Jtces audiovisuels,note
d'information du Secrétariat, S/C/W /40 du 15 juin 1998, p. 2-5.
3,Source : Global Entertainment and Media Outlook 2004-2008, Price Waterhouse Coopers,dans
Echanges internationaux d'une sélectionde biens et seruicesculturels, 1994-2003, Unesco, fnstitut de
statisttque/Secteur Culture, Montréal/Paris, 2005, p. 23.
4
P. Curzi, T.Stoddart, «Commerce international et diversité culturelle: la prudence
s'impose », Le Devoir,mardi 17 avril 2001.
26Introduction
Francophonie (OIF) en juin 2001 et l'Organisation des Nations unies pour
l'éducation, la science et la culture (Unesco) en novembre 2001.
Un dernier enjeu découle du traitement des biens et services culturels
dans les accords commerciaux internationaux, d'ordre politique, étant
donné que la production culturelle, en tant que langage de communication
sociale, est un élément important du processus démocratique. Comme le
précise D. Wolton, «l'idéal démocratique» a petit à petit été étendu à la culture
à travers l'éducation et la production culturelle, c'est pourquoi, selon cet
auteur, « [...] un raisonnement s'est produit: une démocratie authentique
n'est pas seulement une démocratie politique, mais aussi une démocratie
culturelle, c'est-à-dire un pays où la plus grande partie des citoyens peut
accéder aux œuvres de l'esprit à un prix raisonnable »5.
Par ailleurs, en abordant le traitement des biens et services culturels dans
les accords commerciaux internationaux, il faut réaliser que les concepts en
cause, biens et services culturels, laissent encore planer de sérieuses
interrogations. A quoi se réfèrent les appellations «biens culturels» et « services
culturels» ? Dans le document de l'Unesco précité, les biens culturels sont
définis comme «des biens de consommation qui véhiculent des idées, des
valeurs symboliques et des modes de vie, qui informent ou distraient,
contribuant à forger et à diffuser l'identité collective tout comme à
influencer les pratiques culturelles »6.Il est précisé ensuite que: « [p]rotégés par le
droit d'auteur, ils résultent de la créativité individuelle ou collective qui se
transmet sur des supports susceptibles d'être reproduits et multipliés par des
procédés industriels et distribués ou diffusés massivement.Livres, revues,
enregistrements sonores, films, vidéos, séries audiovisuelles, produits
multimédias, logiciels, produits de l'artisanat et design constituent l'offre culturelle,
riche et diversifiée, mise à la disposition du public »7. Quant aux services
culturels, ce même document indique qu'ils sont compris comme « [...] des
activitésqui, sansprendre laforme de biens matériels,répondent à une idée ou à
une nécessité d'ordre culturel et se traduisent par des mesures d'appui à des
pratiques culturelles que les États, les institutions publiques, les fondations,
les entreprises privées ou mixtes, mettent à la disposition de la communauté
5
D. W olton, Éloge du grand public: une théorie critique de la télévision, Flammarion, Paris, 1990,
1p. ~2.
J".1"Cuiture, commerce et monatattsation, uestions et réponses, op. et!., note, 1 p. 14." Q "' "
7
Ibid, (souligné par nous).
27et qui incluent, entre autres, la promotion des spectacles ainsi que la
conservation et l'information culturelles (bibliothèques, archives, musées...) »8.
La principale distinction qui ressort à première vue de ces deux
définitions repose sur le fait qu'un bien culturel est fixé sur un support alors que
le service culturel s'apparente à une activité qui ne peut être fixée sur un
support puisqu'elle ne prend pas une forme matérielle. Pourtant, lorsque
l'on regarde d'un peu plus près la définition donnée aux biens culturels, on
s'aperçoit que cette dernière vise la production de biens culturels, de laquelle
découlent les marchandises, mais également la distribution et la diffusion de
ces derniers. Or, ces deux dernières activités attachées aux biens culturels
s'apparentent plus à des activités de services relatives, certes, à des biens
culturels. D'ailleurs, le document en question précise bien que les services
culturels comprennent les services audiovisuels, notamment, la distribution
de films, d'émissions de télévision et de radio et de vidéos. Dans le même
ordre d'idée, il semble tout aussi difficile de déterminer si certains biens
culturels, comme le livre, doivent toujours être considérés comme des biens
lorsque ces derniers sont transmis via un réseau. Les deux déf.tnitions
retenues dans le document de l'Unesco montrent ainsi la difficulté qui se pose
lorsque l'on doit travailler avec de tels concepts. Pourtant, la distinction
entre un bien culturel et un service culturel est importante, particulièrement
dans le cadre des règles commerciales internationales, étant donné les
différences de régime juridique applicable, tant au sein des accords commerciaux
multilatéraux (GAIT ou AGCS) que du droit communautaire (libre
circulation des marchandises ou libre prestation de services).
Au-delà de cette difficulté de déterminer s'il s'agit d'un bien culturel ou
d'un service culturel, il existe un autre problème conceptuel relatif à la
nature même des biens et services culturels: est-ce que ce sont seulement des
produits économiques ou est-ce que ce sont avant tout des produits
culturels? Du fait que l'on se trouve en présence de «biens et services », il est
manifeste que ce sont des produits qui ont une valeur commerciale.
Toutefois, l'adjectif« culturel» qui leur est attaché montre également que les
produits en question ont une valeur culturelle. Cette double nature qui
caractérise les biens et services culturels soulève un sérieux problème
d'interprétation étant donné que la plupart du temps les biens et services
culturels sont soit considérés comme des produits seulement commerciaux,
soit ils sont d'abord perçus des éléments indispensables à la
diffu8
Ibid, (souligné par nous).
28Introduction
sion de valeur culturelle. Ces deux conceptions attachées aux biens et
services culturels ont toute leur importance, notamment dans le cadre de
relations commerciales, en raison des implications différentes qu'elles
entraînent sur le plan juridique: compris comme des produits commerciaux, les
biens et services culturels doivent être soumis à la libéralisation des
échanges, au contraire, compris comme des produits avant tout culturels, ils
doivent être exclus de la portée des accords de commerce.
Afin de ne pas réitérer dans les négociations en cours ou à venir les
mêmes erreurs qui se sont produites durant les négociations commerciales
passées, et qui ont simplement abouti à renforcer le statut ambivalent des biens
et services culturels au sein des accords commerciaux internationaux, une
réflexion majeure s'impose sur ce problème qui soulève des enjeux de
société importants. Pour apporter un peu plus d'éclaircissements à cette
réflexion, nous étudierons dans une première partie le statut juridique des
biens et services culturels dans les accords commerciaux internationaux, en
accordant une place particulière au droit communautaire, afin de mesurer
toute l'ambivalence qui marque leur statut. Nous analyserons aussi dans
cette première partie la manière dont la doctrine comprend ce traitement
pour démontrer que le problème fondamental se trouve dans la conception
même des biens et services culturels.
Nous tenterons d'établir dans une deuxième partie les fondements d'un
nouveau statut pour les biens et services culturels, fondements qui reposent
sur la nécessité de prendre en considération leur double nature. Pour ce
faire, nous nous pencherons d'abord dans cette deuxième partie sur les
nombreux conflits commerciaux concernant les biens et services culturels
qui ont éclaté depuis le début du siècle dernier afm d'en faire ressortir la
signification. Nous nous interrogerons ensuite sur la reconnaissance de cette
caractéristique fondamentale qui a commencé à se dessiner au sein de
certaines organisations internationales à vocation culturelle, du droit
communautaire et de la doctrine. Nous examinerons alors les solutions
internationales retenues ou envisagées afin de dégager leur portée et leurs limites.
Nous nous attacherons en dernier lieu à rechercher une solution qui
refléterait véritablement la double nature des biens et services culturels.
29Prenrière partie:
Le statut actuel des biens et services
culturels dans les accords cornrnerciaux
internationaux
L'examen du statut juridique des biens et services culturels dans les
accords commerciaux internationaux fait apparaître une situation d'ensemble
pour le moins ambivalente. D'une part, quels que soient les accords
envisagés, multilatéraux, régionaux et bilatéraux, on peut constater que le statut
juridique réservé aux biens et services culturels n'a rien d'exceptionnel
puisque ces derniers sont intégrés dans le processus de libéralisation (sauf pour
certains accords bilatéraux). D'autre part, il faut reconnaître que la plupart
des accords commerciaux contiennent certaines dispositions qui assurent un
statut particulier à certains biens et services culturels. Mais il faut relativiser
ce statut limité et précaire. En effet, les exceptions ne s'appliquent pas à
tous les biens et services culturels et sont souvent temporaires. Cette
situation d'ensemble caractérisée par l'ambivalence résulte du manque de
capacité des acteurs de parvenir à un consensus sur la question du traitement des
biens et services culturels dans les accords commerciaux.
Si les acteurs semblent incapables d'en arriver à une position commune
sur le statut juridique des biens et services culturels dans les accords
économiques internationaux, force est de constater que la doctrine est tout
aussi divisée sur le sujet. D'un côté, figurent les auteurs défendant l'approche
selon laquelle seul le marché peut réguler les échanges de biens et services
culturels; d'un autre côté, on trouve ceux qui jugent nécessaire une
intervention étatique même lorsqu'ils sont favorables à la libéralisation des
31échanges. Cette division de la doctrine sur le traitement des biens et services
culturels dans les accords commerciaux résulte du fait que les auteurs, quelle
que soit leur approche, utilisent les termes «biens et services culturels »,
mais avec une compréhension différente de ceux-ci. En effet, si pour les uns
les biens et services culturels sont des produits commerciaux, pour les
autres, c'est la valeur culturelle de ces produits qui est avant tout retenue.
Afin de comprendre les raisons du statut ambivalent des biens et services
culturels dans les accords commerciaux internationaux, le titre premier
examinera la situation qui prévaut au sein des accords à vocation
multilatérale, des accords régionaux et bilatéraux, en faisant une distinction entre le
droit communautaire et ces derniers étant donné sa particularité. Quant au
deuxième titre, il mettra d'abord en évidence les diverses perceptions du
traitement des biens et services culturels, dont il ressortira une position
théorique divisée; ensuite, il soulignera la confusion qui règne sur les termes
utilisés dans le débat doctrinal.
32Titre prenrier :
Une pratique com.parable quel que soit le degré
d'intégration écononrique
L'étude du statut des biens et services culturels dans les accords
commerciaux internationaux montre qu'ils sont en général soumis au processus
de libéralisation économique. Cependant, dans la plupart des accords
étudiés, une ou plusieurs dispositions accordent un statut particulier à ces
derniers. Il se dégage ainsi de ces accords un constat d'ensemble caractérisé par
le statut juridique ambivalent des biens et services culturels.
Considérant le niveau d'intégration plus avancé de l'Union européenne
par rapport aux autres régimes d'intégration, il est apparu préférable
d'étudier d'abord la place qu'occupent les biens et services culturels dans les
accords à vocation multilatérale (OMC), au sein de plusieurs accords
bilatéraux et dans certains accords régionaux (ALÉNA et MERCOSUR), pour
ensuite examiner l'état de la question en droit communautaire. L'analyse de
ces différents accords fera ressortir l'ambivalence de la plupart des régimes
juridiques mis en place, laquelle sera de nouveau constatée lorsque nous
considérerons la situation prévalant à l'égard des biens et services culturels
en droit communautaire. En effet, les principes de libre circulation et de
libre concurrence sont en général opposables aux mesures restrictives des
États membres relatives aux biens et services culturels. Cependant, nous
établirons que certaines exceptions générales du traité, l'acquis
jurisprudentiel et le droit dérivé aménagent des situations pour lesquelles les mesures
nationales seront compatibles avec le droit communautaire. L'insertion de
plusieurs articles relatifs à la culture dans le Traité instituant la Communauté
européenne, notamment l'article 151 (ex-article 128 CE), permet de croire
que le droit communautaire semble évoluer vers une plus juste prise en
compte des biens et services culturels dans la libéralisation des échanges
communautaires.
33Sous-titre premier:
L'am.bivalence du statut juridique des biens et services
culturels au sein des accords de nature économique
Les accords de l'OMC n'accordent pas, en général, de statut particulier
aux biens et services culturels. En effet, ces derniers sont soumis au
processus de libéralisation des échanges et n'en ont pas été exclus. Cependant, le
cas particulier des films et celui des mesures relatives aux trésors nationaux
dans le GATT, tout comme la flexibilité de l'AGCS du fait de la
libéralisation progressive et de plusieurs dispositions restant à déterminer, aménagent
des situations permettant de soustraire certaines mesures concernant les
biens et services culturels. Au niveau bilatéral, le constat est quelque peu
différent mais, d'un point de vue d'ensemble, ressemble sous certains aspects à
ce qui se dégage du multilatéral. En effet, il existe d'abord les accords
incluant les biens et services culturels, ensuite ceux qui les intègrent tout en
leur accordant un statut particulier et, enfin, ceux qui les excluent de leur
champ d'application. En ce qui concerne les accords régionaux, l'exemple
de l'ALÉNA enseigne que si les biens et services culturels semblent exclus
de l'accord du fait de l'insertion d'une clause d'exemption culturelle, la
réalité est bien différente; quant à celui du MERCOSUR, il souligne le peu de
clarté concernant leur traitement.
A première vue, donc, le statut juridique des biens et services culturels
dans les accords multilatéraux, bilatéraux et régionaux de nature
essentiellement économique, apparaît pour le moins ambivalent. Pour comprendre
plus clairement ce qu'il en est, nous étudierons d'abord les accords
multilatéraux régis par l'OMC afin de mettre en évidence le statut qui leur est
réservé. Pour compléter cet examen, nous analyserons ensuite la situation qui
prévaut aux niveaux bilatéral et régional.
35Chapitre premier:
Les accords multilatéraux de l'Organisation mondiale
du commerce (OMC)
Durant les dernières décennies, les échanges internationaux se sont
multipliés grâce à un instrument de libéralisation mis en place au lendemain de
la Seconde Guerre mondiale, l'Accord général sur les tarifs douaniers et le
commerce (GATf). Les biens culturels sont visés en principe par cet
accord: sauf pour l'exception concernant les films et celle touchant les trésors
nationaux, ils ne bénéficient d'aucun statut juridique particulier dans le
corpus du GATT de 1947. Les négociations du Cycle d'Uruguay, même si elles
ont eu pour intérêt de médiatiser le débat sur l'exception culturelle, n'ont
pas eu de conséquences majeures qui modifieraient le statut des biens
culturels puisque le GATT de 1994 reprend dans son ensemble le GATT de
1947. Par contre, ces négociations ont intégré les services culturels dans les
accords internationaux. TI faut cependant souligner que dans le cas de ces
derniers, la libéralisation est progressive et que, pour l'instant, peu de
membres ont pris des engagements dans ce secteur, montrant plutôt une certaine
réticence à le faire.
Afin de préciser le statut juridique des biens et services culturels dans les
accords de l'OMC, nous examinerons le régime qui prévalait durant le
GATT de 1947. Cette étude permettra de montrer que les biens culturels
étant déjà intégrés dans le processus de libéralisation, les mesures les
concernant sont soumises aux règles du GATT, mises à part certaines
d'entre elles relatives aux films et aux trésors nationaux. Il faudra ensuite
examiner le nouveau régime, issu des accords du Cycle d'Uruguay, qui
élargit le champ du droit applicable des accords multilatéraux aux services
culturels. Toutefois, la question cruciale qui se pose avant toute étude du
champ d'application de ces accords est de savoir si on est en présence d'un
bien ou d'un service. Cette question est importante, comme nous l'avons
déjà précisé, étant donné les différences de régime juridique applicable. Pour
illustrer les conséquences qui résultent de cette distinction, deux exemples
vont mettre en évidence la difficulté rencontrée lorsqu'il s'agit de qualifier
un bien ou un service culturel: l'audiovisuel et les magazines.
Nous avons déjà constaté la confusion qui règne dès lors qu'il faut
délimiter si certaines activités telles la distribution de films, la projection de
films ou encore celles qui se rattachent à la diffusion d'émissions de
télévision, sont des biens culturels ou si ce sont des services culturels. D'ailleurs,
37les émissions de télévision ont été les premières à soulever des problèmes de
qualification et sont à la base d'un dilemme qui existe encore aujourd'hui en
droit international économique. A deux reprises, durant les années soixante
et soixante-dix, les États-Unis ont tout mis en œuvre pour dénoncer au
GAIT les mesures protectionnistes prises par certains pays, mesures qui
menaçaient les exportations d'émissions de télévision américaines9. Malgré
la constitution d'un groupe de travail, aucun résultat n'est ressorti de ces
discussions, les parties n'ayant pu s'entendre, notamment sur la question de
savoir si les émissions de télévision devaient être assimilées à des biens ou à
des services. Ce problème s'est également posé lorsque les États-Unis ont
contesté devant le GAIT la validité de la directive «Télévision sans
frontières» à la fin des années quatre-vingt. Nous reviendrons plus longuement sur
ce conflit. Pour le moment, il suffit de savoir que la Communauté
européenne, considérant la diffusion d'émission de télévision comme un
service10, n'avait pas à donner une réponse immédiate aux consultations
demandées par les États-Unis étant donné que, selon son approche, le GAIT
n'était pas applicable. La question de savoir si les émissions de télévision
doivent être considérées comme des biens ou des services n'a toujours pas
trouvé de réponses claires aujourd'hui en droit international économique,
contrairement, comme nous le verrons ultérieurement, au droit
communautaire.
En ce qui concerne les magazines, la décision de l'OMC dans l'affaire
Canada - Certaines mesures concernant les périodiques de 1997 est tout aussi
révélatrice. Nous étudierons plus longuement ce jugement par la suite. Pour
l'instant, il est important de savoir que le Canada entendait défendre sa
politique culturelle à l'égard de ses périodiques sous l'angle des services. Selon
ce dernier, la loi impliquée avait pour objectif de réglementer la publicité
contenue dans les magazines; il était donc question de services, et par
conséquent c'était l'AGCS qui devait s'appliquer. Le groupe spécial n'a pas
accepté les arguments du Canada: «l'assimilation de la taxe d'accise à une
mesure visant à réguler le commerce des services de publicité n'emporte pas
notre conviction étant donné le fait qu'il n'existe aucun règlement
comparable concernant la publicité dans les autres médias et le fait que la taxe est
9
Ces deux affaires seront étudiées dans le chapitre sept qui concerne précisément les
différents conflits commerciaux soulevés par les biens et services culturels.
10
CTCE, arrêt du 26 avril 1988, aff. 352/85, Bond Van Adverteeders c. État néerlandais,Rec.,
p.2124.
38Les accords multilatéraux de l'OMC
prélevée sur «chaque numéro» »11.Le groupe spécial a ensuite précisé que
«le sens ordinaire des textes du GATT de 1994 et de l'AGCS ainsi que de
l'article II paragraphe 2 de l'Accord sur l'OMC, examinés conjointement,
indique que les obligations découlant du GATT de 1994 et de l'AGCS
peuvent coexister et que les unes ne l'emportent pas sur les autres »12.De plus,
comme il ne ressortait des textes aucune disposition qui aurait fondé une
hiérarchie entre le GATT de 1994 et l'AGCS, le groupe spécial a placé ces
deux instruments sur un pied d'égalité dans les Accords de l'OMC et a
précisé qu'il n'y avait aucun rapport de dépendance entre les deux. Le Canada a
souligné qu'il fallait éviter de faire des chevauchements entre le GATT de
1994 et l'AGCS. Le groupe spécial n'a pas été d'accord avec ce point de
vue ; au contraire, il a fait remarquer que ces chevauchements seraient
« inévitables» et qu'ils augmenteraient avec le développement de la
technologie et la mondialisation des marchés. L'Organe d'appel n'a pas jugé
nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si des chevauchements
pouvaient être établis entre le GATT de 1994 et l'AGCS, question sans objet
avec l'appel; il a simplement observé que la mesure litigieuse s'appliquait
manifestement à des biens13. En effet, pour l'Organe d'appel, «un
périodique est une marchandise composée de deux éléments: le contenu
rédactionnel et le contenu publicitaire. L'un et l'autre peuvent être considérés
comme ayant les caractéristiques d'un service, mais ensemble ils forment un
bien matériel-le périodique proprement dit »14.
Ces deux exemples montrent les difficultés qui peuvent survenir
lorsqu'on cherche à qualifier un bien ou un service culturel pour savoir si ce
sont les dispositions du GATT ou de l'AGCS qui s'appliquent. La
détermination des applicables est capitale étant donné les différences
de régime juridique des deux accords. Les produits numériques qui
contiennent des sons, des images et des textes et qui sont transmis en ligne via un
réseau ne manqueront pas de soulever des problèmes identiques de
qualification à l'avenir. Notamment dans le cas où un livre, bien culturel par
excellence, est transformé par la technologie en données numérisées
transmises via un réseau. On mesure déjà l'ampleur que vont prendre ces débats
11 OMC, Canada - Certaines mesures concernant /es périodiques, rapport du groupe spécial,
WT/DS31/R, 14mars 1997, ~5.14.
12
Ibid., 5.17.~
13
OMC, Canada - Certainesmesuresconcernant lespériodiques,rapport de l'Organe d'appel,
WT/DS31/ AB/R, 30 juin 1997,p. 23.
14
Ibid., p. 20.
39durant les négociations commerciales multilatérales en cours et celles à
venir. Il faut maintenant revenir quelques décennies en arrière et analyser les
incidences du GA TI de 1947 sur le statut juridique des biens culturels.
Section 1- Le GATT de 1947 et les biens culturels:
une histoire vieille de 50 ans
Les rapports entre le GA TI et les biens culturels ne sont pas nouveaux
et remontent aux négociations commerciales de l'Accord général. En effet,
lors de ces dernières, les négociateurs ont décidé de ne pas soumettre les
filins au traitement national. Cependant, cette disposition n'est valable que
pour les fllms et ne vise pas les autres biens culturels. Il faut donc en
conclure que ces derniers sont soumis aux principes généraux de l'Accord
général. Afin de faire un peu plus de lumière sur le statut juridique des biens
culturels dans le GAIT, nous examinerons les dispositions de l'accord qui
assurent la libre circulation des biens culturels (le principe de
nondiscrimination et celui relatif à l'interdiction des restrictions quantitatives) et
qui soumettent ces derniers au processus de libéralisation économique. Pour
compléter l'étude du régime juridique du GAIT de 1947 applicable aux
biens culturels, il faudra ensuite analyser les dispositions susceptibles d'être
invoquées afm de préserver la production nationale de biens culturels et qui
accordent ainsi un statut particulier limité aux biens culturels.
I - Les dispositions assurant la libre circulation des biens culturels
Les règles duGAIT ont été élaborées autour de trois principes
fondamentaux: le principe de non-discrimination qui prévoit un traitement égal
des partenaires commerciaux, le principe de réciprocité qui accorde les
mêmes avantages à tous les partenaires commerciaux et le principe de
transparence qui assure la publication des réglementations nationales. Le traitement
de la nation la plus favorisée, le traitement national et l'interdiction des
restrictions quantitatives sont les moyens juridiques qui assurent la libre
circulation des biens culturels.
A - Le principe de non-discrimination (articles l et III du GATT)
Le traitement de la nation la plus favorisée (article l du GATI de 1947)
est une des dispositions les plus importantes de l'accord (elle ne peut
d'ailleurs être modifiée qu'à l'unanimité)15. L'article l se lit ainsi: « [t]ous
15 2, Accord instituant l'OrganisationAmendement issu des Accords de l'OMC, article X ~
mondiale du commerce.
40Les accords multilatéraux de l'OMC
avantages, faveurs, privilèges ou immunités accordés par une partie
contractante à un produit originaire ou à destination de tout autre pays
seront, immédiatement et sans condition, étendus à tout produit similaire
originaire ou à destination du territoire de toutes les autres parties
contractantes [...] ». Cette disposition oblige chaque partie contractante à étendre
automatiquement à toutes les autres un traitement aussi favorable que celui
consenti à n'importe quel autre pays. Ainsi, cette dernière permet à tous les
partenaires commerciaux d'avoir un accès égal au marché puisqu'elle élimine
le cloisonnement de ce dernier tout en cautionnant son unité.
Le traitement national (article III du GATT de 1947) complète et
renforce le principe de non-discrimination, il implique que chaque partie
contractante accorde aux produits de toutes les autres le traitement qu'elle
applique à ses propres produits. L'article III paragraphe 1 du GATT précise
ceci: « U]es parties contractantes reconnaissent que les taxes et autres
impositions intérieures, ainsi que les lois, règlements et prescriptions affectant la
vente, la mise en vente, l'achat, le transport, la distribution ou l'utilisation de
produits sur le marché intérieur et les réglementations quantitatives
intérieures [...] ne devront pas être appliqués aux produits importés ou nationaux
de manière à protéger la production nationale». L'article III paragraphe 2
est relatif à la fiscalité et précise que « U]es produits du territoire de toute
partie contractante importés sur le territoire de toute autre partie
contractante ne seront pas frappés, directement ou indirectement, de taxes ou
autres impositions intérieures, de quelque nature qu'elles soient, supérieures à
celles qui frappent, directement ou indirectement, les produits similaires
nationaux ». Quant à l'article III paragraphe 4, il indique que « U]esproduits du
territoire de toute partie contractante importés sur le territoire de toute
autre partie contractante ne seront pas soumis à un traitement moins favorable
que le traitement accordé aux produits similaires d'origine nationale [...] ».
Les produits qui sont visés par cette disposition sont les produits
similaires. Cette notion n'est pas définie dans le GATT et son interprétation a
donné lieu à de nombreux conflits commerciaux. Dans la plupart des cas, le
groupe de travail a analysé au cas par cas les produits en question et a utilisé
un certain nombre d'indices lui permettant de déterminer s'il était en
présence de produits similaires. Il est intéressant de remarquer que de la vodka
et du shochu, alcool japonais, ont été considérés par un groupe spécial
comme des produits similaires16. Nous verrons aussi que des magazines
ca16
OMC, Canada) CE) États-Unis/lapon - Taxes sur les boissonsalcooliques,WT/DS8/AB/R,
et novembre 1996.WT/DS 10/ AB/R et wr /DS 11/ AB/R, 1
41nadiens et des éditions à tirage dédoublé américaines ont également été
qualifiés de produits similaires par un groupe spécial et de produits directement
concurrents ou substituables par l'Organe d'appeI17. On mesure déjà les
conséquences de la notion de produits similaires pour les biens culturels.
B - L'interdiction des restrictions quantitatives (article XI du GATT)
Les restrictions quantitatives sont utilisées pour limiter l'entrée de
produits étrangers sur le territoire national ou la sortie de produits nationaux
vers l'extérieur. Elles ont donc pour principal effet de perturber voire
d'empêcher les échanges de certains produits. Les restrictions quantitatives
ont été prohibées dès la création du GATT. L'article XI paragraphe 1 se lit
ainsi: «[a]ucune partie contractante n'instituera ou ne maintiendra à
l'importation d'un produit originaire du territoire d'une autre partie
contractante, à l'exportation ou à la vente pour l'exportation d'un produit
destiné au territoire d'une autre partie contractante, de prohibitions ou de
restrictions autres que des droits de douane, taxes ou autres impositions,
que l'application en soit faite au moyen de contingents, de licences
d'importation ou d'exportation ou de tout autre procédé ».
TI existe cependant certaines exceptions à l'interdiction qui sont
mentionnées au paragraphe 2 de l'article XI. Elles concernent plus précisément
les cas de disette (a), l'application de règles relatives à la normalisation des
produits (b) et d'autres concernant le secteur agricole (c), lesquelles sont
devenues obsolètes suite à l'entrée en vigueur de l'Accord sur l'agriculture.
Cependant, précisons déjà que les restrictions quantitatives, qui prennent
généralement la forme de quotas d'importation et d'exportation, ont été
régulièrement introduites par les pays afin de limiter la pénétration des biens
culturels étrangers. Toutefois, ceci est possible seulement pour les films (car
les mesures sont couvertes par l'article IV du GATT) et que, concernant les
émissions de télévisions, étant donné que l'on ne sait toujours pas
clairement la façon dont il faut les aborder (bien ou service), des quotas ont été
introduits.
II - Les dispositions susceptibles d'être invoquées pour protéger la
production nationale de biens culturels
TIa été avancé que certaines dispositions du GATI permettraient de
justifier les mesures prises par les membres pour protéger leur production
na17
OMC, Canada - Certaines mesures concernant /espériodirues, groupe spécial, préc. ; OMC,
Canada Certaines mesures concernant /es périodiques, Organe d appel,
precité.42Les accords multilatéraux de l'OMC
tionale de biens culturels18. Celles qui reviennent le plus souvent dans les
études sont l'article IV relatif aux ftlms et l'article XX f) qui concerne
l'exception relative aux trésors nationaux. D'autres dispositions ont
également été envisagées, ou pourraient l'être, comme susceptibles de justifier les
mesures prises à l'égard des biens culturels: l'article XIX intitulé «mesures
de sauvegarde », l'article XXV paragraphe 5 se rapportant aux dérogations,
l'article III paragraphe 8 b) concernant les subventions, et l'article XXI
ayant trait à l'exception spécifique concernant la sécurité publique.
Les deux premiers articles, IV et XX f), ainsi que l'article III
paragraphe 8 b), accordent un statut juridique particulier pour certains biens
culturels. Pour les autres dispositions, à savoir les articles XIX, XXV
paragraphe 5 et XXI, les arguments avancés ne sont guère convaincants étant
donné le peu de probabilités que ces dispositions soient recevables aujourd'hui
afin de justifier une intervention étatique dans le domaine des biens
culturels.
A - Les dispositions pouvant assurer une protection des biens culturels
1) La dérogation concernant les fihns (article IV du GATT)
L'article IVduGATT de 1947 est une disposition qui a toute son
importance d'un point de vue de protection de la culture puisqu'elle permet
aux parties qui le désirent d'introduire des quotas à l'écran, c'est-à-dire une
limitation de la diffusion de fums étrangers sur les écrans nationaux.
L'article IV prévoit que « [s]i une partie contractante établit ou maintient
une réglementation quantitative intérieure sur les films cinématographiques
impressionnés, cette réglementation prendra la forme de contingents à
l'écran ». Cependant, certaines conditions s'ajoutent: «Ca) V]es
portés à l'écran pourront comporter l'obligation de projeter, pour une
période déterminée d'au moins un an, des films d'origine nationale pendant
une fraction minimum du temps total de projection effectivement utilisé
pour la présentation commerciale des films de toute origine, ces contingents
seront flXés d'après le temps annuel de projection de chaque salle ou d'après
son équivalent ». Cet alinéa permet de réserver aux films nationaux une
18
Outre les dispositions du GA Tf dont il va être question, il faut souligp.er qu'un auteur en
a ajouté une autre qui prend en considération la culture: l'article 31 ~6 de la Charte de
La Havane. Selon ce dernier, cette disposition se trouve incorporée à l'interprétation de
l'article II ~4 du GATT par une note lnterprétative. C. Carmody, "When Cultural Identi~
Was Not at Issue: Thiriking about Canada Certain Measures Concerning Periodicals' ,
(1999), vol. 30, Law & PoJi~ TnternationaJ Business,p. 256-257.
43plage de temps minimum afm que ces derniers puissent être diffusés sur le
territoire national.
L'article IV se poursuit ainsi: «(b) [i]l ne pourra, ni en droit ni en fait,
être établi de répartition entre les productions de diverses origines pour la
partie de temps de projection qui n'a pas été réservée, en vertu d'un
contingent à l'écran, aux f1lm.s d'origine nationale, ou qui, ayant été réservée à
ceux-ci, aurait été rendue disponible, par mesure administrative». Ainsi, cet
alinéa met en évidence l'application du traitement de la nation la plus
favorisée pour ce qui est du temps disponible pour les productions étrangères. TI
ne doit pas y avoir de discrimination entre les autres films pour ce qui est de
cette question.
A la lecture du dernier alinéa de l'article IV, on constate que dans la
perspective des négociations, cette disposition devait disparaître mais que,
dans les faits, rien de tel n'a eu lieu, et l'article IV demeure. En effet, l'alinéa
d) indique que « ~]es contingents à l'écran feront l'objet de négociations
tendant à limiter la portée, à les assouplir ou à les supprimer ».
a) L'article I~ une limite à certainsprincipes généraux du GATT
L'article IV est donc une dérogation à certains principes généraux du
GATT. Dans une communication des États-Unis, il est indiqué que
« ~]'article IV du GATT accorde, en ce qui concerne les films
cinématographiques, une exception spéciale et unique concernant les règles du GATT
relatives au traitement national »19.Ceci est d'ailleurs rappelé par l'insertion
de l'article III paragraphe 10 qui précise que « ~]es dispositions du présent
article n'empêcheront pas une partie contractante d'établir ou de maintenir
une réglementation quantitative intérieure sur les films cinématographiques
impressionnés, conforme aux prescriptions de l'article IV ». Mais l'article IV
va plus loin qu'une exception au traitement national, il est également une
exception indirecte à l'interdiction des restrictions quantitatives: "[i]n
several respects, article IV represents an exception to the liberal trade regime
established by the GATT. Article IV creates an express exception to the
basic rule of national treatment [...].Article IV also constitutes an implicit
exception to Article XI's prohibition of the use of quotas,,20.
19OMC, Conseil du commerce des services, communication des États-Unis,
Seroicesaudiovisuelset seroices connexes,S/CSS/W /21, 18 décembre 2000.
20
J. Filipek, ""Culture Quotas": The Trade Controversy over the European Community's
International Law, p. 338-Broadcasting Directive", (S~ring 1992), vol. 28, Stanforà Journal of
339. Voir aussi: A. Herold, L.es aidespubliques euroPéennes au cinémadans le cadrede l'OMC, Iris
plus, Observatoire européen de l'audiovisuel, StraSbourg, 2003, p. 3.
44Les accords multilatéraux de l'OMC
b) L'article IV, la reconnaissance de la spécificité des biens culturels à travers lesfilms
Dans un rapport du Groupe de négociation sur les services, il est
intéressant de lire que c'est le Royaume-Uni qui, durant les négociations de la
Charte de La Havane et de l'Accord général, a soutenu la nécessité de
contingents à l'écran étant donné la valeur culturelle des fllms21.
L'intervention d'un représentant du Royaume-Uni dans le cadre d'un débat
aux Nations unies lors de la Conférence sur le commerce et l'emploi est
assez éloquente à cet égard: « ~]e contingentement des films
cinématographiques est chose tout à fait distincte des autres réglementations relatives à la
transformation et aux mélanges. Dans le cas des films, il ne s'agit pas
simplement d'une question d'ordre économique ni même matérielle; en effet,
des considérations très importantes d'ordre culturel entrent en jeu, ce qui
n'est pas le cas pour les autres produits de base. TIest tout à fait évident, à
nos yeux, que les pays ne toléreront pas que leur production
cinématographique nationale, qui influe sur leur culture et sur leur pensée soit
submergée sous le flot des films importés, pour la simple raison que l'organisation
commerciale est meilleure dans le cas de ces derniers »22.Selon R. L. Van
Harpen, il semble que la Norvège et la Tchécoslovaquie se soient rangées
du côté du Royaume-Uni afin de reconnaître la valeur culturelle des films23.
Il va sans dire que la France se ralliait également au point de vue du
Royaume-Uni, venant tout juste de se remettre des Accords Blum-Byrnes24.
J. H. Jackson a été le premier à apporter des précisions sur l'insertion de
l'article IV dans le GA TI dans sa remarquable analyse de cet accord. TI a
considéré que l'article IV pouvait se comprendre comme "more related to
domestic cultural policies than to economics and trade"25. La plupart des
auteurs européens et nord-américains ont repris cette phrase ou l'ont
para21Négociations commerciales multilatérales, Groupe de négociation sur les services,
,Questions relativesau commercedes serPices audiovisuels,Note du secrétariat, MTN.GNS/ AUD/W /1,
4 octobre 1990, p. 2. Voir aussi: L. Burin Des Roziers, Du cinéma au multimédia. Une brève
histoirede l'exceptionculturelle,IFRI, Paris, 1998, p. 42.
22
ONU, Conférence des Nations unies sur le commerce et l'emploi, Commission A,
Deuxième session du Comité préparatoire, 6 juin 1947, ONU EPC/TAC/SR/l0. (Cité
dans: Questions relativesau commerce desseruices audiovisuels,op. cit., note 21, p. 2).
23R. L. Van H~en, "Mamas, Don't Let Your Babies Grow Up to Be Cowboys:
ReconGlobal Trade,cilin~ Trade and Cultural Independence", (1995), vol. 4, Minnesota Journal of
l 9.
.,r4 ..
es Accor s BIUffi-Byrnes ont ete slgnes entre Ia France et Ies E' tats- Urus tmme diate-L d " '
ment après la Seconde Guerre mondiale, 1946, et avaient notamment pour objectif
d'élimirier les restrictions au nombre de films projetés sur les écrans français en vertu d'un
~uota de projection. Le conflit soulevé par ces accords sera étudié dans le chapitre sept.
the GATT, Bobbs-Merill, Indianapolis, 1969,J. H. Jackson, World Trade and the LAw of
p. 293.
45phrasée dans leurs travaux26. Cette reconnaissance de la valeur culturelle des
films a également été soulignée dans le rapport du Groupe de négociation
sur les services: « [c]'est ainsi que, dans l'Accord général, les films
cinématographiques ont également été exemptés de l'obligation de traitement
national en raison des objections présentées par les pays qui appliquaient des
contingents d'écran, et qui ont fait valoir que la réglementation de l'industrie
cinématographique relevait davantage des politiques culturelles nationales
que de considérations économiques comme celles ayant trait au
commerce »27.
Pour deux auteurs, l'insertion de l'article IV «montre bien jusqu'à quel
point l'on était sensible à cette époque au danger que peut représenter pour
les cultures nationales une mise en œuvre sans nuances du principe de la
libre circulation des biens »28.Les auteurs apportent cependant une
précision: « [...] il faut voir surtout un effort en vue de réconcilier deux objectifs
à première vue incompatibles, soit celui de faciliter les échanges en
éliminant de façon générale la discrimination entre produits étrangers et produits
du pays et celui de protéger une production minimum viable dans le
domaine du film »29.Ainsi, ce n'est pas uniquement la reconnaissance de la
valeur culturelle des films qui a justifié l'insertion de l'article IV dans le GATT
de 1947. Des préoccupations relatives aux conditions économiques
nécessaires afm que les productions nationales puissent se développer et durer
ont favorisé l'incorporation de cet article.
26
Notamment: S. Regourd, «L'audiovisuel et le GATf: pour un questionnement
juridique de «l'Exception cultmelle» », (1993), n° 106, Lél!.ipresse, Chroniques et opinions,
p. 103 ; S. Regourd, L'exception culturelle, Que sais-je ?, P1JF, Paris, 2002, p. 29 ; W. Minp
Shao, "Is There no Business Like Show Business? Free Trade and Cultural Protectionism' ,
(1995), vol. 20, Yale Journal International Law, p. 111; T. W. Chao, "GATf's Cultural Ex-of
emption of Audiovisual Traâe: The United States May Have Lost the Battle But Not the
InternationalEconomicLaw, p. 1132.War", (1996), vol. 17, UniversitYofPenn.rylvania Journal of
27
Questions relatives au commerce des seruicesaudiovisuels, op. cit., note 21, p. 2.
28
I. Bernier, J.-F. Lamoureux, «Les Eolitigues culturelles du Canada et du Québec,
l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et l'Accord de libre-échange nord-américain
(ALENA) », qans F. Sauvageau (sous la direction de), Les politiques culturellesà l'épreuve,la
culture entre l'Etat et le marché, Institut Québécois de Recherche sur la Culture, Presses de
l'Université Laval, Sainte-Foy, Québec, 1996, p. 14.
29
Ibid., p. 14-15. Voir aussi 1. Bernier, "Cultural Goods and Services in International Trade
Law", in D. Browne (Edited by), The Culture/Trade Quandary: Canada's Poli€] Options, Centre
de droit et de politique commerciale, faculté de droit, Urnversité d'Ottawa, 1998, p.
108148.
46Les accords multilatéraux de l'OMC
c) L'article IV, la reconnaissance de la valeur économique desfilms
L'insertion des films dans le GA TT démontre déjà la valeur commerciale
attachée à ces derniers. TIn'y avait aucun doute pour les États-Unis sur cet
aspect: «leur valeur ne réside pas dans le film lui-même mais dans sa
productivité financière »30. Un certain nombre d'auteurs ont reconnu que
l'insertion de l'article IV pouvait se justifier en raison de la situation
économique précaire des productions nationales de ftlms de certains pays: « [...]
l'article IV, du fait de raisons conjoncturelles, prit en compte le cinéma de
manière strictement dérogatoire, pour en écarter l'application des principes
précédemment mentionnés, et autoriser les contingentements nationaux »31.
Si R. L. Van Harpen a souligné que l'article IV pouvait être perçu comme
la reconnaissance de la valeur culturelle attribuée aux films, il a cependant
précisé que la raison pour laquelle certains pays avaient demandé
l'instauration de quotas était aussi dans le but de protéger la production
nationale des ftlms : "[t]he economic importance of the film industry to
domestic economies was also purported to justify the exemptions"32. Tant du
côté de la France que du Royaume-Uni, il semblerait que des
préoccupations économiques aient légitimé l'insertion de l'article IV dans le GATT :
"[s]oon after GATT was signed, the French and English asserted that
cinema quotas were necessary to build up trade and improve their balance of
payments in the postwar adjustment period"33. Dans Ie cas du
RoyaumeUni, la correspondance de l'époque qu'il y a eu entre le Représentant du
commerce américain et le Président de la Motion PictureAssociation est
révélatrice: "[i]t [the British Government] believes that the quota is consistent
with and a necessary part of the British effort to build up production and
trade looking toward an improvement in the British balance of trade
situation,,34.
L'insertion de l'article IV dans le GATT de 1947 semble ainsi reposer sur
des considérations tant culturelles qu'écono-miques. Cela montre que la
valeur culturelle des films n'a pas été occultée par les négociateurs mais que ce
constat ne vaut qu'à l'égard de ces derniers. Cependant, le conflit soulevé
30
Summary Analysis of the ITO Charter, Dept. of State Pub. n° 3731 (1950). (Cité dans:
f?uestions relativesau commerce dessemeesaudiovisuels,op. cit., note 21, p. 2).
3 Regourd, 1993, op. cit., note 26, p. 103.
32Van Harpen, op. cit., note 23, p. 169.
33
J~int Declaration on Mo~on Pictures, Sept. 16, 1948, U.S.-Fr., 62 Stat. 3001, 3002-03.
(C1te dans: Van Harpen, op. at., note 23, p. 169).
34
J. E. Webb, British Attitude Toward Film Quotas, June 26, 1949, vol. 20, n° 521, DEP'T
ST. BULL. p. 825. (Cité dans: Van Harpen, op. cit., note 23, p. 169).
47dans les années soixante par les restrictions sur les émissions de télévision
permet de relativiser cette affirmation. En effet, plusieurs délégations
avaient prétendu que l'article IV, par analogie, pouvait s'appliquer
notamment aux émissions de télévision35. Bien que ce conflit n'ait pas permis de
savoir si l'article IV concernait ces dernières, il aura au moins eu le mérite de
semer le doute quant aux biens culturels visés par celui-ci. D'ailleurs,
certains auteurs ont interprété largement l'article IV en l'appliquant également
à d'autres biens culturels: "[a]rticle IV is the clearest indication that cultural
industries were intended to be exempt from GATT,,36. Cependant, seuls les
ftlms cinématographiques sont visés par l'article IV, comme le titre de la
disposition l'indique. il semble donc peu probable que d'autres biens
culturels puissent bénéficier de cette exception. L'article IV peut ainsi apparaître
comme une singularité juridique étant donné l'originalité de cette
disposition par rapport aux autres dans le GATT et la particularité de la dérogation
qui ne fait référence qu'aux films.
2) Les exceptions générales (article XX du GATT)
Le GATT de 1947 prévoit des exceptions générales, figurant à
l'article XX, qui apportent une limite à l'application des principes généraux
et qui reconnaissent la particularité de certains intérêts fondamentaux
propres à chaque État37. En vertu de cette disposition, une Partie contractante
pourra notamment adopter des mesures «nécessaires à la protection de la
moralité publique» (a), des mesures «nécessaires pour assurer le respect des
lois et règlements qui ne sont pas incompatibles avec les dispositions du
présent Accord [...] » (d), et des mesures «imposées pour la protection de
trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique»
(f).
L'application de l'article XX est cependant très restrictive car elle est
soumise à deux étapes38. La première implique que la mesure en cause relève
35GATT, Application de l'Accordgénéralau commerceinternationaldesprogrammesde
télévision,Rap~ort du groupe de travail, L/ 1741, 13 mars 1962.
6
M. Braun, L. Parker, "Trade in Culture: Consumable Product or Cherished Articulation
International Law & Polif!], p. 183.of a Nation's Soul?", (1993), vol. 22, Denver Journal of
37 Cette disposition n'est pas sans rappeler l'article 30 (ex-article 36 CE), qui permet aux
États memDres de l'Union européenne de prendre des mesures qui sont incompatibles avec
le principe de libre circulation et que nous étudierons dans le chapitre quatre consacré au
droit communautaire.
38
OMC, États-Unis - Normes concernantl'essencenouvelleet,ancienne formules, rapport de l'Organe
d'appel, WT /DS2/ AB/R, 20 mai 1996, p. 24 ; OMC, Etats-Unis - Prohibitionà l'importationde
certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes, rapport de l'Organe d'appel,
119 ; OMC, Corée - Mesures affectant les importations deWT /DS58/ AB/R, 12 octobre 1998, ~
48Les accords multilatéraux de l'OMC
d'un intérêt figurant aux paragraphes a) à f). Cette première étape constitue
la justification provisoire de la mesure et pour que tel soit le cas, la mesure
doit, notamment concernant les paragraphes a) et d), être nécessaire à la
protection visée. Cette condition de nécessité suppose de tenir compte du
contexte dans lequel la mesure est appliquée et de mettre en balance certains
éléments de la mesure, à savoir: l'intérêt commun ou les valeurs communes
protégés (Plus ces derniers seront importants, plus il sera facile de
reconnaître la nécessité de la mesure), la contribution de la mesure à la réalisation
de l'objectif poursuivi et les effets restrictifs de la mesure sur les échanges39.
Pour apprécier ces éléments, le critère retenu consiste à s'interroger sur
l'existence d'une autre mesure compatible avec le GAIT et, si tel n'est pas
le cas, sur l'existence d'une mesure qui serait plus compatible avec les autres
dispositions du GA~. Quant à la seconde étape, applicable à tous les
paragraphes de l'article XX, elle implique une seconde évaluation de la mesure
en cause, au titre de la phrase introductive de cet article, qui indique que ces
mesures ne doivent pas être utilisées « de façon à constituer soit un moyen
de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes
conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce
international ».
Lorsque l'on applique l'article XX aux mesures protégeant la production
de biens culturels, seules celles concernant les trésors nationaux sont visées
par cet article au titre du paragraphe f)41.Aucune disposition du GAIT ne
viande de bœuffraîche, réfrigéréeet congelée,r~port de l'Org3.?e d'appel, WT/DS161/AB/R,
WT /DS169i'AB/R, 11 décembre 2000, ~ 156 ; OMC, Képublique dominicaine-Mesures
affectant l'importation et la vente de cigarettessur le marché intérieur, rapport de l'Organe d'appel,
WT /DS302/ AB /R, 25 avril 2005, ~64.
39
OMC, Corée -Mesures affectant /es importations de viande de bœuffraîche, réfrigéréeet congelée,préc.,
164 ; OMC, Communauté euroPéenne - Mesures affectant l'amiante et /esproduits en contenant, rap-~
port de l'Organe d'appel, WT7DS135/AB/R, 12 mars 2001, ~172; OMC, République
dominicaine Mesures affectant l'importation et la vente de cigarettes sur le marché intérieur, préc., 66.- ~
40 GAl1, États-Unis - L'artic/e 337 de la loi douanièrede 1930, IBDD, 36S/386, 1989, ~5.26 ;
OMC, Corée - Mesures affectant les importations de viande de bœuffraîche, réfrigérée et congelée, préc.,
Mesures affectant l'amiante et /es produits en contenant, préc.,166 ; OMC, Communauté euroPéenne -~
170 et suive ; OMC, République dominicaine - Mesures affectant l'importation et la vente de cigarettes~
68.sur /e marché intérieur, préc., ~
41
Les paragraphes a) et d) ne s09-t pas d'un ~and secours pour notre pr0'p0s. Précis0!1~
que le paragraphe a) permet aux Etats de prenâre des mesur~s afin de proteger la moralite
publique. Dans le cas des films par exemple, la plupart des Etats ont adopté des mesures
concernant leur contenu mais ces dernières n'ont pas pour objectif de protéger la
production nationale de films mais plutôt de s'assurer que leur contenu ne heurte pas la moralité
publique en interdisant ou réglementant fortement la violence et la pornographie par
exemple. Quant au paragraphe d), qui ne concerne pas seulement les biens culturels, il
assure fa justification de mesures «qUl ne sont pas incompatibles» avec le GAl1. Or, la
Elupart des mesures dont il est questton sont généralement incompatibles. Le Canada a urilisé
49définit ce qu'il faut entendre par des trésors nationaux et aucun groupe
spécial n'a eu à se pencher sur l'interprétation de cette notion. On peut
cependant avancer qu'une réglementation nationale relative à la protection de
livres anciens, datant de plusieurs siècles, pourrait être comprise dans le
champ d'application de l'article XX f). Ainsi, cet article peut être perçu
comme la reconnaissance de principe que les trésors nationaux liés à
l'identité culturelle étaient importants au point de soustraire les mesures
assurant leur protection des principes de libre circulation. Par contre, en ce
qui concerne les mesures relatives à des biens culturels comme des livres ou
des disques compacts publiés ou sortis récemment, ne pouvant être qualifiés
de trésors nationaux, il est improbable qu'un pays puisse justifier de telles
mesures sur les bases de l'article XX f) du GATT.
3) L'autorisation de certaines subventions (article III paragraphe 8 b) du GATT)
Cette disposition fait partie de celles qui demeurent même si depuis la
signature des Accords de Marrakech l'Accord sur les subventions et les
mesures compensatoires est entré en vigueur, régime juridique qui sera vu
ultérieurement. L'article III paragraphe 8 b) est complémentaire à ce dernier
accord, il se lit ainsi: « ~]es dispositions du présent article n'interdiront pas
l'attribution aux seuls producteurs nationaux de subventions, y compris les
subventions provenant du produit des taxes ou impositions intérieures qui
sont appliquées conformément aux dispositions du présent article et les
subventions sous la forme d'achat de produits nationaux par les pouvoirs
publics ou pour leur compte». Ce qui signifie que l'attribution de
subventions aux seuls producteurs nationaux n'est pas contraire à l'obligation du
traitement national de l'article III.
Cet article est toujours utilisé par les pays, notamment dans l'affaire
concernant les magazines où le groupe spécial a accueilli favorablement
l'argument du Canada bien que l'Organe d'appel ait rejeté l'analyse de ce
dernier, comme nous le verrons ultérieurement. Même si cet article ne vise
pas à proprement parler les biens culturels, il peut leur être applicable. Après
avoir examiné les dispositions du GATT de 1947 qui accordent un statut
juridique particulier pour certains biens culturels, il convient maintenant de se
pencher sur celles qui auraient moins de chance d'être retenues.
l'article XX d) pour tenter de justifier une mesure dans l'affaire sur les magazines mais son
argument n'a pas été retenu par le ~oupe spécial, OMC, Canada - Certaines mesures concernant
lespériodiques, groupe spécial, préc., 5.8 et suivants.~
50Les accords multilatéraux de l'OMC
B - Les dispositions ayant de faibles chances de protéger les biens culturels
D'autres du GATT ont été proposées afin de justifier les
mesures nationales concernant les biens culturels ou pourraient être
envisagées. Parmi ces dernières, figurent l'article XIX qui concerne les mesures de
sauvegarde, l'article XXV paragraphe 5 relatif aux dérogations et l'article
XXI ayant trait à la sécurité publique. Cependant, les possibilités de protéger
les biens culturels en vertu de ces dispositions sont faiblement
envisageables.
1) Les mesures de sauvegarde (article XIX du GATT)
Les mesures de permettent aux États de limiter l'entrée de
produits étrangers dans des cas bien précis. Elles ne sont prises qu'en cas
d'urgence, c'est-à-dire lorsqu'une crise de la production se matérialise par un
accroissement subit et imprévu des importations, menaçant de causer un
préjudice grave à la production nationale de produits similaires ou
directement concurrents. Les mesures de sauvegarde ne pourront être prises « que
dans la mesure nécessaire pour prévenir ou réparer» ce préjudice.
Cependant, des consultations avec les pays doivent être engagées avant que la
mesure de sauvegarde soit prise. Il faut aussi ajouter que l'État qui prend une
mesure de doit assurer une compensation aux partenaires
commerciaux qui ont été lésés au risque sinon de se voir infliger des mesures de
rétorsion.
Selon le Groupe de négociation sur les services, qui fait à cet égard une
distinction importante entre bien et service, il ne fait pas de doute que les
mesures de sauvegarde peuvent être utilisées dans le cas de l'audiovisuel:
« [...] les services audiovisuels qui font l'objet d'un commerce international
sous forme de support physique (bande magnétique, cassette vidéo,
vidéodisque) peuvent appeler des mesures de sauvegarde lorsque cela devient
nécessaire »42.Plusieurs auteurs ont aussi considéré que cet article pourrait être
utilisé afin de protéger la production nationale de certaines industries
culturelles, tout en admettant le caractère temporaire ou inefficace de la
protection43. Parmi eux, certains ont aussi reconnu la limite de l'article XIX
puisque la partie lésée peut demander des compensations44.
42
Questions relatives au commerce des seroices audiovisuels, op. cit., note 21, p. 7.
43
Braun et Parker, op. cit., note 36, p. 180 ; Ming Shao, op. cit., note 26, p. 148 ; T.D.
Donaldson, ''''Television Without Frontiers": the Continuing Tension Between Lfberal Free
Trade and European Cultural Integrity", (1996), vol. 20, Fordham International Law Review,
p. 158 ; S. Cahn, D. Schimmel, "The Cultural Exception: Does it Exist inGATT and
GATS Frameworks? How does it Affect or is it affected by the Agreement on TRIPS?"
(1997), vol. 15, Cardozo Arls & Enterlainment Law Journa4 p. 285-286. Dans un sens
con51S'il est vrai que plusieurs pays connaissent de très faibles niveaux de
production de produits audiovisuels, ces résultats ne sont souvent pas liés aux
importations de produits étrangers mais plutôt aux conditions de
production qui prévalent à l'intérieur même du pays. S'il y a bien une importation
massive de produits audiovisuels étrangers, certains éléments permettent de
dire que cette disposition ne serait pas si efficace étant donné les difficultés
qu'il y aurait à prouver le dommage. C'est ce qui explique probablement
pourquoi à ce jour aucune partie contractante ne s'est servie de cette
disposition pour limiter temporairement l'entrée des biens culturels étrangers.
Nous reviendrons sur les clauses de sauvegarde lors de l'étude de l'Accord
sur les mesures de sauvegarde en vigueur depuis 1995, lequel fournit un
cadre plus élaboré pour le recours à de telles mesures.
2) L'octroi de dérogations (article XXVparagraphe 5 du GATT)
Cette disposition permettait aux États, « dans des circonstances
exceptionnelles autres que celles qui sont prévues par d'autres articles du présent
accord », de « relever une partie contractante d'une des obligations qui lui
sont imposées par le présent accord ». Cette décision était soumise à deux
conditions cumulatives: elle devait être prise par une majorité des deux tiers
des votes des membres et cette majorité devait représenter plus de la moitié
des États.
Depuis l'entrée en vigueur de l'OMC, les dérogations sont l'objet d'une
nouvelle procédure qui vaut pour l'ensemble des accords et se substitue
donc à celle de l'article XXV paragraphe 5 du GAIT de 1947 : les
dérogations sont désormais régies par l'article IX paragraphes 3 et 4 de l'Accord
instituant l'OMC. Désormais, il est plus difficile de les demander puisqu'il
faut une majorité des trois quarts des membres qui remplace celle des deux
tiers qui prévalait sous l'ancien régime du GAIT de 1947. Par contre, les
conditions pour demander les dérogations sont similaires à celles qui
prévalaient avant 1995 et concernent notamment l'invocation de circonstances
exceptionnelles.
Quelques auteurs ont envisagé que cette disposition puisse être retenue à
l'égard de la culture et la possibilité d'une dérogation portant sur celle-ci45.
traire: B. L. Ross, "I Love Lucy, but the European Community doesn't: Apparent
ProtecInternational Law,tionism in the E.C.'s Broadcast Market", (1990), vol. 16, BrooklYn Journalof
p. 554; S. I. Strong, "Banning the Cultural Exclusion: Free Trade and Copyrighted
Goods", (1993), vol. 4, Duke Journal of Comparativeand InternationalLaw, p. 105.
44
Cahn et Schimmel, op. cit., note 43.
45
Braun et Parker, op. cit.,note 36, p. 180 ; Carmody, op. cit.,note 18, p. 304-320.
52Les accords multilatéraux de rOMC
M. Braun et L. Parker ont avancé ces arguments avant 1995, sous le régime
juridique de l'article XXV paragraphe 5. Pour ces derniers, la directive
«Télévision sans frontières» présente des similitudes avec les conditions
dans lesquelles le Pacte sur l'automobile a été signé entre les États-Unis et le
Canada en 1965. Considérant que les restrictions relatives au contenu de
diffusion de la directive étaient aussi valables que celles des Américains en ce
qui concerne leur parc automobile, ces auteurs ont suggéré qu'une
dérogation pourrait être appliquée. C. Carmody a repris cet argument en allant
beaucoup plus loin dans l'analyse et en rédigeant le texte d'une dérogation
relative aux industries culturelles46. Nous reviendrons plus longuement sur
les arguments invoqués à l'appui de cette aff1mlation dans le chapitre neuf;
pour l'instant, étudions l'exception concernant la sécurité.
3) L'exception relative à la sécurité (article XXI du GATT)
Cette disposition autorise un État à prendre des mesures restrictives qui
sont justifiées pour des raisons de sécurité intérieure. Ici, il est notamment
question de la protection des renseignements et de certains intérêts
essentiels de la sécurité de l'État (matières fissiles, matériel de guerre, conflits) qui
remettraient en cause la sécurité intérieure de l'État s'ils étaient divulgués.
Certains auteurs ont affirmé que cette disposition pourrait être utilisée
par un État afin de justifier une mesure de protection relative aux biens
culturels47. Considérant que la culture fait partie des domaines réservés de
l'État, qu'elle est essentielle à la souveraineté nationale, les auteurs ont
estimé que la culture pouvait être comprise dans les intérêts essentiels de la
sécurité de l'État.
Cette disposition relative à la sécurité intérieure des États ne nous semble
pas pertinente pour justifier une mesure nationale restrictive concernant les
biens culturels. Le champ d'appli-cation de cette disposition est strictement
limité aux considérations d'ordre politique relatives à la sécurité intérieure
des États. Inclure la culture dans de tels intérêts jugés essentiels pour la
sécurité n'est pas faux, mais il demeure peu probable qu'un groupe spécial
utilise cette disposition pour justifier une mesure par ailleurs incompatible avec
les dispositions du GAIT.
Plusieurs développements viennent d'être consacrés aux dispositions du
GAIT de 1947 qui s'appliquent ou pourraient s'appliquer aux mesures
na46Carmody, op. cit., note 18, p. 315.
47
Braun et Parker, 0É.cit., note 36, p 181 ; F. Griffiths, Strong and Free: Canada and the New
S overeignry,Toronto, Stoddart, 1996. Dans un sens contraire: Donaldson, op. cit., note 43,
p. 157 ; Carmody, op. cit., note 18, p. 311.
53tionales concernant les biens culturels et montrent que ces derniers sont en
général compris dans le champ d'application de cet accord. Cependant, cet
accord renferme aussi des dispositions qui sont susceptibles de protéger
plus ou moins efficacement les mesures nationales relatives aux biens
culturels. Les négociations commerciales qui ont suivi celles de l'Accord général
n'ont pas eu d'incidences majeures sur le statut juridique des biens culturels.
En effet, lors des cycles postérieurs, Dillon (1960-61), Kennedy (1964-67) et
Tokyo (1973-79), aucune disposition susceptible d'affecter d'une manière ou
d'une autre la circulation des biens culturels n'est ressortie de ces
négociations commerciales. Pourtant, durant les négociations du Cycle de Tokyo,
on aurait pu penser que le secteur de l'audiovisuel aurait été mis sur la table
des négociations suite aux plaintes formulées par les États-Unis dans le
catalogue des barrières non tarifaires au début des années soixante-dix. Les
plaintes formulées dans ce dernier, en ce qui concerne les subventions
accordées à l'audiovisuel, n'ont pas eu de conséquence durant les négociations
commerciales du Cycle de Tokyo bien que ces dernières aient justement
abordé le traitement des subventions. Par contre, tel n'est pas le cas des
négociations du Cycle d'Uruguay (1986-93) qui ont apporté des changements
majeurs au statut juridique des services culturels.
Section 2 - L'impact majeur des Accords de l'OMC :
l'intégration des services culturels dans la réglementation
du commerce international
En novembre 1982, lors de la Conférence ministérielle de Genève, les
membres du GATT ont décidé de lancer de nouvelles négociations
commerciales multilatérales. Il leur a fallu à peu près quatre ans pour s'entendre
sur le programme des négociations qui ont été lancées officiellement le
20 septembre 1986 à la Conférence ministérielle de Punta deI Este: le Cycle
d'Uruguay était né. L'ampleur et les enjeux de ces négociations
commerciales étaient énormes. Non seulement le Cycle d'Uruguay devait continuer ce
qui avait été fait précédemment en matière d'abaissement des droits de
douane, mais il abordait de nouveaux domaines et réorganisait en même
temps le système institutionnel du commerce international. Durant les
négociations du Cycle d'Uruguay, le débat soulevé par le secteur de
l'audiovisuel a occulté le sort des autres biens et services culturels, pour le
réduire à un débat sur le statut juridique des services audiovisuels dans le
commerce international. En effet, jusqu'à la date butoir de la fin des
négociations, décembre 1993, le statut de l'audiovisuel était toujours en suspens.
54Les accords multilatéraux de !'OMC
Suite à la signature des Accords de Marrakech, l'OMC a été créée et en
tant qu'organisation internationale elle a pour rôle de régir les règles du
commerce international multilatéral, remplaçant le rôle officieux que le
GATT a joué pendant près de cinquante ans. Les grands principes de ces
accords sont essentiellement les mêmes que ceux du GATT de 1947, à
savoir: le traitement de la nation la plus favorisée, l'accès au marché et le
traitement national, l'interdiction ou l'élimination des restrictions
quantitatives aux échanges, la libéralisation progressive par la négociation et la
transparence, et la prévisibilité grâce à la consolidation.
Si le GATT de 1994 comprend pour l'essentielle GATT de 1947, en y
ajoutant d'autres dispositions qui viennent le compléter (mémorandums),
dispositions qui ont un impact relatif sur le régime juridique des biens
culturels, d'autres accords de l'OMC ont une incidence plus grande sur ce
régime. TIs'agit de l'Accord général sur le commerce des services, de l'Accord
sur les subventions et les mesures compensatoires, de l'Accord sur les
mesures concernant les investissements et liées au commerce (ci-après, accord
sur les MIC) et de l'Accord sur les aspects des droits de propriété
intellectuelle qui touchent au commerce (ci-après, accord sur les ADPIC). Afin
d'avoir une meilleure idée du cadre juridique mis en place, nous
constaterons d'abord que les dispositions qui prévalaient dans le GATT de 1947 à
l'égard des biens culturels restent inchangées puisqu'elles sont reprises
indirectement dans le GATT de 1994. Nous nous pencherons ensuite sur les
dispositions de l'AGCS qui intègrent désormais les services culturels dans la
réglementation du commerce international. Enfm, nous analyserons
succinctement les autres accords de l'OMC pertinents qui pourraient avoir des
répercussions sur le statut juridique des biens et services culturels.
I - Le GATT de 1994 n'apporte guère de changement
au statut juridique des biens culturels
Le GATT de 1994 fait partie de l'Annexe lA relative aux accords
multilatéraux sur le commerce des marchandises. Cet accord comprenant les
dispositions du GA TT de 1947, il renferme les mêmes articles: ceux qui
imposent le traitement de la nation la plus favorisée et le traitement national et
celui qui interdit les restrictions quantitatives. En ce qui concerne les
dispositions duGATT de 1994 qui accordent un statut particulier aux biens
culturels, figurent également l'article IV et l'article XX f) sans aucun
changement par rapport à la formulation de 1947. TIfaut rappeler que l'entrée en
vigueur de l'Accord sur l'OMC a rendu obsolètes certaines dispositions du
55GATT de 1994 et que certains accords comme celui sur les subventions et
les mesures compensatoires doivent être pris en considération à côté du
GATT de 1994, notamment l'article III paragraphe 8 b).
On peut se demander pourquoi le GATT de 1994 reprend l'article IV qui
est de moins en moins utilisé par les membres. On sait qu'aux termes du
paragraphe (d) de ce dernier, il était prévu que les mesures imposant un quota
à l'écran devaient faire l'objet de négociation en vue d'en arriver à leur
élimination définitive mais ne l'ont pas été pour diverses raisons. Selon
A. Sapir, « [i]l n'y a jamais eu de tentative pour modifier le traitement
réservé aux films cinématographiques »48.En fait, si cette disposition est très peu
utilisée, c'est en raison des difficultés pratiques rencontrées. Les
propriétaires de salle de cinéma sont peu favorables à de telles mesures car ils
rencontrent des difficultés dans la gestion du temps de projection à réserver
aux fllms nationaux sur les écrans. Dans le cas de certains pays, la
production nationale n'est pas assez importante pour combler le temps de
projection réservé et il devient difficile pour ces propriétaires de salle de cinéma de
trouver un nombre suffisant de films nationaux sur le marché d'où le risque
que le temps réservé à ces films laisse place à des écrans vides. Les
propriétaires de salle de cinéma subiraient alors des pertes étant donné que le temps
à réserver aux films nationaux serait trop important par rapport au stock
disponible. Ayant constaté que le statut juridique des biens culturels est
toujours aussi précaire puisque seuls les films et les trésors nationaux
bénéficient d'un traitement particulier, il faut maintenant analyser le régime
juridique de l'AGCS qui s'applique aux services culturels.
II - L'AGCS : application des principes du GATT
auxse~cesculnuels
La conclusion de l'AGCS a été précédée d'intenses négociations
commerciales. En ce qui concerne plus précisément celles du secteur de
l'audiovisuel, elles ont suscité une vive polémique entre la Communauté
européenne et les États-Unis et ont donné lieu à un débat public concernant le
statut juridique des services culturels dans les accords commerciaux
internationaux. Examinons d'abord les prises de position respectives des
ÉtatsUnis et de la Communauté européenne, pour ensuite constater précisément
ce qui a résulté de ce débat dans le texte de l'AGCS.
48
A. Sapir, «Le commerce international <tes services audiovisuels. Une source de conflits
entre la Communauté européenne et les ,Etats-Unis », dans G. Vandersanden (sous la
direction de), L'espace audiovIsuel euroPéen,Editions de l'Université de Bruxelles, Bruxelles,
1991, p. 166.
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